e - Pegaso

LEZIONE
“GLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI NELL’AMBITO DELLA
P.A.: ASPETTI OPERATIVI E NOVITÀ NORMATIVE”
DOTT.SSA ROSAMARIA D’AMORE
Gli acquisti di
d beni e serviizi nell’ambitoo della P.A.:
Rosamariia D’Amore
aspetti operaativi e novità normative
I
Indice
e
1 Gli accquisti di beni
b
e servizzi nell’amb
bito della P..A.: aspettii operativi e novità no
ormative - 3 Attenzione! Questo
Q
materiiale didattico è per uso perrsonale dello studente
s
ed è coperto da coopyright. Ne è severamentee
vietata la ripproduzione o il riutilizzo ancche parziale, ai sensi e per gli effetti dellla legge sul diiritto d’autoree
(L. 22.04.19441/n. 633)
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Gli acquisti di
d beni e serviizi nell’ambitoo della P.A.:
Rosamariia D’Amore
aspetti operaativi e novità normative
1 Gli accquisti di beeni e servizi nell’am
mbito della
P.A
A.: asp
petti op
perativvi e no
ovità n
normattive
Il Proggramma di razionalizzzazione deella spesa della
d
Pubbblica Ammiinistrazionee
n 1999: l’art.26 della legge finanziaria 20000 (L. 23 ddicembre 1999 n.488))
prennde avvio nel
intrroduce un nuovo
n
sisteema di appprovvigionaamento di beni e serrvizi utilizzzabile dallee
pubbbliche amm
ministrazionni. Tale dispposizione atttribuisce al Ministero ddel tesoro, del
d bilancioo
e della
d
prograammazione economicaa (oggi Miinistero delll’Economiaa e delle Finanze)
F
ill
com
mpito di inndividuare, nel rispetto della norrmativa in materia di scelta del contraente,,
impprese fornitrrici di beni e servizi. Le
L imprese, così individuate, si im
mpegnano ad
d accettare,,
sinoo a concorrrenza della quantità massima
m
com
mplessiva stabilita
s
dalla convenzzione ed aii
prezzzi e condiizioni ivi previsti,
p
orddinativi di fornitura di
d beni e sservizi delib
berati dallee
amm
ministrazionni. Con la stipula deelle conven
nzioni venggono, poi, ddefinite le condizionii
conntrattuali edd economiche che reggoleranno i futuri rappporti contraattuali tra l’impresa
l
e
l’am
mministrazioone nascentti a seguito dell’emissio
one dell’orddinativo di ffornitura.
Quanto all’ambitto soggettiivo di uttilizzo dellle Convennzioni, la medesimaa
dispposizione, nella
n
sua oriiginaria connfigurazionee, prevedevaa che le amm
ministrazion
ni centrali e
periiferiche delllo Stato fosssero tenute ad approvv
vigionarsi utilizzando
u
lle convenzioni, mentree
le restanti
r
pubbbliche amm
ministrazionni avessero
o facoltà di aderire allle convenziioni stesse,,
ovvvero dovesssero utilizzarne i paraametri di qualità
q
e di
d prezzo pper l’acquissto di benii
com
mparabili coon quelli ogggetto di connvenzionam
mento.
Con il D.M. 24 febbraio
f
20000 alla Co
onsip viene conferito l’incarico di
d stipularee
connvenzioni e contratti quuadro per l'aacquisto di beni
b e serviizi per contoo del Minisstero e dellee
altree amminisstrazioni: il Ministeroo delibera di avvaleersi della struttura denominata
d
a
Conncessionariaa servizi innformatici pubblici
p
- Consip
C
S.p.A. (oggi C
Consip S.p..A. a socioo
unicco)1, societtà che interramente poossiede, con
n missione esclusiva ddi prestare servizi allaa
1
La Consip è un "organismo
"
a struttura socieetaria, con un
nica ed esclusiiva funzione ddi servizio perr lo Stato, chee
opera seconddo indirizzi sttrategici stabilliti dall' Amm
ministrazione" (art.1, comm
ma 2, D.Lgs.199 novembre 1997,
1
n. 414)..
