La responsabilità della Pubblica Amministrazione

La responsabilità della Pubblica
Amministrazione
Aspetti processuali
Avv. Francesco Lillo – Prof. Domenico Siclari
La giurisdizione: La Corte dei conti giudice naturale nelle
materie di contabilità pubblica
• Secondo L’art. 103 Cost. secondo
comma “La Corte dei conti ha
giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica e nelle altre
specificate dalla legge”.
La giurisdizione: La Corte dei conti giudice naturale nelle materie di
contabilità pubblica
• In materia di responsabilità amministrativa va
sancita la differenza tra responsabilità
amministrativa e responsabilità contabile
dell’agente pubblico.
artt. 81 e 82 del R.D. 18-11-1923 n. 2440
(Legge generale di contabilità di Stato)
R.D. 18-11-1923 n. 2440
(Legge generale di contabilità di Stato)
responsabilità contabile
Art. 81
I funzionari amministrativi, incaricati di assumere impegni e di disporre pagamenti, i capi delle
ragionerie delle amministrazioni centrali e i funzionari a favore dei quali vengono disposte
aperture di credito debbono rispondere dei danni che derivino alla amministrazione per loro
colpa o negligenza o per la inosservanza degli obblighi loro demandati nell'esercizio delle funzioni
ad essi attribuite.
La responsabilità dei funzionari predetti non cessa per effetto della registrazione o
dell'applicazione del visto da parte della Corte dei conti sugli atti d'impegno e sui titoli di spesa.
Gli ordinatori secondari di spese pagabili in base a ruoli e ogni altro funzionario ordinatore di
spese e pagamenti, sono personalmente responsabili dell'esattezza della liquidazione delle spese
e dei relativi ordini di pagamento, come pure della regolarità dei documenti e degli atti presentati
dai creditori.
Gli ufficiali pubblici stipendiati dallo Stato, compresi quelli dell'ordine giudiziario e specialmente
quelli a cui è commesso il riscontro e la verificazione delle casse e dei magazzini, debbono
rispondere dei valori che fossero per loro colpa o negligenza perduti dallo Stato.
R.D. 18-11-1923 n. 2440
(Legge generale di contabilità di Stato)
responsabilità amministrativa
Art. 82
L'impiegato che per azione od omissione, anche solo
colposa, nell'esercizio delle sue funzioni, cagioni danno
allo Stato, è tenuto a risarcirlo.
Quando l'azione od omissione è dovuta al fatto di più
impiegati, ciascuno risponde per la parte che vi ha
presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del
suo ufficio, tranne che dimostri di aver agito per ordine
superiore che era obbligato ad eseguire.
Differenze tra responsabilità amministrativa e
responsabilità contabile:
Responsabilità
Responsabilità
amministrativa:
contabile:
1. Trova il suo
2.
fondamento in un
danno patrimoniale
cagionato alla PA.
Si basa sulla
diligenza
nell’adempimento dei
doveri nascenti dal
rapporto di servizio.
1. Si fonda sul
2.
maneggio di denaro
o dei valori della PA.
Il depositario è
liberato solo se
dimostra che la
perdita è avvenuta
per causa a lui non
imputabile.
3. La responsabilità
amministrativa presuppone
un rapporto di servizio.
3. La responsabilità
contabile grava anche sui
contabili di fatto.
4. Per la responsabilità
4. Per la responsabilità
amministrativa è applicabile contabile non è applicabile
il potere riduttivo.
il potere riduttivo.
5. Il giudizio di
responsabilità
amministrativa è promosso
dal Procuratore Generale
presso la Corte dei
Conti,d’ufficio o su denuncia
dei funzionari.
5. Il giudizio di
responsabilità contabile è
istaurato all’atto della
presentazione del conto
giudiziale, a prescindere
dall’eventuale denuncia di
irregolarità.
La Corte dei conti come organo posto al servizio dello Statocomunità
Fondamentale è stata l’interpretazione della Consulta che
avvicinandosi alle posizioni della Cassazione ritenne che
la portata della giurisdizione contabile fossa
tendenzialmente espansiva. Occorreva, pur tuttavia, che
nelle materie originariamente sottratte alla giurisdizione
contabile intervenisse la mediazione legittimante della
specifica disposizione legislativa. Occorreva, cioè, la
presenza di una interpositio legislatoris rispettosa del
riparto costituzionale tra le diverse legislazioni (si vadano
Corte cost. 2 giugno 1970, n.110; Corte cost. 30 luglio
1984, n. 241; Corte cost. 30 giugno 1988, n. 773).
