politiche di coesione - Consiglio Regionale della Lombardia

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politiche di coesione - Consiglio Regionale della Lombardia
POLITICHE DI COESIONE
La politica di coesione economica e sociale dell’Unione Europea è finalizzata a promuovere
uno sviluppo equilibrato, armonioso e sostenibile della Comunità, riducendo le disuguaglianze tra
le diverse regioni europee. Essa è l’espressione della solidarietà tra gli Stati membri intesa a
rendere le regioni dell’UE luoghi più attraenti, innovativi e competitivi dove vivere e lavorare.
La necessità di garantire uno sviluppo armonioso del territorio comunitario figurava già nel
preambolo del Trattato di Roma del 1957, ma è solo nel 1986, con l’Atto Unico europeo che la
coesione economica e sociale diviene espressamente un obiettivo prioritario della comunità, per
essere infine riconosciuta come politica dal Trattato di Maastricht del 1992, negli articoli da 158 a
162 del Trattato CE.
I riferimenti normativi attuali sono rappresentati dal Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea (articolo 174) e, a livello italiano, dall'articolo 119, comma 5 della Costituzione.
Le politiche di coesione sono finanziate dai fondi strutturali europei (Fondo europeo per lo
sviluppo regionale - Fesr e Fondo sociale europeo - Fse) e dal cofinanziamento pubblico nazionale
e regionale. A queste risorse lo Stato italiano affianca quelle del Fondo per lo sviluppo e coesione Fsc.
Anche le risorse della politica di coesione contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi della
Strategia Europa 2020 per una crescita sostenibile, inclusiva e intelligente.
Per il periodo 2014-2020 l’Unione europea ha destinato oltre 322 milioni di euro alla politica di
coesione.
L’Italia beneficerà di risorse comunitarie pari a 29.341 milioni di euro, inclusi 998 milioni per la
cooperazione territoriale. L’utilizzo dei fondi comunitari e del relativo cofinanziamento nazionale
avviene sulla base di un “Accordo di partenariato” e di Programmi operativi da concordare con la
Commissione europea.
La Commissione Europea il 6 ottobre 2011 ha presentato le proposte legislative di modifica degli
attuali regolamenti che disciplinano i Fondi Strutturali.
Sono state proposte dalla Commissione numerose modifiche significative alle modalità di
progettazione e attuazione della politica di coesione, che sono:
 Concentrazione sulle priorità delle Strategie Europa 2020 per una crescita intelligente,
sostenibile e inclusiva;
 Concessione di riconoscimenti in base ai risultati;
 Sostegno alla programmazione integrata
 Attenzione focalizzata sui risultati – monitoraggio dei progressi verso gli obiettivi
concordati;
 Rafforzamento della coesione territoriale
 Semplificazione dell’esecuzione.
Il pacchetto legislativo che definirà le linee della politica di coesione dell’UE per il periodo 20142020, si compone:

di una proposta di regolamento per l’armonizzazione delle norme di gestione dei fondi a
finalità strutturale FSE (Fondo Sociale Europeo: incentiva l'occupazione e all'accesso al lavoro,
all'educazione e alla reintegrazione delle fasce più svantaggiate), FESR (Fondo per lo sviluppo
regionale europeo: corregge gli squilibri tra le regioni attraverso gli aiuti alle imprese, investimenti
infrastrutturali, sostiene lo sviluppo regionale e la cooperazione tra regioni)) e Fondo di Coesione
(finanzia le reti di trasporto transeuropee, le fonti di energia rinnovabile e i trasporti pubblici), e
del FEAMP (Fondo europeo della pesca marittima: sostiene l'industria della pesca e le comunità
costiere a diventare ecologicamente sostenibili) (modifica al Regolamento 1083/2006).

Di una proposta di modifica del regolamento per ciascun Fondo Strutturale (FESR Reg.
1080/2006, FSE Reg. 1081/2006, Fondo di Coesione Reg. 1084/2006).

Di proposte di regolamento per la modifica di strumenti finanziari integrativi ai fondi
strutturali, ma già esistenti, quali il Fondo Europeo di supporto alla globalizzazione (EGF), il Fondo
Europeo di solidarietà (EUSF), il Programma di cambiamento sociale ed innovazione (PSCI), il
Gruppo di cooperazione territoriale europeo (GECT).
L’intento dichiarato della Commissione nel presentare all’interno dello stesso pacchetto la
modifica di più strumenti finanziari compresi quelli a finalità non strutturale è quello di cercare di
armonizzare per quanto possibile le norme di gestione dei diversi strumenti e semplificare il loro
utilizzo sinergico da parte delle autorità nazionali, locali e dei beneficiari finali.