La società è sottoposta ad
a un controlllo specifico da parte del Ministero, siia sotto il prrofilo civilistiico-societario,,
sia sotto quelllo amministrrativo-gestionaale, attraverso
attraverso l'eesercizio dei diritti
d
tipici dell'azionista,
d
o gli obblighii
imposti alla società
s
dalla normativa
n
di riferimento
r
e dalla
d
convenziione sottoscrittta in data 9 aggosto 1999 e già
g sottopostaa
al vaglio delll'Ecc.ma Corte dei Conti. Tale ultimo organo
o
svolgee, inoltre, funzioni di contrrollo sulla Co
onsip, ai sensii
dell'art.12 L.21
L
marzo 1958,
1
n. 259,, attraverso un
u magistrato
o delegato chhe assiste allle sedute deg
gli organi dii
amministraziione e di revissione.
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Gli acquisti di
d beni e serviizi nell’ambitoo della P.A.:
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aspetti operaativi e novità normative
pubbblica amm
ministrazione, la quale assume espressameente a tal fine la funzione
fu
dii
amm
ministrazionne aggiudicatrice ai sennsi della norrmativa viggente.
Alla Coonsip il Minnistero affidda la gestio
one delle prrocedure peer la conclu
usione dellee
connvenzioni, nel rispettto della normativa
n
nazionale e comuniitaria appllicabile, laa
reallizzazione e gestione del
d sistema di
d controllo
o e verifica dell'esecuziione delle convenzioni
c
i
stessse, nonché l'esecuzionne di tutti i servizi info
ormatici, telematici e ddi consulenzza necessarii
allaa compiuta realizzazion
r
ne del sistem
ma stesso, anche
a
attravverso sistem
mi tecnologiici avanzatii
com
me, a titolo esemplificcativo, sisteemi di acqu
uisto elettroonici (E-Proocurement).. Il sistemaa
centralizzato degli
d
acquisti così delinneato ha l’o
obiettivo dii ottenere uuna sensibile riduzionee
dei costi, il miglioramen
m
nto dei livvelli di serv
vizio e la semplificazzione dei processi
p
dii
appprovvigionam
mento.
Con la Circolare n.1 del 23 giugno 20
000 il Minisstero ribadiisce la necessità dellaa
parttecipazione di tutte lee pubblichee amministrrazioni allee iniziative avviate e da avviaree
secoondo il proogramma di razionalizzzazione, no
onché le inccombenze cche le amm
ministrazionii
sono tenute ad osservare per
p l'acquisiizione di ben
ni e/o servizzi attraversoo le conven
nzioni di cuii
all'aarticolo 26 della
d
L.488//1999, quali, a titolo essemplificatiivo, la definnizione deglli ordinativii
di fornitura
f
prrevia assunzione dell'iimpegno dii spesa sui pertinenti capitoli delllo stato dii
prevvisione per le amministrazioni cenntrali dello Stato;
S
l’indiividuazionee di uno o piiù referenti,,
che abbiano laa responsabbilità di ottimizzare l'u
utilizzo delle iniziative di razion
nalizzazionee
dellla spesa nelll'ambito dellle stesse am
mministrazioni, etc.
La finannziaria 2001 (L. 23 diccembre 2000, n. 388), confermato
c
o l’affidamento di dettee
inizziative e attiività alla Coonsip S.p.A
A. (art.58), prevede
p
chee il Ministerro, al fine di
d realizzaree
l'acqquisizione di beni e servizi allee migliori condizioni
c
del mercatto da partee degli entii
decentrati di sspesa2, prom
muova aggrregazioni di
d enti con il compito di elaborarre strategiee
muni di acqquisto attraaverso la standardizza
s
azione deglli ordini di acquisto per speciee
com
merrceologiche e la eventuuale stipula di convenziioni valevolli su parte ddel territorio
o nazionale,,
a cuui volontarriamente poossono aderrire tutti glii enti interessati (art.559). Per maassimizzaree
l'effficacia dellee convenziooni e della collaborazio
c
one da fornnire a dette aggregazio
oni di enti e
azieende, la Coonsip S.p.A.. si avvale della collab
borazione della
d
Comm
missione teccnica per laa
spessa pubblica e dell'Istituuto di studi e analisi eco
onomica (IS
SAE) (art.600).
