EDITORIALE • Correggere la rotta per rilanciare l

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Anno LIV - n. 14 nuova serie - dicembre 2006
Rivista dell'Aiccre, Associazione italiana
per il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d'Europa
EDITORIALE
• Correggere la rotta per rilanciare l'Europa di Nicola Zingaretti
pag.
3
• Rilanciare la costruzione federale dell'Unione europea di Gabriele Panizzi
pag.
4
• Il valore aggiunto dell'Unione di Martin Schulz
pag. 11
• Una proposta concreta a 50 anni dal Trattato di Roma di Giuseppe Gargani
pag. 15
• Dopo cinquant'anni un'Europa più forte e trasparente di Pasqualina Napoletano
pag. 19
• Potere costituente al Parlamento di Antonio Tajani
pag. 22
CINQUANT'ANNI DAI TRATTATI
LE PROSPETTIVE DELLA GOVERNANCE
• L'informatore europeo per le Istituzioni locali di Iris Borelli
pag. 24
• Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali
di Abdelghani Megherbi
pag. 44
CONTRIBUTI E OPINIONI
• Spostamento forzato: nuova frontiera della tratta degli esseri umani
di Titty Santoriello
• Un impegno dell'Aiccre
pag. 54
pag. 59
I DOCUMENTI
• Realizzare l'Europa insieme Programma della Presidenza tedesca
pag. 63
• Il programma 2007 della Commissione
pag. 84
Comuni d’Europa
Rivista dell’Aiccre, Associazione italiana per il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa
Presidente Mercedes Bresso
Vicepresidenti: Fabio Pellegrini (vicario), Giuseppe Castiglione, Candido De Angelis,
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• Impaginazione: Prom.it - Roma • Stampa: Futura Grafica - Roma • ISSN 0010-4973
Questo numero è andato in stampa il 30 dicembre 2006
Comuni d’Europa
EDITORIALE
Correggere la rotta
per rilanciare l'Europa
di Nicola Zingaretti
Eppure occorre muoversi, affrontare lo
stallo istituzionale e sciogliere i nodi
irrisolti. Compito, quest’ultimo, che può
essere svolto a partire dalla congiuntura politica che interessa alcuni Stati
membri: penso al programma di lavoro
della Presidenza di turno tedesca; oppure
all’imminente elezione presidenziale in
Francia, che sarà comunque caratterizzata da un ricambio della leadership e,
dunque, da un nuovo slancio anche sulla
scena europea.
Correggere la rotta per rilanciare la politica europea, dunque. E farlo proprio
in concomitanza con il cinquantesimo
anniversario del Trattato di Roma è
anch’esso un modo per celebrare questa ricorrenza senza cedere alla retorica
europeista.
Il cinquantesimo anniversario, infatti,
potrà parlare alle nuove generazioni solo
se si concretizzerà in una politica europea
concreta e comprensibile.
Noi proveremo a farlo con contributi di
molti protagonisti, italiani e non, e pubblicando il programma del semestre di
Presidenza tedesca: un semestre nel quale
riponiamo tutti grandi speranze.
Con l’ingresso di Romania e Bulgaria nell’Unione Europea, dal 1° gennaio 2007
siamo arrivati a 27 Stati membri!
Una famiglia, quella europea, che non ha
pari al mondo. E che può contare su 480
milioni di cittadini, protagonisti del più
maestoso processo di integrazione politica della storia dell’uomo. Un percorso
unico nel suo genere, nato dalle macerie
del secondo conflitto mondiale e costruito mattone dopo mattone, nonostante le
condizioni di avversità politica in cui la
contrapposizione in blocchi aveva gettato la seconda metà del ‘900. Mai prima
era stato riconosciuto un tale primato alla
politica e alla capacità di federare storie,
culture, aspirazioni e destini, ricorrendo
all’esclusivo strumento del dialogo e del
confronto sui grandi temi della pace e del
progresso.
Ma, con il nuovo anno, ritornano i problemi di sempre dell’Europa: i limiti di una
impalcatura istituzionale ormai inadeguata
a governare un’Unione così ampia; le
paure, gli egoismi nazionali e le resistenze
al cambiamento di chi, finora, ha potuto giovarsi della frammentazione politica
europea e dei piccoli privilegi nazionali.
n. 14 • dicembre 2006
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Rilanciare la costruzione federale
dell'Unione europea
di Gabriele Panizzi
Membro della Direzione nazionale dell’Aiccre
e dalle difficoltà di governare i fenomeni
di globalizzazione che caratterizzano il
pianeta terra, provocano paure e risuscitano arcaiche, irragionevoli e pericolose
reazioni da parte di cittadini europei,
allora i cinquanta anni dei Trattati di
Roma (25 marzo 1957), istitutivi della
Comunità economica europea (CEE) e
della Comunità europea della energia
atomica (CEEA/Euratom), debbono
costituire la occasione per una approfondita valutazione delle cause dei tempi
lunghi della costruzione europea e della
inadeguatezza del ruolo politico che la
Unione europea esercita nello scenario
internazionale.
Dopo la fine della seconda guerra mondiale, i governi europei occidentali,
soprattutto a seguito della separazione
del mondo nelle due aree di influenza (è un
eufemismo) degli Stati Uniti d’America
e della Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche, non colsero l’occasione
del Piano proposto il 5 giugno 1947 dal
Segretario di Stato americano George
Marshall (alla formulazione del quale
aveva concorso anche uno dei futuri
padri dell’Europa, il francese Jean Monnet). Detto Piano ipotizzava la gestio-
Il 2007 potrebbe essere l’anno durante il
quale si creano le premesse per superare
la crisi che ha caratterizzato il processo
di costruzione europea dopo gli esiti
negativi dei referendum per la ratifica
del Trattato che adotta una Costituzione per
l’Europa svoltisi in Francia ed in Olanda
nella primavera 2005. La occasione è
data dal cinquantenario dei Trattati di
Roma istitutivi della Comunità economica europea e dell’Euratom e dal centenario della nascita di un grande europeo,
Altiero Spinelli. Occorre avere il coraggio
di evidenziare le eccessive cautele degli
europeisti funzionalisti e convenire che
avevano ragione i costituzionalisti federalisti
come Altiero Spinelli a voler fondare il
processo di costruzione europea su basi
costituzionali per evitare tempi lunghi,
non compatibili con la velocità dei processi di globalizzazione in atto già prima
di cinquanta anni fa, come sosteneva
Luigi Einaudi, o, addirittura, l’arresto ed
il regresso del processo medesimo.
Se si ha la consapevolezza del pericolo
che il processo di integrazione europea
possa interrompersi e, quindi, l’Unione
europea regredire verso forme di nazionalismo alimentate dalle incomprensioni
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Comuni d’Europa
Rilanciare la costruzione federale dell'Unione europea
ne delle risorse che gli USA avrebbero
messo a disposizione per la ricostruzione
dell’Europa, distrutta dalla guerra, da
parte di un nuovo soggetto sopranazionale, autenticamente europeo.
I governi europei si accinsero alla ricostruzione materiale dei rispettivi Paesi,
ma anche a quella delle sovranità nazionali che la guerra avevano provocato.
Se non vi fosse stata, il 9 maggio 1950,
la dichiarazione del Ministro degli esteri
francese Robert Schuman, che, per evitare le frizioni già insorte fra Francia e
Germania per la gestione delle risorse
minerarie del carbone e del ferro, su
suggerimento di Jean Monnet, avviò il
processo di integrazione europea con la
istituzione (Parigi, 18 aprile 1951) della
Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), gli europei si sarebbero
trovati di fronte al pericolo di una nuova
guerra.
E’ interessante riportare alcuni passaggi
della dichiarazione del 9 maggio 1950:
“Il governo francese propone di mettere l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone
e di acciaio sotto una comune Alta Autorità,
nel quadro di una organizzazione alla quale
possono aderire gli altri paesi europei. …Questa
proposta, mettendo in comune le produzioni di
base e istituendo una nuova Alta Autorità, le
cui decisioni saranno vincolanti per la Francia e
la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituirà il primo nucleo concreto di una Federazione
europea indispensabile al mantenimento della
pace.”
Robert Schuman e Jean Monnet ebbero,
quindi, la lungimiranza di proporre la
costruzione di un soggetto sopranazionale capace di governare, nell’interesse
comune e generale degli Stati che lo
avrebbero costituito (Francia, Repubblica
Federale Tedesca, Italia, Belgio, Olanda e
Lussemburgo), la produzione e la utilizzazione di risorse naturali fondamentali
per la ricostruzione e lo sviluppo della
società europea, superando la dimensione nazionale che, viceversa, avrebbe dato
luogo a frantumazioni gestionali già allora non compatibili con l’assetto produttivo degli USA e dell’URSS, da una parte;
dall’altra, avrebbe rinnovato tensioni territoriali ed economiche già tragicamente
sperimentate nel passato.
Furono ancora i francesi a proporre la
istituzione di un organismo di difesa
europea, con il cosiddetto Piano Pleven
(24 ottobre 1950), che, in parte, riprendeva una proposta avanzata nell’agosto
dello stesso anno da Winston Churchill al
Consiglio d’Europa. Nacque la Comunità
europea di difesa (CED, Parigi, 27 maggio
1952), a partire dalla quale Altiero Spinelli, Alcide De Gasperi, Konrad Adenauer
e Paul Henri Spaak sperarono di costruire, attraverso la cosiddetta Assemblea ad
hoc, un soggetto politico sopranazionale
con caratteristiche federali.
Furono gli stessi francesi, tuttavia, con
il voto dell’Assemblea nazionale del 30
agosto 1954, a determinare la caduta della
CED.
A seguito di questi eventi (peraltro, Alcide De Gasperi era morto il 19 agosto
1954), Altiero Spinelli, valutando che
“non si può contare sulle diplomazie e sui
parlamenti nazionali” sostenne che “elezioni europee devono essere tenute per eleggere
un’Assemblea europea…. Quest’assemblea deve
ricevere il mandato di elaborare lo Statuto che
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istituisca i poteri esecutivo, legislativo e giudiziario della Federazione europea, e ne definisca le
competenze in modo che essi posseggano il diritto
e la possibilità di fare la politica estera comune,
l’esercito comune, il mercato comune. Lo Statuto
così elaborato e votato da questa Assemblea
dovrà essere sottoposto per ratifica al referendum
popolare in ciascun paese ed entrerà in vigore
appena i popoli avranno espresso direttamente il
loro consenso.” (dalla lettera federalista di A.S.,
in “europa federata”, settembre 1954).
Riemerse, dopo la caduta della speranza
di poter approfittare di trattati internazionali settoriali per la costruzione di una
Europa federale, il dualismo fra quanti
sostenevano che l’integrazione europea
dovesse compiersi attraverso una serie di
successivi passaggi (i funzionalisti) e coloro che, come Altiero Spinelli, ritenevano
dovesse darsi luogo ad una base costituzionale federale per poter procedere alla
formulazione ed alla conduzione di politiche comuni (i costituzionalisti federalisti).
I Trattati di Roma del 25 marzo 1957
(preceduti dalla Conferenza di Messina
dell’1-2 giugno 1955) furono anche il
frutto di detto dualismo.
Essi, se da una parte consentirono di
riannodare le fila tra i sei Paesi della
CECA e di riprendere il cammino della
costruzione europea, dall’altra, dopo i
tentativi di comunità autenticamente
sopranazionale sviluppati a partire dalla
firma del Trattato CED, caratterizzarono
il processo di integrazione europea in termini intergovernativi più di quanto non
fosse avvenuto con la CECA.
Le ragioni di ciò vanno ricercate anche
nel quadro politico internazionale, mutato rispetto a quello che aveva provocato
la dichiarazione Schuman e la firma dei
Trattati CECA e CED: non vi era più la
guerra di Corea, Stalin era morto (5 marzo
1953), si era conclusa la vicenda francese in Indocina (1954), il sistema militare-industriale sovietico si palesava sotto
aspetti clamorosi non percepibili esclusivamente come militari (il 4 ottobre 1957
vi sarebbe stato il lancio dello Sputnik, il
primo satellite artificiale della Terra).
Ciò conferma che il processo di integrazione europea dovrebbe avere maggiore
autonomia rispetto agli eventi esterni,
proprio al fine di poterli condizionare e
non viceversa.
Dal 1957 ad oggi il cammino dell’Europa
è stato faticoso e controverso.
Sarebbe errato e non utile, proprio in
relazione alla costruzione europea, negare i passi avanti compiuti nel processo
di integrazione, in virtù della sedimentazione di comportamenti e di normative
comuni (l’acquis communataire) che hanno
anche fondato un diritto europeo.
