La balanced scorecard applicata agli enti locali: una sfida tra limiti e

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Esperienze innovative
La BSC negli enti locali
La balanced scorecard applicata agli enti locali:
una sfida tra limiti e opportunità
Pietro Minissale
Direttore di sezione amministrativa presso il Settore Controllo di Gestione del Comune di Messina
SOMMARIO: 1. Oggetto e obiettivi del contributo. 2. La balanced scorecard: cenni introduttivi. 3. La Bsc negli enti locali:
le ragioni di una scelta. 4. Il processo di costruzione della Bsc nel settore pubblico: premessa. 5. La declinazione della
strategia pubblica secondo la “prospettiva della comunità”. 6. La declinazione della strategia pubblica secondo la
“prospettiva finanziaria”. 7. La declinazione della strategia pubblica secondo la “prospettiva interna”. 8. La declinazione della strategia pubblica secondo la “prospettiva di innovazione e apprendimento”. 9. Il sistema di misurazione nella
Bsc: i “lead indicators” e i “lag indicators”. 10. L’individuazione delle relazioni di causa-effetto tra gli obiettivi declinati
secondo le quattro prospettive: la mappa strategica. 11. La declinazione delle strategie in iniziative ed azioni: il
meccanismo del drill-down. 12. Caso esemplificativo: breve descrizione e finalità. 13. Limiti e criticità del modello:
alcune riflessioni. 14. Le condizioni organizzative e di processo nella costruzione della Bsc in un ente locale. 15.
Conclusioni.
La balanced scorecard può rappresentare un efficace strumento per il controllo strategico negli enti
locali. Si tratta, infatti, di un sistema multilivello e multidimensionale che, responsabilizzando l’intera organizzazione sugli aspetti ritenuti più critici per il successo delle strategie attuate, potrebbe
contribuire a migliorare la capacità di risposta ai molteplici e variegati bisogni della comunità,
consentendo, nel contempo, di preservare gli equilibri economico-finanziari di lungo periodo.
Purtuttavia, la sua introduzione implica il superamento di non poche criticità, in quanto esige il
rispetto simultaneo di tutta una serie di condizioni che investono aspetti progettuali, metodologici,
organizzativi e di processo non sempre facilmente conciliabili con le caratteristiche strutturali e le
dinamiche operative delle aziende composte pubbliche locali.
The Balanced Scorecard can be a valid tool for strategy control in local authorities. It is a multi-level
and multi-dimensional system aimed at sharing the most relevant issues for the success of the common
current strategies within the organization. By committing the whole organization to the achievement
of the strategic goals, a Balanced Scorecard may allow a faster and more efficient response to
people’s needs and, at the same time, the protection of the economical and financial equilibrium
over the time. However, due to the structure and the operating procedures of the public administrations,
the introduction of the Balanced Scorecard may present several critical aspects concerning the
simultaneous completion of different requirements in projects organization, methods and proceedings.
Parole chiave: balanced scorecard – programmazione e controllo strategico
– misurazione delle performance
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Azienda Pubblica 1.2006
1. Oggetto e obiettivi del contributo
Il presente contributo si prefigge l’obiettivo di approfondire i principali
aspetti metodologici, progettuali, organizzativi e di processo collegati alla
introduzione della Balanced Scorecard (Bsc) nel settore pubblico, con
specifico riferimento agli enti locali. Dopo un breve excursus sulle ragioni
che rendono auspicabile l’adozione di questo strumento da parte delle
amministrazioni pubbliche, verrà illustrata l’architettura generale del modello, opportunamente adattata alle specificità e alle caratteristiche peculiari delle aziende composte pubbliche locali. Questa sezione del contributo intende offrire, in particolare, alcune riflessioni in ordine all’approccio metodologico e alle criticità di natura progettuale sottostanti il processo di costruzione della Bsc.
Attraverso l’uso di un caso puramente teorico, si cercherà, poi, di
comprendere meglio i limiti tecnici della Bsc applicata ad un comune, ragionando sulle ricadute degli stessi e proponendo possibili soluzioni.
Infine, nell’ultima parte del lavoro, l’attenzione verrà focalizzata sulle
condizioni organizzative e di processo che dovrebbero essere assicurate al
fine di garantire l’efficace funzionamento e il complessivo equilibrio del
modello nella realtà operativa degli enti locali.
2. La balanced scorecard: cenni introduttivi
La Bsc rappresenta uno degli strumenti a supporto del Performance Management (P.M.) (1), e cioè di quell’insieme di sistemi e processi attraverso cui
si è inteso offrire un approccio innovativo ai tradizionali sistemi di controllo
direzionale, al fine di garantire il “rispetto simultaneo delle condizioni favorevoli al durevole mantenimento e allo sviluppo della azienda” (Airoldi et
al., 1994, p. 188) nel quale trova sintesi il principio di economicità. In
particolare, il P.M., pur continuando ad includere misure economiche della
performance passata, focalizza l’attenzione sulla performance economicofinanziaria futura, secondo logiche di misurazione che assumono ad oggetto le variabili critiche poste a base delle strategie di impresa.
In tale contesto di fondo, la Bsc, o scheda di valutazione bilanciata,
elaborata nella prima metà degli anni ’90 da Robert Kaplan e David Norton
della Harvad Business School, costituisce un sistema strutturato e complesso
che, oltre ad integrare le misure economiche-finanziarie della performance
passata con le misure dei driver della performance futura, consente, per
1 “Fra le numerose definizioni di performance management una particolarmente efficace è la
seguente: è un sistema che consente la misurazione dei risultati di business attraverso l’allineamento di questi ultimi con la strategia aziendale, l’individuazione di misure di performance,
finanziarie e non finanziarie, idonee a supportare il processo decisionale coerentemente con
gli obiettivi strategici prefissati e con tutte le iniziative di miglioramento da intraprendere per il
raggiungimento delle strategie stesse; in sintesi si propone come strumento di misurazione
delle strategie”, DE MARCO et al. (a cura di) 1999, p. 26.
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ciascun livello organizzativo considerato, di osservare, da quattro prospettive differenti ma fortemente interrelate (economico-finanziaria, clientela,
processi interni, apprendimento e crescita), il grado di realizzazione e di
evoluzione nel tempo delle condizioni ritenute determinanti per il successo
di una data strategia, ottenendo in tal modo una misurazione bilanciata e
quindi una valutazione sistemica del progresso dell’intera azienda verso gli
assetti strategici prefigurati (Kaplan et al., 1996, p. 19).
Il modello logico della Bsc, investendo l’intera organizzazione
aziendale, si caratterizza più propriamente come “sistema strategico di
management”, attraverso il quale gli assunti strategici definiti dal top
management vengono metabolizzati ad ogni livello della struttura sotto
forma di obiettivi chiaramente definiti e assegnati, affinché ognuno comprenda in che modo e in che misura può contribuire al raggiungimento
dei risultati generali di azienda, mantenendo, di conseguenza, la propria attività allineata alla strategia (2).
3. La Bsc negli enti locali: le ragioni di una scelta
Gli interventi normativi susseguitisi dagli inizi degli anni ’90 in materia di
modernizzazione della pubblica amministrazione, hanno modificato radicalmente il ruolo degli enti locali, ponendoli al centro della vita amministrativa del Paese, quale livello istituzionale più idoneo allo svolgimento delle
funzioni amministrative relative alla cura degli interessi e alla promozione
dello sviluppo delle proprie comunità.
La concreta applicazione del cosiddetto “principio di sussidiarietà” (3),
consacrato nella recente riforma del titolo V della Costituzione (4), la drastica
contrazione dei trasferimenti erariali, la progressiva riduzione degli ambiti
di attività protetti in passato da forme di monopolio legale e l’accresciuta
complessità della rete relazionale con interlocutori esterni pubblici e privati
hanno sancito un passaggio storico verso condizioni di crescente autono-
2 “Con la Bsc abbiamo scoperto un modo migliore per tradurre e comunicare la nostra mission,
e le strategie per realizzarla, a tutti i nostri dipendenti, al nostro comitato di sorveglianza, e
agli altri nel governo statale. In altre parole, adesso tutti hanno ben presente la nostra mission
e il piano strategico. [...] La Bsc ci ha mostrato un modo per chiarire sia i nostri scopi sia i ruoli,
gli obiettivi e l’autorità dei manager. [...] Piuttosto che monitorare i processi di lavoro, con la
Bsc abbiamo trovato un modo per identificare ed evidenziare le tendenze della performance
e i risultati. Noi adesso ci concentriamo sui risultati del nostro lavoro, usando le misure di
processo per gestire le modalità con cui arriviamo ai risultati.”. Tratto da un’intervista a Deborah
L. Kerr, Dirigente Capo della Strategia dell’Ufficio del Revisore dei Conti dello Stato del Texas
e professore incaricato presso la George Bush School of Government and Public Service
dell’Università A & m del Texas. In questa intervista vengono illustrate le sfide affrontate per
introdurre la Bsc nella SAO (State Auditor’s Office), ente legislativo che fornisce servizi di
revisione dei conti all’Assemblea Legislativa del Texas.
(Fonte: www.balancedscorecardreview.it/contributi.htm). Vedasi in tal senso anche QUAGLIANI
et al., (2002), p. 103.
3 Ai sensi dell’art. 4, comma 3, lett. a) della l. 15.3.1997, n. 59 il “principio di sussidiarietà”
viene identificato nella attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative
“alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati”.
4 Legge costituzionale n. 3/2001.
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mia e responsabilità degli enti locali, chiamati sempre più a svolgere un
ruolo strategico rispetto al territorio di riferimento.
Alla luce dello scenario sinteticamente delineato, si comprendono alcuni dei motivi fondamentali per i quali i sistemi di responsabilizzazione delle
autonomie locali, almeno sul piano normativo, tendano a vincolare in misura crescente i comportamenti organizzativi non soltanto all’osservanza delle norme che disciplinano l’attività amministrativa (norme di azione), ma
anche e soprattutto al concreto conseguimento degli obiettivi programmati
all’interno di un quadro di compatibilità finanziaria e di un contesto
macroambientale composito e in continua evoluzione.
Come evidenziato da Borgonovi (1993, p. 4), questa nuova accezione
del concetto di responsabilità presuppone l’esigenza di meglio qualificare
e quantificare i risultati previsti dall’ente (risultati reali), garantendo, al tempo stesso, il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario di lungo
periodo (risultati economici), anche attraverso un ridisegno dei processi
interni e una migliore organizzazione del lavoro che consentano un impiego più efficiente delle scarse risorse di fatto disponibili.
Come per le imprese private, anche per le amministrazioni pubbliche e,
ancor di più, per gli enti locali si pone, pertanto, la necessità di dotarsi
quanto prima di strumenti di controllo multidimensionale e multilivello – quale la Bsc – che, innestando virtuosi processi interni di apprendimento strategico, siano in grado di responsabilizzare, sia gli organi politici sia l’intera
organizzazione, sul rispetto simultaneo di tutte quelle condizioni ritenute
dalla dottrina fondamentali (5) al fine di garantire la “capacità di lungo
periodo di soddisfare i bisogni considerati di pubblico interesse facendo
affidamento su un flusso di ricchezza fisiologico, ossia considerato economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla comunità” (in
Borgonovi, 1996, p. 153).
4. Il processo di costruzione della Bsc nel settore pubblico: premessa
La struttura logica della Bsc trae fondamentalmente derivazione da un rigoroso percorso metodologico attraverso il quale tutti gli elementi centrali dell’approccio strategico indicati dalla letteratura esistente in materia (6) vengono organizzati a sistema secondo chiari criteri di sequenzialità algoritmica.
