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DOMANDE E RISPOSTE
sul principio di
SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE
e sulla sua concreta attuazione
a cura di Pierluigi Ossola
Introduzione, p. 1 - Domande e risposte, p. 3
Autore: Pierlugi Ossola
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Collana : Idee&Pratiche
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Introduzione
I rapporti tra uno Stato democratico e i cittadini che ne fanno parte sono
tradizionalmente caratterizzati da una netta distinzione delle rispettive funzioni: lo
Stato ha il compito di organizzare e gestire i beni e i servizi di interesse generale e
i cittadini il diritto di usufruirne come utenti.
La riforma del Titolo V della Costituzione Italiana, entrata in vigore l’8
novembre 2001, rompe questo assetto bipolare, introducendo nell’ordinamento
giuridico italiano il principio di sussidiarietà orizzontale (circolare), che assegna ai
cittadini il diritto di emanciparsi dalla condizione di semplici utenti, e di diventare
partner dello Stato per lo svolgimento di attività di interesse generale. Il quarto
comma dell’art. 118, stabilisce infatti che: “Stato, Regioni, Province, Città
Metropolitane e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e
associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del
principio di sussidiarietà”.
Si tratta di una norma costituzionale che non si esprime in termini di
possibilità, ma sancisce l’obbligo giuridico per le pubbliche istituzioni di favorire le
iniziative dei cittadini. Ciò significa che, quando le azioni intraprese da cittadini in
forma singola o associata, possiedono quei caratteri che ne rivelano la capacità e
la
volontà
di
soddisfare
esigenze
di
interesse
generale,
le
Pubbliche
Amministrazioni, non possono limitarsi ad osservarle passivamente, né tantomeno
possono ostacolarle, ma devono sostenerle1, ad esempio con finanziamenti,
creazione di infrastrutture, dislocazione di personale degli stessi Enti a sostegno
delle azioni intraprese dai cittadini, ecc.
Il cambiamento nella tradizionale ripartizione dei compiti tra Stato e cittadini,
che il principio di sussidiarietà introduce, è particolarmente rilevante per quanto
riguarda il tema, assai attuale, dell’innovazione sociale, e con esso quelli della
gestione dei Beni Comuni e dell’organizzazione di un nuovo welfare, che sono
centrali per la definizione di un nuovo modello di sviluppo sostenibile.
La sua applicazione non è però né facile né scontata.
Solo
sviluppando
molte
esperienze
di
sussidiarietà
sarà
possibile
sperimentarne concretamente i vantaggi e superare così progressivamente
contrapposizioni, diffidenze ed ostacoli.
1
Per questo è necessario diffondere la conoscenza del significato della
sussidiarietà e delle molte nuove potenzialità che apre ai cittadini, alle loro
espressioni associative e imprenditoriali, e al rinnovamento delle Pubbliche
Amministrazioni.
Le “domande e risposte”2, proposte nel seguito, cercano di soddisfare questa
esigenza.
2
DOMANDE E RISPOSTE
1.
Cos’è la sussidiarietà?
La sussidiarietà consiste nel riconoscere che chi vive un determinato problema
può non essere in grado di risolverlo avvalendosi soltanto delle risorse (materiali,
culturali, fisiche, ecc.) di cui dispone, e che quindi, oltre a dover mettere in campo
tutte le proprie potenzialità, deve poter contare sull'aiuto di chi possiede mezzi e
capacità che gli mancano cioè sul principio sussidiarietà.
2.
Cosa si intende con le espressioni: sussidiarietà verticale e sussidiarietà
orizzontale?
Sussidiarietà
verticale:
riguarda
la
distribuzione
delle
competenze
amministrative tra diversi livelli di governo territoriali (livello sovranazionale:
Unione Europea - Stati membri; livello nazionale: Stato nazionale - Regioni; livello
subnazionale: Stato - Regioni - autonomie locali).
È oggetto di normative europee e del titolo V della Costituzione Italiana, che
indicano i criteri da seguire per individuare i livelli istituzionali, a cui affidare lo
svolgimento delle varie funzioni pubbliche, più adatti al perseguimento
dell'interesse generale. Tra questi criteri il principio di sussidiarietà verticale
evidenza l’utilità di spostare le competenze amministrative verso gli enti più
prossimi al cittadino e, pertanto, più vicini ai bisogni del territorio.
In termini più generali lo stesso principio è applicabile alle relazioni tra livelli
diversi di una stessa organizzazione, sia essa pubblica o privata.
Sussidiarietà orizzontale: riguarda il rapporto tra le pubbliche istituzioni e i
cittadini. Si applica a tutti i livelli istituzionali (Stato, Regioni, Province, Città
metropolitane e Comuni ) e sancisce che le attività volte a perseguire il bene
comune non sono monopolio dei pubblici poteri, ma possono essere progettate e
svolte anche da “cittadini singoli e associati”, purché con finalità di interesse
generale.