Tuttavia, le acquisizioni compiute (le
quattro libertà di circolazione dell’Atto
unico europeo di Lussemburgo/L’Aja,
la convenzione di Schengen, la dichiarazione di Barcellona sulla politica mediterranea, l’Euro di Maastricht, la Carta
dei diritti fondamentali dei cittadini dell’Unione europea di Nizza, …) non incidono sulla fragilità e sulla precarietà
dell’Unione europea che dovrebbe fondarsi, come diceva Altiero Spinelli nella
citazione prima riportata, sulla politica
estera comune (oggi diciamo anche di sicurezza), sull’esercito comune (oggi diciamo
di difesa comune) e sul mercato comune, e,
aggiungiamo, sulle politiche comuni del6
Comuni d’Europa
l’energia, dei trasporti, dell’ambiente, del
lavoro e del welfare, ed altro.
Fu persa, dai Governi europei, l’occasione del Trattato che istituisce l’Unione europea,
voluto da Altiero Spinelli e votato a grande maggioranza dal Parlamento europeo
il 14 febbraio 1984 (l’Atto unico europeo
fu, come disse Spinelli, un topolino partorito dai Governi a Lussemburgo nel 1986,
rispetto alla configurazione istituzionale
del Trattato). Né il Trattato di Maastricht
(7 febbraio 1992) ha risolto il problema
dell’architettura istituzionale di tipo federale dell’Unione europea, rimasta con
quelle caratteristiche intergovernative che
la paralizzano e che irrigidiscono nella
dimensione monetaria la grande conquista dell’Euro.
Il pianeta Terra è caratterizzato e scosso
da problematiche che sempre più hanno
il carattere della globalità e che sono fra
loro interdipendenti: ad esempio, l’energia e l’ambiente, l’energia e la guerra, lo
sviluppo economico unilaterale e la fame
ed altre forme di degrado ambientale ed
umano, tra le quali i drammatici fenomeni migratori.
L’Unione europea non è in grado di concorrere ad affrontare dette problematiche
perché divisa e, quindi, impotente. Nei
summit europei che dovrebbero definire
linee politiche comuni e conseguenti strumenti finanziari ed operativi prevalgono
e si rafforzano posizioni nazionaliste
che non consentono all’Unione di avere
un ruolo nella politica internazionale
e, conseguentemente, sui singoli Paesi
dell’Unione si scaricano effetti negativi
di politiche internazionali dominate unilateralmente da grandi attori planetari (la
Russia e l’energia, gli Stati Uniti d’America e l’approccio militare in determinate
aree del mondo come quella medioorientale, la Cina e l’import/export di
alcuni prodotti, …).
L’assenza dell’Unione europea nello scenario africano per concorrere con adeguate politiche allo sviluppo economico
e sociale di quei paesi, e, viceversa, la
presenza unilaterale e discutibile di alcuni
paesi europei, provocano, insieme, il protrarsi di guerre regionali e l’accrescimento
della presenza cinese e islamica (questa
ultima, per ragioni di sussistenza, sradica i tradizionali convincimenti religiosi
sostituendoli con il fondamentalismo).
Nonostante le critiche che il Trattato che
adotta una Costituzione per l’Europa, firmato
a Roma il 29 ottobre 2004, merita, nella
situazione attuale, la sua ratifica e la conseguente entrata in vigore potrebbe contribuire ad affermare il principio che per
stare insieme non bastano accordi settoriali e parziali, ma occorre convenire su
principi e regole fondamentali, dotandosi
di istituzioni sopranazionali che abbiano
la capacità di formulare e sviluppare le
politiche attribuite alla loro competenza.
La fase di riflessione decisa dal Consiglio
europeo (16-17 giugno 2005), dopo gli
esiti negativi dei referendum francese
(29 maggio 2005) ed olandese (1. giugno 2005) non ha prodotto, fino ad ora,
risultati capaci di rilanciare il processo
di ratifica del Trattato (patetico, più che
inadeguato, è il cosiddetto”Piano D per
la democrazia, il dialogo ed il dibattito”,
formulato dalla Commissione europea
come contributo al periodo di riflessione).
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16 paesi dei 25 dell’Unione europea (ai
quali si aggiungeranno, dal 1. gennaio
2007, Bulgaria e Romania) hanno ratificato il Trattato: la maggioranza dei
cittadini e degli Stati europei. Tuttavia,
in base ad una clausola dello stesso Trattato (articolo IV-443, comma 4.) occorre
che i quattro quinti degli Stati membri
lo abbiano ratificato perché il Consiglio
europeo assuma le necessarie determinazioni circa la sua entrata in vigore.
Nessuno può pensare che il Trattato
possa entrare in vigore escludendo la
Francia e l’Olanda. Occorre assumere
adeguate iniziative che vadano oltre la
tecnica giuridica ed investano le grandi
questioni politiche di fronte alle quali la
Unione europea (oltre che i singoli paesi,
Francia ed Olanda compresi) si trova
impotente, perché priva di un assetto
giuridico ed istituzionale adeguato alla
dimensione delle problematiche planetarie. E’ su queste che bisogna impostare
il confronto con detti due paesi: la loro
storia europea, e quella precedente, consente di sperare che non si ritrarrebbero
dall’assunzione di responsabilità comuni,
attraverso la costruzione di un soggetto
politico sopranazionale per affrontare e
concorrere a risolvere i grandi problemi
dell’umanità. Lo stesso vale per gli altri
paesi europei che ancora non hanno ratificato il Trattato, alcuni dei quali, a partire
dalla Gran Bretagna e dalla Polonia, particolarmente riluttanti.
“Ogni volta che l’ondata unificatrice ha mancato
di soverchiare il corroso baluardo delle sovranità
nazionali, si ha un riflusso, e bisogna ricominciare” (“europa federata”, 15 gennaio 1951).
Altiero Spinelli avrebbe incalzato, attra-
verso il Parlamento europeo, i Governi
nazionali ad assumere iniziative politiche
per riempire di contenuti la fase di riflessione. Avrebbe sollecitato procedimenti
per la definizione delle necessarie modificazioni da apportare al Trattato firmato
il 29 ottobre 2004, e per la sua ratifica,
che non si riducano ai summit di rappresentanti diplomatici ed a conferenze
intergovernative, ma chiamino in causa
il Parlamento europeo e tutti i cittadini
europei, in uno stesso giorno, per votare
una Costituzione essenziale e comprensibile, in particolare per quanto riguarda
le istituzioni e le politiche sopranazionali
che devono caratterizzarla.
Peraltro, la Costituzione consentirebbe di
affrontare con più serenità la questione
dell’ingresso della Turchia nell’Unione
europea (la domanda di adesione alla
CEE è del 14 aprile 1987).
Non è questa la sede per una analisi del
quadro politico internazionale nel quale
la questione turca va collocata, anche con
i suoi aspetti demografici e religiosi. Qui
è opportuno sottolineare che la esistenza
della Costituzione, che deve comprendere principi fondamentali come quelli
della Carta dei diritti fondamentali dei
cittadini dell’Unione europea e configurare un assetto istituzionale idoneo ad
assicurare la democraticità e la laicità del
sistema politico e la libertà dei cittadini,
garantirebbe che la Turchia, avendola
accettata, non potrebbe condizionare la
Unione attraverso il peso del proprio
voto nei casi in cui fosse previsto il voto
unanime del Consiglio europeo.
Insomma, una Unione fondata sulla
Costituzione sarebbe capace di tutelare
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Comuni d’Europa
la propria identità più che se la Costituzione non vi fosse.
Nel ricordare i Trattati di Roma del 1957
non ci si può limitare a celebrazioni rituali, soprattutto in questa fase di difficoltà
del processo di unificazione europea.
Vanno approfondite le ragioni che, dopo
l’impulso iniziale di grandi statisti come
Konrad Adenauer, Alcide De Gasperi,
Jean Monnet, Robert Schuman, Carlo
Sforza, Paul Henri Spaak (essi, insieme ad
Altiero Spinelli, sono stati, nell’immediato
dopoguerra, certamente tra i più convinti
propugnatori della costruzione europea su
basi federali), hanno impedito di procedere
con maggiore coraggio e determinazione e
con una velocità tale da poter fronteggiare
le dinamiche planetarie che caratterizzano
l’epoca che stiamo vivendo.
Il confronto fra le tesi e l’operato dei funzionalisti e quelli dei costituzionalisti federalisti è attuale e serve per dare nuovo impulso al processo di costruzione europea, in
primo luogo attraverso l’adozione di una
Costituzione. Ed è perciò che i cinquanta
anni dei Trattati di Roma vanno valutati
contestualmente alle battaglie condotte
per la Federazione europea da Altiero
Spinelli, visto che nel 2007 cade anche il
centesimo anniversario della sua nascita.
Il 2007 evoca un’altra data che ha segnato
le vicende della umanità: il 17 settembre
1787, a Filadelfia, la Convenzione dei
tredici Stati americani che il 4 luglio 1776,
avevano sottoscritto la Dichiarazione di
indipendenza, approvò la Costituzione
degli Stati Uniti d’America, la prima federazione di Stati nel mondo.
Alexander Hamilton, John Jay e James
Madison, in “The Federalist” (1788), spien. 14 • dicembre 2006
garono e commentarono la Costituzione
che sarebbe stata sottoposta alla ratifica
dei singoli Stati e formularono la teoria
federalista, che ha radici nella cultura
europea ed avrebbe trovato una conferma in “Per la pace perpetua. Progetto filosofico” (1795) di Immanuel Kant.
Da parte di coloro che ritengono non
doversi costruire in forma federale la
Unione europea, si sottolinea la diversità della esperienza americana rispetto a
quella europea (gli Stati europei hanno
una antica tradizione, e la loro forma
è stata generalmente il risultato delle
vicende che, in particolare nell’ottocento,
dettero luogo all’assetto nazionalistico
dell’Europa).
Convenire sulle diversità delle esperienze
americane ed europee non può, tuttavia,
condurre alla negazione della positività
della forma federale di una unione di
stati. Essi, singolarmente considerati,
inciderebbero marginalmente sulle vicende planetarie. D’altra parte, una forma
statuale sopranazionale, non fondata
sul federalismo, non regge agli urti delle
vicende esterne e, quando non si dissolva, sopravvive come spettatrice di dette
vicende o, addirittura, diviene succube
dei soggetti organizzati e dimensionati
per incidere sul governo dei processi
planetari.
In conclusione, il 2007 sia un anno di
severo approfondimento delle ragioni
che hanno provocato la crisi del processo di costruzione di uno stato europeo
sopranazionale su base federale. Tale crisi
data ancor prima del 29 maggio e del
1. giugno 2005 (le date dei referendum
francese ed olandese).
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europeo sopranazionale, con caratteristiche federali, ed il rilancio dell’azione per
giungere ad una Costituzione federale
per l’Europa, attraverso il Parlamento
europeo ed un referendum europeo per
la sua approvazione.
Il cinquantenario dei Trattati di Roma, il
centenario della nascita di Altiero Spinelli
ed i 220 anni trascorsi dalla Costituzione
federale degli Stati Uniti d’America consentono l’analisi delle luci e delle ombre
del processo di costruzione di uno stato
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Comuni d’Europa
Il valore aggiunto dell'Unione
di Martin Schulz
Presidente del Gruppo socialista al Parlamento europeo
Se è evidente che mettere in moto il processo riformistico all’interno del quadro
costituzionale è la sfida numero uno
per quanto riguarda l’immediato futuro, è altrettanto evidente che ciò di cui
abbiamo assolutamente bisogno è un
atteggiamento serio e una disposizione
al cambiamento nei confronti dell’Unione europea, un cambiamento che deve
permeare la società e nel quale tutti gli
interessati e gli opinion leader abbiano
un ruolo da svolgere in termini di cultura,
media, politica e quant’altro.
Perché così scarso entusiasmo per il progetto europeo dentro la Ue e, al tempo
stesso, così tanto entusiasmo fuori della
Ue da parte di paesi limitrofi desiderosi
di farne parte o di altre aree del mondo
alla ricerca di soluzioni ispirate al modello Ue o comunque di aiuto concreto da
parte di quest’ultima?
Perché siamo frustrati ogni volta da capi di
governo privi di coraggio che non hanno
voglia di promuovere positivamente la Ue,
con la conseguenza che i cittadini europei
non vedono con particolare entusiasmo
l’Unione stessa. L’Europa è una storia di
successo e i leader di governo dovrebbero
affermarlo con orgoglio.