5 “Tra le condizioni da rispettare simultaneamente per conseguire l’equilibrio reddituale possono indicarsi: i) la produzione di beni pubblici che vengano giudicati «soddisfacenti» per il
funzionamento e lo sviluppo sociale e economico di una collettività; ii) la corresponsione di
rimunerazioni «adeguate» ai collaboratori e ai finanziatori; iii) lo svolgimento dei processi di
gestione e di organizzazione volti anche all’eventuale conseguimento di redditi, secondo
efficienza, senza sprechi, con l’applicazione di tecniche moderne e progredite; iv) l’imposizione di tributi che risultino in linea con le condizioni precedenti, tributi quindi che non servano a
coprire inefficienza e spese inutili”, AIROLDI et al. (1994), p. 179.
6 I testi presi a riferimento sono in particolare: AIROLDI et al. (1994), pp. 357-377, 431-437;
DEL VECCHIO (2000), pp. 27-38; MENEGUZZO et al. (1990), pp. 75-78.
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Il primo blocco logico consiste nella esplicitazione delle finalità di fondo
dell’azienda (missione e valori), del posizionamento desiderato rispetto all’ambiente esterno (visione) e delle modalità attraverso cui si intende perseguire tale posizionamento (strategia). Per ciascuna strategia vengono individuati poi gli imperativi di creazione del valore (prospettive) e, nell’ambito
di questi ultimi, i fattori critici di successo (obiettivi) e i nessi di causa-effetto
esistenti tra gli obiettivi strategici (mappa strategica). Il processo si chiude
identificando gli elementi necessari per misurare il grado di raggiungimento
di ogni singolo obiettivo (misure, target e iniziative).
Figura 1 – Dove siamo, dove andiamo
Missione
Valori
Visione
Programmazione
(budgeting)
Rimodulazione
delle strategie
Clientela
Strategia
Balanced Scorecard
Processi
interni
Apprendimento
e crescita
Prospettiva
finanziaria
Obiettivi, Misure, Target, Iniziative
Risultati
Fonte: NIVEN (2003), p. 156 (Traduzione propria dal testo inglese)
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Ciò premesso, si cercherà di illustrare adesso, mediante opportuni riferimenti teorici, la metodologia sottesa alla declinazione della strategia
aziendale secondo le quattro prospettive indicate dagli ideatori della Bsc,
affrontando nel contempo, sia pur in maniera sintetica, le tematiche inerenti
il processo di costruzione della mappa strategica e di allineamento della
strategia alla struttura organizzativa (meccanismo del drill down).
5. La declinazione della strategia pubblica secondo la “prospettiva della comunità”
Negli enti pubblici la “prospettiva della clientela” assume un’importanza
fondamentale in quanto, ponendosi in stretto collegamento funzionale con
la mission dell’ente, sintetizza, secondo uno schema strutturato, le riflessioni
sulle politiche da attuare al fine di soddisfare le molteplici istanze della
comunità di riferimento (7).
Secondo l’approccio proposto dagli stessi Kaplan e Norton (Kaplan et
al. 1996, p. 75), l’azione strategica formulata secondo la prospettiva in
questione potrebbe essere qualificata tenendo conto di alcune misure primarie quali la “quota di mercato”, la “fedeltà del cliente”, l’“acquisizione
di clienti”, la “soddisfazione della clientela” e la “redditività della clientela” (8). Sotto il profilo metodologico, però, l’applicazione delle suddette
categorie concettuali nelle aziende composte pubbliche locali non può non
tener conto dell’esistenza di una rete molto ampia e variamente articolata
di interlocutori che esprimono attese differenziate e interessi non sempre
convergenti. Prendendo spunto dalle riflessioni in tal senso offerte da alcuni
autori (Valotti, 2000, pp. 138, 174, 202) nonché dalle proposte applicative
avanzate in taluni comparti del settore pubblico (9), si evidenzia, pertanto,
l’opportunità di “segmentare” la comunità di riferimento in una pluralità di
dimensioni che consentano di identificare i differenti ruoli di stakeholder
che il cittadino assume nel suo rapporto con l’ente locale. Attraverso questa
chiave di lettura, la prospettiva in questione, che potremmo chiamare “della comunità”, potrebbe inglobare, all’interno di una visione sistemica di
insieme, le aspettative manifestate rispetto ad una data strategia dagli utenti diretti dei servizi, dai destinatari delle norme, dai partner, dai finanziatori,
dai concorrenti e dai fornitori, favorendo, oltremodo, la ricerca di soluzioni
di bilanciamento delle contraddizioni che verosimilmente potrebbero sussistere tra portatori di interessi contrapposti.
7 In tal senso è stato affermato che la mission stessa potrebbe essere collocata [“at the top of
the Balanced Scorecard as a Fifth Perspective”] “al vertice della Balanced Scorecard come
quinta prospettiva”, in NIVEN (2003), p. 157 (traduzione propria).
8 Vedasi anche TOSCANO (2000), pp. 46-48.
9 Ci si riferisce, in particolare, alla proposta applicativa illustrata dal Servizio di controllo
interno (Se.C.In.) del Ministero dell’economia e delle finanze (Mef), che, attraverso l’ausilio di
consulenti specializzati in materia, sta valutando la possibilità di introdurre la Bsc come elemento
di valutazione per il conseguimento dei fini istituzionalmente assegnati dal d.lgs. 286/1999.
Vedasi al riguardo il documento redatto a cura del Se.C.In. intitolato “Prime riflessioni sulla
Balanced Scorecard: teoria, applicazioni, prospettazioni”, pubblicato sul sito: www.mef.gov.it/
Documentazione/AreeDoc/sci/Quaderni_2.doc.
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Ciò premesso, appare interessante capire in che modo le misure primarie precedentemente indicate possano adattarsi alle diverse classi di soggetti appena passati in rassegna.
Con riferimento al cittadino-utente diretto dei servizi pubblici, si ritiene,
ad esempio, che la performance measurement relativa alla “soddisfazione
della clientela” debba essere opportunamente valutata tenendo conto, da
una parte, della validità tecnica delle prestazioni offerte sotto il duplice
profilo dell’efficacia e dell’efficienza e, dall’altra, della esigenza di garantire l’equità dell’azione amministrativa, intesa come capacità dell’ente pubblico di preservare il “sistema complessivo di diritti e garanzie” (10) attraverso un’attenta ponderazione comparativa tra alternative reciprocamente
escludentesi.
Per quanto concerne le restanti misure primarie, sembrerebbe che le
stesse possano trovare concreta applicazione soltanto in relazione a quei
servizi che non vengono prestati per obbligo istituzionale e per i quali sia
configurabile un rapporto diretto con il cliente (c.d. “servizi a domanda
individuale”). Nella fattispecie, la “quota di mercato” potrebbe essere identificata nel “grado di copertura della domanda esistente o potenziale”,
trovando poi nell’ “acquisizione e fidelizzazione del cliente” (11) un utile
parametro di misurazione dell’efficacia delle politiche di marketing attuate
dall’ente pubblico.
Passando adesso al ruolo del cittadino come destinatario di norme
autoritative, si sottolinea come tale dimensione proponga un profilo di analisi attinente non soltanto al beneficio sociale derivante ad alcune categorie
di soggetti (imprenditori, artigiani, disagiati, ecc.) dall’attività normativa
dell’ente pubblico in specifiche materie (basti pensare al regolamento sulle
attività artigianali, alle norme di attuazione del piano regolatore), ma anche agli effetti positivi che taluni regolamenti interni possono avere in termini di semplificazione e snellimento dei processi aziendali finalizzati alla
produzione di servizi per la collettività. Anche in questo caso, il grado di
soddisfazione del cittadino-soggetto alle leggi dovrebbe essere valutato tenendo in debito conto anche l’equità degli interventi normativi, intesa come
condizione di equilibrio e di contemperamento su base democratica delle
istanze sociali.
L’inclusione nella prospettiva della comunità del ruolo cittadino-partner
risponde, invece, alla esigenza di valorizzare il contributo dei singoli e
10 In particolare, secondo REBORA, “il perseguimento senza limiti di istanze di «validità tecnica» può portare facilmente a squilibrare il «sistema degli interessi», come quando la soddisfazione delle esigenze di alcuni gruppi sociali induce ripercussioni negative per altri gruppi o
determinate sfere di attività. Altre volte la questione può essere legata ad alcune caratteristiche
peculiari degli interventi pubblici, come il carattere di«coattività», per cui il criterio della validità tecnico-funzionale deve trovare complemento in valutazioni riferite alle condizioni di «garanzia dei diritti e degli interessi»”, in MENEGUZZO et al. (1990), p. 80.
11 Per acquisizione e fidelizzazione del cliente si intende il “tasso con il quale una certa unità
di business acquisisce nuovi clienti [...] [ovvero] conserva o mantiene rapporti con i clienti”
KAPLAN et al. (1996), p. 76.
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delle associazioni presenti sul territorio, focalizzando la “soddisfazione della
clientela” sul grado di coinvolgimento degli stessi nella realizzazione dei
programmi strategici dell’ente, anche attraverso l’effettiva compartecipazione all’attività procedimentalizzata (12). Anche in questa ipotesi dovrebbe tenersi debitamente conto degli aspetti connessi alla applicazione di
opportuni criteri di equità e di trasparenza nella scelta dei partner, senza
trascurare, nel contempo, le istanze provenienti dai gruppi di pressione
che, essendo in grado di esercitare una forte influenza sulla comunità di
riferimento e sull’opinione pubblica in genere, potrebbero condizionare in
modo determinante gli esiti della strategia.
La rilevanza che negli enti locali assume la distinzione tra colui che
paga e colui che di fatto fruisce della prestazione (Frittoli et al., p. 32),
pone particolare enfasi sul ruolo che il cittadino ricopre nella sua qualità di
proprietario della cosa pubblica ovvero di contribuente/finanziatore. In
questo caso, la misurazione del “grado di soddisfazione delle attese” dovrebbe attenere non soltanto al miglioramento degli standard quali-quantitativi
offerti, ma anche alla capacità dell’ente locale di reperire risorse addizionali senza inasprire le pressione fiscale a carico della collettività.
Nel considerare, infine, l’ottica del cittadino-fornitore e del cittadinoconcorrente, si ritiene che le aspettative nei confronti dell’ente locale siano
fondamentalmente riconducibili alla trasparenza e alla correttezza dell’azione amministrativa e, più specificatamente, al rispetto dei meccanismi competitivi su cui si basano le leggi di mercato.
Figura 2
Determinanti del successo della strategia per tipologia di stakeholder
Ruoli di stakeholder del cittadino
Soddisfazione del cliente
Qualità tecnica
CITTADINO-UTENTE DIRETTO DEI SERVIZI PUBBLICI
Condizioni di fruizione
Equità degli interventi
Benefici sociali derivanti da norme
CITTADINO-UTENTE DESTINATARIO DELLE NORME
Semplificazione dei procedimenti
Equo contemperamento istanze
Singolo/Associazioni
Grado di partecipazione al procedimento
Grado di coinvolgimento alle iniziative
dell’ente
Grado di realizzazione degli interessi
rappresentati
Gruppi di pressione
Grado di influenza sui processi
decisionali dell’ente
Grado miglioramento quali-quantitativo
dei servizi
Pressione fiscale sostenibile
Reperimento risorse da fonti alternative
all’imposizione tributaria
Riduzione degli sprechi
CITTADINO-PARTNER
CITTADINO-PROPRIETARIO
Trasparenza e correttezza azione
amministrativa
Rispetto regole concorrenziali del
mercato
CITTADINO-FORNITORE / CONCORRENTE
Fonte: Schema di propria elaborazione
12 Vedasi al riguardo VALOTTI (2000), p. 202.
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Quota di mercato
Acquisizione e
fidelizzazione del
cliente
Servizi non dovuti per obbligo istituzionale e che
configurano un rapporto diretto con il cittadino-utente
% di utenti/clienti acquisiti
rispetto all'anno prece-dente
Grado di copertura della
domanda esistente o potenziale
% di fruitori di un dato
servizio rispetto a quelli
rilevati l'anno precedente
Alla luce delle considerazioni appena svolte, appare evidente come l’allineamento delle altre prospettive ad un set bilanciato di risultati attesi nelle diverse
dimensioni della comunità potrebbe contribuire a migliorare le logiche di progettazione del framework, permettendo di valutare meglio gli impatti attesi dalla
strategia attuata all’interno di un quadro variegato e composito di interlocutori
non semplicemente riconducibili alla sola categoria dei fruitori diretti dei servizi.