La Corte dei conti come organo posto al servizio dello
Stato-comunità
“La giurisdizione contabile della Corte dei Conti può
ritenersi operante in via tendenzialmente generale, ma la
sua portata espansiva incontra il limite funzionale della
"interpositio" del legislatore, in quanto le questioni sul
riporto della giurisdizione coinvolgono scelte in ordine a
diversi regimi della responsabilità e del giudizio. L'esigenza
di apposite previsioni legislative discende dal fatto che la
materia della contabilità pubblica, di per sé suscettibile di
evoluzione, non è definibile oggettivamente e risente dei
fattori che possono determinare le valutazioni del
legislatore” cfr. Corte Cost. 7.7.1988, n. 773.
Normativa fondamentale
R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 (Nuove disposizioni sull'amministrazione del
patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato);
R.D. 13 agosto 1933 n. 1038 (Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi
innanzi alla Corte dei conti).
Importante è il rinvio al codice di procedura civile dell’ art. 26. “Nei procedimenti
contenziosi di competenza della corte dei conti si osservano le norme e i termini della
procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del
presente regolamento”.
R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti);
D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato);
L. 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti);
L. 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti);
La configurazione originaria della responsabilità amministrativa: dalla
natura extracontrattuale alla natura contrattuale.
Fino agli anni ’40, la responsabilità amministrativa era stata
assimilata dalla giurisprudenza a quella civile da fatto illecito,
consistente nella violazione del neminem laedere.
Veniva, dunque, intesa come responsabilità aquiliana degli
amministratori e degli impiegati pubblici.
La tesi extra-contrattuale fondava l’analisi interpretativa sulla
scorta del dato letterale espresso dall’ art.82 legge generale di
contabilità di Stato (R.D. 18 novembre 1923 n. 2440). Poiché
l’obbligazione risarcitoria è collegata all’esercizio delle
funzioni, disgiunta da qualsiasi riferimento alla violazione degli
obblighi di servizio, ciò sembrava sufficiente per affermare la
natura extra-contrattuale della responsabilità amministrativa.
La configurazione originaria della responsabilità amministrativa: dalla
natura extracontrattuale alla natura contrattuale.
Negli anni ’50 il mutamento di indirizzo
giurisprudenziale in favore della responsabilità
contrattuale.
La disciplina della responsabilità contrattuale è più
favorevole al danneggiato rispetto alla disciplina
della responsabilità extracontrattuale, sul piano
della maggiore durata del termine di prescrizione
(dieci anni anziché cinque) e del regime probatorio
(inversione dell’onere della prova in relazione alla
presunzione di colpa).
La configurazione originaria della responsabilità amministrativa: dalla
natura extracontrattuale alla natura contrattuale.
La tesi della responsabilità contrattuale anche in virtù della la
sopravvenienza dello Statuto degli impiegati civili dello Stato
(D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3) ed è giustificata dalla
connessione dell’illecito con la violazione degli obblighi di
servizio i quali sono precostituiti dal rapporto tipico di
gestione.
L’art. 18 del D.P.R. n. 3 del 1957 stabilisce che " l’impiegato è
tenuto a risarcire alle amministrazioni stesse i danni derivanti
da violazioni di obblighi di servizio " sussiste il tratto
caratteristico della contrattualità, che consiste nella
inosservanza di doveri di comportamento più o meno specifici
precostituiti e connessi al rapporto di servizio.
La natura pubblicistica e sanzionatoria della responsabilità
amministrativa.
E’ la definitiva rottura con il modello dell’illecito civile (contrattuale o extracontrattuale).
Conseguenza della riforma della Corte dei conti attuata con le Leggi n. 19 e n.
20 del 19 gennaio 1994.
In una prima formulazione, orientata verso una concezione pubblicistica, si
attribuisce un ruolo essenziale all’elemento della colpevolezza, intesa come
atteggiamento antidoveroso della volontà, e alla espressione legislativa
secondo la quale " la Corte può porre a carico dei responsabili tutto o parte
del danno accertato " (art. 52, comma 2, del Regio Decreto 12 luglio 1934, n.
1214 t.u. delle leggi sulla Corte dei conti).
Essa implica, in realtà, molto più che un potere di riduzione dell’addebito,
comportando il potere del giudice di graduare la responsabilità in relazione
alla gravità della colpa.