La presidenza tedesca cade in un periodo
difficile e al tempo stesso cruciale per
l’Unione europea, caratterizzato da una
Commissione apparentemente priva di
guida e da una leadership debole se non
inesistente, da un Consiglio litigioso e
mediocre incapace o riluttante ad agire e,
d’altro canto, da un Parlamento europeo
che ha riempito il vuoto politico essendo
la sola istituzione in grado di indicare una
direzione grazie anche al fatto di trovarsi
nella stanza dei bottoni della politica.
Mentre noi parlamentari potremmo salutare con favore l’accresciuto ruolo del
Parlamento europeo da un punto di vista
istituzionale, è pur vero che la situazione
generale è assolutamente preoccupante
tanto da farci ritrovare a un bivio. Nonostante la presenza quest’anno di due
presidenze impegnate in senso europeo
e in effetti anche in senso costituzionale, abbiamo conseguito scarsi progressi
dopo lo shock causato dai voti contrari
francese e olandese del 2005. E’ più che
ovvio che la Ue necessiti di urgenti riforme, se non vogliamo che soffochi sotto
il suo stesso peso e quello di procedure
inefficaci, poco trasparenti e antidemocratiche.
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Quando la presidenza tedesca avrà inizio a gennaio, pensiamo che dovrebbe
proclamare l’inizio di un cambiamento
nel modus operandi della Ue. La presidenza tedesca dovrebbe parlare dell’Europa in termini ottimistici e positivi, non
solo a livello di riunione conviviale, ma
soprattutto dovrebbe dire costantemente
e fermamente ai cittadini come e perché
la Ue dà valore aggiunto alla loro vita
quotidiana.
Prendiamo il cambiamento climatico. Si
tratta ovviamente di qualcosa che va
affrontato a livello internazionale. I governi dovrebbero dire con chiarezza che
stanno lavorando all’interno dell’Unione
per creare una strategia europea in grado
di tenerlo a freno. Dobbiamo lavorare
insieme per ridurre le emissioni di anidride
carbonica, per investire in tecnologie di
punta che ci diano un’energia più pulita,
per assicurare che i cambiamenti ci diano
più posti di lavoro in futuro, per fare
meno affidamento sull’energia importata
e per acquisire efficienza energetica. O
ancora, prendiamo i vantaggi economici
che tutti i cittadini europei ricevono da
un mercato interno, usufruendo nel contempo di un’Europa sociale con un elevato livello di sicurezza e tutela sociale. La
storia di successo economico del mercato
interno ci permette di mantenere e difendere l’unicità del nostro modello sociale
europeo. Questi sono esempi concreti
del valore aggiunto che i cittadini europei
ricevono dalla Ue.
Quando la Ue vide la luce, i cittadini europei compresero che essa portava loro la
pace, mentre i loro padri e nonni avevano conosciuto solo un’Europa dominata
dalla guerra. Ai giorni nostri la gente dà
per scontata la pace: oggi il “dividendo
della pace” è stato speso. Nel mondo
moderno, tuttavia, la Ue crea ancora
pace e stabilità. I conflitti sono in atto al
di fuori della Ue. La struttura dell’Unione
è ampiamente apprezzata come modello
di ruolo di come fare per avere pace e
stabilità. Al tempo stesso, la Ue viene
salutata come una delle pochissime se
non l’unica portatrice di pace, credibile e
affidabile, sulla scena mondiale in quelle
aree calde in cui la Ue può parlare con
una sola voce.
Per quanto concerne le relazioni internazionali, la Ue deve rinnovarle e costruire
una partnership strategica con la Russia.
L’attuale accordo di associazione e cooperazione che scade a fine anno deve essere
rinnovato. Solo lavorando assieme alla
Russia potremo trovare soluzioni in aree
di conflitto come Medio Oriente, Corea
del Nord e Iran. La Russia gioca inoltre
un ruolo molto importante nel garantirci forniture energetiche sicure, senza
per questo che noi si debba rinunciare a
fonti alternative di approvvigionamento.
Certamente non possiamo dimenticare
il problema dei diritti umani in Russia,
un processo che deve andare di pari
passo con la costruzione e l’intensificazione della nostra partnership. Per avere
successo in queste aree così delicate, un
atteggiamento pieno di condiscendenza
di certo non aiuterà. Servono fermezza
e rispetto. L’anno prossimo la Germania
avrà anche la presidenza del G8, un’eccellente opportunità per portare avanti
queste politiche.
Un conto è cercare di portare avanti i
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Comuni d’Europa
Il valore aggiunto dell'Unione
cambiamenti atmosferici, porre l’accento
sulla storia di successo europea e elaborare ed espandere le aree in cui l’Europa
apporta reali benefici ai suoi cittadini; un
altro conto, però, è superare gli ostacoli
che si frappongono alle riforme interne.
Il sistema attuale basato sul Trattato di Nizza
era stato ideato per una Unione europea di sei
nazioni e in seguito modificato per una Ue di 15.
Non è evidentemente opportuno che una
Ue formata da 27 paesi utilizzi un trattato
giudicato non più all’altezza, quando i
paesi membri erano appunto quindici. Se
è vero che i referendum francese e olandese hanno espresso voto contrario alla
Costituzione europea, diciotto nazioni su
ventisette si sono comunque dichiarate a
favore. Francia e Olanda dovrebbero ora
unirsi agli altri paesi e indicarci una via
d’uscita da questa impasse. Una soluzione dev’essere fondata sul testo, il contenuto e le riforme della costituzione.
I socialisti sono sempre stati favorevoli
a un allargamento della Ue e noi continuiamo ad appoggiarlo. Oggi, tuttavia,
è chiaro che in realtà non può esserci alcun
altro allargamento in mancanza di riforme
costituzionali, altrimenti l’intero progetto
di integrazione della Ue sarà messo in
pericolo: in questo contesto possiamo
aspettarci che i negoziati per l’ingresso
della Turchia continueranno a tenerci
occupati durante la presidenza tedesca.
Personalmente sono sempre favorevole
a un ingresso della Turchia nell’Unione,
ma la Turchia deve mantenere le promesse di attuare il protocollo di Ankara e
invertire la tendenza che vede un preoccupante rallentamento del processo di
riforme interne. La recente decisione di
sospendere parte dei colloqui è stata giusta, in quanto mantiene alta la pressione,
lasciando nel contempo aperta la porta
alla Turchia. Il nostro problema è che,
quando Cipro è entrata a far parte della
Ue, la questione della parte settentrionale
dell’isola era ancora irrisolto e noi ne stiamo tuttora pagando il prezzo.
La presidenza tedesca è una grande opportunità di riavviare le riforme nell’ambito
del processo costituzionale. Il Cancelliere
tedesco, a capo di un governo di coalizione che rappresenta le due maggiori
famiglie politiche europee, deve sfruttare
questa occasione politica per ottenere
progressi tangibili. Posso garantire che il
gruppo socialista al Parlamento europeo
lavorerà anche con il nostro Cancelliere
per il raggiungimento di questo obiettivo. Non importa se la soluzione sarà un
nuovo trattato, una nuova costituzione o
una legge di base “alla tedesca”. Si tratta
di un problema urgente: senza una riforma costituzionale l’intero progetto della
Ue potrebbe finire per infrangersi contro
un muro.
Non prevediamo una soluzione nei sei
mesi di presidenza tedesca, ma possiamo
quanto meno aspettarci di arrivare a una
proposta o a un metodo di lavoro o a
una roadmap promettente, affinché una
riforma costituzionale possa aver luogo
per la fine della presidenza.
La nostra attuale crisi non è una crisi della
Ue, bensì dei capi di governo della Ue.
Un’Europa che agisca di concerto può
aiutare i suoi cittadini in tutti i modi possibili, ma i governi vanificano i progressi
a causa di meschine divergenze con le
opposizioni. Quando si incontrano, i
13
partnership con la Russia, concentrarsi
su una strategia energetica sostenibile
e affrontare il nodo del cambiamento
climatico, difendere l’unicità del nostro
modello sociale europeo consolidando
ancor più, al tempo stesso, il mercato
interno e premendo per l’attuazione della
strategia di Lisbona come precondizioni
per alti livelli di protezione sociale.
Le nostre aspettative per quanto riguarda la presidenza tedesca sono molto
alte e il ruolino di marcia che ci attende
è veramente impegnativo. Fino a oggi
l’entusiasmo manifestato dalla coalizione
tedesca al governo mi rende ottimista
circa l’impegno che la presidenza tedesca
vorrà profondere per tener fede a queste
alte aspettative. Se la presidenza tedesca
porrà mano alle giuste priorità, il gruppo
socialista non le farà mancare il suo pieno
sostegno.
capi di governo non hanno il coraggio
di far progredire l’Europa e si limitano a
trovare il minimo comune denominatore.
I governi non dovrebbero usare la Ue
come capro espiatorio, ma dovrebbero
smettere di dare a Bruxelles la colpa di
politiche impopolari delle quali sono loro
i responsabili.
Quando i governi cominceranno a farlo,
genereranno all’interno dell’Unione quell’entusiasmo che possiamo vedere nei
paesi che non ne fanno parte e che,
appunto con entusiasmo, bussano alla
nostra porta per potervi entrare.
Per finire, un riepilogo delle priorità.
Indurre un cambiamento di atteggiamento, di approccio, superare gli ostacoli sul
cammino delle riforme della Ue all’interno del quadro costituzionale, rafforzare
il ruolo internazionale della Ue parlando
con una sola voce, costruire una nuova
14
Comuni d’Europa
Una proposta concreta a 50 anni
dal Trattato di Roma
di Giuseppe Gargani
Presidente Commissione Giuridica del Parlamento europeo
La politica del rinvio non è più giustificabile, perché il vecchio schema istituzionale non può reggere l’urto dell’Unione
a 27 paesi.
Al vertice europeo del dicembre scorso
si è detto che “ non si può riformare
lo stesso testo che è stato bocciato, ma
non si può nemmeno ripartire da zero
visto che la maggior parte dei governi
vorrebbe se non mantenere il Trattato
per lo meno salvaguardarne al massimo
la sostanza”.
Bisogna prendere atto che il blocco del
Trattato impedisce all’Unione europea
non solo di avanzare nel processo di
integrazione ma anche di esercitare in
modo efficace le competenze che essa
già detiene. Le difficoltà che l’Unione
sta attraversando in questo momento
derivano in larga parte proprio da questo
macigno posto sulla strada.
Il dibattito su come rimuovere il macigno
è incerto, perché le regole attuali non
consentono margini di manovra e non
portano a soluzioni concrete e praticabili.
Il Trattato per entrare in vigore deve
essere ratificato da tutti gli Stati membri
dell’Unione europea puntando ad una
Nel corso dell’anno 2007 sarà celebrato il
50° anniversario dei Trattati di Roma, sui
quali è fondata la Costituzione europea.
Il 25 marzo infatti, data della firma dei
Trattati, i rappresentanti dei Paesi dell’Unione europea si riuniranno a Berlino
per adottare una dichiarazione politica
che illustri i valori e le prospettive dell’Europa.
È una iniziativa che consente anche ai
rappresentanti dei Parlamenti dell’Unione di sottolineare il significato di una data
così importante per i destini dei popoli
che essi rappresentano e di contribuire
alla comune riflessione sulle vie per progredire nell’integrazione europea.
L’integrazione europea si può ottenere
solo con una nuova Costituzione europea che era stata varata dopo un lavoro
accorto della Convenzione, ma che non
ha trovato unità di intenti in tutti i paesi
dell’Unione. Ora proprio per onorare
l’anniversario dei Trattati è urgente assumere una iniziativa.
Dopo il no alla ratifica di Francia e Olanda alla Costituzione europea fu invocata
una “pausa di riflessione” che dovrebbe
terminare con la presidenza di turno
della Germania di Angela Merkel.
15
vera Costituzione e non ripiegando su
“mini Trattati” che non risolvono il problema alla radice.
L’Unione europea deve avere una Costituzione anche perché in realtà ha già una
Costituzione sostanziale: formalmente
l’Unione europea rientra nell’ambito del
diritto internazionale (i Trattati comunitari sono atti di diritto internazionale),
sostanzialmente si tratta della creazione
originaria di un potere costituente che
si manifesta mediante un atto al quale
partecipano tutti i cittadini degli Stati
membri tramite i loro rappresentanti
nazionali.
La Corte di giustizia ha riconosciuto che
il Trattato rappresenta una vera e propria
Carta Costituzionale di base della comunità. Non solo: la Corte aggiunge che i
Trattati hanno instaurato un nuovo ordinamento giuridico a favore del quale gli
Stati hanno limitato in settori sempre più
ampi, i loro diritti di sovranità, e dunque
i soggetti di questo nuovo ordinamento
sono non solo gli Stati membri ma anche
i loro cittadini.
