eprocurement_punti aperti_italia_bertini_v02 - Concreta

E-PROCUREMENT IN ITALIA - PUNTI APERTI E AZIONI PROPOSTE
Leonardo Bertini1
Premessa
Lo snodo critico riconosciuto diffusamente è che la PA italiana eroga servizi e opera con
l’attenzione mirata al rispetto formale delle regole (definite da essa stessa) e dei procedimenti
amministrativi, avendo perso di vista il suo obiettivo istituzionale che è quello di erogare servizi di
qualità in tempi rapidi al cittadino a cui si aggiunge l’obiettivo del “fare sistema” tipico dell’era
digitale.
L’opportunità per l’Italia derivante dall’eGovernment (anzi reGovernment, reingeneering
Government) sta proprio nella gestione del cambiamento dell’impostazione pubblica verso
una cultura di soddisfazione dell’utilizzatore finale.
Da questo punto di vista, l’eProcurement può essere il “cavallo di Troia” (o la killer application)
per favorire il cambiamento nella PA.
Primo, perché sintetizza tutti gli snodi critici tipici dei processi di change management:
riorganizzazione delle strutture, integrazione e interoperabilità delle funzioni/servizi,
reingegnerizzazione dei processi, formazione e crescita professionale delle risorse umane,
revisione della normativa, introduzione di tecnologie, monitoraggio della spesa pubblica e dei
risultati (mantenendo decentramento autonomia di spesa), controllo della qualità.
Secondo, perché è una tematica orizzontale a tutte le PA, dai confini e procedure ben note,
quindi i risultati conseguibili hanno una più facile visibilità e un valore economico.
Terzo, il settore appalti appare favorito rispetto ad altri settori per promuovere questo processo di
cambiamento perché ha anche la massa critica in termini di volume di spesa per sostenere
l’innovazione. Gli appalti pubblici sono oltre il 17% del Pil.
Infine, attraverso un aumento di efficienza degli appalti pubblici si possono ottenere risultati
permanenti e consistenti relativi a risparmi di processo, savings (risparmi sui costi dei beni e
servizi), esternalità positive in termini di innovazione degli strumenti come volano di innovazione
nel mercato.
Mancanza di coordinamento e visione d’insieme
A livello internazionale e comunitario molte organizzazioni si occupano di eProcurement per
varie ragioni/obiettivi che vanno dalla ricerca di trasparenza per gli appalti dei Paesi in Via di
Sviluppo, agli accordi internazionali sull’eCommerce, agli standard tecnologici e giuridici,
all’integrazione del mercato comunitario.
Tra queste si citano :
1) a livello internazionale la World Bank (per la quale Consip è focal point in Italia), il WTO
(Government Procurement Agreement), l’Unctad e l’Uncitral, l’Ocse, la Nato;
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Il documento è stato condiviso con esperti di appalti pubblici e eProcurement di PA Centrali e Locali che
fanno riferimento al Gruppo di Lavoro “Più valore alla PA”. Per informazioni mail a [email protected]
2) a livello comunitario almeno tre DG: Mercato interno (per l’integrazione degli appalti),
Società dell’informazione (all’interno dello sviluppo dell’eGov), Imprese e Industria (per gli
aspetti tecnologici).
L’Italia partecipa strutturalmente a questi gruppi di lavoro? Almeno nel caso comunitario sì, però
esiste un coordinamento? Ma soprattutto, nel caso in cui ci si assuma come Paese degli impegni,
chi ha responsabilità (almeno) di programmazione e monitoraggio delle azioni?
Esempio emblematico è il Piano d’Azione per l’attuazione del contesto normativo per gli
appalti pubblici elettronici, correlato alla Direttiva 2004/18/CE. Tale Piano indica obiettivi da
perseguire e individua eventuali interventi che la Commissione e gli Stati Membri possono attuare
nel periodo dal 2005 al 2007 per garantire che entro il 2010 le procedure elettroniche per gli appalti
pubblici siano state effettivamente adottate e siano diventate una realtà operative in tutto il
territorio dell’Unione.
Sarebbe auspicabile che una struttura delegata dal Ministro per le Riforme e Innovazioni
nelle PA effettuasse un monitoraggio ed uno stato avanzamento lavori con incarico di
raccordo e segnalazione delle criticità.