In termini più generali il principio di sussidiarietà orizzontale è applicabile
anche ai rapporti tra cittadini e a quelli tra cittadini e imprese.
3
3.
Perché la sussidiarietà orizzontale può essere definita sussidiarietà
circolare?
Utilizzare “sussidiarietà circolare”, invece della più generica espressione
“sussidiarietà orizzontale”, consente di esprimere un’interpretazione positiva del
principio di sussidiarietà, e di farne la piattaforma costituzionale su cui costruire
un nuovo modello di società caratterizzato dalla presenza diffusa di cittadini attivi,
cioè di cittadini alleati dell’amministrazione nel prendersi cura dell’interesse
generale.
L’idea della sussidiarietà circolare si contrappone a una concezione in
negativo, che riduce la sussidiarietà orizzontale a principio regolatore dei confini
fra una sfera pubblica ed una privata, considerate fra loro in ineluttabile conflitto.
Questa concezione si basa su una visione bipolare e antagonistica del rapporto
fra Stato e società, per la quale il principio di sussidiarietà corrisponde “…alla
riduzione del ruolo del pubblico nei limiti in cui un servizio o un’attività possano
essere assicurati dai soggetti privati in modo efficiente e secondo gli interessi di
pubblica utilità prefissati dallo stesso potere pubblico”3.
Secondo questa visione, se i privati si attivano, il pubblico deve ritirarsi, come
se la presenza dei soggetti pubblici in certi settori fosse un male da sopportare in
mancanza di meglio.
Nella prospettiva della sussidiarietà circolare il pubblico non deve invece
ritirarsi di fronte all’intervento dei privati, anzi, al contrario, deve allearsi ad essi
per valorizzare il fatto che risorse umane, competenze, professionalità
dell’economia, della politica, dell’amministrazione, della cittadinanza, unendosi,
possono fare tanto per l’interesse generale.
In questa prospettiva non sono i soggetti pubblici a dover essere “ausiliari”
(cioè di sussidio) nei confronti dei privati, né questi ultimi a doverlo essere nei
confronti dei soggetti pubblici, bensì gli uni e gli altri devono sostenersi
reciprocamente (“sussidiarsi”) per perseguire quell’interesse generale, che per gli
uni coincide con la loro stessa ragion d’essere, mentre per gli altri è un obiettivo
liberamente scelto sulla base di motivazioni variamente connotate4.
Nel seguito sarà spesso utilizzata l’espressione “sussidiarietà circolare” invece
di “sussidiarietà orizzontale”, poiché questo documento si fonda sulla convinzione,
espressa appunto dal concetto di “sussidiarietà circolare”, che il ruolo dei soggetti
pubblici nel garantire “l’interesse generale” rimane irrinunciabile, sia pure con
4
tutti gli aggiustamenti necessari, di cui sono in primo luogo essenziali e altrettanto
irrinunciabili quelli che derivano dalle nuove forme di “alleanza”, tra cittadini e
Pubbliche Amministrazioni, previste dall’art. 118 della Costituzione Italiana.
4.
Cosa caratterizza la sussidiarietà circolare?
La sussidiarietà circolare, sancita dal quarto comma dell’art. 118 della
Costituzione Italiana, «dà vita ad un modo nuovo di esercitare la sovranità
popolare definito cittadinanza attiva, che completa ed integra le forme tradizionali
della
partecipazione
politica
e
della
partecipazione
amministrativa.
La
cittadinanza attiva si realizza quando le cittadine ed i cittadini, singoli e associati,
promuovono autonomamente iniziative di interesse generale che le istituzioni sono
tenute a riconoscere, sostenere ed integrare nelle loro politiche»5.
Il professor Stefano Zamagni propone in numerosi suoi interventi e scritti di
ampliare e qualificare il concetto di sussidiarietà circolare facendolo diventare il
principio regolatore del triangolo di interazioni, che occorre costruire su una base
di pari dignità, tra le 3 sfere in cui si articola la società (imprese profit,
organizzazioni e imprese nonprofit, Enti Pubblici), per definire e implementare in
modo efficace ed efficiente un nuovo modello di welfare che egli definisce
“welfare civile”.
La collaborazione, che si attua applicando il principio di sussidiarietà circolare,
si basa sul principio di reciprocità, perché nasce dalla condizione di insufficienza e
vulnerabilità che accomuna cittadini, istituzioni, imprese e organizzazioni della
società civile e dal riconoscimento che, per contrastarla, ciascuno deve poter
contare sulla fiducia e sull’aiuto degli altri.
Affermare che la sussidiarietà è circolare significa evidenziare che ciascuna
delle tre sfere dell’economia ha bisogno delle altre per raggiungere meglio le sue
finalità, e che i tradizionali rapporti normativi e contrattuali, che si stabiliscono tra
organizzazioni appartenenti a sfere diverse, non sono sufficienti per raggiungere
risultati importanti per tutti, come quelli che riguardano il welfare o l’ambiente.