La Costituzione è indispensabile per definire i valori di riferimento comuni dell’Unione europea allargata, per renderla
più democratica, perché le decisioni siano
più rapide ed il sistema più trasparente ed
efficiente.
Per questo in materie importanti le decisioni devono essere prese a maggioranza
(qualificata) e non più all’unanimità e il
Parlamento europeo deve diventare legislatore a pieno titolo.
L’Unione se vuole rispondere alle richieste dei cittadini nell’era della globalizzazione, deve dotarsi di nuove competenze
in materia di sicurezza interna, politica
estera ed energia, immigrazione, fiscalità
perché il Trattato di Nizza ha esaurito la
sua funzione.
Non si potranno fare entrare nuovi paesi
senza che l’Unione abbia la sua Costituzione. Nuovi allargamenti esigono, sia
per ragioni giuridiche (le regole riguardano l’Europa sino ad un massimo di
25 paesi) che politiche, una ridefinizione
delle istituzioni e delle norme di funzionamento dell’Unione.
Vi è dunque la necessità di un’iniziativa
politica nuova, che sblocchi 1’empasse in cui si trova l’Europea e dia una
vera prospettiva costituzionale all’Unione
europea. Per dare all’Unione una Costituzione ci si deve basare sulla legittimità
democratica del Parlamento europeo e
dei Parlamenti nazionali.
La proposta che si può offrire al Presidente di turno di questo semestre è che
il Parlamento europeo si costituisca in
assemblea costituente europea con lo
scopo di adottare un progetto di Costituzione dell’Unione europea e con una
procedura molto semplice che potrebbe
essere così articolata.
Il Parlamento europeo dà mandato alla
Commissione per gli affari costituzionali
di definire gli obiettivi e le modalità di
funzionamento delle Assemblee secondo le indicazioni contenute nel punto 2.
La relazione viene discussa e votata dal
Parlamento a seguito di un dibattito a cui
partecipano la Commissione e Consiglio
europeo.
Il Parlamento europeo convoca in ogni
Paese membro dell’Unione un’Assise
composta dai Deputati europei eletti in
16
Comuni d’Europa
Una proposta concreta a 50 anni dal Trattato di Roma
quel Paese e da un uguale numero di
delegati dei Parlamenti nazionali. Ciascuna Assise eleggerà due copresidenti,
scelti uno come presidente tra i deputati
europei e l’altro membro del Parlamento
nazionale, e due corelatori scelti anch’essi
uno tra i deputati europei e l’altro membro del Parlamento nazionale. Le assise
potranno iniziare immediatamente i loro
lavori e terminarli a luglio con l’approvazione di una relazione al Parlamento
europeo.
I lavori avranno come base di partenza il
trattato che adotta una Costituzione per
l’Europa.
Le Assise nazionali si metteranno all’ascolto della società civile e dei poteri regionali
e locali. I Presidenti delle Assise, deputati
europei, riferiranno ogni due mesi al Parlamento europeo nella seduta plenaria
di Strasburgo dell’andamento dei lavori
in seno all’Assise che presiedono. I loro
interventi saranno seguiti da un dibattito.
Analoghe disposizioni potranno essere
assunte dai parlamentari nazionali.
La relazione conclusiva di ogni Assise
nazionale dovrà riferire sinteticamente
del dibattito avvenuto in seno alle Assise
e dare orientamenti sotto forma di conclusioni per il progetto di costituzione
dell’Unione europea.
Il Parlamento europeo, nel luglio 2007,
dovrà nominare una Commissione composta di cento deputati europei (chiamata
la “Commissione dei Cento”) che rappresentino proporzionalmente i Gruppi
politici presenti in Parlamento con il
compito di elaborare un progetto di
Costituzione dell’Unione europea da sottoporre al voto del Parlamento; il Consin. 14 • dicembre 2006
glio e la Commissione saranno invitati a
partecipare ai lavori della Commissione
dei Cento con loro osservatori e i Parlamenti nazionali potranno inviare un
osservatore per ciascuna delle Camere
che li compongono.
La Commissione dei Cento utilizzerà
come base di lavoro il testo del Trattato
che adotta una Costituzione per l’Europa
e lo esaminerà tenendo conto delle conclusioni contenute nelle relazioni delle
Assise Nazionali, e concluderà i suoi
lavori nel luglio 2008 con l’adozione a
maggioranza qualificata di un progetto
di Costituzione dell’Unione europea che
sottoporrà al Parlamento europeo.
Il Parlamento europeo esaminerà il progetto di Costituzione dell’Unione adottato dalla Commissione dei Cento nel
corso di una apposita sessione costituente da tenersi a Strasburgo nel secondo
semestre del 2008. Il Parlamento europeo
adotterà il progetto con un voto a maggioranza qualificata, che sarà sottoposto
all’approvazione del Parlamento in ogni
paese membro dell’Unione ed entrerà
in vigore se approvata dai due terzi della
popolazione dell’Unione.
Questa scelta ha l’indubbio vantaggio di
creare un vero dibattito costituzionale
europeo in tutti gli Stati membri, con un
coinvolgimento effettivo delle opinioni
pubbliche lungo tutto il corso del processo costituente.
Attraverso i loro Parlamenti, i popoli dell’Unione diventerebbero “popolo
costituzionale” europeo. Non è la prima
volta che il Parlamento europeo elabora
un progetto di Costituzione: lo fece già
Altiero Spinelli negli anni ottanta dichia17
comunque avanti. È una scelta ex ante di
partecipare o meno alla nuova Unione,
un diritto di recesso esercitato ex ante
piuttosto che ex post e che non impedisce a chi vuol proseguire sulla strada di
una piena integrazione di farlo comunque.
Il progetto può diventare lo strumento
con il quale dare seguito alla “Dichiarazione di Berlino” che sarà adottata il 25
marzo 2007 dai Capi di Stato e di Governo in occasione del 50° anniversario del
Trattato di Roma, e la conclusione del
progetto costituente entro il 2008 consente che le elezioni europee del 2009
possano costituire davvero una svolta e
una scelta condivisa da tutti i cittadini che
vi partecipano.
rando che “Questo esclusivo diritto politico del Parlamento europeo, non scritto
ma valido perchè fondato su una solida
consuetudine democratica, deve essere
rivendicato con fermezza dal Parlamento
contro ogni tentativo di trasferire l’elaborazione a saggi, a diplomatici, a ministri,
o ad altri”!!
Il progetto chiarisce che la Costituzione
entrerà in vigore anche se non approvata
da tutti i Paesi membri dell’Unione, ma
comunque da un numero di paesi che
rappresenti una quota molto ampia della
popolazione europea.
Ciò ha l’effetto di togliere il potere di
veto e di responsabilizzare i Parlamenti
nazionali e i cittadini.
Chi non ci sta sa che gli altri andranno
18
Comuni d’Europa
Dopo cinquant'anni
un'Europa più forte e trasparente
di Pasqualina Napoletano
Vicepresidente del Gruppo socialista al Parlamento europeo
paga un costo per la mancata integrazione, come ricorda spesso la commissione affari costituzionali del Parlamento
Europeo.
Sulla presidenza tedesca, dal prossimo 1
gennaio, cadranno molte aspettative per
una soluzione efficace e duratura dei problemi politici ed istituzionali dell’Europa.
La dichiarazione che verrà lanciata il 25
marzo a Berlino, proprio nei giorni dell’anniversario dei Trattati di Roma, servirà indubbiamente a preparare il clima
per il fondamentale summit di giugno.
Nell’ombra, però, una scadenza decisiva, le presidenziali francesi, che lasciano
un’aura di incertezza ed aggiungono ulteriori variabili alle diverse posizioni dei
paesi membri. Sappiamo per certo - lo
ha dichiarato più volte in prima persona
proprio lo stesso Sarkozy - che una delle
ipotesi in campo nel dibattito costituzionale europeo è quella di sfrondare e di
rinegoziare il testo attuale, depotenziandolo di alcuni elementi decisivi. Si tratterebbe - secondo la classica tecnica del
cherry picking - di selezionare solo alcuni
aspetti delle innovazioni contenute nel
Trattato. Accantonarne altri, altrettanto
importanti, porterebbe però a dimenti-
L’anniversario dei 50 anni dalla firma
dei Trattati di Roma cade proprio nel
momento di massima attenzione per il
destino dell’integrazione europea.
Passato e futuro dell’Europa si intrecceranno nei prossimi mesi. Da una parte, la
celebrazione dell’inizio del sogno europeo, dall’altra, la speranza per una soluzione della crisi politica in cui l’Europa
è caduta da oltre un anno e mezzo, dopo
il fallimento del referendum francese ed
olandese.
La volontà politica dei Paesi membri
non ha condotto a grandi risultati nella
fase di riflessione inaugurata dopo la
delusione della primavera 2005. L’arretramento dello spirito dell’integrazione
si è fatto sentire non solo sul destino del
testo costituzionale firmato a Roma due
anni fa. Lo stallo sul futuro del Trattato
sta avendo un effetto negativo direttamente su alcune politiche fondamentali
dell’UE. Sul bilancio comunitario, sull’azione esterna dell’Unione, su una serie
di ambiti di primaria importanza, come
la politica energetica e l’immigrazione. Se
fosse già in vigore il Trattato Costituzionale l’Europa avrebbe certamente maggior peso e capacità d’azione. L’Europa
19
care ben presto che il Trattato Costituzionale, così come è stato sottoposto alle
ratifiche, è il frutto di un compromesso
costato mesi di lavoro. L’equilibrio raggiunto non sarebbe più raggiungibile
con amputazioni di portata politica rilevante (come da alcune parti si sostiene,
ad esempio addirittura a proposito della
Carta dei Diritti Fondamentali).
Rifiutare l’ipotesi di un minitrattato che
abbandoni l’attuale testo non significa
trascurare l’importanza di alcune critiche
rivolte in questi mesi di dibattito nei confronti della struttura del Trattato Costituzionale stesso.
Snellire il progetto di Trattato per far sì
che esso possa entrare in vigore entro il
2009, cioè prima delle prossime elezioni
europee, non significa certamente sancire
la morte della Costituzione. Mantenendo
invariate le parti I, II e IV del progetto
attuale, anzi, e riprendendo della parte
III soltanto le disposizioni che portano
innovazioni concrete, come il principio di
una politica energetica europea, le disposizioni relative al terrorismo, all’immigrazione, alla protezione civile, si potrebbe
dare un’impostazione decisamente meno
distaccata dai cittadini e dalle priorità
politiche dell’Europa e persino tentare
di rafforzare la dimensione sociale della
stessa parte terza.
E’ questa, ad esempio, la posizione
espressa chiaramente negli ultimi mesi
dal governo italiano, che ha posto in
modo netto le riforme irrinunciabili per
il futuro dell’Europa. La piena efficacia
giuridica della carta dei diritti, la creazione del ruolo di ministro degli esteri
dell’Unione, l’istituzione della carica di
presidente del Consiglio, l’estensione del
voto a maggioranza qualificata come la
norma decisionale dell’UE, il rafforzamento del ruolo del Parlamento e dei
meccanismi democratici e degli istituti di
partecipazione.
Viste dall’ottica del Parlamento, queste
proposte vanno certamente nella strada
della creazione di un’Europa più trasparente, più accessibile, più forte. L’Europa
dei piccoli progetti, secondo la visione
del Presidente della Commissione Barroso, è sembrata prevalere nel dibattito
politico dell’ultimo anno.
A questa visione si è contrapposto invece
il messaggio del Parlamento, che esercita
fino in fondo il proprio ruolo di istituzione-motore, centro dell’integrazione e
della democrazia europea.
“L’Europa dei progetti non si può sostituire al progetto Europa”, è l’appello che
il Parlamento, in ogni occasione, ha fatto
passare ai cittadini ed alle altre istituzioni
europee. L’istituzione di un Forum Interparlamentare - riunitosi per la seconda
volta ad inizio dicembre - la convocazione frequente di esponenti della società
civile e delle parti sociali, l’invito a capi
di Stato e di governo a pronunciarsi in
plenaria sul futuro dell’Europa sono solo
alcuni esempi del concreto impegno del
Parlamento nel dibattito costituzionale.
Impegni che vanno di pari passo con
un’attività istituzionale tesa a dare coerenza al sostegno al Trattato Costituzionale. Le questioni istituzionali dell’Unione
sono infatti legate indissolubilmente alle
politiche. L’allargamento, la questione
delle risorse finanziarie, il ruolo dell’UE
nel mondo, le politiche sociali, la sfida
20
Comuni d’Europa
Dopo cinquant'anni un'Europa più forte e trasparente
L’appello per il federalismo europeo, d’altronde, fin dalla dichiarazione di Robert
Schuman del 9 maggio 1950 e dalle
manifestazioni spontanee dei giovani al
confine franco-tedesco subito dopo la
guerra si nutre sul valore della pace,
ragione stessa dell’integrazione e della
riunificazione europea.