6. La declinazione della strategia pubblica secondo la “prospettiva finanziaria”
In uno scenario di progressiva riduzione dei trasferimenti erariali e regionali a
favore degli enti locali, l’inserimento nella Bsc della prospettiva finanziaria risponde sostanzialmente ad un criterio di responsabilizzazione economica di tutti
i livelli organizzativi sugli aspetti correlati alla acquisizione e all’impiego delle
risorse in funzione del perseguimento dell’economicità aziendale e della produzione di risultati finali per la comunità di riferimento. Nell’architettura complessiva della Bsc di un ente locale la prospettiva finanziaria si colloca, dunque, al di
sotto delle altre prospettive, quale condizione di sostenibilità di tutte le azioni che
si intendono intraprendere in attuazione della strategia prescelta.
Secondo alcuni autori (Pozzoli, 2001, p. 217) tale prospettiva, anziché
considerare l’aspetto finanziario nel suo complesso, dovrebbe essere
focalizzata sugli investimenti infrastrutturali e sugli oneri che gli stessi comportano. Altri autori sostengono, invece, che nelle organizzazioni pubbliche tale
prospettiva debba essere mantenuta allo scopo di garantire il perseguimento
di obiettivi di efficienza economica (Bottari, 2002, p. 96, Quagliani et al.,
2002, p. 103; Niven, 2003, p. 34), sottolineandone il carattere strumentale
rispetto alla prospettiva della comunità e includendovi anche tutte quelle attività volte a generare nuove entrate finanziarie (D’Aries et al., 2004, p. 29).
Nel condividere le suddette posizioni almeno nelle loro motivazioni di fondo, si ritiene che la costruzione della prospettiva in questione possa essere
utilmente inserita nell’economia complessiva della Bsc solo se basata su un
processo di valutazione ex ante della sostenibilità finanziaria di tutte le strategie dell’ente considerate nel loro insieme, in modo tale da strutturare un sistema
di indicatori che consenta di monitorare costantemente, durante il periodo di
riferimento, il grado di integrazione tra i programmi che incidono positivamente sugli equilibri di bilancio e quelli che, di contro, comportano un notevole
assorbimento di risorse finanziarie. Questo risultato progettuale potrebbe essere ottenuto utilizzando lo schema concettuale sotteso alla c.d. “matrice di selezione” (13) nella quale le diverse strategie di un ente pubblico vengono classificate in funzione del beneficio sociale (14) e delle conseguenze economico13 Per un approfondimento della “matrice di selezione” vedasi Meneguzzo in BORGONOVI (a
cura di), (1984), p. 253.
14 Per beneficio sociale deve intendesi “il maggiore o minore contributo che un intervento in
una particolare area di attività porta al perseguimento sia delle finalità globale che dovrebbe
sovrintendere e regolare l’azione complessiva dell’ente pubblico sia dell’insieme di obiettivi
sociali per il cui soddisfacimento è stato costituito l’ente pubblico stesso”, tratto da Meneguzzo
in BORGONOVI (a cura di), (1984), pp. 254-255.
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finanziarie che alle stesse si ricollegano. Così, ad esempio, nell’ipotesi in cui la
strategia da attuare sia di “mantenimento” (basso beneficio sociale e impatto
positivo sugli equilibri di bilancio) ovvero di “cauta espansione” (alto beneficio
sociale e incidenza positiva sulla situazione economico-finanziaria), la prospettiva finanziaria dovrebbe accogliere indicatori di impatto focalizzati sull’incremento delle risorse disponibili e basati sul confronto tra gli accertamenti e le
previsioni nonché tra le riscossioni e gli accertamenti.
Invece nelle aree di intervento caratterizzate da un elevato beneficio sociale
ma che incidono negativamente sugli equilibri finanziari (strategie di “sostegno
attento”) ovvero in quelle che oltre ad assorbire risorse finanziarie non presentano un beneficio socialmente apprezzabile (strategie di “ridimensionamento”), la
prospettiva finanziaria andrebbe costruita in modo tale da evidenziare il grado
di dipendenza finanziaria dai programmi strategici di“mantenimento” o di “cauta espansione”, associando, nel contempo, opportuni indicatori di efficienza
che, mettendo a confronto l’output ottenuto con l’input impiegato, permettano di
evidenziare i margini di recupero ottenuti dall’ente attraverso un utilizzo più razionale delle risorse disponibili. Anche in quest’ultima ipotesi, si renderebbe opportuno responsabilizzare i dirigenti sulla attivazione di fonti alternative di finanziamento mediante la previsione di opportuni obiettivi di entrata.
Le considerazioni appena fatte sono sintetizzate nella figura 3.
Figura 3 – Matrice proposta per l’individuazione delle determinanti delle
strategie secondo la prospettiva finanziaria della balanced scorecard
STRATEGIA
STRATEGIA DI
DI
CAUTA
ESPANSIONE
MANTENIMENTO
Incremento entrate
Nuove entrate reperite
Accertamenti/previsioni
Riscossioni/accertamenti
+
SOSTENIBILITÀ
FINANZIARIA
COMPLESSIVA
Impatto
finanziario
Riduzione costi
Fonti alternative
di finanziamento
_
Incremento entrate
Nuove entrate reperite
Accertamenti/previsioni
Riscossioni/accertamenti
Incremento quali/
quantitativo dei servizi
offerti
Riduzione costi
Mantenimento/incremento
output
Fonti alternative di
finanziamento
STRATEGIA
STRATEGIA DI
DI
SOSTEGNO
RIDIMENSIONAMENTO
ATTENTO
BASSO
Beneficio sociale
Fonte: Schema di propria elaborazione
122
ALTO
7. La declinazione della strategia pubblica secondo la “prospettiva interna”
La “prospettiva interna” prende in considerazione i processi (15) interni più
critici in cui l’organizzazione deve eccellere per raggiungere i propri obiettivi e soddisfare al massimo le aspettative dei diversi ruoli di stakeholder
assunti dal cittadino. Pertanto, mentre gli approcci tradizionali si limitano in
genere ad enfatizzare i processi già esistenti (short wave), la Bsc focalizza
l’oggetto del controllo soprattutto sui processi innovativi finalizzati alla attuazione delle strategie ritenute più importanti per la realizzazione della
mission aziendale (long wave della creazione del valore) (16).
Affinché le informazioni offerte dalla “prospettiva interna” della Bsc
possano tradursi in un reale miglioramento dei processi, sarebbe necessario utilizzare le cosiddette tecniche di process reeingineering attraverso le
quali, partendo dall’analisi delle singoli fasi, vengono identificate le attività
che non aggiungono valore. Poiché, inoltre, i cambiamenti indotti dagli
interventi di reingegnerizzazione non possono ritenersi definitivi, ma, al
contrario, necessitano di azioni sistematiche ed incrementali in un’ottica di
miglioramento continuo, gli enti locali dovrebbero opportunamente dotarsi
di strumenti informativi capaci di fornire elementi di valutazione utili a
supportare in tal senso i processi decisionali interni.
8. La declinazione della strategia pubblica secondo la “prospettiva di innovazione e apprendimento”
La prospettiva di innovazione e apprendimento focalizza l’analisi strategica sulle condizioni organizzative che devono sussistere nel tempo per garantire il raggiungimento degli obiettivi strategici (17), identificando le stesse
nel reskilling dei dipendenti, nel rafforzamento dell’Information Technology
e dei sistemi, e nell’allineamento delle procedure e routine organizzative
(De Marco et al., 1999, pp. 19-20).
A tal riguardo, Kaplan e Norton hanno individuato nella “soddisfazione”, nella “fedeltà” e nella “produttività” della persona quel nucleo di misure
primarie per la valutazione dei risultati raggiunti. “All’interno di questo nucleo, l’obiettivo della soddisfazione della persona viene considerato generalmente il driver delle altre due dimensioni, ovvero fedeltà e produttività del
15 “Un processo è definibile come un insieme di attività interrelate, rivolto al raggiungimento
di particolari obiettivi” BRUSA, (1995), p. 156.
16 Al riguardo vedasi DE MARCO et al. (a cura di) 1999: pp. 18-19
17 Alla luce della specifica missione perseguita “[...] le aziende non profit e del settore
pubblico contano particolarmente sull’abilità, sulla dedizione e sull’allineamento dei gruppi di
lavoro per raggiungere i loro obiettivi socialmente rilevanti. Gli impiegati e la struttura
organizzativa rappresentano gli elementi portanti delle restanti dimensioni della Balanced
Scorecard” “[...] nonprofit and public-sector agencies rely heavily on the skills, dedication,
and alignment of their staff to achieve their socially important goals. Employees and
organizational infrastructure represent the thread that weaves through the rest of the Balanced
Scorecard”, NIVEN, (2003), pp. 191-192 (traduzione propria).
123
singolo individuo” (in Kaplan et al., 1996, p. 136). Una volta scelti i criteri
da adottare per il gruppo primario di misure dei dipendenti, dovrebbero
essere individuati i driver specifici per l’apprendimento e la crescita. Considerato che l’aggiornamento del personale (competenze dello staff), la capacità dei sistemi informativi (infrastruttura tecnologica) e il clima organizzativo
(motivazione, empowerment e allineamento) costituiscono, come già detto,
gli incentivi fondamentali per garantire nel tempo la soddisfazione delle persone e, di conseguenza, la fedeltà e la produttività del singolo dipendente, i
driver in questione andrebbero ricondotti nell’ambito di queste tre categorie
logiche (18) secondo lo schema illustrato nella figura 4 (19).
Figura 4 – La struttura generale delle misure dell’apprendimento e della
crescita
Misurazioni primarie
Risultati
Fedeltà della persona
Produttività della
persona
Soddisfazione della
persona
____________________________________________________________________________
Incentivi
Competenze dello staff
Infrastruttura tecnologica
Fonte:
KAPLAN
et al.et
(1996),
p. 137
Fonte:
KAPLAN
al. (1996),
Clima organizzativo
p. 137
Driver specifici per l’apprendimento e la crescita
Competenze dello staff
Infrastruttura tecnologica
Clima organizzativo
Capacità strategiche
Tecnologie strategiche
Ciclo decisionale
Livelli di addestramento
Banche dati strategiche
Fulcro strategico
Capacità come leve competitive
Esperienza
Decentramento del potere
Software dedicato
Allineamento del personale
Marchi
Morale
Spirito di squadra
Fonte:
KAPLAN
et al.et
(1996),
p. 139
Fonte:
KAPLAN
al. (1996),
p. 139
18 “Il nucleo essenziale delle tre misure legate alle persone – soddisfazione, produttività e
fedeltà – offre misure relative all’esito degli investimenti legati a persone, sistemi e ricerca di
coerenza organizzativa.” Tratto da KAPLAN et al., (1996), p. 153.