La sussidiarietà circolare è quindi:
-
empowerment, inteso come accrescimento delle possibilità dei cittadini di
contribuire direttamente al controllo ed alla gestione dei beni pubblici e dei servizi
di interesse generale
5
-
valorizzazione di risorse oggi trascurate, quali il tempo, le esperienze, le
competenze, le idee, le relazioni sociali, ecc., dei cittadini, consentendo di
utilizzarle con vantaggio per l’intera comunità
-
un nuovo modo di amministrare, che consente di affrontare i problemi meglio
di quello tradizionale basato sul bipolarismo Stato - cittadini. In una società, come
l’attuale, la cui complessità costituisce per le amministrazioni una sfida che non
possono vincere da sole, il modello dell’amministrazione condivisa, fondato sul
principio
di
sussidiarietà,
trasforma
i
cittadini
da
utenti
in
alleati
dell’amministrazione nell’assunzione di decisioni, nell’individuazione di soluzioni e
nella loro implementazione. Apre, quindi, anche importanti spazi per la
semplificazione e la sburocratizzazione della Pubblica Amministrazione
-
la base necessaria per costruire un nuovo welfare sostenibile e non
assistenziale, in grado di mettere le persone in condizione di valorizzare e
sviluppare le proprie capacitazioni6 e cioè, per dirlo con le parole del premio
Nobel A. Sen, di “ampliare la propria libertà7 di vivere la vita a cui danno valore e
hanno motivo di dare valore”
-
un riferimento culturale e normativo essenziale per la costruzione di un nuovo
paradigma di sviluppo8, idoneo a superare la crisi che stiamo vivendo.
5.
Quali relazioni esistono tra partecipazione e sussidiarietà circolare?
Non bisogna confondere il principio di sussidiarietà circolare con la
partecipazione di tipo tradizionale e neppure con la concertazione. Sono cose
profondamente diverse, ma certamente non alternative. Distinguerle non serve per
tracciare inutili e controproducenti confini, quanto piuttosto per evidenziare le
specificità delle due tipologie di processi e per valorizzarne la complementarietà.
Il
fondamentale
criterio
distintivo
è
dato
dal
fatto
che
la
partecipazione/consultazione avviene all’interno di processi decisi e regolamentati
dalle Pubbliche Amministrazioni, mentre la sussidiarietà, è una forma nuova di
libertà (capacitazione) che riconosce ai cittadini il diritto di assumere “autonome
iniziative” per lo svolgimento di “attività di interesse generale” e assegna alle
Pubbliche Amministrazioni il dovere di sostenerle. Il loro coordinamento e gestione
è frutto di accordo e condivisione tra le diverse parti pubbliche e private
interessate.
6
In altre parole i processi di partecipazione si fondano sulla decisione degli Enti
Pubblici di gestire materie di loro competenza consultando/coinvolgendo i
cittadini, mentre i processi di sussidiarietà si fondano sulla volontà dei cittadini di
assumere la responsabilità di svolgere direttamente attività utili a perseguire
l’interesse generale nel rispetto del principio di legalità, che si applica ovviamente
sia agli atti degli Enti Pubblici che a quelli dei cittadini e delle loro espressioni
organizzate.
La sussidiarietà circolare è, quindi, anche integrazione della democrazia
rappresentativa con forme autonome ed efficaci di partecipazione al “fare”
oltreché al “dire”.
6.
L’art. 118 della Costituzione Italiana richiede ulteriori interventi legislativi
e regolamentari per poter essere applicato?
La risposta positiva, nel senso dell'immediata applicabilità del principio di
sussidiarietà, è sostenuta da pressoché tutti i giuristi che si sono occupati della
materia, e si fonda sulla constatazione9 che l'art.118, u.c. non enuncia un nuovo
principio, rinviando al legislatore ordinario per la sua definizione, bensì prevede
una fattispecie, fondata su un principio già noto e sufficientemente definito, quello
di sussidiarietà orizzontale, e che è, nella sua formulazione letterale,
sufficientemente chiara per consentirne una sia pure graduale, ma immediata,
applicazione.
Non si tratta dunque di interpretare un principio astratto, bensì di realizzare
una fattispecie concreta in cui sono già indicati soggetti, azioni ed obiettivi, che in
attesa di ulteriori specificazioni normative o giurisprudenziali di singoli profili
dell'art. 118, u.c. può intanto trovare attuazione, anche gradualmente, purché con
modalità tali da consentire al nucleo essenziale di ciò che il legislatore ha ritenuto
essere il principio di sussidiarietà orizzontale di cominciare a produrre i suoi effetti
nel nostro ordinamento.
7
7.
Quali sono le condizioni che devono sussistere perché la Pubblica
Amministrazione sia impegnata dall’art. 118 della Costituzione Italiana
ad applicare il principio di sussidiarietà orizzontale?