Lo scenario attuale in Italia
Consip
Dal 1999 con la delega del Governo a Consip per gli appalti pubblici si possono individuare due
derive rispetto all’obiettivo iniziale del Programma di Razionalizzazione della Spesa Pubblica: 1)
una serie di stop and go normativi hanno portato rallentamenti e confusione nel mercato (lato
domanda e offerta), 2) Consip è stata utilizzata come strumento di finanza pubblica per ottenere
risparmi. Nonostante ciò si sono sviluppati servizi di gare telematiche (anche in modalità ASP per
le PA), i negozi elettronici, il Mercato elettronico della PA (utilizzato oltre che dalla PA Centrale
anche da EELL).
Le iniziative regionali
Con la riforma costituzionale e la delega alle Regioni della gestione della spesa in ambito sanitario
si sono moltiplicate iniziative indipendenti (es. Piemonte, Toscana, Emilia Romagna) che hanno
realizzato, affittato o stanno sviluppando piattaforme essenzialmente per gare telematiche, albi
fornitori on line, mercati elettronici e convenzioni territoriali.
Le iniziative locali
Circa 40 (quelli “censiti”) i Comuni e le Province che hanno utilizzato o stanno sviluppando
soluzioni indipendenti di eProc, in modo non strutturato, principalmente con piattaforme in affitto.
Questi 3 livelli hanno trovato un coordinamento nel Gruppo di Lavoro “I sistemi di eprocurement pubblico in Italia” che in un anno (2004) ha portato alla pubblicazione di: ontologie,
mappatura delle esperienze, avvio dell’interoperabilità (Consip-Comune di Firenze). Dato il non
riconoscimento formale, la non condivisione degli obiettivi politico-strategici tra i management, il
non supporto istituzionale, il Gruppo di lavoro si è sciolto.
Ad oggi manca un coordinamento tra questi 3 livelli.
Con la Legge Finanziaria 2007, oltre a fare chiarezza sul ruolo di Consip come centrale di
committenza per le PA Centrali e a spingere sull’eProc (Negozi elettronici e Mercato elettronico), si
ribadisce la necessità di un sistema a rete tra le Agenzie Regionali e Consip (ma non sono
contemplati Comuni e Province).
Anche la letteratura economica mette in guardia proprio dai meccanismi anticoncorrenziali che
potrebbero derivare da una segmentazione digitale dei mercati in aree regionali (cosa che
potrebbe avvenire con Agenzie regionali per gli acquisti che sviluppano “n” sistemi di e-proc non in
rete).
Oltre a ciò la Legge Finanziaria 2007 punta a:
1) informatizzare il monitoraggio della spesa, attraverso programmazione dei fabbisogni
anche per verificare i trend sulle quantità acquistate (infatti è poco efficace spendere meno
per unità di prodotto se le PA ne comprano quantità maggiori – attivare collaborazione con
la Commissione Spesa Pubblica );
2) utilizzo della carta di acquisto elettronica (peraltro studi di fattibilità sono già effettuati da
Consip, il non utilizzo dipende da problemi di non disponibilità finanziaria);
3) prevedere meccanismi di remunerazione della centrale acquisti da parte dell’impresa
aggiudicataria (da valutare attentamente effetto di traslazione degli oneri sui prezzi finali).
Snodi critici e azioni proposte
Il modello che emerge da DPEF e LF2007 non è in discussione ed è quello condiviso da vari tavoli
politici nello scorso anno:
a) Consip si configura come centrale di committenza essenzialmente per le PA Centrali dello
Stato, come erogatore in ASP della piattaforma, come centro nazionale di competenze per
appalti ed eProcurement;
b) le Agenzie regionali consolidano il ruolo di aggregazione della domanda a livello regionale,
essenzialmente sul settore Sanità (per cui l’utilizzo delle convenzioni regionali è
obbligatorio).
In questo disegno, se si condivide la premessa che pone l’eProcurement come un cavallo di Troia
per il cambiamento della PA, alcuni elementi dovrebbero essere rivisti e promossi.
Per la Direzione Acquisti in Rete di Consip 2 si dovrebbe promuovere il passaggio da strumento di
finanza pubblica a strumento di innovazione e cambiamento nella PA. Ciò significherebbe
accentuare le attività di formazione, change management organizzativo, trasferimento di best
practice sia verso le PA Centrali sia verso gli EELL, definizione di standard su eProc (in
collaborazione con CNIPA).
Ma soprattutto il passaggio della delega al Ministro per le Riforme e Innovazioni nelle PA, che
si dovrebbe assumere la responsabilità della diffusione e del coordinamento dell’eProc in Italia.
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La “produzione” di Consip è suddivisa essenzialmente in due direzioni: Direzione acquisti in Rete PA
(DARPA, appalti pubblici) e Direzione Sistemi Informativi (servizi applicativi per MEF).