19 Per un approfondimento vedasi KAPLAN et al., (1996), pp. 133-154.
124
9. Il sistema di misurazione nella Bsc: i “lead indicators” e i
“lag indicators”
La tabella 2 mette in evidenza come la Bsc utilizzi per la misurazione del
grado di raggiungimento degli obiettivi strategici definiti secondo le quattro
prospettive un sistema di indicatori suddiviso in due grandi categorie logiche:
i “lead indicators o indicatori diagnostici” e i “lag indicators o indicatori di
impatto”. Mentre i primi hanno lo scopo di segnalare al management aziendale
l’output ottenuto attraverso i processi gestionali attuati durante il periodo di
rilevazione, i secondi mettono in evidenza se i servizi prodotti o i programmi
realizzati hanno effettivamente soddisfatto le aspettative e i bisogni espressi
dalla comunità di riferimento. In altri termini, gli indicatori diagnostici si identificano con i driver della performance (n. utenti serviti, n. pasti erogati, n. ore
apertura piscina comunale, n. pratiche di concessione edilizia evase, ecc.),
indicando il modo attraverso cui l’amministrazione ha scelto di rispondere ad
una specifica istanza dell’utenza. Gli indicatori strategici rilevano, invece, se
e in che misura le performance realizzate si siano tradotte in una maggiore
soddisfazione delle attese espresse dalla collettività.
10. L’individuazione delle relazioni di causa-effetto tra gli obiettivi declinati secondo le quattro prospettive: la mappa strategica
La Bsc consente non soltanto di tradurre la strategia in obiettivi chiaramente
definiti (performance objectives), ma anche di evidenziare tutti i fattori critici
di successo secondo una logica sistemica nella quale ogni elemento considerato rappresenta un anello vitale nella catena delle relazioni causa-effetto che
attraversa l’intero modello. L’insieme delle relazioni in tal modo individuate
costituisce la cosiddetta “mappa strategica”, la cui costruzione, secondo gli
ideatori della Bsc, prevede la formulazione di tutta una serie di ipotesi collegate tra loro, basate su affermazioni del tipo “se ... allora”, che, dal punto di
vista metodologico, dovrebbero agevolare l’individuazione ex ante e la migliore comprensione ex post dei meccanismi di condizionamento e influenza
che sottendono, regolano e spiegano le dinamiche evolutive degli obiettivi
strategici associati a prospettive diverse (Kaplan et al., 1996, p. 157) (20).
Con specifico riferimento alle aziende composte pubbliche locali si osserva, a tal riguardo, che mentre la mission trova la sua massima espressione negli obiettivi strategici definiti secondo la prospettiva della comunità,
tutti gli altri fattori critici di successo identificano più propriamente quelle condizioni che devono ricorrere simultaneamente affinché quegli obiettivi possano essere conseguiti secondo criteri di economicità aziendale.
20 Al riguardo vedasi anche KAPLAN R.S., NORTON D.P., “Having Trouble with Your Strategy?
Then Map It”, Harvard Business Review, September-October 2000, pp. 167-178 (Riferimento
bibliografico tratto da NIVEN P.R. (2003), p. 184.
125
Ne discende che i nessi di causa-effetto devono essere normalmente ricercati tra gli obiettivi strategici legati alla prospettiva interna, alla prospettiva
finanziaria e alla prospettiva di innovazione e apprendimento, mentre l’effetto netto del bilanciamento tra le suddette prospettive è destinato ad influenzare direttamente e unilateralmente gli impatti della strategia rispetto
ai bisogni e alle attese espressi dalla collettività di riferimento.
11. La declinazione delle strategie in iniziative ed azioni: il
meccanismo del drill-down
La “valenza operativa” delle indicazioni strategiche e, cioè, la possibilità di
declinare le stesse in programmi attuativi, sino ad arrivare alla formulazione
di obiettivi di gestione chiari, puntuali e misurabili, rappresenta un presupposto fondamentale per garantire la necessaria coerenza tra strategia e struttura organizzativa (21). A fronte di questa esigenza progettuale, la Bsc prevede
un particolare meccanismo, denominato drill-down, che, consentendo di
formalizzare un sistema di relazioni causali tra obiettivi di livello gerarchico
superiore non operativi e obiettivi operativi (22), rende metodologicamente
possibile allineare la gestione operativa alle strategie aziendali (23). Il funzionamento del modello si basa, infatti, non soltanto su una buona definizione
della mappa strategica, ma anche sulla sua capacità di comunicarsi all’intera organizzazione attraverso adeguati sistemi di responsabilizzazione,
incentivazione e coinvolgimento partecipativo. La letteratura in materia appare concorde nell’individuare tre livelli rispetto ai quali risulta ipotizzabile
l’applicazione della scheda di valutazione bilanciata.
21 “Sebbene ogni azienda abbia uno o più fini, molte prestano scarsa attenzione alla loro
definizione. In alcune aziende, invece, la direzione generale dedica notevoli energie a definire quali siano i fini e a formularli nei termini più concreti possibile, e grazie a tale esercizio le
successive fasi del processo di controllo direzionale risultano enormemente facilitate”, ANTONY
et al. (1992), p. 260.
22 “Di fronte ad un problema, il soggetto decisore cercherà pertanto di determinare le connessioni tra alternative di azione e possibilità di conseguimento degli obiettivi, mediante la
definizione di un sistema di relazioni causali. Qualora tale sistema di relazioni non riesca a
rappresentare in modo accettabile da parte del decisore la connessione tra alternative ed
obiettivi, il decisore non disporrà di un criterio decisionale operativo. Al fine di sbloccare la
situazione, egli sarà indotto dalla sua logica razionale soddisfacente a sostituire quell’obiettivo con un altro di ordine gerarchico inferiore (sottobiettivo), che fornisca però un criterio
decisionale operativo.”, AMIGONI (1998), p. 191.
23 “La Bsc è uno strumento di valutazione e controllo che parte dalla rappresentazione delle
connessioni logiche tra la strategia ed esecuzione, si sviluppa su più livelli organizzativi e
opera sulla base delle relazioni che esistono fra gli obiettivi fissati ai livelli strategici e obiettivi
e azioni assegnati ai livelli operativi. Una delle funzionalità da implementare in una Bsc è,
pertanto, il cosiddetto meccanismo di drill-down, cioè la capacità del modello di esplicitare i
legami, le dipendenze che esistono fra le diverse componenti in cui è articolato.”, in QUAGLIATI
et al. (2002), p. 112.
Gli autori stessi precisano, inoltre, che i suddetti legami possono consistere in relazioni di tipo
fisico, esprimibili attraverso funzioni matematiche, ovvero in relazioni di tipo logico. Ad esempio, è di tipo logico la “relazione che si può definire fra l’obiettivo di tipo strategico «aumento
della competitività del settore produttivo agricoltura» e l’obiettivo di carattere operativo «assegnazione di un certo ammontare di risorse per manifestazioni fieristiche»”, mentre può considerarsi di tipo fisico “la relazione esistente tra l’obiettivo operativo «assegnazione di un dato
ammontare di risorse finanziarie» e l’obiettivo strategico «aumentare la fruibilità dei beni
pubblici ai portatori di handicap attraverso la riduzione delle barriere architettoniche»”.
126
Con specifico riferimento agli enti locali, il livello più alto, detto “livello
executive”, potrebbe farsi coincidere con le diverse aree strategiche di intervento (desumibili dal programma del sindaco), ovvero con gli aggregati contabili di massimo livello (ad esempio le “funzioni” dei bilanci degli enti pubblici locali) o, ancora, con le unità organizzative in cui si articola la
macrostruttura dell’ente (livello di direzione) (Quagliati et al., 2002, p. 106).
A questo livello si parla di scorecard strategica, in quanto la scheda bilanciata accoglie quelle misure in grado di esprimere sinteticamente il raggiungimento
o meno degli indirizzi strategici definiti dagli organi politici. Il secondo livello, denominato “di area funzionale o processiva” (De Marco et al., 1999, p.
44) si identifica, invece, con il “livello di dirigenza” (Quagliati et al. 2002: p.
106) e, cioè, con i singoli centri di responsabilità a cui il top management
attribuisce annualmente gli obiettivi di gestione in attuazione delle strategie
deliberate. Nella Bsc gestionale, pertanto, viene data particolare enfasi alle
“misure di tipo economico basate sull’analisi dei costi delle attività, sui tempi
di processo [...] (e) sui livelli qualitativi degli output prodotti dai processi stessi”
(De Marco et al. 1999, p. 44). L’ultimo livello riguarda, infine, le prestazioni
svolte dai singoli dipendenti che, all’interno della cosiddetta scorecard individuale, dovrebbero essere associate ad “indicatori di carattere operativo quali
per esempio tempi medi per l’espletamento di un’attività o indicatori della qualità degli output prodotti [...]” (De Marco et al. 1999, p. 44).
12. Caso esemplificativo: breve descrizione e finalità
Il caso elaborato rappresenta una esemplificazione puramente teorica proposta con l’obiettivo precipuo di stimolare ragionamenti e riflessioni sui
limiti del modello nonché sulle variabili progettuali, organizzative e di processo che più rilevano ai fini della costruzione e della applicazione della
Bsc nella complessa realtà operativa di un ente locale.
Nella tabella 1 è stata descritta in breve sintesi la strategia che l’ente locale
intende attuare per dare una risposta concreta alla richiesta di maggiore sicurezza espressa dalla comunità locale residente nei quartieri a rischio.
La puntuale definizione della situazione di contesto è apparsa subito fondamentale per ottenere una visione globale ed una rappresentazione sistemica
del fenomeno osservato. Nella fattispecie, si è supposto che, in alcuni quartieri
cittadini, il tasso di micro-criminalità sia molto elevato e che i comportamenti
illeciti siano in costante aumento, a fronte di una densità abitativa molto elevata, di un tasso di disoccupazione rilevante, di un numero esiguo di associazioni
presenti e di un coefficiente di dispersione scolastica in continua crescita.
Il secondo passo è stato quello di ipotizzare le condizioni macroambientali
che potrebbero costituire una minaccia o una opportunità rispetto al
perseguimento della strategia, verificando ed esplicitando, nel contempo, i
punti di forza e di debolezza interni del comune. Tutti questi aspetti sono stati
infine sistematizzati in uno schema logico-concettuale a cui ci si è riferiti costantemente per la declinazione delle azioni strategiche nelle diverse prospettive e per
l’individuazione delle performance measurement più rilevanti e significative.
127
Tabella 1 – Esplicitazione della “vision” e della “strategia” – (caso esemplificativo)
Situazione di contesto rilevata in alcuni quartieri “a rischio” della città
9 Numero elevato di fenomeni di micro-criminalità con utilizzo di manovalanza giovanile
9 Grado elevato di dispersione scolastica e di disoccupazione giovanile
9 Tasso elevato di densità abitativa
9 Scarsa presenza di strutture che favoriscano momenti di aggregazione tra i giovani (biblioteche, impianti
sportivi, cineforum, etc.)