La fine della fase del Dopoguerra e le
modifiche profonde nel sistema internazionale non esauriscono però il ruolo dell’Europa e questo suo motivo ideale. Anzi,
proprio ora l’Europa – nella prospettiva di
divenire una vera Unione sovranazionale
– può continuare a rivendicare il proprio
ruolo di promotrice di un nuovo ordine
mondiale. Può rilanciare ed estendere il
proprio messaggio teso a garantire i diritti
fondamentali delle persone e la convivenza pacifica fra i popoli. Per molti di
noi questo è un obiettivo appassionante,
da perseguire con determinazione e con
fiducia, senza scoraggiarci di fronte alle
difficoltà. La Dichiarazione di Berlino
sarà una misura della coesione politica
degli attuali capi di Stato e di governo su
obiettivi qualificati. Essa non costituirà, di
per sé, la soluzione “ex machina” alla crisi
dell’Europa. Ma se contribuirà a riportare
il progetto politico al centro delle riflessioni sul futuro dell’Europa si tratterà certamente di un passo in avanti importante,
atteso da mesi.
della globalizzazione. Occorre dare al
più presto una Costituzione all’Europa.
Dopo Nizza, il quadro istituzionale non
corrisponde più alle ambizioni politiche e
alle dimensioni dell’Unione. Riconoscere
questo non significa cedere al pessimismo
prevalente. Dal momento del No al referendum in Francia ed Olanda nuovi paesi
hanno ratificato, sono 18 oggi, saranno
20 con l’ingresso di Bulgaria e Romania.
Lo sforzo di raggiungere un consenso
più largo tra i cittadini e di procedere ad
una vasta campagna d’informazione sulle
questioni europee sembra condurre ad un
qualche risultato, se è vero che gli ultimi
Eurobarometri mostrano un incremento
della fiducia nei confronti dell’Europa e
che un’ampia fascia della popolazione del
Continente si dice favorevole ad un ruolo
più forte e coeso per l’UE nella propria
azione internazionale.
E’ proprio da qui che si dovrebbe ripartire.
La Dichiarazione della prossima primavera non potrà forse avere la stessa carica
ideale dello spirito che è all’origine dei
Trattati, sorti dalle ceneri dei conflitti che
hanno sconvolto l’Europa lungo tutto un
trentennio. La straordinaria invenzione
politica del progetto comunitario ha assicurato la pace all’interno di un continente
che per tutti i secoli precedenti era stato
dilaniato da guerre fratricide.
21
Potere costituente
al Parlamento
di AntonioTajani
Membro dell'Ufficio di Presidenza del Partito popolare europeo
positiva. Gli incontri con i quali è stato
preparato il semestre tedesco dimostrano
che a Berlino non manca la volontà di
imprimere la svolta. Dopo che la proposta francese favorevole ad un minitrattato è stata accolta con freddezza dai
Paesi membri, occorre un’idea nuova che
permetta l’approvazione della Costituzione da parte dei 27. Una proposta intelligente, anche se ancora tutta da verificare, è venuta dal presidente della commissione Giuridica dell’europarlamento,
Giuseppe Gargani. L’idea è quella di dare
all’assemblea di Straburgo potere costituente per formulare una nuova proposta
da far approvare dagli Stati membri. Certamente si tratta di un segnale di ripresa
volontà che comincia a serpeggiare nelle
istituzioni. La presidenza tedesca dovrà
incoraggiare la formulazione di idee e
proposte che permettano, in conclusione del semestre, di formulare un progetto realizzabile e tale da superare ogni
impasse. Oggi l’Europa non può permettersi di rimanere al palo, incapace di dare
risposte a mezzo miliardo di cittadini che
sollecitano soluzioni ai problemi che gli
Stati membri e gli enti locali non sono
in grado di risolvere. Senza Europa non
L’Europa rischia di assomigliare sempre
più ad un veliero arenato sulla spiaggia di
un’isola deserta. Per uscire dalle secche
ha bisogno di una azione forte, corale e
coordinata, ma anche di idee che infondano entusiasmo a tutti coloro che sono
chiamati ad agire per far riprendere il non
facile viaggio verso un nuovo modello
politico, sociale ed economico. Riuscirà
Angela Merkel, guida del gigante tedesco,
a promuovere un’azione capace di dare
nuovo impulso all’Unione fermata nel
suo cammino dalla bocciatura francese
ed olandese del Trattato costituzionale?
Illudersi e credere che in soli sei mesi si
possano curare tutti i mali europei sarebbe da ingenui. Ma il Cancelliere tedesco
ha le carte in regola per far riaprire un
serio dibattito sul futuro dell’Ue e sulla
legge fondamentale, indispensabile per
far riavvicinare i cittadini alle istituzioni. Forte di un governo di coalizione
che condivide il progetto costituzionale,
sostenuta da un Parlamento europeo
determinato a dare un forte contributo
alla ripresa del cammino, con l’avallo
dalla Commissione Barroso la signora
Merkel potrà condurre il dibatto sul
destino europeo verso una soluzione
22
Comuni d’Europa
Potere costituente al Parlamento
si possono affrontare i grandi temi della
sicurezza, dell’immigrazione, della pace,
della crescita e dello sviluppo economico.
E come dimenticare la questione energetica: avremo il coraggio necessario per
riaprire il dibattito sul nucleare, di fronte
alle questioni dell’approvvigionamento
di gas e di petrolio? Di fronte a tante
questioni di rilievo mondiale, il Cancelliere Merkel dovrà battersi perchè ci sia
un seggio per l’Ue al consiglio di sicurezza dell’Onu. Non mancheranno altre
sfide nel corso dei prossimi sei mesi, a
cominciare dalle importanti direttive da
approvare che regoleranno importanti
settori. Alla Germania chiediamo, però,
di tenere la barra dritta al centro perchè
ogni scelta venga ispirata dai valori di
libertà, solidarietà, sussidiarietà, centralità
della persona.
23
L'informatore europeo
per le Istituzioni locali
di Iris Borelli
Presidente dell'Associazione "Peace-makers for the local governance"
Alcune riflessioni sulla democrazia
Decostruire, o scomporre il pensiero
della democrazia, non per trovare il caos
e l’inquietudine di spazi che infrangono
l’equilibrio, le strutture logiche, o le architetture di governo che sembrano garantire lo stato di diritto, puntellato da principi e
valori costantemente traditi da una realtà
scandita dall’assurdità dell’umano. Piuttosto per interrogarsi sul senso di concetti comunemente detti e che ci sono stati
tramandati dalla storia, per ricostruire e
trasformare il presente.
Interrogarsi sul fondamento di concetti
e valori, non per disintegrare ogni metafisica, ma per scoprire altre origini ed
altre radici su cui questi concetti e valori
possano essere condivisi nella realtà dei
fatti, per segnare una differenza con la
storia del loro essere traditi. Uscire dalla
retorica, da una comunicazione che si
basa su assiomi il cui fondamento si dà
per scontato senza aver chiaro quale esso
sia, poiché si vuole legittimare da una
cultura e da una storia che mai è universale. Ribaltare e ri-scrivere la democrazia, e
non trascriverla; rovesciare i suoi dogmi
per trovare altri archètipi in cui far vivere
il principio della pari dignità di ogni esse-
Ci sarebbe ancora senso a parlare di democrazia
laddove non sarebbe più questione … di paese, di
nazione, di Stato e perfino di cittadino, detto altrimenti, dove non sarebbe più questione di politica, se
almeno ci si attiene ancora all’accezione trasmessaci
da questa parola? … La democrazia è l’autós
dell’auto delimitazione decostruttiva. Delimitazione
non solo in nome di una idea regolatrice o di una
perfettibilità indefinita, ma ogni volta nell’urgenza
puntuale di un qui adesso. Precisamente attraverso
il pensiero astratto e potenzialmente indifferente del
numero e dell’uguaglianza. Questo pensiero può certo
imporre la calcolabilità omogeneizzante pur esaltando il suolo e il sangue, e il rischio è tanto terrificante
quanto inevitabile – è il rischio oggi, più che mai.
Ma esso serba forse anche il potere di universalizzare, al di là dello Stato e della nazione, la presa in
conto di singolarità infinitamente indifferenti e perciò
indifferenti alla differenza particolare, alla rabbia
di identità che corrompe i desideri più indistruttibili
dell’idioma.”
Jacques Derrida1
24
Comuni d’Europa
L'informatore europeo per le Istituzioni locali
nei fatti del governo locale, traducendoli
in prassi politica ed in azioni concrete,
attraverso la scomposizione di tali azioni
in specifiche capacità e competenze.
Non dobbiamo gettar via il vecchio, ma
saperlo comprendere a fondo e trasformare. Saperne scovare il senso in cui
si annida la sua origine di senso, con il
coraggio di spaziare oltre i luoghi comuni
e soprattutto oltre il sistema degli interessi di parte; saper dare inizio ad un’opera
di decomposizione, per poter disegnare
nuove geometrie.
La democrazia che l’Europa unita vorrebbe realizzare non è una parola il cui
significato è circoscritto al vissuto che
ci è stato tramandato dalla storia, ma è
prassi effettiva di funzioni e di forme
che devono ancora essere immaginate,
sperimentate, vissute e storicizzate. Ad
esempio, nell’affermazione di un processo decisionale policentrico e non piramidale,
non si annida forse una punta di demagogia, oppure un dogmatico pregiudizio
nei confronti della gerarchia 4 ? O quando
si parla di rete e di network, o di networkcentrismo, non vi è forse un trasbordare
dal senso proprio della ricerca di una
sincronia e di una consapevolezza condivisa nella gestione delle informazioni,
per farne una strada appena costruita,
e tuttavia maestra, entro cui veicolare
la doxa e il consenso, o dove incanalare il processo della partecipazione ed
il sentimento della solidarietà? Sfugge
ancora all’interlocutore il come realizzare
una democrazia partecipativa in questo
modo: il senso del reale di queste affermazioni, come se si restasse sospesi in
una realtà virtuale. Certamente vi sono
re vivente2. Riscrivere l’argomentazione
di una democrazia che possa funzionare
oltre il limite della polis e della nazione.
Questa decostruzione della democrazia deve
necessariamente procedere, come scrive
Derrida 3, ad una “rottura del politico
con il suo luogo di origine”, segnando la
sua origine da una differenza. Non si può
rappezzare un nuovo stemma, un nuovo
simbolo su uno straccio vecchio, ma ci
vuole una trasformazione del tessuto
strutturale. La governance europea, che si
coniuga nel concetto di una democrazia
partecipativa e di una democrazia rappresentativa, necessita di riscrivere le regole di
questa democrazia, o di quella forma di
governo che ha generato la sua prassi
effettiva, se davvero si vuole uscire dalla
retorica di affermazioni che tornano e
ritornano ad essere smentite dai fatti. E’
la concezione stessa della prassi politica
che deve cambiare, se davvero vogliamo costruire uno spazio pubblico europeo,
in cui un’infinità e pluralità di soggetti
dovrebbero entrare in gioco nel processo
del consenso e della partecipazione; “…
una democrazia del numero richiede una
ricostruzione del politico”. Ma tale ricostruzione ha bisogno di una delimitazione,
“l’urgenza puntuale del qui adesso”.
E’ in questa urgenza del qui adesso che
si delinea la responsabilità ed il compito
dell’amministrazione pubblica locale, ed
una metodologia con la quale sia possibile intraprendere la strada della creazione
di una sfera pubblica europea a livello locale, la
dimensione politica di una democrazia
europea a misura d’uomo e delle sue
relazioni. Una metodologia che consenta
di esperimentare i principi proclamati
25
proposte specifiche e concrete su meccanismi e regole di funzionamento. Eppure
resta poco chiaro come una democrazia del
numero potenzialmente all’infinito possa
garantire il diritto alla partecipazione ed
alla decisionalità, con proposte che per
quanto appaiano originali non si sa su
quale terreno, o modo di essere, possano
appoggiare, aderire, attecchire.
In che consiste il policentrismo? In quale
intersoggettività il policentrismo significa,
per essere democratico? Come accogliere il numero delle indistinguibili voci?