2
(proovince, comunni, aziende sannitarie ed ospeedaliere, università)
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L’art.4 d.P.R. 22 marzo 20001, n. 147, nell'apporttare modificche ed inteegrazioni all
d.P..R. 28 aprille 1998 n. 154, disponne che i com
mpiti spettaanti al Miniistero dell'E
Economia e
dellle Finanze, in virtù delll'articolo 266 della leggee n. 488/19999, come m
modificato dagli articolii
58, 59 e 60 della
d
legge n. 388 deel 23 dicem
mbre 2000,, sono attriibuiti al Diipartimentoo
delll'amministraazione gennerale, dell personalee e dei servizi dello stesso Ministeroo
delll'Economia e delle Finaanze e che i residui compiti del sooppresso Prrovveditoratto Generalee
delllo Stato sono attribuuiti al Serrvizio Centtrale per la
l qualità dei processi e dell''
Orgganizzazionee.
Con il Decreto Ministeriale
M
d 2 magg
del
gio 2001 il Ministero dell'Econom
mia e dellee
Finaanze dispone di avvaalersi della Consip S..p.A. qualee apposita struttura deedicata perr
l'eseecuzione dii quanto diisposto daggli articoli 58, 59, 61 e 63 com
mma 6 della legge 233
diceembre 20000 n. 388, meentre con il D.M del 7 maggio 2001, al fine ddi promuov
vere le dettee
attivvità relativaamente alle Università,, viene istitu
uito, nell'am
mbito del M
Ministero delll'Economiaa
e deelle Finanze, un Comiitato strateggico con la funzione di
d definire indirizzi straategici e dii
proggetto, identtificare priorità e definire linee gu
uida degli innterventi peer la razionaalizzazione,,
prom
muovere il progetto preesso le Univversità, mon
nitorare il raaggiungimeento degli ob
biettivi.
Anche in ambito sanitario inntervengono
o disposiziooni che s’innseriscono nel quadroo
com
mplessivo deel Programm
ma: l’art.2 del
d D.L.18 settembre
s
2001, n. 347 indirizza lee regioni add
adoottare iniziattive e dispoosizioni affinnché le azieende sanitarrie ed ospeddaliere, nell'acquisto dii
benni e servizi,, aderiscanoo alle convvenzioni stipulate dallaa Consip o ad altri sttrumenti dii
conntenimento della spesaa sanitaria; dispone affinchè
a
le regioni preevedano co
on legge lee
sanzzioni da appplicare nei confronti degli ammin
nistratori chee non si adeeguino; prev
vede che lee
stessse adottinoo le opportuune iniziativve per favorrire lo sviluuppo del coommercio ellettronico e
sem
mplificare l''acquisto di
d beni e servizi
s
in materia
m
sannitaria. Le aziende sanitarie edd
ospedaliere poossono deciddere, con proprio
p
prov
vvedimento, di non adderire alle convenzioni
c
i
per singoli acqquisti per i quali
q
sia dim
mostrata la non
n conveniienza.
Anche la
l finanziarria 2002 inteerviene sul Programmaa: l’art.24 L
L.28 dicemb
bre 2001, n..
4488, nella sua originaria formulazione, disponee in materiaa di acquistto di beni e servizi dii
provvince, comuuni, comunnità montanne e consorzzi di enti loocali, preveedendo per tali enti laa
facooltà di aderiire alle convvenzioni stippulate dallaa Consip, ovvvero in alteernativa l’ad
dozione deii
prezzzi delle coonvenzioni come base d'asta al riibasso per procedere
p
aad acquisti in manieraa
autoonoma, la trasmissione
t
e degli atti relativi a tali
t acquisti ai rispettiivi organi di
d revisionee
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Gli acquisti di
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conntabile per consentire
c
l’esercizio delle
d
funzio
oni di controollo. Anchee l’art.32 rib
badisce perr
entii diversi da comuni e province l’addesione allee Convenziooni Consip.