Secondo una parte della dottrina10 il principio di sussidiarietà circolare non si
riferisce ai servizi pubblici aventi carattere industriale e commerciale, ma ai soli
servizi sociali (welfare state) ed è necessario che l’attività privata sia realizzata nel
rispetto di alcuni criteri di carattere generale che, oltre alla realizzazione
dell’interesse pubblico, possono essere:
￫
l’accessibilità e universalità delle prestazioni
￫
la trasparenza nell’organizzazione e nel bilancio per assicurare valutazione e
controllo
-
l’efficacia ed efficienza. Il servizio non deve essere di qualità inferiore a quello
che la Pubblica Amministrazione offre direttamente e non deve avere costi
maggiori per la collettività.
8.
Quali effetti ha l’applicazione del principio di sussidiarietà circolare sul
funzionamento della Pubblica Amministrazione e sulla qualità e
sostenibilità dei servizi di welfare ?
L’applicazione del principio di sussidiarietà circolare:
-
Semplifica il funzionamento della Pubblica Amministrazione perché fonda un
nuovo modo di amministrare condiviso, che alleggerisce la macchina
burocratica spostando l’attenzione sull’autonoma assunzione di responsabilità
da parte di “cittadini singoli o associati per svolgere attività di interesse
generale”. È un obiettivo prioritario delle esperienze di sussidiarietà tradurre le
potenzialità di sburocratizzazione e di semplificazione della Pubblica
Amministrazione, insite nel modello dell’amministrazione condivisa, in fatti
concreti
-
rende i servizi più sostenibili, perché i cittadini, singoli o associati, che si
impegnano a svolgere attività di interesse generale, non si aspettano di farlo,
ricevendo dalla Pubblica Amministrazione tutte le risorse necessarie, come se
fossero vincitori di bandi o agissero in regime di convenzione, ma si
8
preoccupano essi stessi di contribuire a dare sostenibilità, anche economica,
alle loro attività
-
migliora la qualità dei servizi, perché chi li gestisce è espressione diretta di
coloro che sono direttamene interessati a usufruirne, e non una parte della
complessa macchina amministrativa e burocratica pubblica.
9.
Applicare il principio di sussidiarietà circolare significa esternalizzare parte
delle attività della Pubblica Amministrazione?
-
Non
significa
“esternalizzare”,
ma
riconoscere
che
la
Pubblica
Amministrazione non ha il monopolio nella progettazione e nello svolgimento
delle attività di interesse generale (ved. risposte alle domande 3 e 4).
-
Alla luce del paradigma sussidiario vanno riletti non solo gli elementi
costitutivi della Pubblica Amministrazione (la sua organizzazione), ma anche i
rapporti tradizionalmente instaurati dalla Pubblica Amministrazione con i
cittadini e con le loro forme organizzative. Non si ha applicazione del
principio di sussidiarietà laddove la Pubblica Amministrazione attribuisca a
soggetti privati, retribuendone l’attività, lo svolgimento di funzioni pubbliche.
L’esternalizzazione di funzioni o servizi pubblici, nelle varie forme in cui può
manifestarsi (dalle convenzioni, agli appalti e all’outsourcing), è un modo di
amministrare che rientra nell’ambito del paradigma bipolare, non di quello
sussidiario, perché l’amministrazione rimane pur sempre l’unico soggetto
legittimato al perseguimento dell’interesse generale ed il privato soltanto un
suo strumento. La Pubblica Amministrazione, quando intende esternalizzare
servizi, può farlo nei confronti di chi ritiene meglio, senza dover rispettare il
vincolo che si tratti di “cittadini singoli o associati per finalità di interesse
generale”, che caratterizza invece i rapporti di sussidiarietà
-
Il modello dell’amministrazione condivisa fondato sul paradigma sussidiario
presuppone un convergere di soggetti pubblici e privati verso il comune
obiettivo rappresentato dall’interesse generale. I privati non sono selezionati
dall’amministrazione (come nel caso di esternalizzazione di servizi) bensì si
attivano
autonomamente,
poiché
essi
non
sono
strumenti
dell’amministrazione, bensì suoi alleati, che liberamente scelgono di esser tali
in seguito ad un’assunzione di responsabilità le cui motivazioni possono
9
essere le più varie. Applicare il principio di sussidiarietà circolare, infatti,
significa riconoscere che l’interesse che motiva le azioni delle persone non è
solo di tipo monetario e utilitaristico, ma ha profonde radici anche nei valori
e nelle appartenenze sociali che motivano i cittadini ad attivarsi per
perseguire finalità di interesse generale.
10. In quali ambiti si applica prioritariamente il principio di sussidiarietà
orizzontale?