Come accordare le diverse identità, interessi ed individui ? Forme di policentrismo amministrativo sono già in atto,
e tuttavia l’organizzazione policentrica
istituzionale non garantisce di per sé una
democrazia partecipativa. Una inevitabile
moltiplicazione degli interessi in campo
necessita di processi di sintesi ai livelli
superiori, in grado di elaborare strategie
e definire orientamenti. L’entropia non
è di per sé un fattore evolutivo; ridurre
il ruolo dell’Europa ad una funzione
meramente regolatrice significa dimettere il suo progetto etico nel contesto
mondiale. La sintesi è funzione dell’etica,
è la capacità di andare all’essenziale, al
comun denominatore. Affinché questa funzione possa essere esercitata è necessario
procedere dalla sintesi di una pluralità
dei soggetti, individui, opinioni, bisogni
o istanze nelle diverse realtà decentrate,
verso sintesi superiori di punti o segni
che disegnano la geometria istituzionale
della costellazione Europa. De-centramento
significa in questo caso una distribuzione
del potere decisionale nei centri periferici; il policentrismo, in questo decentramen-
to, configura la pluralità dei centri nel
sistema della co-decisionalità. Ma questo
sistema non può prescindere dai processi
di sintesi, in quanto non garantirebbe di
per sé la democrazia. Bisogna chiarire
cosa si intende per centro e cosa fa: se
è una lobby, o un cartello che accaparra
risorse e neutralizza differenze, oppure
un sistema amministrativo in cui si pratica l’ascolto, si distribuiscono equamente
le risorse, si accolgono le diverse istanze
per sintetizzarle e tradurle in decisioni
rispettose della differenza e della giustizia. Un policentrismo male inteso può
essere più antidemocratico di una figura
piramidale, che di per sé richiama l’archetipo della legge, o la geometria, che
regola il passaggio dal molteplice all’uno.
Nel protagonismo che anima il panorama
dell’Europa, emergono centri unificatori o
di aggregazione che, quale che sia la propria
mission, sviluppano sul numero il proprio
potere e nutrono l’ansia del coordinamento e
del controllo, dove nei fatti il singolo non
ha voce, né risorse, né risposte. Un policentrismo che non è in grado di oltrepassare la
politica degli interessi di parte, ma finge di
farlo. L’esercizio di una democrazia partecipativa che vorrebbe coinvolgere tutti i cittadini nel dialogo e nel consenso, ha bisogno
di punti di riferimento concreti, di luoghi
ed istituzioni specifiche che siano centri
o periferie; di delegati che siano visibili e
rimovibili, soggetti alla verifica dell’esercizio dei propri compiti, e che esercitino il
loro potere sulla base di regole, processi e
principi condivisi e condivisibili. In questi
punti di riferimento il cittadino potrebbe
riconoscersi europeo di una Europa che lo fa
cosmopolita.
26
Comuni d’Europa
Questa prospettiva richiede l’informazione e lo sviluppo delle conoscenze, l’empowerment delle competenze di chi è chiamato a gestire i processi della governance,
ma soprattutto il coraggio di un’altra
prassi della politica, nella trasparenza di
un limite, nella incisività di un qui adesso.
Senza questa conversione di una politica
al servizio di interessi privati, economici
e di potere, di quale policentrismo si sta
parlando? Come è possibile accordare gli
interessi delle lobby europee con quelle
dei cittadini ? Su quali pietre procedere
verso la realizzazione di una democrazia
partecipata ?
Intanto, la comunicazione tra le istituzioni ed i cittadini continua ad essere
segnata dalla distanza, dalla distorsione
e dal disinteresse, e l’ambizioso progetto europeo dell’unità nella diversità tende
ad arenarsi in un giro di boa. Non sarà
sufficiente trovare contenuti alla comunicazione europea per ristabilire consenso
e partecipazione, ma questi contenuti
devono avere dei significati e dare il
senso di un progetto chiaro e realistico,
illuminato dalla solidità etica di coloro che lo declamano. Una decostruzione
della politica non può essere ideologica
od intellettuale, ma deve avvenire. Deve
osare, e trasmutare l’immaginario collettivo in un processo ancora assente dalla
storia. Se le istituzioni sono ancora molto
distanti dai cittadini, non è solo perché
si registra una carenza di rappresentatività ed un difetto di comunicazione,
ma soprattutto per il fatto che i cittadini
europei non sanno perché sono chiamati
europei se non quando sono chiamati al
suffragio; non possono, o non riescono
a rappresentare questa cittadinanza nel
proprio luogo e nel proprio tempo. Non
sanno riconoscere quale parte di sé o
quale pezzo della propria vita è europeo.
La democrazia europea non si è ancora
trasmutata in prassi nel contesto locale e
regionale. Questo è il deficit democratico. Più
la democrazia vuole essere europea e più
richiede per il suo esercizio il limite del
qui ed ora, e punti di riferimento a livello
decentrato che prima ancora di essere centri decisionali possano funzionare
come fucina dell’osmosi e della sintesi.
La partecipazione che una democrazia
europea richiede è innanzitutto la condivisione di una framework di valori comuni in cui
proiettare il progetto del proprio futuro
nel presente, ed in misura progressiva e
direttamente proporzionale al numero
dei cittadini coinvolti o da coinvolgere
nell’esercizio della governance. Valori ereditati dalla nostra storia e dalla sua scrittura come la contro-offensiva a crimini
e misfatti, in una dialettica che sembra
continui all’infinito. Valori detti comuni
o collettivi che non lo sono affatto, ma
che restano nel luogo di una facciata il cui
impatto simbolico è smentito ed incenerito dalla realtà. Senza mettere in gioco
i propri interessi e le geometrie della
politica che conosciamo, tutto ciò resta
retorica. Una retorica che cela la crisi del
consenso e nasconde in realtà il timore
di una impopolarità. Una crisi alimentata
dagli avvallamenti, e dagli spazi lasciati vuoti dalla irresponsabilità nei punti
intermedi, nevralgici più che mai rispetto
a quelli centrali. Una retorica che cela un
falso pudore, mascherandosi di un pensiero debole che minimalizza la responsa27
bilità in nome della partecipazione di un
anonimo tutto, mentre resta ammutolita
di fronte al qui ed ora della ferocia, della
violenza e della barbarie, della violazione
del diritto e del pudore, del riemergere di
ideologie xenofobe e neofasciste. I valori
comuni si costruiscono nell’esperienza
del fare e dell’essere e l’unità nella diversità
non può farsi senza il sacrificio dell’identità. Non è nelle radici storiche che l’identità europea si fonda, ma anzi nello sradicamento dell’attaccamento alle proprie
radici ideologiche, etniche o religiose.
Senza questo processo innovativo, cosa
può esserci dietro il concetto giuridico di
cittadinanza europea ? E come può essere
possibile l’esercizio di una cittadinanza
europea senza uno spazio politico europeo?
Spazio o sfera che prima di essere occupato da nuove organizzazioni partitiche
o rappresentative, da nuove reti e nuovi
soggetti, richiede inderogabilmente la
trasformazione del particolare in sintesi
superiori, in un processo di decostruzione e
ricostruzione della politica.
E’ in questa riflessione sul senso delle
cose che vengono dette, e d’altra parte
nella prospettiva di individuare misure
concrete che possano favorire un reale
cambiamento, che a nostro avviso va
analizzato quanto indicato nei documenti
europei ed in particolare sullo spazio pubblico europeo.
europee intendono colmare ciò che viene
definito deficit democratico dell’Unione e si
fonda sull’esigenza di accompagnare il
processo di unificazione europea con la
ricerca, la definizione e l’attuazione di
nuovi modelli di democrazia. Dopo la
sfida democratica posta dalla dichiarazione di Laeken nel 2001, che diede avvio
alla Convenzione sull’avvenire dell’Europa per la riforma delle sue istituzioni,
e che in questo quadro pose l’esigenza
di un maggiore avvicinamento delle istituzioni europee al cittadino, il Trattato
che adotta una Costituzione per l’Europa
dedica il Titolo VI della Parte I alla “Vita
democratica dell’Unione”, che si basa
sul Principio dell’uguaglianza democratica, sul
Principio della democrazia rappresentativa e
su quello della democrazia partecipativa, che
esige da parte delle istituzioni il dialogo
ed il confronto con la società civile in
tutti i settori di azione dell’Unione5.
Per dare un’effettiva e concreta prospettiva di applicazione a questi principi
costituzionali dell’Europa, nel contesto
della trasparenza dell’attività istituzionale,
è necessario che il processo di decentramento di sviluppi in misura direttamente proporzionale ai livelli dell’adeguamento della vita istituzionale, economica
e sociale della dimensione regionale e
locale alle normative ed alle politiche
europee. Mentre si afferma la tendenza
ad una giusta legittimazione di organismi sovranazionali a livello europeo,
nell’ambito dei così detti processi di decision-making, la democrazia partecipativa sembra invece tendenzialmente ridursi sul
nascere ad una modalità prevalentemente
consultiva. In effetti, nonostante la pro-
La sfida democratica dell’Europa
e le politiche
di comunicazione & governance
La politica di comunicazione e di informazione europea costituisce lo strumento prioritario attraverso cui le Istituzioni
28
Comuni d’Europa
spettiva dell’apertura al dialogo e della
moltiplicazione dei soggetti e delle reti
in azione, è estremamente difficile che
nuovi strumenti e nuove regole possano
di per sé garantire una trascrizione di
ciò che viene liberamente detto, una sua
validità oggettiva, senza i confini della
dimensione locale, e senza che vi sia una
riforma (o un rovesciamento, dipende …)
del sistema detto democratico nel qui ed ora
in cui le amministrazioni pubbliche locali
e regionali sono chiamate in prima linea
a decentrare l’opera di decostruzione e
di ricostruzione della politica in senso
europeo.
Questa ricostruzione deve potersi concretizzare in processi di diffusione delle
conoscenze, di educazione alla cittadinanza, prima ancora o almeno contestualmente alla co-decisionalità nella gestione
dei sistemi sociali, economici e produttivi
che sono più vicini alla vita del cittadino;
nella prospettiva di una partecipazione
alla definizione delle linee di programmazione fino alla valutazione del valore
aggiunto prodotto attraverso l’utilizzo
delle risorse europee6, nella consapevolezza che a ciascuno appartiene sia ciò
che investe che il surplus collettivo prodotto. La democrazia partecipativa non
può limitarsi allo sviluppo di networking,
attraverso cui veicolare l’informazione,
la consultazione ed il consenso dell’opinione pubblica, ma deve porre radici
nella dimensione di vita delle comunità
locali, nella individuazione di compiti e
responsabilità nell’ambito di nuove e più
efficaci forme di rappresentanza delle
amministrazioni pubbliche presso le istituzioni europee.
D’altra parte, già nel marzo del 2000
il Consiglio Europeo di Lisbona aveva
affermato il principio che la crescita
economica nel contesto di uno sviluppo
sostenibile si sarebbe dovuta basare sulla
conoscenza, e che per favorire l’occupazione e la coesione economica e sociale
si sarebbe dovuti procedere ad un coordinamento aperto, nel coinvolgimento del
maggior numero possibile di attori in
fase di elaborazione delle strategie. Nel
Rapporto Kok del 2004 veniva affermata
l’importanza di una comunicazione con
i cittadini sui problemi dello sviluppo
economico, che deve essere sostenibile in
una società globalizzata, e veniva lanciata
la proposta di un “Patto per la gioventù”,
mentre il concetto di governance assumeva
un’importanza cruciale nell’idea di un
“Mr. Lisbona”, ossia di un referente per
ogni città-capitale di questa strategia.
La stretta connessione tra informazione, comunicazione e vita democratica
dell’Unione è più recentemente stata
ribadita da tre importanti documenti
della Commissione, dopo il no al Trattato
costituzionale in Olanda e in Francia: il
“Piano D per la democrazia, il dialogo e
il dibattito”, che si affianca al “Piano di
azione della Commissione per migliorare
la comunicazione in Europa” 7, e il “Libro
Bianco su una politica di comunicazione europea” 8. La Comunicazione della
Commissione per il Piano D evidenzia
una significativa apparente contraddizione nei risultati dell’Eurobarometro: più
della metà dei cittadini europei non crede
che la propria voce possa contare in
Europa, ma quasi la metà desidererebbe
avere un ruolo più importante e decisivo.
29
D’altra parte, la Commissione Europea
attribuisce un ruolo fondamentale alle
assemblee locali e regionali in quell’esercizio di ascolto in cui Il Piano D dovrebbe
configurarsi. Lo sviluppo economico e
sociale nel contesto della strategia di
Lisbona rappresenta uno dei temi principali del piano, sollecitando un dibattito
su ciò che andrebbe fatto dall’Unione a
livello locale. Si prevede in questa strategia di dare nuovo impulso ai centri locali
della rete informativa europea “Europe
Direct”, facendone strutture di ospitalità
locale e regionale.