9 Numero in crescita di incendi dolosi degli esercizi commerciali
9 Numero elevato di fenomeni di abusivismo edilizio
Indicatori di contesto per ciascun quartiere considerato:
numero abitanti (per classe di età e nuclei familiari)
% di dispersione scolastica e di disoccupazione giovanile
% densità abitativa
n. denunce per episodi di micro-criminalità nel triennio precedente
n. incendi dolosi di esercizi commerciali nel triennio precedente
n. denunce per atti estorsivi nei confronti dei negozianti al dettaglio nel triennio precedente
n. sanzioni elevate per abusi edilizi nel triennio precedente
n. unità familiari alloggiate in baracche e in attesa di assegnazione di case popolari
n. impianti sportivi esistenti
n. luoghi di aggregazione a fini culturali-ricreativi
n. manifestazioni sportive organizzate nel triennio precedente
Opportunità:
9 Presenza sul territorio di associazioni anti-racket e di altri gruppi di volontariato operanti nel settore
sociale
9 Presenza nei quartieri in questione di “Centri di aggregazione giovanile” in regime di convenzione con il
Comune e di importanti istituti religiosi
9 Particolare attenzione rivolta dai rappresentanti delle forze dell’ordine alle problematiche dei quartieri in
questione
Minacce:
9 Scarso grado di interazione e coordinamento con le forze dell’ordine, le associazioni, gli istituti religiosi, i
centri di aggregazione giovanile e gli istituti scolastici presenti nel quartiere in questione
9 Presenza tra le associazioni dei commercianti di gruppi di pressione che potrebbero ostacolare
l’intensificazione dei controlli negli esercizi operanti nei quartieri a rischio
9 Robustezza e forte radicamento delle bande di micro-criminalità esistenti nei quartieri a rischio
Punti di forza:
9 Disponibilità di risorse finanziarie grazie a specifiche politiche finalizzate al reperimento di fonti alternative
di finanza derivata
9 Recente riorganizzazione per aree omogenee di intervento della macrostruttura, con conseguente
migliore coordinamento e integrazione tra i settori dell’ente coinvolti nel programma strategico
Punti di debolezza:
9 Inadeguatezza delle unità di personale in dotazione ai nuovi compiti legati alla vigilanza di quartiere
9 Inadeguatezza delle infrastrutture tecnologiche in dotazione
9 Limitatezza delle risorse finanziarie disponibili
9 Collegamento debole tra sistemi di incentivazione e risultati individuali e/o di gruppo conseguiti
Vision: Migliorare le condizioni di vivibilità in termini di sicurezza degli abitanti dei quartieri a rischio della città.
Strategia: Rafforzare e rendere visibile il ruolo dell’ente come garante della legalità sul territorio comunale e
come promotore di sinergie tra gli operatori esistenti nel settore, attraverso l’istituzione di apposite squadre
operative e l’aumento, sia sul piano quantitativo sia sul piano qualitativo, delle misure rivolte alla prevenzione e
repressione degli eventi criminosi e degli illeciti in generale. In particolare, dovranno essere privilegiati gli
interventi di prevenzione, con l’obiettivo di ottenere nel medio-lungo periodo una riduzione graduale ma
consistente delle misure di tipo repressivo. La maggiore presenza sul territorio degli agenti di polizia
municipale dovrà essere accompagnata da un aumento delle sinergie collaborative con le forze dell’ordine e
tutti gli operatori presenti nei quartieri a rischio, mediante la promozione di iniziative. Occorrerà prevedere la
realizzazione di impianti sportivi e di manifestazioni a carattere socio-ricreativo-culturale.
Successivamente si è proceduto allo sviluppo della suddetta strategia nelle
quattro prospettive (tabella 2), provvedendo, infine, alla elaborazione della mappa strategica (tabella 4) e dello schema di rappresentazione del
meccanismo del drill-down rispetto a un obiettivo di gestione (tabella 3). Si
precisa, che, con riferimento alla prospettiva della comunità l’esempio è
stato circoscritto ai soli ruoli del cittadino-utente e del cittadino-partner.
128
129
Garantire il coinvolgimento dei
commercianti operanti nel
territorio al fine di prevenire
eventuali resistenze e ritorsioni
Promuovere, rafforzare e
coordinare gli interventi antiracket
Coinvolgere il maggior numero
di associazioni operanti nel
campo della sicurezza del
cittadino (associazioni antiracket e per la tutela dei coniugi
e figli di vittime della criminalità)
e nel campo sociale (centri
sociali, associazioni sportive,
parrocchie, etc.)
Obiettivi strategici
n. incontri realizzati con i commercianti
n. manifestazioni di protesta da parte dei commercianti
del quartiere
Incremento degli interventi anti-racket realizzati > 40%
n. associazioni coinvolte > 70%
Lead indicator e relativi target
Diminuzione degli
episodi di racket
(es. manifestazioni
sportive e/o
ricreative)
Aumento degli
interventi
concertati con le
associazioni nel
quartiere a rischio
Lag indicator
Risanamento edilizio delle aree degradate
Realizzazione di n. 2 impianti sportivi nei quartieri a rischio
Politiche finalizzate alla organizzazione di momenti aggregativi per i giovani a carattere ludico-culturale
Potenziamento e controllo attività svolta dai centri di aggregazione giovanile
Politiche mirate alla riduzione del tasso di dispersione scolastica nei quartieri a maggiore rischio della città
SODDISFAZIONE DEL CITTADINO-PARTNER
1.
2.
3.
4.
5.
PROSPETTIVA DELLA COMUNITÀ
0%
10%
1°
5%
25%
2°
10%
25%
3°
15%
30%
4°
Target previsti per il
quinquennio
Programmi attuati dall’ente in aree di intervento differenti ma complementari
30%
45%
5°
Tabella 2 – Declinazione della strategia secondo le quattro prospettive della BSC (caso esemplificativo)
segue
Organizzare incontri con le
associazioni dei commercianti
Contattare le associazioni
operanti nel campo della
sicurezza del cittadino e nel
campo sociale, al fine di
individuare gli interventi dalle
stesse eseguiti nel quartiere,
promovendo possibili forme di
raccordo e coordina-mento
Iniziative
n. telecamere installate nel quartiere a rischio > 100
130
Garantire un’equa distribuzione
del servizio di vigilanza nei
quartieri cittadini a rischio di
sicurezza e un tasso di
copertura del territorio il più
possibile uniforme
“Equità degli interventi”
n. segnalatori di soccorso installati > 1/1000 ab.
b) n. di fatti criminosi e di illeciti verificatisi nel quartiere
durante il triennio precedente
a) n. luoghi nevralgici censiti nel quartiere (scuole,
parchi, ville, ecc.)
n. vigili di quartiere/abitante uniforme per tutti i
quartieri presidiati. Tale parametro dovrà essere
opportunamente ponderato con riferimento ai seguenti
fattori:
n. segnalazioni ricevute via web
n. linee telefoniche (numeri verdi) attivati > 3
“Condizioni di fruizione”
Favorire con ogni mezzo utile il
contatto e il rapporto collaborativo tra cittadini e vigili di
quartiere
nr. ore medie giornaliere svolte per il controllo delle
attività commerciali > 2
n. medio giornaliero posti di blocco quartiere a rischio
> 10
n. medio giornaliero ronde nel quartiere a rischio > 6
n. vigili di quartiere/abitante > 1/500
“Qualità tecnica”
Lead indicator e relativi target
Aumentare la presenza sul
territorio del personale addetto
alla vigilanza, privilegiando
soprattutto le misure di
prevenzione dei i fenomeni di
micro-criminalità e degli illeciti
nei quartieri interessati
Obiettivi strategici e
determinanti
% di risposte
positive sul
questionario di
rilevazione del
grado di sicurezza
percepita dal
campione
intervistato
Diminuzione degli
episodi di microcriminalità
Diminuzione degli
illeciti nel settore
commerciale
Diminuzione degli
abusi edilizi
Lag indicator
25%
0%
0%
0%
1°
30%
3%
8%
10%
2°
50%
15%
30%
25%
3°
80%
35%
50%
35%
4°
quinquennio
85%
40%
60%
40%
5°
segue
Provvedere al continuo
monitoraggio degli interventi
realizzati nei vari quartieri in modo
tale da intensificare la vigilanza in
quelle zone cittadine che rivelano
un più elevato indice di criminalità e illiceità
Provvedere alla creazione di un
sito web con funzioni di interfaccia
tra cittadino e vigili di quartiere
Attivare le procedure relative alla
installazione di linee telefoniche e
segnalatori di soccorso
Indire seminari e incontri con la
cittadinanza per comunicare i
risultati conseguiti e stimolare una
maggiore collaborazione tra
cittadino e istituzioni
Effettuare un censimento del
territorio per l’individuazione delle
zone ad alto rischio di sicurezza
e, nell’ambito delle stesse, dei
luoghi ad alta densità criminosa
Istituire e attivare il Servizio di
“Vigilanza di quartiere” nell’ambito
del Corpo di Polizia Municipale
Iniziative
SODDISFAZIONE DEL CITTADINO-UTENTE DIRETTO DEI SERVIZI
PROSPETTIVA DELLA COMUNITÀ
REINGEGNERIZZAZIONE DEI PROCESSI ESISTENTI
PROCESSI INNOVATIVI
‹‹SHORT WARE››
‹‹LONG WAVE››
PROSPETTIVA INTERNA
131
Favorire la conoscenza da
parte dell’utenza dei nuovi
servizi offerti allo scopo di
garantire la piena efficacia
dei processi introdotti
Introdurre processi
innovativi per la gestione
del servizio che si basino
sull’utilizzo delle più
moderne infrastrutture
tecnologiche ed
informatiche e ne
ottimizzino le modalità di
impiego
Favorire le sinergie tra i
vari attori coinvolti
nell’obiettivo sicurezza del
territorio (polizia,
carabinieri, esercito,
guardia di finanza, istituti
scolastici, associazioni di
volontariato, centri sociali,
istituti religiosi, etc.)
Garantire interventi più
efficaci e tempestivi,
mediante la
razionalizzazione delle
procedure di controllo
preventivo e repressivo in
atto esistenti
> 80%
= 100%
n. opuscoli informativi distribuiti/ n.
abitanti per quartiere
> 85%
> 85%
n. di richieste accolte/ n. di richieste di
miglioramento del sevizio di vigilanza
pervenute via web
n. interventi preventivi eseguiti/ n.
segnalazioni telefoniche
n. interventi preventivi eseguiti/ n.
segnalazioni intervento via web
n. contatti con l’utenza avuti tramite
l’utilizzo del segnalatore di soccorso n.
xxx
n. incontri con i centri sociali per il
rafforzamento e il coordinamento delle
misure di prevenzione
> 85%
> 90%
n. interventi con esito favorevole/n.
interventi repressivi polizia, carabinieri
e guardia di finanza
n. convenzioni con le associazioni
anti-racket e per la tutela dei coniugi e
figli di vittime della criminalità
organizzata
> 90%
> 70%
> 70%
Target
n. interventi con esito favorevole/ n.
interventi repressivi dei vigili di
quartiere
n. interventi repressivi eseguiti da
polizia, carabinieri e guardia di
finanza/ n. richieste di intervento
attivate dalla centrale operativa del
Corpo di Polizia Municipale
n. interventi repressivi eseguiti dai
vigili di quartiere/ n. segnalazioni
ricevute dalla centrale operativa del
Corpo di Polizia Municipale
Lead indicator
Aumento degli
interventi
repressivi
Incremento degli
arresti e fermi per
fatti criminosi
Aumento degli
interventi
preventivi
Aumento delle
segnalazioni da
parte degli abitanti
del quartiere
Lag indicator
25%
30%
25%
25%
1°
40%
40%
35%
35%
2°
25%
30%
20%
35%
3°
10%
25%
20%
35%
4°
quinquennio
5%
5%
15%
35%
5°
segue
Garantire un attento monitoraggio
del grado di utilizzo dei nuovi
dispositivi messi a disposizione
dell’utenza, allo scopo di valutare
l’efficacia dei processi innovativi
avviati in una logica organizzativa
di miglioramento continuo
Portare a conoscenza della
cittadina (utenti in genere, scuole,
associazioni di categoria, etc.) le
modalità di accesso e di
funzionamento del servizio allo
scopo di garantire la piena
efficacia dei processi innovativi
Organizzare gruppi di lavoro
multi-disciplinari allo scopo di
individuare i processi destinati alla
produzione di servizi innovativi a
favore della collettività
Creazione di una banca dati per
l’aggiornamento delle aree a
rischio di sicurezza già censite
(variazioni degli episodi di microcriminalità, dei luoghi nevralgici,
degli illeciti) allo scopo di
ottimizzare l’impiego delle risorse
disponibili sul territorio
Indire incontri con i centri sociali
allo scopo di identificare le misure
di prevenzione da rafforzare e
rispetto alle quali migliorare le
sinergie
Stipula di convenzioni con le
associazioni anti-racket e per la
tutela dei coniugi e figli di vittime
della criminalità organizzata
mediante cui definire le modalità
di partecipazione dei gruppi
associativi predetti al progetto
Indire incontri con i rappresentanti
delle forze dell’ordine,
dell’esercito e guardia di finanza
per la definizione delle modalità e
delle procedure di raccordo degli
interventi sul territorio
Iniziative
132
Migliore efficienza
gestionale
“Sostegno attento”
TIPOLOGIA DI
STRATEGIA
(determinante)
Ottimizzare in termini di
maggiore produttività l’impiego
delle risorse disponibili
n. ore di straordinario svolte / n. ore
complessive di lavoro
n. ore straordinarie giornaliere
presidio territorio (ronde, posti di
blocco, controlli giornaliere
effettuati)/ n. unità operative in
servizio
n. ore ordinarie giornaliere presidio
territorio (ronde, posti di blocco,
controlli giornalieri effettuati)/ n. unità
operative in servizio
n. telefonate medie orarie ricevute
dalla centrale operativa/ n. unità
addette alla centrale operativa
Lead indicator
< 25%
>6h
>6h
> 50
Target
Costo del personale nel
quinquennio/Costo del
personale nel primo
anno di attuazione della
strategia
Incremento interventi
preventivi e repressivi
Lag indicator
1
Come indicato
nella tabella
precedente
Target
segue
Organizzare il turn over del
personale addetto al servizio in
modo tale da garantire il graduale
allineamento ai target di
produttività fissati dagli organi
politici.