Per rispondere a questa domanda è necessario dare concretezza al concetto di
“interesse generale”, che l’art. 118 della Costituzione Italiana individua appunto
come unico criterio discriminante per definire gli ambiti di applicazione del
principio di sussidiarietà. Per farlo, il problema non è delimitare il campo di
applicazione del principio di sussidiarietà ad alcuni ambiti specifici, ma piuttosto
quello di individuare attività, che, avendo indubbiamente finalità di interesse
generale, possano essere proposte come campi prioritari in cui sviluppare e
diffondere esperienze di sussidiarietà.
Tra queste sono certamente quelle volte alla produzione, cura e valorizzazione
dei Beni Comuni e dei servizi di welfare. È sufficientemente chiaro cosa si intende
per servizi di welfare e non necessita quindi di chiarimento, mentre vale la pena di
dedicare qualche attenzione ai Beni Comuni.
I Beni Comuni sono quelli di cui ciascuno deve poter godere liberamente,
indipendentemente dalla sua condizione economica e sociale. Possono essere sia
di tipo materiale che immateriale come: l’ambiente, la salute, l’istruzione, la
fiducia nei rapporti sociali, la sicurezza, la vivibilità urbana, la qualità dei servizi
pubblici, l’integrazione sociale, le libertà.
Il problema della corretta gestione e valorizzazione dei Beni Comuni è di
grandissima importanza per lo sviluppo ed è particolarmente attuale in Italia dove
siamo alla “tragedia dei Beni Comuni ” (Donolo, Cassano). Vi concorrono, in un
intreccio perverso, malgoverno e comportamenti illegali dei privati: pensiamo ai
disastri collegati all’abusivismo e ai ripetuti condoni, alle discariche a cielo aperto,
alla raccolta differenziata dei rifiuti che ancora non trova i cittadini pienamente
coinvolti, alle centinaia di coste con insediamenti abitativi senza neppure fogne e
che “buttano a mare”, ecc.
10
Per questo, la scelta di cominciare ad applicare il principio di sussidiarietà dai
Beni Comuni non è solo dovuta all’esigenza di dare allo sviluppo di pratiche
della sussidiarietà fondamenti non controversi, ma vuole realizzare un intervento
diretto e positivo nel governo dello sviluppo del nostro Paese.
È importante porre in particolare l’attenzione sulle azioni volte a diffondere e
ad ampliare i cinque tipi di libertà sostanziali11 individuati da A. Sen come
strumenti e finalità che qualsiasi vero processo di sviluppo deve mettere tutti in
grado di godere sempre meglio. Il loro arricchimento arricchisce tutti, così come il
loro impoverimento equivale ad un impoverimento di tutta la società.
Le iniziative di innovazione sociale, quando finalizzate a migliorare il bene
comune, rientrano a buon diritto nella fattispecie della sussidiarietà.
11. Compete alle Pubbliche Amministrazioni valutare se un’attività intrapresa
da cittadini risponde o meno a finalità di interesse generale?12
Si tratta di un problema importante perché è facile prevedere che il dovere
degli Enti Pubblici di sostenere iniziative autonomamente assunte anche da singoli
cittadini, con il solo vincolo che abbiano finalità di interesse generale possa
sollevare dubbi e contrarietà anche forti.
Non sta però all'autorità politico - amministrativa giudicare, né "autorizzare",
tantomeno vietare (essa appunto deve "favorire"). Ma se c'è il dubbio che
l'iniziativa civica corrisponda solo a interessi particolari e non realizzi un interesse
generale: allora si dovrà ricorrere a un accertamento giudiziale, cioè
l'amministratore dovrà fare ricorso. La corrispondenza ora deve cioè essere
provata: davanti a un giudice, se del caso. E i magistrati, naturalmente, non
potranno fare altro che riferirsi alla Costituzione Italiana, alle convenzioni
internazionali, alle definizioni di diritti fondamentali, insomma a quei beni e valori
comuni, a quei principi e quelle garanzie che già sono stati accolti
dall'ordinamento. L’articolo 118, 4° comma, della Costituzione Italiana dunque
realizza quanto era nelle aspirazioni (dei giuristi), e cioè riporta al centro il
principio di legalità costituzionale. Ciò non potrà non avere una ricaduta sulle
decisioni delle rappresentanze. Questo anzi è il principale effetto riflesso
dell'innovazione, e potrà cambiare tante cose.
11
Infatti, se all'autorità politico - amministrativa non basterà più enunciare la
propria interpretazione dell'interesse generale, e non potrà essa più pretendere
che il comune cittadino immediatamente si conformi a quell'interpretazione, vuol
dire che la politica tutta e l'agire amministrativo dovranno, come mai finora,
esibire i propri titoli di legittimità costituzionale sostanziale. Non si tratta più di
asserire la sufficienza della detenzione di un potere di maggioranza politica, per
pretendere rispetto e obbedienza. Si tratta di verificare se certe determinazioni anzi se tutte le determinazioni - della maggioranza governativa sono, non in via
presuntiva, ma in concreto, legittime costituzionalmente. La forma della legge
ordinaria, di per sé, non assicura di questo: e infatti le leggi sono passibili di
giudizio di illegittimità costituzionale. Questo già c'era nell'ordinamento. Il dato
nuovo è che ora il contenzioso potrà instaurarsi non per un interesse privato del
singolo cittadino, ma per una legittimazione del cittadino stesso a interpretare e
perseguire l'interesse generale.