Secondo quanto previsto dal Trattato di Lisbona, la parola spetta ora al Parlamento ed al Consiglio
che in base alla procedura legislativa ordinaria dovranno approvare i regolamenti proposti dalla
commissione in tempo utile per l’inizio della nuova programmazione ossia il 1 gennaio 2014.
Ripartizione dei territori: Come per le precedenti programmazioni il criterio in base al quale
ripartire i territori dell’Unione Europea all’interno della politica di coesione sarà il PIL pro capite.
Viene criticata da più parti l’inadeguatezza di questo criterio in quanto produrrebbe effetti
distorsivi sulla corretta concentrazione delle risorse da destinare ai diversi territori. Pur non
contestando la necessità di concentrare le risorse della politica di coesione in quei territori
economicamente meno sviluppati, l’utilizzo del Pil pro capite produrrebbe effetti distorsivi legati
alle procedure di calcolo utilizzate. In particolare il calcolo dell’indicatore non terrebbe in
considerazione il differenziale di prezzo tra territori all’interno degli stati membri, l’indice di prezzo
utilizzato è sulla base nazionale, oltre a non considerare correttamente il fenomeno dell’economia
sommersa che in alcuni territori ed in particolare modo in quelli economicamente meno sviluppati
assume forte rilevanza. Detto ciò la Commissione ha confermato l’utilizzo del PIL pro capite come
criterio per la ripartizione, modificando però, rispetto all’attuale programmazione la classificazione
dei territori introducendo una categoria intermedia.
Secondo la nuova proposta quindi i territori dell’Unione sarebbero suddivisi in tre categorie:
regioni meno sviluppate con PIL pro capite inferiore al 75% della media UE-27 (per l’Italia
Campania, Calabria, Puglia e Sicilia)
regioni in transizione con PIL pro capite compreso tra il 75% ed il 90% della media UE-27 (per
l’Italia Basilicata, Sardegna, Abruzzo e Molise)
regioni più sviluppate tutti i restanti territori.
Resta confermato il settore della cooperazione territoriale europea suddivisa in cooperazione
transfrontaliera, transnazionale e interregionale e al quale potranno partecipare tutti i territori in
base alla loro posizione geografica. Non esisteranno più regimo transitori quali gli attuali Phasing
in o Phasing out. L’obiettivo del nuovo sistema di classificazione ed in particolare l’introduzione di
una categoria intermedia è di trattare regioni con un simile livello economico allo stesso modo.
La nuova politica di coesione prevede la concentrazione delle risorse per meglio contribuire al
raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020, tra cui il raggiungimento di un tasso di
occupazione in Europa del 75% (tra i 20 ed i 64 anni), l’investimento del 3% del PIL in ricerca e
sviluppo, la diminuzione del 20% delle emissioni di gas serra, il 20% di produzione di energie
rinnovabili e la diminuzione del rischio di povertà per almeno 20 milioni di persone.
Per concentrare le risorse la Commissione propone l’introduzione di quote minime di fondi
strutturali da investire obbligatoriamente in settori strategici legati agli obiettivi della strategia
Europa 2020, quali le energie rinnovabili, l’efficienza energetica, innovazione nelle piccole e medie
imprese. Tali quote prevedono per le regioni in transizione che l’80% delle risorse del fondo
europeo di sviluppo regionale siano destinate a tali settori, quota che scende al 50% per le regioni
meno sviluppate.
Nella proposta della Commissione molte regole semplificano la gestione dei fondi strutturali oltre
alla previsione di armonizzare il più possibile obiettivi e norme che disciplinano i diversi fondi sia
con finalità strutturali (FSE, FESR, Fondo di Coesione) che non (Fondo Europeo per lo sviluppo
rurale, Fondo Europeo per la pesca). Il coordinamento avverrà attraverso la creazione di un unico
quadro di riferimento (Common Strategic Framework) che definirà priorità comuni a tutti i fondi.
In termini di semplificazione delle procedure le proposte della Commissione prevedono, regole di
rimborso semplificate, l’utilizzo di procedure informatiche per l’invio e la richiesta di documenti da
parte dei beneficiari e delle autorità e l’introduzione di categorie di costo semplificate come i “flat
rates” e “lump sum”.
La programmazione di investimenti pluriennali tiene conto della crisi finanziaria e della mutabilità
degli scenari economico sociali e perciò, per aumentare la capacità di assorbimento dei fondi
strutturali da parte degli stati membri è stata proposta la possibilità di un aumento temporaneo
dei tassi di partecipazione dei fondi strutturali per l’attuazione degli interventi previsti rispetto
al principio di addizionalità. In particolare la Commissione propone un aumento temporaneo del
10% del tasso di partecipazione rispetto a quelli prefissati dai regolamenti (Tasso di partecipazione
per le regioni meno sviluppate 75-85%, per le regioni in transizione 60%, per le regioni più
sviluppate 50%).