Iniziative
PROSPETTIVA FINANZIARIA
PROSPETTIVA APPRENDIMENTO E CRESCITA
CLIMA
ORGANIZZATIVO
INFRASTRUTTURA
TECNOLOGICA
COMPETENZE
DELLO STAFF
DETERMINANTI
Orientare i comportamenti
organizzativi alla responsabilizzazione verso risultati, allo
spirito di squadra, alla
collaborazione partecipativa
Dotare la Sezione “Vigilanza di
quartiere” dell’infrastruttura
tecnologica necessaria per
l’efficace svolgimento dei
processi gestionali
Garantire adeguati livelli di
addestramento del personale
addetto alla Sezione “Vigilanza
di quartiere”
133
Partecipazione a team
n. proposte migliorative
bottom-up/ n. proposte
migliorative attuate
% di dispersione dei premi
individuali di risultato
corrisposti intorno al valore
medio
Premi di risultato di
squadra corrisposti/ Fondo
incentivazione distribuito
n. autovetture acquista-tei/ n.
autovetture previste
n. apparecchiature acquistate/ n. apparecchiature
previste
n. nuove unità assunte con
sistemi innovativi di
selezione/ n. nuove unità
assunte
n. valutazioni positive sui
corsi realizzati/ n. di
questionari compilati
> 65%
> 30%
> 75%
= 100%
= 100%
> 75%
> 90%
> 70%
n. di partecipanti al corso x
con votazione maggiore di
7 su 10/ n. di partecipanti al
corso x
Target
> 60%
Lead indicator
n. ore corso pro-capite
n. di domande di
mobilità interna/ n.
unità in servizio < 5%
n. valutazione positiva da parte del
personale addetto
alla Sezione/ n. di
questionari compilati
Lag indicator
> 5%
> 75%
Target
Iniziative
Allineare quanto più possibile le competenze
nonché le conoscenze acquisite tramite i corsi
di formazione con le mansioni assegnate al
personale
Riprogettare il sistema di valutazione del
personale addetto, in modo da orientare i
comportamenti verso i risultati, lo spirito di
gruppo e la partecipazione bottom-up ai
processi decisionali
Ottimizzare l’attività di controllo, collaudo,
manutenzione e rinnovo dei beni strumentali in
dotazione
Attivare le procedure di acquisto scegliendo le
modalità più idonee ad assicurare l’economicità
e la qualità della fornitura (tipo di gara, tipologia
di acquisto [CONSIP, leasing, ecc.)
Predisporre procedura pubblica di selezione del
personale finalizzata al reclutamento mirato
delle risorse umane necessarie
Organizzare un adeguato sistema di
valutazione dell’attività formativa rivolta alle
unità di personale addette alla Sezione
Vigilanza di quartiere
Garantire il costante monitoraggio del
fabbisogno formativo
Organizzare corsi di addestramento finalizzati al
soddisfacimento del fabbisogno formativo
connesso allo svolgimento del servizi previsti
134
E CRESCITA
APPRENDIMENTO
FINANZIARIE
RISORSE
PROCESSI
COMUNITÀ
Cittadino-partner
Cittadino-utente
Garantire adeguati livelli di addestramento
del personale addetto alla Sezione
“Vigilanza di quartiere”
Razionalizzare le procedure di
controllo preventivo e
repressivo al fine di rendere
più tempestivi ed efficaci gli
interventi sul territorio
Dotare la Sezione “Vigilanza di
quartiere” dell’infrastruttura tecnologica
necessaria per l’efficace svolgimento dei
processi gestionali
Ottimizzare in termini di maggiore
produttività l’impiego delle risorse
disponibili
Orientare i comportamenti organizzativi
alla responsabilizzazione verso risultati,
allo spirito di squadra, alla collaborazione partecipativa
Favorire la conoscenza da
parte dell’utenza dei nuovi
servizi offerti allo scopo di
garantire la piena efficacia dei
processi introdotti
Garantire il coinvolgimento dei
commercianti operanti nel territorio al fine
di prevenire eventuali resistenze e
ritorsioni
Garantire un’equa distribuzione del
servizio di vigilanza nei quartieri cittadini
a rischio di sicurezza e un tasso di
coperture il più possibile uniforme
Introdurre processi innovativi
che si basino sull’utilizzo delle
più moderne infrastrutture tecnologiche ed informatiche e
ne ottimizzino le modalità di
impiego
Promuovere, rafforzare e coordinare gli
interventi anti-racket
Favorire con ogni mezzo utile il contatto
e il rapporto collaborativo tra cittadini e
vigili di quartiere
Favorire le sinergie tra i vari
attori coinvolti nell’obiettivo
sicurezza del territorio
Coinvolgere il maggior numero di
associazioni operanti nel campo della
sicurezza del cittadino e nel campo sociale
Aumentare la presenza sul territorio del
personale addetto alla vigilanza,
privilegiando le misure di prevenzione dei
fenomeni di microcriminalità e degli illeciti
nei quartieri interessati
Tabella 3 – Definizione della mappa strategica (caso esemplificativo)
ROSPETTIVA DELLA COMUNITÀ – Cittadino utente
Provvedere alla creazione di un sito web con
funzioni di interfaccia tra
cittadino e vigili di
quartiere
Obiettivi di gestione
135
Acquisire il maggior
numero di sponsor in
modo da reperire nuove
risorse finanziarie
Predisporre entro il
30.11.04 una proposta di
modifica del layout
originario allo scopo di
conformare sempre più la
piattaforma web alle reali
esigenze espresse dalla
collettività di riferimento
Definire il layout
desiderato, i link da
attivare e le informazioni
da inserire entro il
15/2/2004
Corpo di Polizia
Municipale
Adeguare il sito web alle
proposte di modifica presentate dal Corpo di
Polizia Municipale entro 20
gg. dal ricevimento delle
stesse
Predisposizione del sito
web relativo al servizio di
vigilanza di quartiere entro
il 20/3/04
Centro elaborazione dati
Centro di
responsabilità
< 1,25
> 10
n. di sponsor acquisiti
> 90%
< 1,25
Target
tempi occorsi/tempi previsti
Rispetto dei termini
% soddisfazione sulla qualità del
sito da parte del Comando di
Polizia Municipale
tempi occorsi/tempi previsti
Rispetto dei termini e coerenza
progettuale rispetto alla
piattaforma presentata dal Corpo
di Polizia Municipale
Lead indicator
Entrate accertate/entrate previste
Maggiori entrate da destinare al
miglioramento del servizio di
vigilanza
n. di valutazioni positive
sull’utilità e sulla facilità di
consultazione del sito da parte
degli utenti/ n. di valutazioni
espresse
n. segnalazioni ricevute via
web/ n. abitanti residenti nei
quartieri a rischio
Massimizzare il numero di
richieste e segnalazioni
pervenute via web
Lag indicator
Tabella 4 – Meccanismo del drill-down rispetto ad un obiettivo strategico (caso esemplificativo)
> 85%
> 80%
> 1/20 ab.
Target
Attività
Stipula di apposite convenzioni con gli sponsor
acquisiti
Attuare un’indagine di
mercato finalizzata alla
acquisizione di sponsor
Predisposizione di una
piattaforma di proposta
anche attraverso il confronto con i soggetti
esterni interessati (altre
istituzioni, polizia,
esercito, associazioni di
volontariato, associazioni
di categoria, ecc.)
Nomina di un consulente
esterno per
l’implementazione di
alcune funzionalità
Creazione di un gruppo di
lavoro per lo studio e
l’elaborazione di diverse
ipotesi da sottoporre al
Comandante dei Vigili
Urbani
13. Limiti e criticità del modello: alcune riflessioni
L’esemplificazione teorica proposta ha evidenziato alcuni di aspetti di natura tecnica che andrebbero attentamente considerati affinché la Bsc possa
trovare una corretta applicazione in un ente locale.
Un primo aspetto critico è rappresentato dalla presenza di tutta una
serie di variabili esogene che, essendo in grado di condizionare positivamente o negativamente l’efficacia della strategia, se non opportunamente
considerate, potrebbero alterare il significato dei valori assunti dai lag
indicator associati alla prospettiva del cittadino-utente, introducendo di conseguenza non pochi elementi di distorsione nei processi valutativi e decisionali (Santi, 2002, p. 174).
Nel caso in esame, ad esempio, la riduzione degli episodi criminosi e
dell’illegalità diffusa, potrebbe dipendere non soltanto dall’attuazione delle
politiche dell’ente in materia di sicurezza nei quartieri a rischio, ma anche
dall’efficacia di altri programmi finalizzati al miglioramento delle condizioni di vivibilità degli abitanti che vi risiedono (nella fattispecie risanamento
edilizio nelle aree degradate, realizzazione di centri sportivi, promozione
di maggiori iniziative in campo sociale, culturale, ricreativo, ecc.) o, ancora, dalla presenza sul territorio di altri operatori, istituzionali e non, operanti nella medesima area di intervento (nell’ipotesi considerata forze dell’ordine, scuole, centri di aggregazione giovanile, parrocchie, istituti religiosi,
gruppi associativi, ecc.). Questo nodo progettuale potrebbe essere affrontato, innanzitutto, definendo, all’interno della prospettiva della comunità,
obiettivi relativi al coinvolgimento delle associazioni presenti sul territorio,
mentre, nella prospettiva interna, andrebbero specificate sia le forme di
collaborazione attuabili con gli altri organismi istituzionali (nel caso proposto le forze dell’ordine, la guardia di finanza, gli istituti scolastici), sia le
modalità di raccordo e coordinamento con i gruppi associativi partecipanti
al progetto (nella fattispecie le associazioni antiracket e per la tutela dei
coniugi e figli di vittime della criminalità organizzata). Inoltre, potrebbe
essere utile specificare, per ciascuna scorecard, i programmi dell’ente ad
essa funzionalmente collegati (vedasi tabella 2), ed allegare alla stessa la
scheda degli indicatori di contesto (tabella 1), la cui lettura interpretativa
potrebbe offrire un quadro sintomatico e una rappresentazione sistemica
delle dinamiche evolutive che caratterizzano lo scenario di riferimento. L’utilizzo di alcuni strumenti di analisi delle modalità di inserimento degli interventi pubblici nel contesto ambientale (24) consentirebbe, infine, una più
agevole identificazione dei soggetti esterni che potrebbero interagire in
vario modo con l’ente locale nella realizzazione di un certo programma.