12. Qual è il ruolo della Pubblica Amministrazione nell’applicazione del
principio di sussidiarietà?
Il ruolo delle istituzioni pubbliche è irrinunciabile, non può essere sottovalutato,
ma è essenziale aver ben chiaro che l’applicazione del principio di sussidiarietà le
impegna a cambiare in modo significativo la propria cultura oltre che il proprio
modo di agire. Non si tratta di cambiamenti “indolori” da parte di chi è abituato a
operare come “monopolista” nella gestione dell’interesse generale, ed a
considerare i cittadini utenti e non partner.
Si pone quindi il problema di ridefinire i modi di decisione e intervento della
Pubblica Amministrazione, sia a livello politico sia amministrativo e gestionale, per
sperimentare nuovi modelli di “amministrazione condivisa”. Non si tratta di
introdurre nuove procedure e complicazioni nel funzionamento della Pubblica
Amministrazione, ma al contrario significative semplificazioni.
In questo nuovo contesto il ruolo della Pubblica Amministrazione; infatti; non
può più essere quello di esercitare la regia delle azioni da intraprendere e neppur
quello del controllo o di soggetto finanziatore di tutte le attività, perchè la
sussidiarietà pone gli Enti Pubblici su un piano di parità, anzi al servizio, dei
cittadini singoli e associati che svolgono attività di interesse generale. I compiti di
12
decisione, ricerca delle risorse, controllo devono essere esercitati nell’ambito della
governance condivisa e paritaria che caratterizza le modalità di amministrazione
condivisa e degli accordi di collaborazione che regolano e qualificano il
funzionamento delle sue singole attività.
Il ruolo degli Enti Pubblici, quindi, si qualifica soprattutto per:
-
la responsabilità specifica che essi hanno nel rendere universale, cioè alla
portata di tutti i cittadini, la fruizione dei servizi e dei Beni Comuni, poiché
questa non può essere garantita sempre dai cittadini, singoli e associati, che,
sulla base del principio di sussidiarietà, assumono la responsabilità di svolgere
attività di interesse generale. L’universalità può essere garantita dagli Enti
Pubblici sia nell’ambito degli accordi di collaborazione da definire con i
cittadini e le loro forme associative per la governance delle diverse attività, sia,
quando questo presenta difficoltà non superabili, con proprie iniziative gestite
direttamente o con i mezzi tradizionali di convenzioni, appalti, ecc.
-
il loro impegno a promuove e a sviluppare quelle azioni di educazione e di
formazione fondamentali per aiutare i cittadini ad acquistare maggiore fiducia
in se stessi e a divenire, sempre più, reali protagonisti del proprio futuro,
anche impegnandosi in attività di imprenditorialità sociale.
13. Qual è il ruolo di cittadini e imprese?
L’applicazione
del
principio
di
sussidiarietà
richiede
un
significativo
cambiamento culturale ai cittadini che devono passare da un atteggiamento di
semplice rivendicazione di diritti, da esigere da “altri”, a responsabilità dirette
nella gestione di servizi e Beni Comuni .
I cittadini, ma anche le imprese che operano in modo corretto, hanno
possibilità, responsabilità e interesse ad agire per la rimozione di quanto ostacola
lo sviluppo della persona umana e cioè ad agire per consolidare e ampliare il
diritto di tutti alla libertà, intesa con A. Sen, come strumento e finalità dello
sviluppo. Si tratta di una enorme conquista di progresso, ma comporta anche
oneri non indifferenti, che non è facile assumere a chi è abituato a eseguire,
accontentarsi di essere cliente o utente, e ad assumere iniziative volte
principalmente a rivendicare o a “tendere la mano”.
13
Sia i cittadini che le imprese possono trarre molti vantaggi, su più piani, dal
loro impegno a sostenere la logica delle capacitazioni13, piuttosto che quella
assistenziale e burocratica, nella gestione dei Servizi Sociali e dei Beni Comuni .
Le responsabilità di cittadini e imprese soprattutto sono due:
-
organizzarsi, anche tramite opportune forme associative e imprenditoriali, per
assumere le proprie responsabilità nella gestione di servizi e Beni Comuni
-
esercitare la propria pressione sui pubblici amministratori perché riconoscano
il diritto alla sussidiarietà e innovino in questa direzione le istituzioni pubbliche.