L’art.244 delle leggge finanziiaria 2003 (L.27 diccembre 20002, n.289), nella suaa
origginaria form
mulazione, inntroduce, innvece, limitti più stringgenti agli accquisti di beeni e servizii
dellle pubblichhe amminisstrazioni: riiduce a 50.000 euro la soglia ddi valore per
p esperiree
proccedure apeerte o ristreette nel rispetto della disciplina nazionale di recepim
mento dellaa
norm
mativa com
munitaria; esstende l’obbbligo di rico
orrere alle convenzion
c
i definite dalla Consipp
a tuutte le am
mministraziooni, comprresi gli enti locali che
c
hanno facoltà di procederee
autoonomamentte solo adotttando i prezzzi delle steesse convenzzioni come base di garra a ribasso;;
prevvede la nulllità del conttratto stipulaato in violazione del prredetto obblligo e la ressponsabilitàà
amm
ministrativaa per il dipenndente che lo ha sottosscritto.
Tuttavia, dopo pochi
p
mesii, il conteenuto dell’aarticolo 244 sopra ciitato vienee
proffondamentee modificatoo: la L. 1 agosto
a
2003, n. 212, dii conversionne del D.L.. 24 giugnoo
20003, n. 143, abroga l’obbbligo per gli
g enti locali di ricorrrere alle coonvenzioni Consip perr
l’accquisto di beni
b
e servizzi, previsto dalla finan
nziaria 20033 a pena di nullità del contratto e
intrroduce, al contempo, laa previsionee di emanazzione entro il 31 ottobbre 2003 di un decretoo
minnisteriale peer individuaare le tipoloogie di serviizi caratterizzati dalla alta qualitàà dei servizii
stesssi e dalla bassa
b
intensità del lavvoro (speciffiche introddotte dallo sstesso decreeto), per lee
quaali sussiste l’obbligo per
p le ammiinistrazioni statali di utilizzare
u
lee convenzio
oni Consip..
Succcessivamennte intervienne sul puntoo anche il D.L.
D 30 setttembre 20033, n. 269, che abroga i
prim
mi due com
mmi dell'articcolo 24 dellla legge fin
nanziaria 20003 eliminanndo la nuov
va soglia dii
appplicazione della
d
normaativa nazioonale di reecepimento della discciplina com
munitaria inn
matteria di appaalti pubblicii di forniturre e servizi.
In atteesa dell’em
manazione del Decreto
o Ministeriaale la Connsip, su istrruzioni dell
Minnistero dell’’Economia e delle Finanze, decid
de di sospenndere tempooraneamentee le gare inn
corsso per la stiipula delle convenzion
c
i per l’acqu
uisto di benii e servizi ddestinati allee Pubblichee
Am
mministraziooni al fine di poter opportuname
o
ente uniforrmare alle nuove disp
posizioni lee
inizziative di gaara.
Il primoo gennaio 2004
2
entra inn vigore la legge finannziaria 20044 (L.24 dicem
mbre 2003,,
n.3550) che appporta rilevannti novità all Programm
ma e all’attivvità della Consip S.p.A
A.: in primoo
luoggo modificaa l’art.26 deella L.488/11999, introd
ducendo, in luogo dell’’alta qualitàà dei servizii
e deella bassa inntensità del lavoro deglli stessi, la rilevanza
r
naazionale deii servizi in relazione
r
aii
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quaali Consip stipula le coonvenzioni e prevedend
do, in alternnativa al riccorso alle convenzioni
c
i
Connsip, l’utilizzzo dei paraametri di prrezzo-qualità per l'acquuisto di benii e servizi comparabili
c
i
conn quelli ogggetto di convenziona
c
amento. In
noltre, soppprime tuttee le dispossizioni chee
amppliavano il novero deii soggetti leegittimati all’utilizzo
a
delle conveenzioni Con
nsip (quali,,
entii pubblici economicci, società pubblichee), preveddendo per tutte le pubblichee
amm
ministrazionni di cui all’art.1
a
coomma 2 deel D.Lgs.1665/2001 (noonché per i partiti e
movvimenti pollitici) la faccoltà del riccorso alle convenzion
c
ni di cui alll’art.26 L.23
3 dicembree
19999, n.488. La
L medesim
ma legge preevede, altreesì, che: le aggregazionni di enti contemplate
c
e
nelll'art. 59 dellla legge finnanziaria 20001 siano prromosse perr acquisti ddi rilevanza regionale e
che le regioni debbano addottare le inniziative e lee disposiziooni necessarrie affinchéé le aziendee
saniitarie ed osppedaliere, nell'acquisto
n
o di beni e servizi,
s
attuiino i princippi di cui alll'articolo 266
dellla legge finnanziaria 20000 e all'artiicolo 59 deella legge fiinanziaria 22001; gli en
nti locali, inn
casoo di non addesione allee convenziooni Consip,, non hannoo più l’obbbligo di porrre i prezzii
Connsip come base
b
d'asta al ribasso negli
n
acquissti effettuatti in manierra autonomaa; infine, sii
prevvede che il decreto miinisteriale, la
l cui eman
nazione era attesa per iil 31 ottobrre 2003, siaa
emaanato dal Presidente del Consiglio dei minisstri entro il 31 marzo 22004, anche al fine dii
indiicare le lineee guida geenerali per assicurare la
l massimaa trasparenzza nelle procedure nonn
ancora conclusse.