Le soluzioni prospettate non sono tuttavia scevre da inconvenienti, considerato che la partecipazione, diretta o mediata, dei possibili “partner” alla
24 Ci si riferisce, in particolare, alla cosiddetta “analisi di campo” per la cui trattazione di
rinvia a MENEGUZZO et al. (1990), pp. 85-87.
136
fase di definizione della strategia, unitamente all’introduzione di criteri e
metodi valutativi di tipo soggettivo e discrezionale, potrebbero determinare
un notevole rallentamento del processo di costruzione della scorecard, una
eccessiva proliferazione delle performance measurement e un probabile
indebolimento dei meccanismi di feedback.
Un’altra problematica appare correlata alla costruzione della mappa
strategica che, nel caso esemplificativo, è stata circoscritta alla mera descrizione dei nessi causa-effetto che attraversano il modello. Di fatto, l’identificazione delle suddette interrelazioni comporta sul piano progettuale la necessità di chiarire a priori che effetto potrebbe avere, per esempio, una
variazione dei risultati finanziari rispetto agli obiettivi strategici associati
alla prospettiva interna o della comunità. Una possibile soluzione, tra l’altro praticata nelle imprese private (25), potrebbe essere rappresentata dalla
ponderazione di ciascuno dei rapporti causa-effetto che legano tra loro gli
obiettivi inseriti nella Bsc, sebbene, sotto il profilo organizzativo, tale approccio metodologico richiederebbe non soltanto l’individuazione dei soggetti legittimati ad attribuire o validare il “peso”, ma anche l’opportuna
regolamentazione delle modalità di integrazione tra i criteri di ponderazione
e il sistema di valutazione delle performance dirigenziali e delle prestazioni
personali. Un eccessivo sbilanciamento dei criteri valutativi sui parametri di
ponderazione, infatti, potrebbe condizionare il processo negoziale per la
definizione del peso da attribuire agli obiettivi strategici e gestionali, in
quanto indurrebbe i dirigenti a ridimensionare l’effettiva valenza strategica
delle azioni assegnate alla loro responsabilità attuativa.
Un’ulteriore riflessione riguarda la formulazione degli indicatori di impatto e la determinazione dei target attesi ad essi associati. Nell’ipotesi
esemplificata, i lag indicator previsti in corrispondenza della prospettiva
del cittadino-utente sono stati identificati con la riduzione dei fatti criminosi,
mentre gli impatti attesi dalle azioni strategiche secondo la prospettiva interna sono stati individuati nell’incremento delle segnalazioni ricevute e
nell’aumento degli interventi repressivi attuati. Come si vede, gli obiettivi
strategici legati alle due prospettive risultano inversamente correlati, considerato che un maggiore numero di azioni repressive appare un risultato
contrastante con quello relativo alla diminuzione dei crimini e dei reati. In
realtà, occorre considerare che negli enti pubblici le prospettive della
scorecard sono legate alla prospettiva della comunità da un rapporto causale di tipo strumentale, il che permette di comprendere il motivo per cui
l’iniziale incremento delle operazioni di repressione sul territorio sia destinato a tradursi, nel medio-lungo periodo, in un decremento degli atti di
criminalità. Questa considerazione induce a ritenere che nella fase relativa
alla definizione dei target attesi in corrispondenza degli indicatori di impatto, sarebbe opportuno, se non addirittura necessario, prevedere il termine
25 Vedasi al riguardo DE MARCO et al. (1999), p. 82.
137
dal quale o entro il quale il valore previsto dovrebbe essere raggiunto per
ritenere la strategia attuata con successo. La tempificazione delle performance measurement dovrebbe consentire, infatti, di ricondurre ed ordinare
in una visione sistemica le tendenze evolutive a volte contrapposte degli
obiettivi strategici declinati secondo le diverse prospettive, rendendo in tal
modo possibile una valutazione integrata e globale degli impatti ottenuti
nonché una previsione prospettica degli scenari evolutivi prefigurabili.
Un ulteriore aspetto da non sottovalutare riguarda il collegamento tra la
scorecard e il sistema di valutazione delle performance dirigenziali, in quanto
una eccessiva focalizzazione dei sistemi di responsabilizzazione sugli indicatori diagnostici potrebbe orientare le performance dei dirigenti verso il
raggiungimento “ad ogni costo” dei target previsti, anziché favorire e stimolare una valutazione critica, duttile e costante degli impatti dell’azione
intrapresa.
Si evidenzia, infine, come l’applicazione della Bsc presupponga l’esistenza di sistemi operativi (26) ed informatici adeguati e sufficientemente
integrati (condizioni non sempre presenti negli enti locali) allo scopo di
alimentare costantemente il fabbisogno informativo del modello (27).
14. Le condizioni organizzative e di processo nella costruzione
della Bsc in un ente locale
Si cercherà adesso di offrire alcune riflessioni di carattere generale in merito alle condizioni organizzative e di processo necessarie per un’efficace
applicazione negli enti locali.
Innanzitutto, si ritiene che la costruzione della Bsc strategica non possa
prescindere dal pieno coinvolgimento partecipativo degli organi di governo politico dell’ente e dalla necessaria interazione tra questi ultimi e le
principali figure apicali della tecnostruttura (direttore generale, dirigenti
responsabili dei settori nevralgici dell’ente), il cui ruolo dovrebbe limitarsi,
in questa fase, alla verifica delle compatibilità di tipo tecnico, finanziario e
organizzativo, onde fornire utili elementi di valutazione in ordine alla
attuabilità dei programmi prescelti. Specialmente in caso di prima
sperimentazione del modello, si renderebbe opportuno procedere ad una
attribuzione chiara e formale delle responsabilità connesse al processo di
costruzione delle schede, prevedendo anche il coinvolgimento di tutti i soggetti-chiave che dovranno implementare l’intero sistema (cosiddetto
Implementation team, che potrebbe essere costituito dai responsabili dei
servizi di controllo interno o da eventuali consulenti esterni). Si potrebbe
pensare ad esempio ad un “Comitato di programmazione” formato dalla
26 I sistemi operativi comprendono “i sistemi di pianificazione strategica, il sistema di programmazione e controllo, il sistema informativo e i sistemi di gestione del personale [...]” in
AIROLDI et al.(1994), p. 486.
27 Vedasi al riguardo SANTI (2002), p. 31.
138
Commissione bilancio a composizione allargata che preveda la partecipazione del sindaco, del direttore generale, del responsabile dei servizi finanziari e la presenza dell’assessore al ramo e dei dirigenti di settore di volta
in volta interessati, oltre che, come già detto, dei membri dell’Implementation
team. La progettazione della Bsc e lo sviluppo dei suoi contenuti, in linea
con il programma del sindaco, dovrebbe costituire oggetto di discussione e
di attenta analisi soprattutto nel primo anno di mandato elettorale, mentre
negli esercizi successivi, anche attraverso l’ausilio del Nucleo di valutazione, l’attenzione dovrebbe focalizzarsi sulla verifica dello stato di attuazione delle strategie e sulle conseguenti operazioni di “aggiustamento” o
“riassestamento” del framework originariamente concordato. Sia la
predisposizione delle schede sia le operazioni di revisione delle stesse dovrebbero inoltre precedere possibilmente il confronto politico istituzionalmente
previsto per l’approvazione dei documenti di programmazione dell’ente a
valenza pluriennale (Relazione previsionale e programmatica, Piano triennale
delle Opere pubbliche, Piano delle assunzioni, Piano triennale della formazione, Piani urbanistici, ecc.).
La diretta partecipazione del top management (organi di governo) alla
costruzione del Bsc strategico, si ritiene rappresenti la variabile di processo
più critica e rilevante, in quanto condizione fondamentale per garantire
una definizione puntuale e condivisa delle politiche da attuare all’interno di
una visione strategica unitaria e di un quadro di compatibilità attuativa. In
particolare, il processo di costruzione del Bsc strategico dovrebbe svolgersi
in modo tale da garantire, quanto più possibile, il massimo assorbimento
“a monte” dei conflitti di interesse che potrebbero generarsi all’interno della classe politica dirigente (esigenza di mantenimento della unità della
coalizione di governo), nei confronti dell’opposizione (sostenibilità del
confronto politico) e rispetto alle molteplici istanze delle categorie di soggetti presenti nella comunità di riferimento (necessità di bilanciamento tra i
diversi ruoli di stakeholder assunti dalla collettività in relazione con l’ente
locale) (28). In questo modo potrebbero essere ridotte in misura significativa
le modifiche in itinere dei programmi strategici originariamente formulati
dagli organi di governo, creando così quelle premesse metodologiche in
assenza delle quali sarebbe di fatto impossibile o, quanto meno, estremamente difficile predeterminare con rigore algoritmico le azioni da porre in
essere e, di conseguenza, la griglia bilanciata degli elementi chiave rispetto ai quali motivare e responsabilizzare, ad ogni livello, l’intera organizzazione. Inoltre, il componimento “a monte” degli interessi che gravitano attorno alle scelte strategiche dovrebbe consentire una selezione più rigorosa
dei programmi su cui focalizzare l’attività gestionale, favorendo il meccani-
28 Come già visto, sul piano progettuale, questa esigenza potrebbe essere supportata mediante la segmentazione della prospettiva della comunità nelle quattro dimensioni che identificano le varianti comportamentali che possono caratterizzare il cittadino nel suo rapporto con
l’amministrazione locale.
139
smo del drill-down e sgravando l’organizzazione da quegli elementi di incertezza e complessità che non di rado divengono fonte di tensioni e resistenze.
Sul piano fattuale, il coinvolgimento della classe politica nella costruzione della Bsc strategica costituisce una condizione di processo tutt’altro che
scontata. Innanzitutto, occorre considerare che, negli enti pubblici, l’esigenza di mantenere a tutti i costi il consenso elettorale determina negli
organi politici una forte propensione ad impostare la gestione secondo
logiche di “navigazione a vista” che sovente sacrificano l’economicità
gestionale alla necessità di produrre risultati visibili nel breve periodo. Si
comprende bene allora come l’introduzione del Bsc si scontra con un limite
strutturale che potrebbe essere superato soltanto nella prospettiva di una
reale riappropriazione da parte della classe politica del ruolo di indirizzo
strategico che istituzionalmente le compete. In secondo luogo, si evidenzia
come gli organi di governo dell’ente tendono in genere ad attribuire agli
atti fondamentali di pianificazione strategica una valenza strettamente tecnico-specialistica anziché programmatica, con la conseguenza che gli stessi vengono sistematicamente elaborati, per la parte di rispettiva competenza, dagli organi tecnocratici preposti (ragioniere generale, responsabile
del personale, dirigente delle opere pubbliche, ecc.). Si potrebbe verificare, allora, che gli organi di indirizzo politico legittimino solo su un piano
puramente formale l’utilizzo della Bsc, delegandone di fatto la
predisposizione al middle management (29). In questa ipotesi, se da una
parte la riconduzione a sintesi dei programmi di settore e la verifica della
loro attuabilità sotto il profilo finanziario e organizzativo potrebbe essere
assicurata dalla mediazione del direttore generale – legittimato in questo
suo ruolo dall’incarico fiduciario ricevuto – , dall’altra si potrebbe verificare
un pericoloso slittamento verso il basso del dibattito politico, che lasciando
di fatto irrisolti i conflitti di interesse esistenti, si tradurrebbe in rimodulazioni
a più riprese dei programmi politici di per sé incompatibili con le caratteristiche di funzionamento della Bsc. Negli enti locali, inoltre, la mancanza o
la carenza di sistemi operativi finalizzati alla valutazione delle politiche e
dei programmi, potrebbe comportare il serio rischio di basare la scelta
delle Key performance areas (KPAS) su mere deduzioni empiriche o intuitive,
con la conseguenza, non improbabile, di focalizzare l’architettura della
Bsc su aspetti della gestione (economici, organizzativi, di processo) poco
rilevanti rispetto al successo delle strategie da attuare.