Differenze tra la responsabilità civile e la responsabilità
amministrativa
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1) fatti causativi della responsabilità civile possono essere l’atto illecito o
l’inadempimento di una preesistente obbligazione, mentre nella responsabilità
amministrativa ciò che viene in evidenza è soltanto il " fatto dannoso ;
2) la responsabilità civile fa scaturire dall’illecito o dall’inadempimento una
obbligazione di risarcimento del danno, la responsabilità amministrativa considera
tale danno come danno economico e non ancora risarcibile
3) La responsabilità civile assegna al giudice civile il compito di accertare l’esistenza
della obbligazione risarcitoria, mentre la responsabilità amministrativa attribuisce
al giudice contabile il compito di determinare il danno risarcibile sia nell’an che nel
quantum ;
4) la responsabilità civile impone al giudice civile di individuare il danno risarcibile
in base al criterio delle conseguenze dirette ed immediate di cui all’art. 1223
cod.civ., mentre la responsabilità amministrativa fa dipendere la risarcibilità del
danno dall’esercizio dei poteri discrezionali ed equitativi del giudice contabile, il
quale gradua la condanna sulla base della gravità della colpa;
5) la responsabilità civile prevede che lo stesso giudice civile, a seguito
dell’accertamento del danno, condanni il debitore all’intero danno accertato,
mentre la responsabilità amministrativa conferisce alla sentenza del giudice
contabile la natura di una sentenza determinativa con effetti costitutivi.
I caratteri della responsabilità
amministrativa: la personalità.
L’art. 1 della legge n. 20 del 1994 stabilisce,
come è noto, che la responsabilità dei soggetti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti
è personale, generalizzando il disposto di cui
all’ultimo comma dell’art. 58 della L. 142/1990
("La responsabilità nei confronti degli
amministratori e dei dipendenti dei comuni e
delle province è personale…").
La teoria sanzionatoria della responsabilità amministrativa
Sotto il profilo risarcitorio è stata avanzata la teoria
sanzionatoria della responsabilità amministrativa.
Si tratta di una concezione non accolta integralmente in
dottrina.
E’ ben vero che essa si compendia in una sanzione
prevista dall’ordinamento e dunque molteplici sono i
punti di contatto con la comminazione di una pena a
seguito di un comportamento irregolare.
La teoria sanzionatoria della responsabilità amministrativa
In contrasto a tale tesi si è affermato che:
1) accogliendola, è un duplicato della responsabilità
disciplinare;
2) la sua applicazione lasca intatto il potere della
pubblica amministrazione di ottenere il risarcimento
del danno. In tal caso, si radica la giurisdizione del
giudice ordinario;
3) tale responsabilità privilegia il momento repressivo
della condotta antidoverosa, sia essa commissiva od
omissiva.
La teoria sanzionatoria della responsabilità
amministrativa
Un esempio, su tutti, può essere indicato nella previsione della
legge 190 del 2012 anticorruzione che nel modificare l’articolo 1
comma 1 sexies della legge 20 del 1994 he disposto che “Nel
giudizio di responsabilità, l'entità del danno all'immagine della
pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un
reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con
sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria,
pari al doppio della somma di denaro o del valore
patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal
dipendente.”.
Viene, dunque, meno il potere determinativo del danno da
parte del giudice contabile il quale deve limitarsi ad applicare
pedissequamente la norma.
I caratteri della responsabilità
amministrativa: la parziarietà.
Considerata come logico corollario della natura
personale della responsabilità per danno all’erario,
il principio di parziarietà è stato affermato, in
termini generali, nel comma 1-quater dell’art. 1 L.
20/1994 ("Se il fatto dannoso è causato da più
persone, la Corte dei conti, valutate le singole
responsabilità, condanna ciascuno per la parte che
vi ha preso").
Il principio di parziarietà è speculare a quello della
solidarietà.
I caratteri della responsabilità amministrativa:
la intrasmissibilità agli eredi
Considerato ulteriore corollario della natura personale della responsabilità
amministrativa, il principio di intrasmissibilità della obbligazione risarcitoria
agli eredi è stato affermato, inizialmente, in termini assoluti, con riferimento
ai dipendenti ed amministratori degli enti locali (art. 58 legge 142 del 1990),
sebbene riferito impropriamente alla responsabilità, e ben presto esteso ai
dipendenti ed amministratori delle regioni, delle U.S.L. e degli enti ospedalieri
disciolti, sia pure attenuato con la previsione della trasmissibilità del debito
nei limiti dell’arricchimento (art. 1 legge 20 del 1994).
E’ chiamato a rispondere del danno erariale unicamente il
responsabile del danno, considerata l’impossibilità o estrema difficoltà
per gli eredi di difendersi in relazione alla contestazione di un danno
erariale.