Ministro per le
Riforme e
Innovazioni nelle PA
Organizzazioni internazionali
Unione Europea
CNIPA
Consip
DARPA
PA Centrali
(Ministeri, Enti, ecc.)
Conferenza
Stato Regioni
Regioni (Agenzie e
Dipartimenti)
Enti
Locali
4 sono gli snodi critici per la diffusione dell’e -procurement in Italia
A) Informazione/formazione
C) Condivisione obiettivi e coordinamento
B) Tecnologie
D) Completamento attuazione normativa
A)
Dagli incontri realizzati sul territorio emerge una diffusa non conoscenza di cosa sia
l’eProcurement.
Obiettivo: Informare la domanda (PA) e l’offerta (imprese) circa l’esistenza di programmi e
strumenti di e-procurement già attivi, sulle potenzialità e sui benefici.
Azioni: campagna pubblicitaria Ministro Riforme e Innovazione e PA e MEF attraverso roadshow e
materiale informativo on line e cartaceo da distribuire alle PA, Associazioni categoria, Camere
Commercio.
Obiettivo: formare gli utilizzatori finali essenzialmente nel lato domanda (anche attraverso le
azioni per la patente europea del computer e programma e-citizen) e fornire consulenza all’offerta
per la predisposizione dei cataloghi on line e la partecipazione.
Azioni: consolidare corsi attraverso Scuole formazione pubbliche (SSPA, SSEF, ecc.) per le PA
Centrali, facilitare formazione privata, consolidare sportelli imprese per l’e-proc presso le Camere
Commercio e sportelli PA attraverso le Università.
B)
la mancanza di una visione e di obiettivi condivisi (anche negli incentivi) tra le PA Centrali
ma soprattutto con Regioni ed EELL anche nell’ottica di un coordinamento fa procedere a
“macchia di leopardo” e in modo non interoperabile. La Conferenza Stato Regioni è un adatto
“luogo di incontro” che però deve essere adeguatamente supportato/integrato nelle competenze
evitando di creare l’ennesima struttura priva di responsabilità.
Obiettivo: definire priorità negli obiettivi, programmare le azioni e identificare le responsabilità (chi
fa cosa). Coordinare i piani di sviluppo e le azioni sia tra Consip e Amministrazioni Centrali, tra
Consip e Regioni e con EELL.
Azioni: creare un tavolo di program management per la diffusione del Piano d’Azione della
Direttiva 2004/18/CE. Definirne obiettivi quantitativi, scadenze temporali e responsabilità per
l’adozione e la diffusione. Condividere con Regioni ed EELL le aree e i livelli nei quali è necessaria
l’interoperabilità. Identificare incentivi per la misurazione dei Dirigenti e per i trasferimenti di risorse
alle Regioni orientati all’uso dell’eProc. Prevedere coordinamento anche con le azioni di
innovazione sul territorio (es. ALI, riuso)
C)
Il gap tecnologico non riguarda tanto i pc o la rete, quanto gli strumenti accessori, gli
standard e le piattaforme e-proc.
Obiettivo: abbattere i vincoli tecnologici all’utilizzo degli strumenti e creare standard condivisi per
la messa in rete dei sistemi di e-proc sul territorio.
Azioni: favorire la diffusione delle firme digitali e della posta certificata in ambito pubblico,
semplificazione tecnologica. Definire standard interoperabilità. Favorire interoperabilità tra
piattaforme eProc con sistemi gestionali open source.
Per le PAL che hanno già sistemi e-proc indipendenti o per quelle che vogliono svilupparli:
attivare coordinamento tra responsabili IT di Consip, Regioni, Province, Comuni con il CNIPA al
fine di identificare standard per interoperabilità piattaforme di e-proc (es. single sign-on delle
imprese, codificazione merceologica, virtual company dossier).
Per le PAL che non hanno e non intendono sviluppare soluzioni indipendenti: consolidare il
modello ASP Consip anche attraverso la possibilità di utilizzare la piattaforma e il backoffice
gestionale (abilitazione fornitori) Consip con personalizzazioni ad hoc.
D)
Mancano ancora regolamenti attuativi che disciplinino e chiariscano alcuni punti aperti, tale
elemento offre l’opportunità alle PA meno innovative di adottare comportamenti conservativi e di
non adozione dei nuovi strumenti.
Obiettivo: chiarire chi sono i soggetti che sono tenuti a fare uso di certi strumenti e le procedure
da adottare.
Azione: Emanazione di un regolamento attuativo per l’eProcurement. Coordinamento nella
normativa a livello regionale e locale.