Si evidenzia, infine, che, fatta salva la separazione tra potere di indirizzo politico e potere gestionale, una variabile di fondamentale importanza
nel processo di costruzione della scorecard strategica sia rappresentata
dalla diretta partecipazione degli organi tecnocratici di vertice, in quanto
la stessa, oltre a creare le premesse necessarie per favorire il coordinamen29 “Si è più volte fatto riferimento alla mancanza di coinvolgimento del top management aziendale.
Ciò può tradursi in concreto nella delega di un progetto di BSC, al middle management, e nel
disimpegno in termini di tempo e di contributo diretto” FRITTOLI et al. (2004), p. 36.
140
to intersettoriale tra i responsabili delle diverse strutture coinvolte, consentirebbe agli organi politici e ai membri della Implementation team di accedere ad una maggiore comprensione delle problematiche tecnico-gestionali
connesse alla attuazione dei programmi che si intendono realizzare (30).
Un’ulteriore riflessione andrebbe fatta a parte con specifico riferimento
alla predisposizione della scorecard gestionale che, su un piano logicotemporale e strettamente formale, dovrebbe svolgersi subito dopo l’approvazione dei documenti programmatici dell’ente, e prima della formulazione del Piano esecutivo di gestione (Peg) e del Piano dettagliato degli obiettivi (Pdo). Di fatto, però, l’individuazione degli obiettivi di gestione all’interno delle varie prospettive della Bsc gestionale e il loro collegamento sistemico
alle schede bilanciate di primo livello, rendendo possibile una migliore
quantificazione del fabbisogno finanziario connesso alla realizzazione dei
programmi, dovrebbe precedere, o, quanto meno, “accompagnare” la
predisposizione del bilancio annuale di previsione e dei suoi allegati. Al
fine di ottenere il massimo grado di condivisione dei percorsi operativi da
intraprendere in vista della realizzazione delle strategie prescelte, questa
fase, alquanto delicata, dovrebbe svolgersi secondo un approccio di tipo
“negoziato” (31), coinvolgendo gli assessori competenti per materia, il direttore generale, i dirigenti delle strutture interessate e il controller dell’ente
con funzioni di supporto. Questa condizione di processo dovrebbe essere
preservata soprattutto in presenza di strategie interfunzionali, con riferimento alle quali il contemperamento di una molteplicità di interessi non di
rado divergenti (sovrapposizione di competenze, differenza di opinioni tra
assessori preposti a rami diversi in ordine alle modalità operative da attuare, esistenza di nicchie di potere organizzativo, ecc.) risulterebbe determinante al fine di evitare continui riassetti “in corso d’opera” degli indirizzi
gestionali, con il rischio di scardinare pericolosamente il framework logico
inizialmente definito.
Potrebbe verificarsi, però, che i dirigenti, per il timore spesso non espressamente dichiarato, di essere valutati negativamente dagli organi a ciò
preposti (Nucleo di valutazione e assessori) siano indotti, durante il processo di negoziazione, a proporre indicatori poco significativi, target poco
sfidanti e relazioni causali estremamente deboli, mortificando in tal modo
le logiche e i principi cardine sottesi al corretto funzionamento delle schede
bilanciate. Questa criticità potrebbe essere almeno parzialmente superata
prevedendo la partecipazione del Nucleo di valutazione alla elaborazione
della Bsc gestionale, in modo tale da consentire a tale organo di acquisire
30 “La formulazione di proposte da parte dei dirigenti [...] è coerente con l’autonomia attribuita ai dirigenti stessi e con l’elevata eterogeneità delle attività svolte. I dirigenti, infatti, hanno
conoscenze esclusive delle dinamiche che influenzano il proprio settore di attività e sono in
grado, entro alcuni limiti, di perseguire autonomamente le proprie scelte”. Tratto da ANESSI
PESSINA (2000), p. 124.
31 Sui benefici connessi all’approccio negoziato vedonsi ANESSI PESSINA, 2000: pp. 123-124,
BISIO et al. (1996), pp. 173-178, FARNETI (1997), pp. 56-59.
141
già “a monte” del processo valutativo elementi di giudizio che tengano
conto dei fattori di complessità gestionale insiti nella attuazione degli obiettivi assegnati (32).
Al fine di garantire quanto più possibile l’allineamento e la necessaria
coerenza logica tra programmi strategici e obiettivi gestionali, sarebbe
opportuno, infine, che Bsc gestionale, al pari del Bsc strategico, prendesse
a riferimento l’intero periodo del mandato elettorale, assumendo una struttura “scorrevole” che, da una parte, consenta di segnare la direzione verso
cui orientare l’intera gestione, e, dall’altra, sia in grado di recepire flessibilmente i correttivi di volta in volta necessari per una maggiore focalizzazione
del framework inizialmente delineato sulle performance giudicate più rilevanti.
Dopo l’approvazione del Peg e del Pdo dovrebbe seguire il processo
forse più cruciale che è quello concernente la comunicazione del Bsc a tutta
l’organizzazione. Questo compito molto delicato finalizzato al totale
coinvolgimento del personale a tutti i livelli dovrebbe essere svolto principalmente dai dirigenti mediante incontri, riunioni periodiche, brochure,
intranet comunale, ecc.
Guardando più da vicino la realtà operativa degli enti locali, si osserva
come l’elaborazione della Bsc individuale e/o di gruppo sia minata alla
base dallo scarso sviluppo di adeguati sistemi di gestione del personale (33)
e, in particolare, di quelli relativi alla valutazione del potenziale e delle
prestazioni, non di rado lontani da logiche premiali e debolmente integrati
ai sistemi di valutazione delle performance dirigenziali. Inoltre, l’orientamento in senso strategico dell’organizzazione dovrebbe essere supportato
da criteri di impiego flessibile del personale e da modalità di lavoro che
privilegino la formazione di équipe intersettoriali e multidisciplinari. Anche
questi aspetti molto spesso vengono affrontati in modo contingente e provvisorio, diventando motivo di tensioni interne oltre che causa di demotivazione
e disaffezione da parte del personale. Si rileva, infine, come l’uso delle
politiche del personale negli enti locali non di rado subisca condizionamenti
derivanti, ad esempio, dall’appartenenza politica, dalla presenza di logiche clientelari, dalla scarsa cultura della valutazione, ecc.
Con riferimento alla fase di rilevazione, comunicazione e valutazione
delle informazioni offerte dallo scorecard, si ritiene, infine, indispensabile
l’implementazione di un software applicativo che consenta di integrare i
sistemi informativi esistenti presso l’ente, non trascurando, nel contempo, la
32 Un approfondimento sui problemi che possono essere generati dalla centralità del sistema
di programmazione e controllo nei processi di valutazione è contenuto in BISIO et al. (1996), p.
1187.
33 I sistemi di gestione del personale comprendono “i) i sistemi di ricerca, selezione,
accoglimento e inserimento del personale, ii) i sistemi di dimensionamento degli organi parziali e generali, iii) i sistemi di addestramento e di formazione, iv) i sistemi di carriera e il
connesso sistema di valutazione potenziale, v) il sistema retributivo e i connessi sistemi di
valutazione delle mansioni e di valutazione delle prestazioni” in AIROLDI et al. (1994), p. 486.
142
necessità di regolamentare sul piano formale attribuzioni, responsabilità e
modalità operative.
Un’ulteriore riflessione riguarda il rispetto dei tempi di svolgimento del
processo di costruzione delle varie scorecard, che, dovendosi armonizzare
con i termini istituzionali di approvazione dei documenti programmatici,
non può prescindere dalla drastica riduzione dei ritardi con cui molto spesso gli organi politici deliberano il bilancio di previsione e i suoi allegati.
Infine, si ritiene opportuno osservare come l’introduzione della Bsc in un
ente locale richieda, sotto il profilo organizzativo, una rivisitazione in chiave strategica della macrostruttura attraverso l’identificazione di “nuclei
omogenei di attività (NAO)” (34) che consentano di superare la rigidità e la
frammentarietà del tradizionale schema di tipo funzionale, favorendo le
necessarie sinergie intersettoriali sia nella fase di costruzione delle schede
bilanciate, sia nella fase di attuazione operativa. Allo scopo, poi, di favorire il necessario coordinamento tra i centri di responsabilità coinvolti nel
medesimo programma sarebbe opportuno inserire nelle scorecard gestionali
– e nel connesso Pdo – sia obiettivi condivisi, che vincolino le responsabilità
di strutture diverse al raggiungimento di un medesimo risultato, sia obiettivi
di tipo collaborativo, che sollecitino le necessarie azioni di supporto per il
conseguimento di obiettivi gestionali assegnati ad altre strutture dell’ente.
Infine, il sistema stesso di valutazione delle performance dirigenziali potrebbe essere progettato in modo tale da orientare i comportamenti organizzativi verso maggiori forme di comunicazione interna e di integrazione.
15. Conclusioni
La Bsc negli enti locali può rappresentare un valido strumento di apprendimento strategico capace di inglobare tutti quegli aspetti gestionali insiti nei
processi di attuazione delle politiche e dei programmi. Il percorso di indagine proposto ha evidenziato come, sotto il profilo tecnico, l’equilibrio dell’intero sistema e il suo corretto funzionamento dipendono fondamentalmente dalla validità dell’approccio metodologico seguito, dalla reale criticità
delle performance measurement prescelte, dalla significatività e testabilità
delle relazioni di causa-effetto che attraversano il modello. A tal riguardo
sono state espresse alcune perplessità in ordine alla effettiva capacità segnaletica degli indicatori di impatto associati alla prospettiva della comunità, alla difficoltà di stabilire a priori criteri oggettivi che consentano di misurare con sufficiente grado di approssimazione il coefficiente di correlazio-
34 Più in particolare i NAO sono rappresentati da “quegli insiemi o gruppi di attività e
prestazioni, aventi carattere strumentale rispetto alla realizzazione di una funzione pubblica,
che si presentano tra loro integrati e sono inoltre caratterizzati da: i) finalizzazione nel loro
insieme alla realizzazione di un “prodotto” o una prestazione di servizio, oppure a una
“famiglia” di prodotti e servizi affini e complementari [...], ii) presenza di sostanziali omogeneità da un punto di vista gestionale [...], iii) possibilità di identificare i risultati attesi dell’insieme di attività [...]” MENEGUZZO et al. (1990), p. 107.
143
ne tra obiettivi strategici collegati, alla complessità delle operazioni di
tempificazione dei target stabiliti nelle varie prospettive. Non minori appaiono le problematiche e le implicazioni che l’introduzione della scorecard
negli enti locali comporta sotto il profilo organizzativo e di processo. La
forte caratterizzazione dell’ente locale come organizzazione multistakeholder, la sua prevalente connotazione politica, la frammentarietà della
macrostruttura e dei processi gestionali, la carenza o lo scarso sviluppo dei
sistemi operativi, la prevalenza di una cultura burocratica sono solo alcuni
dei fattori che, se non opportunamente considerati, possono delegittimare
lo strumento, rendendone di fatto impossibile o inutile l’adozione.
Ne deriva, pertanto, che la scorecard potrà essere utilmente introdotta
solo in quei contesti aziendali nei quali siano maturate le condizioni
evidenziate nel presente contributo e ritenute indispensabili per orientare in
senso strategico i comportamenti organizzativi a qualsiasi livello.
Riferimenti bibliografici
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La balanced scorecard applicata agli enti locali: una sfida tra limiti e

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