È chiaro, infatti, che il passaggio dal modo attuale di funzionare della Pubblica
Amministrazione, basato sui principi della delega e della burocrazia, a quello
dell’amministrazione
condivisa,
basato
sulla
partecipazione
e
sulla
responsabilizzazione dei cittadini alle decisioni ed alla loro attuazione, non
avviene per autonoma iniziativa della Pubblica Amministrazione, se non in
casi,
purtroppo
poco
diffusi,
di
particolare
sensibilità
dei
pubblici
amministratori, e quindi è necessaria la sollecitazione di quei cittadini che
intendono avvalersi del principio di sussidiarietà per esercitare in modo
proattivo il loro ruolo.
14. Cosa cambia per il nonprofit?
L’impegno a moltiplicare le esperienze di applicazione del principio di
sussidiarietà costituisce una grande opportunità e un forte stimolo per superare il
contraddittorio “calderone” del nonprofit, cioè di un insieme di organizzazioni che
sono accomunate da ciò che dichiarano di non voler fare (il non profitto appunto),
per distinguere finalmente tra le organizzazioni che agiscono per l'interesse
generale e quelle che non lo fanno, e che non meritano quindi di essere sostenute
dall’Ente Pubblico, solo perché “non fanno” profitto.
15. Cosa ostacola associazioni e imprese a operare per applicare il principio
di sussidiarietà circolare?
Farsi promotori e attuatori dell’applicazione del principio di sussidiarietà non è
certo facile neppure per le associazioni e imprese con finalità sociali, perché
14
richiede loro di ripensare le proprie modalità di azione, di finanziamento e di
governance, per essere realmente espressione e motore di sviluppo di cittadinanza
attiva. Il principale ostacolo che incontrano nell’imboccare questa strada è
l’autoreferenzialità, che spesso è giustificata con ragioni legate alla concorrenza e
alla propria sostenibilità economica.
In realtà il ripiegarsi "in nicchie" è una rinuncia a prendere sul serio la propria
mission. È purtroppo una soluzione di comodo e un atteggiamento culturale assai
diffuso sia tra le associazioni che tra le imprese nonprofit.
Anche le organizzazioni di rappresentanza del "Terzo Settore" e della
cooperazione sono in questo campo al di sotto della necessità: vi si respira un
accomodamento all’esistente, ove si cercano solo spazi "aggiuntivi" (spesso
marginali o residuali e comunque subalterni alla “politica”), senza la
consapevolezza della radicalità del problema e, soprattutto, dalle grandi
opportunità aperte dal principio di sussidiarietà, che sono di mutamenti sostanziali
e profondi riguardanti sia la sfera economica sia quella sociale.
Chi sostiene il principio di sussidiarietà non può che essere fortemente
impegnato nell’innovazione sociale e contro le "nostalgie di nicchia" che
contagiano fortemente il mondo del nonprofit.
16. Il principio di sussidiarietà può essere strumentalizzato a propri fini da
soggetti “forti”?
La preoccupazione che soggetti già forti economicamente o politicamente
possano trarre profitti dall’applicazione del principio di sussidiarietà è tanto
minore, quanto più il sostegno alle attività di “cittadini singoli e associati” non si
concreta in contributi finanziari, ma in strutture, politiche, servizi integrativi per il
raggiungimento di fini chiaramente definiti e monitorati.
Come prevede l’art. 118 della Costituzione Italiana il sostegno degli Enti
Pubblici deve andare alle “autonome iniziative”, e quindi non i soggetti, ma le
azioni concrete devono essere favorite e sostenute. È la valutazione della idoneità
oggettiva di ogni singola attività a realizzare Beni Comuni quel che conta, e che
“accende” il sostegno pubblico, che deve consolidare i risultati, allargarne e
magari completarne gli effetti, non “premiare” o rafforzare singoli soggetti.
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17. Come si può concretamente operare per applicare il principio di
sussidiarietà circolare?
La moltiplicazione dei tentativi e delle sperimentazioni potrà fornire
l’indicazione di sempre migliori criteri e modalità di applicazione del principio di
sussidiarietà circolare. Alcuni punti fondamentali da considerare possono essere i
seguenti:
a.
la condizioni preliminare fondamentale è che ci siano soggetti diversi
dalla Pubblica Amministrazione disponibili e interessati ad assumersi
responsabilità dirette per “svolgere attività di interesse generale”. È
proprio l’aggancio del concetto di interesse generale all’idea e al
sentimento dei “Beni Comuni” di una società che dà operabilità al
principio, fortemente innovativo e tutt’altro che scontato nella sua
applicazione, della sussidiarietà circolare
b.
la Pubblica Amministrazione deve dichiararsi disponibile a rivedere il
proprio funzionamento in coerenza a quanto previsto dal principio di
sussidiarietà per “favorire l’autonoma iniziativa” dei soggetti che si
impegnano a “svolgere attività di interesse generale”. Gli specifici
cambiamenti che la Pubblica Amministrazione deve operare nel proprio
funzionamento devono essere oggetto di verifica e accordo locale con i
soggetti di cui al punto “a”
c.
individuare, in appositi “patti di sussidiarietà” da stipulare in modo
articolato nei diversi contesti territoriali:
-
un repertorio prioritario di Beni Comuni, su cui concretamente i
soggetti di cui al punto “a” e la Pubblica Amministrazione si
impegnano a intervenire applicando il principio di sussidiarietà
d.