E’ il “Libro bianco sulla politica di comunicazione in Europa” che centra l’attenzione sull’inadeguato sviluppo di uno
spazio pubblico europeo, ponendo l’esigenza
di un decentramento dei processi decisionali in un approccio di partnership tra
tutti i livelli istituzionali. Lo spazio pubblico
europeo è la sfera9 entro cui propriamente
il dibattito sull’Europa possa avviarsi, e la
sua mancanza è la ragione fondamentale
della distanza tra i cittadini e le istituzioni europee. Il concetto di questa sfera
pubblica europea sembra ancora assai
nebuloso, seppure appare chiaro il fatto
di doversi configurare come il luogo in
cui possa concretamente realizzarsi la
governance europea, e la sostanza di questo
spazio è chiaramente di natura politica.
Si afferma infatti che deve ancora svilupparsi una cultura politica pan-europea,
con gruppi e fondazioni politiche pan-europee.
In questa definizione si fa implicitamente riferimento anche ad una potenziale
dimensione transnazionale delle organizzazioni della società civile10, in modo
tale che esse possano trovare posto in
uno spazio europeo a tutt’oggi occupato
prevalentemente da una parte da istituzioni centralizzate, e dall’altra da lobby
e gruppi di interesse prevalentemente
economico.
Il termine di paneuropeismo tende a connotare il principio della cittadinanza europea
con un forte senso dell’identità e dell’appartenenza, ed evoca rischiose derive ove
i cittadini europei non abbiano ancora
disaggregato e ricomposto il senso del
mito delle proprie origini, della stirpe,
dell’idioma e della nazione. Il paneuropeismo vuole fare dell’’Europa l’orizzonte
simbolico di un sistema di valori di riferimento, senza tuttavia che tali valori siano
stati concertati, condivisi e vissuti nella
realtà. Quale movimento politico auspica l’Europa? Entro quali confini e quali
terre i suoi abitanti dovrebbero sentirsi
animati dal sentimento dell’appartenenza
ad un’unica specie, quella di europei? E
quali caratteri ha questa specie? Quale è la
sua genealogia? Certamente nei documenti
europei si contrappone implicitamente il
paneuropeismo ad un certo carattere ingombrante degli interessi politici nazionali
che gettano ombre sul processo di unificazione, anche a causa della mancanza di
partiti politici che possano rappresentare
direttamente i cittadini a livello europeo.
Tuttavia non è una dottrina che aspira
all’unità politica, economica e culturale
dei paesi dell’Europa, in un prefisso che
inevitabilmente significa l’omogeneizzazione della moltitudine delle differenze,
a potere creare uno spazio pubblico europeo. Non è la nascita di nuovi centri del
potere e del consenso, o almeno non
solo. Il qui ed ora dell’opera del governo
30
Comuni d’Europa
locale e dei suoi cittadini non può essere
scavalcato, né da partiti né da reti civiche
transnazionali, salvo il rischio di una retorica che mentre declama la democrazia, la
riduce ad una non ben definita forma di
totalitarismo ideologico dai confini senza
un limite (dove finisce l’Europa? Ai confini della Turchia o su quelli dell’Armenia? Sulle sponde di Lampedusa o sulle
spiagge libiche? Ed entro quali confini
i cittadini possono essere chiamati oggi
europei? Quelli dei paesi candidati non
ancora?).
Il pan, o il tutto è il motivo dominante del
Libro bianco che coniuga il concetto di
spazio pubblico europeo al coinvolgimento di
tutti gli attori politici, sociali ed istituzionali all’attuazione del progetto europeo,
dove tutte le istituzioni dovranno essere più accessibili, aperte, trasparenti e
responsabili. Questa è la strada maestra
per dare all’Europa un volto umano. Ma
tutto questo, come è possibile? Come è
concretamente realizzabile? Seppure la
globalizzazione e le nuove tecnologie dell’informazione, la curvatura dello spazio
e la penetrabilità dei neutrini, ci hanno
aperto le porte alla contemporaneità ed alla
multidimensionalità, in un contesto che ci
consente di immaginare la multilevel governance e la multilevel communication, tuttavia
i nostri obiettivi si realizzano in processi
vissuti con la percezione di un luogo e di
un tempo da condividere. Allora, la ricetta europea del going local, dell’andare verso
il cittadino per stanarlo ed ascoltarlo nel
luogo in cui la sua esistenza si consuma,
significa qualcosa di più di un fare gool, del
far diventare la periferia il centro. Significa un altro modo di pensare, di pensare
l’Europa. Significa che le comunità e le
amministrazioni locali sono chiamate ad
essere soggetto politico europeo, e dunque ciò comporta un’altra appartenenza
politica dei suoi amministratori, l’adesione ad una Politica con la “P” maiuscola 11.
E’ in questa sfera pubblica che il valore
aggiunto europeo può misurarsi.
L’esigenza di un modo diverso di pensare
l’Europa è stato in particolare messo in
rilievo dal Comitato delle Regioni, nel
suo Parere del 15/6/200612, elaborato
da Mercedes Bresso, relatrice del Comitato delle Regioni per il Piano D, in cui
si afferma che “per colmare il deficit
democratico l’Unione deve ragionare in
termini locali”, collegando la politica per
la comunicazione agli obiettivi della cittadinanza attiva, al fine di dare trasparenza
e visibilità al valore aggiunto europeo. Si propone quindi di inserire nel piano D una
quarta dimensione, quella del Decentramento,
e si mette in evidenza la responsabilità
che tutti gli eletti ai livelli locali, regionali
e nazionali debbono assumersi per rifondare il processo democratico nell’ambito
del progetto europeo. In effetti, una
sfera pubblica europea non può che essere
sollecitata a livello locale, e non può che
svilupparsi sulla base di una riforma della
politica, in contesti sistemici che consentano ai cittadini o agli elettori il controllo
della gestione pubblica, e la possibilità di
conoscere e valutare l’impatto delle politiche europee sui propri livelli di vita.
Lo spazio pubblico europeo richiede quindi
che una politica per la comunicazione,
il dialogo e la partecipazione si basi sul
principio della trasparenza nella gestione
politica ed amministrativa e nella piena
31
difficilmente può essere regolamentato. Senza l’attenzione a questi limiti, si
rischia infatti una escalation del controllo
sulla cittadinanza ed un irrigidimento
delle politiche di sicurezza, nella violazione dei diritti e della privacy, in una
direzione del tutto contraria a quella dei
principi democratici.
La mancanza di uno spazio pubblico
europeo viene dunque in primo luogo
addebitata alla carenza di un dialogo
civile, nonostante tale principio sia parte
integrante del progetto europeo e sancito
nei suoi trattati14. Se infatti le informazioni sono veicolate attraverso la rete
Web, per realizzare il dialogo civile è indispensabile il coinvolgimento della classe
politica, delle amministrazioni pubbliche,
delle organizzazioni della cittadinanza
e dei mass media. Il dialogo sull’Europa
necessita infatti di una dialettica politica
in cui potersi inserire e trovare riscontri
concreti nelle scelte delle amministrazioni
pubbliche, in un contesto di appropriata
divulgazione delle informazioni e delle
conoscenze. Una dialettica che sappia
porsi in uno spirito di partenariato con la
società civile, con i piccoli e con i grandi,
con gli elettori e con gli oppositori. Una
politica per la comunicazione in Europa
non può essere disgiunta dall’attivazione
dei processi di governance; che non è solo
una modalità di governare, ma si attua
nella capacità di relazionarsi. La dimensione locale gioca un ruolo fondamentale
in questa sfida democratica, come zona
di frontiera in cui i principi ed i valori dell’Europa possono concretamente essere
compresi e condivisi.
La riflessione sulla governance in Europa
attuazione del diritto all’accesso alle informazioni13. L’interesse politico e la piena
adesione ai valori europei può nascere
solo nella misura in cui vi sia la possibilità
di conoscere gli effetti, in termini sociali,
politici, ambientali, economici e culturali,
del processo di unificazione sulla propria
qualità della vita e su quella delle comunità di appartenenza, nella consapevolezza
dell’interdipendenza di tutti i fattori non
solo a livello europeo, ma planetario.
Ogni strumento che può essere utilizzato per promuovere la comunicazione e
la partecipazione, in particolare nell’uso
delle nuove tecnologie dell’informazione,
non potrà di per sé raggiungere gli obiettivi auspicati senza il fuoco di un’anima
collettiva che sappia vedere nel progetto
europeo una nuova forma di cooperazione tra gli uomini, di cui possa trarre beneficio l’intero pianeta. Ma questa anima
collettiva, questo spirito propulsore non
può essere inventato, non può attecchire sulle antenne dei media, deve nascere
come qualsiasi cosa nasce, dalla rottura del guscio, e svilupparsi sulle ceneri
dell’individualismo e dell’etnocentrismo,
dell’autoreferenzialità e della credenza.
Altrimenti, tutto ciò che viene detto
resterà un fiume di parole inutili od utili
forse solo alla ricerca del consenso in
una Europa che resta sostanzialmente
intergovernativa. Intanto, dietro i buoni
propositi e la dottrina paneuropeista,
continua a funzionare la realtà di un
unico spazio europeo, quello del libero
mercato e delle transazioni economiche
e commerciali che di per sé e senza il
rispetto dei limiti posti dai principi della
trasparenza, dell’equità e della giustizia,
32
Comuni d’Europa
affrontare la sfida ambientale, sovvenire
alla diversità territoriale; promuovere la
pace e la stabilità regionale.
Dal Libro bianco sulla governance europea
e dalla Dichiarazione di Laeken sul futuro
dell’Europa del 2001, fino al Libro bianco sulla politica di comunicazione del
febbraio 2006, la Commissione europea
ha adottato tre comunicazioni al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato
Economico e Sociale e al Comitato delle
Regioni in materia di informazione e di
comunicazione, tra il 2001 e il 2004, oltre
al Piano di azione per “Comunicare l’Europa” ed il Piano D del 200517. Questi
documenti, che definiscono le modalità
di cooperazione tra le Istituzioni e le
autorità degli Stati membri18, oltre al
rafforzamento delle reti informative e
mediatiche, ribadiscono l’importanza di
sviluppare partnership con tutti i soggetti
istituzionali e con la società civile, e nel
contempo riaffermano l’obiettivo di un
potenziamento e di un decentramento
della rete informativa europea, indicando
un percorso bidirezionale: dalle istituzioni centrali a quelle locali, e viceversa.
Anche il Parlamento Europeo afferma la
necessità di realizzare un sistema decentralizzato nella politica di informazione e
di comunicazione europea19, sottolineando la necessità di rovesciarne l’approccio:
sono le istituzioni a dover andare incontro ai cittadini e non viceversa, e sollecita
la firma da parte degli Stati membri del
Memorandum of understanding.
In tale contesto, “un’autentica politica di
informazione e di comunicazione è posta
come elemento prioritario per una revisione della governance in Europa”, dove
precede e presuppone l’elaborazione del
Trattato costituzionale, in particolare con
il Libro bianco sulla governance15, che ha
lanciato il dibattito sul futuro dell’Europa
ed ha posto la necessità di creare legami
tra le istituzioni europee ed i suoi cittadini, ed una più stretta interazione tra
le autorità regionali e locali e la società
civile. Una buona governance come processo di integrazione, si basa sul principio
di legalità e sulla Carta dei diritti fondamentali, su quelli della proporzionalità e
della sussidiarietà, ed è definita in quattro
principi fondanti: apertura, partecipazione,
responsabilità, efficacia, coerenza,. L’obiettivo della comunicazione con i cittadini è
parte integrante dei processi e dei sistemi di governance in quanto costituisce il
circolo virtuoso che tali sistemi dovrebbero
attivare, nei processi di feed-back rispetto
ad una partecipazione della società civile nella definizione delle politiche fino
alla loro attuazione. Tale processo, viene
affermato, richiede l’attivazione di una
democrazia locale e regionale, secondo
quanto era già stato espresso dal Comitato delle Regioni16, assieme ad una politica
di coesione economica e sociale basata
su una coerenza politica globale, ossia su una
incidenza territoriale delle politiche dell’Unione nei settori specifici nel contesto
di uno sviluppo globale sostenibile, equo
e compatibile con i principi europei. Lo
sviluppo di uno spazio europeo veniva
dunque posto in stretta connessione con
gli obiettivi a lungo termine dell’Europa e le finalità generali di uno sviluppo
sostenibile: migliorare il capitale umano,
le competenze e le capacità; rafforzare
la coesione sociale e la competitività;
33
la creazione di uno spazio pubblico europeo
necessita di punti di riferimento spaziali e
temporali. Uno spazio entro cui rispondere alle richieste dei cittadini europei:
le istanze di pace, la lotta alla povertà
e lo sviluppo delle pari opportunità, la
tutela dell’ambiente, la sicurezza e la lotta
alla criminalità organizzata. Tali punti di
riferimento significano un decentramento
effettivo nell’attuazione della politica di
comunicazione: attraverso l’impegno di
ciascun Stato membro, e lo sviluppo
di una collaborazione inter-istituzionale
anche a livello locale e regionale. Nel
Piano di azione della Commissione del
2005, che costituisce la prima fase di
lavoro per un nuovo approccio, e che precede il Libro bianco sulla comunicazione
quale seconda fase che dovrebbe coinvolgere tutti gli institutional stakeholders
ai vari livelli, si riafferma l’importanza
del ruolo dei politici, nel perseguimento di tre principi fondamentali: ascoltare,
comunicare, e raggiungere i cittadini going
local, che significa una “comprensione
eccellente delle audiences locali”, adottando messaggi e canali di comunicazione
specifici per ogni realtà. In questo nuovo
approccio assume specifico rilievo, tra le
diverse azioni, il raggiungimento di una
maggiore professionalità, attraverso azioni
formative specifiche. Nella Comunicazione al Consiglio Europeo del maggio
del 200620, la Commissione torna a mettere a fuoco l’importanza della diffusione
dei valori europei per affrontare le sfide
della diversità e del cambiamento, ed in
questi valori indica il principio del common
ownership, che sta alla base degli obiettivi
della strategia della new Citizens’ Agenda
for Europe: pace, prosperità, solidarietà nel
nuovo contesto della globalizzazione e
sicurezza, crescita e occupazione.