Un’altra novità importante vi è il deciso rafforzamento delle condizioni che gli stati membri
devono rispettare per poter utilizzare i fondi strutturali. L’obiettivo della Commissione è quello di
incrementare l’efficienza e l’efficacia dei fondi strutturali attraverso l’imposizione di specifici
vincoli ex ante ed ex post a cui condizionare lo stanziamento dei fondi previsti o addizionali. In
questo contesto assumono particolare rilevanza le condizioni ex ante che la Commissione
vorrebbe porre agli Stati membri per poter utilizzare i Fondi. L’erogazione dei Fondi sarà quindi
condizionata al soddisfacimento di determinati requisiti sia in termini gestionali che legislativi. Tra
i primi, ad esempio, la presenza di un affidabile sistema di acquisti pubblici in linea con le direttive
europee, oppure, in termini strettamente legislativi, il recepimento di tutte le direttive europee
relative ad un settore per poter utilizzare i Fondi strutturali in attuazione di progetti in quel tal
settore. Per quanto riguarda le condizionalità ex post, per poter accedere ad uno stanziamento
aggiuntivo (nella misura del 5% del totale degli stanziamenti) lo Stato membro deve aver
raggiunto, in sede di valutazione intermedia, determinati obiettivi concordati con la Commissione
all’inizio della programmazione.
In data 14 dicembre 2011 la 14ma Commissione della Camera dei Deputati si è pronunciata sui soli
profili di sussidiarietà degli atti della Commissione Europea in esame e ha prodotto un parere
motivato relativo al solo articolo 21 della proposta recante norme trasversali applicabili al Fondo
Europeo di Sviluppo Regionale, al fondo Sociale europeo e al Fondo di coesione, ravvisando la non
conformità delle disposizioni in esso contenute alla base giuridica correttamente individuata
nell’articolo 177 del Trattato sul funzionamento del’l Unione Europea (TFUE) relativo alla politica
di coesione, riservandosi di intervenire in un secondo tempo sul merito.
Il 1° febbraio 2012 la 14ma Commissione permanente del Senato ha esaminato gli atti della
Commissione e le proposte relative alla politica di coesione e ha espresso alcune osservazioni
tenendo conto anche dei documenti di indirizzo votati dai Consigli regionali (Emilia Romagna,
Veneto, Calabria, Marche e Sardegna), dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee
Legislative, del parere della Camera dei Deputati, delle comunicazioni rese da parte del Governo in
Parlamento. La Commissione esprime, per quanto di competenza, osservazioni complessivamente
favorevoli anche se rileva come il pacchetto di coesione contenga diversi aspetti problematici in
merito ai requisiti per l’attribuzione dei finanziamenti (“condizionalità”), alla ripartizione dei Fondi
stessi e al nuovo strumento del partenariato. Per quanto riguarda i nuovi criteri di ripartizione dei
Fondi, si rileva un calo comparativo della quota destinata alle Regioni dell’obiettivo convergenza a
vantaggio soprattutto delle Regioni in transizione. Per quanto concerne questa nuova categoria
che include quattro Regioni italiane, appare senza dubbio apprezzabile il principio di equità e
continuità d’intervento che ne ha governato l’istituzione, ma non va sottovalutato che il suo
impatto in termini finanziari, creerà un beneficio proprio per quei grandi Paesi (Francia, Gran
Bretagna, Germania) che maggiori resistenze hanno manifestato verso un mantenimento della
politica di coesione e della relativa dotazione sui livelli del precedente ciclo pluriennale. Il nuovo
contratto di partenariato (rilevato anche dai Consigli regionali che si sono espressi sul pacchetto
coesione), nella sua formulazione attuale, non prevede un coinvolgimento adeguato degli enti
territoriali e locali. La proposta di regolamento trasversale attribuisce loro il medesimo ruolo
riconosciuto alle parti economiche e sociali e alle associazioni della società civile, realizzando in tal
modo una assimilazione che non corrisponde alle responsabilità di gestione che il sistema delle
autonomie locali, in particolare le Regioni, assume nell’ambito della politica di coesione.
Inoltre viene rilevato che la previsione di condizionalità di tipo strutturale sulle condizionalità ex
ante ed ex post dovrebbe essere rivista. Per quanto riguarda le regole ex ante dovrebbero essere
ancora più cogenti prevedendo nella predisposizione del contratto di partenariato l’obbligo per i
Paesi destinatari di Fondi strutturali di apportare tutte le modifiche che garantiscano la capacità
istituzionale necessaria per dare attuazione ai programmi, anziché un generico impegno in tal
senso.