La finannziaria 2004 introducee, infine, la possibilità
p
p la Conssip di fornire, al fine dii
per
raziionalizzare la spesa pubbblica e favvorire il risp
petto del pattto di stabiliità interno, su
s specificaa
richhiesta, attravverso proprrie articolazzioni territorriali sul terrritorio, suppporto e consulenza perr
le esigenze
e
di approvvigionamento di
d beni e seervizi da paarte di enti locali o lorro consorzi,,
assiicurando laa partecipazzione anchee alle picco
ole e mediee imprese llocali nel rispetto
r
deii
prinncipi di conccorrenza.
Nel lugglio 2004 innterviene nuovamente
n
e sul sistem
ma delle Coonvenzioni Consip il
D.L
L.12 luglio 2004,
2
n.1688, convertitoo con modificazioni coon Legge 300 luglio 200
04, n.191,
nelll’ambito deggli intervennti urgenti peer il conteniimento della spesa pubbblica.
Il decreeto apportaa una nuovaa modifica all’art.26 della
d
Leggee 23 dicem
mbre 1999
n.4888, conferm
mando, daa un lato, la linea introdotta dalla leggge finanziaaria 2004
relaativamente alla facolttatività dell ricorso alle
a
Convennzioni stippulate dallaa Consip,
soppprimendo, dall’altro, il riferimennto da queest’ultima leegge introddotto alla “rilevanza
“
nazionale” deii servizi oggetto
o
di convenzion
ne: nell’ipootesi di acqquisto auto
onomo, le
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Am
mministraziooni Pubblichhe utilizzanoo i parametrri di prezzoo-qualità dellle convenziioni come
limiiti massimi per l'acquissto di beni e servizi co
omparabili. Al
A fine di aassicurare l’effettività
dei nuovi mecccanismi previsti dal decreto, introd
duce, inoltrre, disposiziioni che raffforzano la
d
amminnistrazioni, al fine di
veriifica da parrte degli ufffici prepostii al controllo interno delle
respponsabilizzaare maggiorrmente le Amministra
A
azioni e i diipendenti preposti allaa funzione
acquuisti, i quaali sono chhiamati ancche in prim
ma personaa alla veriffica del risspetto dei
paraametri di qualità e di
d prezzo, essendo fonte
f
di reesponsabilità amministrativa la
stippulazione di un contrattto in violaziione dei dettti parametrii di prezzo-qqualità.
d gara nonn
Il 25 geennaio 20055 è stato puubblicato il “Regolamento per le pprocedure di
conncluse banddite dalla CO
ONSIP S.p.a.” (D.P.C..M. 11 noveembre 20044, n.325) in
n attuazionee
di quanto
q
previisto dalla L.. 24 dicembbre 2003, n.3
350 (finanzziaria 2004)..