-
la lista dei risultati e degli obiettivi che si intende conseguire
-
le modalità di interazione da attuare
dar vita a forme di collaborazione adeguate ai risultati da conseguire
(distretti territoriali, ecc.).
Ved. ad esempio “Lineamenti del diritto amministrativo” Vincenzo Cerulli Irelli, Giappichelli,
novembre 2012 (il prof. Vincenzo Cerulli Irelli è Professore Ordinario di diritto amministrativo
1
16
presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università degli Studi di Roma "Sapienza", dal 1995 ed è
stato Parlamentare nella XIII legislatura). Quasi certamente la scrittura dell’art. 118 si deve alla
penna dell'on. Cerulli Irelli, che con Russo Jervolino ha curato per l'Ulivo questa parte della
revisione.
2
La gran parte delle risposte sono liberamente tratte da documenti elaborati dall’associazione
“LABSUS – Laboratorio per la Sussidiarietà” e in particolare da lavori del prof. Gregorio Arena e
del prof. Giuseppe Cotturri.
3
P. De Carli, Sussidiarietà e governo economico, Milano, 2002, 345.
4
Questa concezione in “positivo” della sussidiarietà orizzontale, trova conferma negli Atti
Parlamentari riguardanti l’approvazione dell’art.118 della Costituzione Italiana ed è sostenuta da
importanti esperti del tema come Gregorio Arena (dal 1987 Professore ordinario di Diritto
Amministrativo presso la Facoltà di Economia dell’Università di Trento, e autore di numerose
ricerche e pubblicazioni su beni comuni, sussidiarietà, cittadinanza attiva, amministrazione
condivisa, ecc.) e Giuseppe Cotturri (Presidente nazionale di Cittadinanzattiva, docente di
Sociologia politica e di Sociologia giuridica nell'Università di Bari.)
5
Dalla “carta per la Sussidiarietà” che è il manifesto politico del LABSUS.
6
Il concetto di “capacitazione” è al centro dell’opera del premio nobel per l’economia da Amartya
Sen. Capacitazione corrisponde al termine inglese capability, che è molto più di competenza: è la
possibilità di esercitare le competenze che si possiedono per vivere il tipo di vita a cui si dà valore
e si ha motivo di dare valore.
7
La Libertà è qui intesa nel senso che le viene assegnato da A. Sen nel suo libro “Lo sviluppo è
libertà” (Oscar Mondadori, maggio 2000) in cui definisce la Libertà come… “la possibilità per gli
individui di vivere il tipo di vita al quale danno valore, e hanno motivo di dare valore” (pag 24).
Vedere lo sviluppo dal punto di vista della prospettiva della libertà significa “considerare gli esseri
umani creature che, dandogliene l’occasione, si impegnano attivamente a forgiare il proprio
destino e non si limitano a ricevere passivamente i frutti di un qualsiasi programma di sviluppo,
anche se ben congegnato.
Lo Stato e la società hanno ruoli importantissimi nel rafforzare e salvaguardare le capacitazioni
umane; ma nel senso di un sostegno, non della consegna del prodotto finito. Il punto di vista che
mette la libertà al centro di fini e mezzi dello sviluppo ha così qualche diritto alla nostra
attenzione” (pag 48). Il principio di sussidiarietà rappresenta quindi un modo essenziale per
realizzare la prospettiva dello sviluppo che pone al proprio centro la Libertà.
8
“Il problema del lavoro - La necessità di un cambio di paradigma economico”, Pierluigi Ossola,
novembre 2013. Il tema è anche trattato in “Comprendere per innovare”, Pierluigi Ossola (in via
di pubblicazione).
9
Constatazione tratta da: Gregorio Arena - Il principio di sussidiarietà nell’art. 118, u.c. della
Costituzione”, Roma, ottobre 2003.
10
Cf. nota 1.
11
Si tratta di libertà riguardanti: l’attività politica, le infrastrutture economiche, le occasioni sociali,
le garanzie di trasparenza, la sicurezza protettiva.
12
Questa domanda e la relativa risposta sono liberamente tratte dall’articolo “Novità e portata
progressiva della sussidiarietà orizzontale nella Costituzione Italiana - A proposito dell'art.118, ult.
comma, nella revisione del Titolo V”di Giuseppe Cotturri, pubblicato in “Gli argomenti umani.
Sinistra e innovazione”, n. 9, settembre 2003, Il welfare locale, a cura del Cespe, pp.20-26.
Giuseppe Coturri è Presidente nazionale di Cittadinanzattiva, docente di Sociologia politica e di
Sociologia giuridica nell'Università di Bari.
13
Ved. nota 6
17