Le condizionalità ex post sono invece legate al rispetto degli impegni assunti con il Patto di stabilità
e al rafforzamento del coordinamento della governante economica: criteri d sicura importanza, ma
che ne l caso della politica di coesione rischiano di risultare controproducenti, nella misura in cui le
azioni finanziate attraverso i Fondi strutturali hanno tra le loro finalità proprio quella di rilanciare
l’economia e gli investimenti e di incrementare le opportunità di sviluppo.
Inoltre la Commissione 14° del Senato condivide il rilievo formulato dai Consigli regionali secondo
i quali la condizionalità macroeconomica non attiene di per sé alle regole di gestione di spesa
efficiente delle risorse, ma a questioni che regolano i rapporti tra Stati membri; esse non sono,
quindi, variabili imputabili alle Regioni, che rischiano tuttavia di restarne penalizzate
indipendentemente dalla loro “virtuosità”.
Viene sottolineato che l’introduzione di una riserva di premialità a livello europeo, con
accantonamento del 5% dei fondi, rischi di determinare scelte arbitrarie, anche in considerazione
delle difficoltà di individuare criteri e indicatori di riferimento validi in modo uguale per tutti gli
Stati membri.
La Commissione del Senato fa propri i rilievi formulati dai Consigli regionali per quanto riguarda la
regola del N+2 che prevede il disimpegno automatico dei fondi stanziati sul Bilancio UE se non
vengono utilizzati entro due anni dal loro impegno. Tale riflessione dovrebbe concentrarsi
sull’impatto della regola sugli ordinamenti in cui la gestione delle risorse europee è assegnata alle
Regioni, soprattutto per quanto attiene alle competenze che discendono dalla Carta
costituzionale. Richiama e condivide il documento della conferenza dei Presidenti delle
Assemblee legislative che nello specifico cita: “Si ritiene che il disimpegno causato da una minore
capacità di spesa di una Regione non debba tradursi nella perdita dei fondi per tutto il sistema
nazionale”. Quindi andrebbe previsto un sistema in base al quale i fondi eventualmente non
utilizzati restino assegnati allo Stato membro, in vista di un successivo riparto tra le Regioni in
grado di mantenere costanti i propri ritmi di realizzazione della spesa.
La Commissione del Senato esprime perplessità sulla gestione finanziaria dei Fondi, con particolare
riferimento a quanto previsto dall’articolo 120 della proposta di regolamento trasversale (COM
2011/615), nel punto in cui si prevede che la Commissione rimborsi, a titolo di pagamento
intermedio, il 90% dell’importo risultante dall’applicazione del tasso di cofinanziamento
riservandosi margini di disimpegno per il rimanente 10%: questo approccio rischia di apparire
inutilmente e preventivamente sanzionatorio. Dubbi ulteriori vengono suscitati dal sistema di
liquidazione dei conti su base annuale, destinato a comportare un inevitabile aumento dei costi di
gestione da parte dei soggetti demandati all’attuazione dei progetti cofinanziati, con un effetto
contrario a quello di semplificazione gestionale cui è improntata l’intera filosofia del pacchetto di
coesione.
Viene accolta con favore la proposta del Presidente Barroso indirizzata al Presidente del consiglio
Monti, diretta a riorientare i fondi strutturali per affrontare il problema della disoccupazione
giovanile e femminile nei Paesi dove è più elevata e accelerare e aumentare il sostegno alle piccole
e medie imprese, a beneficio anche della lotta alle nuove sacche di povertà.
A che punto siamo:
Nel complesso la politica di coesione riformata permetterà di mobilitare fino a 351,8 miliardi di
euro destinati alle regioni e alle città dell'UE e all'economia reale. È principalmente tramite questo
strumento d'investimento che l'Unione realizzerà gli obiettivi della strategia Europa 2020: crescita
e occupazione, lotta contro i cambiamenti climatici e riduzione della dipendenza energetica, della
povertà e dell’esclusione sociale.
Il Fondo europeo di sviluppo regionale concorrerà alla realizzazione di questi obiettivi indirizzando
le proprie risorse verso priorità fondamentali, quali il sostegno per le piccole e medie imprese, con
l’obiettivo di raddoppiare i fondi da 70 a 140 miliardi di euro in 7 anni.
Tutti i fondi strutturali e d'investimento europei saranno maggiormente orientati ai risultati e
avranno una nuova riserva di efficacia e efficienza che incentiverà la qualità dei progetti.
Infine, l’efficienza del Fondo di coesione e dei Fondi per lo sviluppo rurale e per la pesca sarà
collegata alla governance economica in modo da incentivare gli Stati membri a dare seguito alle
raccomandazioni dell’UE nel quadro del semestre europeo.
Febbraio 2014

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