Il decreeto elenca i principi generali cu
ui le gare bandite dallla Consip ex art. 266
L.488/1999 s.m
m.i. si unifoormano:
a) paritàà di trattam
mento nell’am
mbito dell’aaggiudicazioone della gaara;
b) garannzia della massima
m
trassparenza deelle proceduure;
c) garannzia della massima
m
e piiù diffusa pu
ubblicità deelle iniziativve;
d) masssima pubblicità delle caaratteristich
he dei beni/sservizi oggeetto delle co
onvenzioni;
e) indiccazione di un
u termine certo e congrruo per la conclusione di un proceedimento;
f) espliccitazione deei criteri di aggiudicazi
a
ione;
g) inserrimento neii bandi di fornitura deei soli servvizi necessaari per porrre in esseree
mente la forrnitura, privvi di autonoomia nel con
ntesto del coontratto;
utilm
h) prevvisione espreessa nei banndi di forniitura della facoltà
f
per lle PA di no
on acquisiree
anche i servizi accessori (nnon essenziiali per la fo
ornitura).
In basee al decreeto Consip emana diirettive e criteri
c
su tempi e modalità
m
dii
d
inform
mazioni aii soggetti interessati,
i
divuulgazione delle
provvedenndo all’indiividuazionee
preddeterminataa dei criterri generali di valutaazione per tipologie di gare, nonché
n
allaa
preddisposizionee dei formuulari per la raccolta dii informaziooni circa glli aspetti qu
uantitativi e
quaalitativi dei beni
b e dei seervizi cui lee pubbliche amministraazioni sono interessate.
Il regoolamento diisciplina, innoltre, detttagliatamentte gli adem
mpimenti per
p le garee
Connsip che eraano state sosspese in atteesa dell’emaanazione deel regolameento stesso.
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Gli acquisti di
d beni e serviizi nell’ambitoo della P.A.:
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aspetti operaativi e novità normative
La Leggge Finanziaaria 2006 raafforza infin
ne la posizioone del Proogramma di
Razzionalizzazione per il contenimentto della spessa pubblica e il rispettoo del patto di
d stabilità
fattaa salva la faacoltà delle Amministrazioni di ad
derire al Sisttema delle C
Convenzion
ni. In
partticolare (artt. 1 comma 22), dal seccondo bimeestre del 20006, qualora,, a seguito del
d
monnitoraggio della
d
spesa per
p beni e servizi, emerrga il superamento deggli obiettivi del patto dii
stabbilità, le Pubbbliche Am
mministraziooni centrali avranno
a
l’obbbligo di adderire alle
connvenzioni, ovvero di utiilizzare i rellativi bench
hmark con un
u ulteriore ribasso del 20%. Al
finee di conteneere la spesa complessivva, le quantittà acquistatte tramite coonvenzioni non
n
potrranno superrare la mediia dell’ultim
mo triennio.
Anche, in questo caso
c
il Legisslatore ha prrevisto lo sttrumento deel DPCM, su
u proposta
del Ministero dell’Econom
d
mia e delle Finanze,
F
perr la regolam
mentazione ddel nuovo scenario.
Ai fini del
d concorsso delle Am
mministrazio
oni locali al rispetto dell patto di staabilità
inteerno e alla reealizzazionee degli obieettivi di conttenimento e di razionallizzazione della
d
spesa
pubbblica (art. 1 commi 158-161) è previsto che le
l aggregaziioni di enti llocali o di enti
e
decentrati di sppesa, promoosse anche ai
a sensi dell’articolo 599 della leggee 23 dicemb
bre 2000, n.
3888, espletino le funzioni di centrali di
d committeenza in favoore delle am
mministrazio
oni ed enti
regiionali o locaali aventi seede nel meddesimo ambito territoriaale. Le centtrali di comm
mittenza
valuuteranno l’oopportunità di utilizzo delle
d
conven
nzioni stipuulate o deglii acquisti efffettuati ai
fini del rispettoo dei parametri di qualiità-prezzo delle
d
convennzioni ex artt. 26 legge 488/99.
4
c
l
l’armonizza
azione dei siistemi, gli enti
e locali e gli enti deccentrati di
Alloo scopo di conseguire
spessa potrannoo avvalersi della
d
consullenza e del supporto
s
deella Consip S
S.p.A., anch
he nelle suee
articcolazioni teerritoriali.
Relativamente allaa finanziariaa 2007 si facccia riferimento ai luciddi della leziione
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