Una Agenda ambiziosa e molto lontana dalla realtà, se è vero che l’Europa è
parte del resto di un mondo attraversato
da scandali e squilibri, omicidi e ingiustizie, guerre e conflitti, muri e barriere. E’
urgente allora interrogarsi sul senso di
questa biforcazione tra principi e realtà,
seppure è sempre positivo dire, o agire,
come se fosse così…, per ripristinare la fiducia
nelle relazioni e tra le parti sociali; l’importante farlo consapevolmente: a volte le
idee possono trasformare la realtà.
Un importante contributo alla politica di
comunicazione europea è stato portato
negli ultimi due anni dal Comitato Economico e Sociale21 e dal Comitato delle
Regioni22. In particolare si rivendica un
ruolo forte e significativo nella gestione
del feed-back tra le organizzazioni della cittadinanza, le istituzioni locali e regionali e
quelle europee.
I documenti delle istituzioni europee
affermano dunque che una Europa
democratica potrà svilupparsi solo attraverso un dialogo civile nel contesto di
processi di governance, nei quali sarà indispensabile il riconoscimento di un ruolo
maggiormente incisivo alle rappresentanze regionali, nel rafforzamento di specifiche competenze ed in un contesto in
cui appare chiara l’interconnessione tra i
seguenti fattori: da una parte la politica
per l’informazione e la comunicazione,
lo sviluppo di una democrazia partecipativa e
della good governance; dall’altra tra la dimensione istituzionale europea e quella locale
e regionale.
34
Comuni d’Europa
e la transnazionalità della dimensione
europea. La proposta di individuare e
sviluppare capacità e competenze degli
operatori delle istituzioni pubbliche è una
delle possibili risposte a questa esigenza.
L’elaborazione di questa figura ha preso
in considerazione non solo le politiche
europee, ma anche e soprattutto alcuni
sondaggi effettuati presso le istituzioni
locali e presso i cittadini. In particolare,
sono stati consultati alcuni risultati dell’Eurobarometro sul futuro dell’Europa
ed il Qualitative Study del 2006 24; i risultati della consultazione italiana sul Libro
bianco sulla comunicazione, promossa
dal Dipartimento delle Politiche comunitarie25; l’Indagine del Comitato delle
regioni “Comunicare l’Europa a livello
locale”26, sul coinvolgimento degli Enti
locali e regionali nella comunicazione
europea, ed infine un sondaggio specifico avviato in rete presso le istituzioni
locali e regionali dall’Associazione PMG
e dall’AICCRE. Queste indagini ci hanno
aiutato ad individuare in quale direzione e cosa le istituzioni pubbliche locali
dovrebbero fare per realizzare uno spazio
pubblico europeo a livello locale, e dunque con
quali specifiche competenze.
Dai sondaggi sui cittadini europei l’Europa si delinea come l’immagine di un
orizzonte di valori democratici, di protezione e di innovazione, di cooperazione
e di giustizia, mentre la fiducia verso il
progetto Europa è decisamente maggiore
rispetto alle aspettative nei confronti del
proprio paese; questo è particolarmente
vero per i cittadini italiani. D’altra parte
il processo di allargamento e di unificazione crea inquietudine, soprattutto
Il luogo ed il tempo della realizzazione
del progetto europeo è quella sfera pubblica europea da costruirsi, prima che a livello
paneuropeo, a livello locale, per far sì che
effettivamente i valori europei possano
essere considerati il common ownership, la
proprietà comune dei cittadini europei,
qualcosa di detto ma che rimane tuttora
circoscritto in una fase promozionale
e virtuale. Una proprietà che forse non
appartiene solo ai cittadini europei, se si
iscrive negli obiettivi di uno sviluppo sostenibile. Sviluppo che può realizzarsi solo in
condizioni di pace, nel rispetto dei diritti
umani e dei principi di equità e di giustizia, uno sviluppo compatibile e solidale,
inclusivo e coesivo di coloro che vivono
in uno spazio planetario.
L’Informatore europeo
per le Istituzioni Locali
E’ in questa riflessione sulla sfida democratica dell’Europa, e nella prospettiva
di misure concrete idonee a realizzare quanto auspicato dalla Commissione
Europea, che abbiamo ideato l’ipotesi
di una nuova figura professionale diretta
alle istituzioni locali e regionali, quella dell’Informatore europeo per le Istituzioni
Locali 23. Un complesso di competenze
in grado di coniugare l’esercizio di una
democrazia partecipativa a livello locale
con le politiche europee di comunicazione e di informazione. Infatti, accanto ad un processo di decostruzione e
di ricostruzione di parole e concetti, è
necessario avviare processi ed attività
adeguate alla complessità che si presenta
nella gestione pubblica, articolati tra la
dimensione locale della partecipazione
35
Il Qualitative Study europeo ha scelto tre
target groups specifici: donne e uomini
tra i 25 ed i 65 anni di tutte le categorie
socio-professionali; giovani tra i 18 ed
i 25 anni di diversa estrazione sociale;
cittadini eurofragili (esclusi, homeless) tra
i 25 ed i 65 anni. L’indagine ha potuto
rilevare un clima di generale incertezza,
di profonda preoccupazione e di pessimismo. In particolare questo sentimento
è presente nelle categorie più fragili ed in
alcuni paesi come l’Italia, il Lussemburgo, i Paesi baltici, la Svezia e la Slovacchia. Un acceso pessimismo attraversa
inoltre i Paesi Bassi, la Spagna, l’Austria
ed il Portogallo. Le ragioni di questo sentimento sono dovute alla mancanza di
occupazione, all’apertura delle frontiere
con l’impatto della globalizzazione e della
competitività, alla riduzione del potere di
acquisto assieme alla debolezza strutturale del sistema di protezione sociale, incluso quello pensionistico. Si rileva una forte
preoccupazione in particolare presso i
giovani, sulla loro possibilità di autonomia, di abitabilità e di occupazione, e sull’amplificazione delle divisioni sociali, in
un contesto in cui anche la classe media
ha difficoltà di sviluppo. Altri fattori alimentano l’insicurezza: l’immigrazione e
le difficoltà dell’integrazione, i fattori di
conflitto e di instabilità internazionale,
il terrorismo e l’integralismo. Attraversa
gli europei un senso di disintegrazione
della struttura sociale, una diluizione dell’identità nazionale, un indebolimento di
norme comportamentali e di valori, la
mancanza di uno spirito collettivo, il prevalere dell’individualismo, la perdita della
tradizione, la caduta dei fattori di coesio-
per il crescente disagio economico ed i
problemi di quotidiana sopravvivenza,
anche se il 30% degli italiani intervistati
é favorevole all’introduzione dell’Euro, e
per il 37% la globalizzazione costituisce
un’opportunità. L’Europa appare tuttora
per molti un sistema tecnocratico, ma
un’ampia maggioranza degli italiani intervistati è favorevole all’armonizzazione del
welfare social system, e circa il 30% pone la
Costituzione europea uno tra gli obiettivi
maggiormente positivi per il futuro dell’Europa. Anche gli italiani, come gli altri
cittadini europei, auspicano che l’Unione
possa prendere decisioni in tutte le aree
ed i settori, e più degli altri europei vorrebbero una performance migliore nella
protezione dei diritti sociali.
Le aspettative e le opinioni contraddittorie dei cittadini europei si basano su una
conoscenza assai scarsa sulle questioni europee. Nel periodo maggio-giugno
2006, l’Eurobarometro rileva che il 53%
degli italiani intervistati, in linea con la
media europea, non sa che l’Europa è
attualmente costituita da 25 Stati membri, mentre solo il 16% ne è al corrente;
mentre in Europa è solo il 23% (mille
per ciascun paese membro). Anche la
conoscenza sui paesi candidati a far parte
dell’Unione è scarsa, e la maggior parte
degli europei non considera paesi vicini
all’Unione europea quelli che si affacciano sul Mediterraneo. Questa situazione si
coniuga ad una crescente preoccupazione sulle conseguenze della cooperazione
economica: ben l’81% degli intervistati
si dichiara preoccupato per gli oneri che
l’Unione dovrebbe sostenere a sostegno
dei paesi vicini.
36
Comuni d’Europa
si estendono ad una pluralità di aree e
settori di intervento: dalle politiche sociali, alla protezione dei consumatori, alla
protezione ambientale, all’educazione e
la cultura, allo sviluppo della produzione
agricola ed a quello regionale. In questo
campo specifico si registra una generale
confusione e mancanza di comprensione: i cittadini non sono in grado né di
conoscere né di valutare il valore aggiunto
europeo. Anche nella giustizia e nella sicurezza la percezione dei cittadini è scarsa
e confusa tra lotta contro il crimine e
terrorismo.
Insomma, i cittadini europei denunciano
l’inabilità dei governi nazionali a perseguire gli obiettivi europei e lanciano
l’invito a smetterla di giocare ciascuno
il proprio gioco, e li invitano a saltare il
fossato delle divisioni per cercare posizioni comuni, nel contesto di politiche
che abbiano un respiro internazionale.
Rivendicano in pratica il proprio diritto
a sperare.
D’altra parte, l’indagine realizzata in Italia
dal Dipartimento per le Politiche comunitarie27, evidenzia che i cittadini non
hanno a disposizione sufficienti canali di informazione e di comunicazione
per poter conoscere e valutare adeguatamente e consapevolmente le materie
europee. Solo il 25% ricorda l’ultima
notizia sull’Unione Europea, ascoltata o
vista in TV: per lo più sui nostri conti
pubblici, sull’allargamento ed il possibile
ingresso della Turchia in Europa, o sulla
bocciatura del Trattato in Francia ed in
Olanda. La carenza di informazioni nei
media nazionali è sopperita con la rete
Web, ma molti chiedono, oltre ad una TV
ne delle strutture sociali e della famiglia.
Si aggiunge la minaccia ambientale e le
incognite sul futuro del pianeta. Lo Studio riafferma tuttavia, nonostante questo
drammatico scorcio sui sentimenti dei
cittadini europei, aspettative forti nei
confronti del progetto europeo, in particolare per il riflesso che l’Europa rimanda
di un’immagine protettiva, che trasmette
ideali di pace, sicurezza e stabilità, in
grado di arginare i processi della globalizzazione ed interagire con le potenze
emergenti a livello planetario. Si condividono i processi di armonizzazione e di
integrazione delle normative, e soprattutto la libera circolazione. Tuttavia, vi è una
generale percezione di regressione sociale, un
sentimento di delusione rispetto a queste
aspettative: i paesi più forti dominano
quelli più deboli e le ineguaglianze regnano sovrane all’interno di ciascun paese;
le istituzioni restano prigioniere del loro
impasse burocratico, lo spirito dell’unità è
sulla strada del fallimento e prevale una
tendenza alla disaggregazione tra gli Stati
membri. Nonostante tutto, le aspettative
nei confronti dell’Europa restano forti,
soprattutto per le aspettative di pace, di
coesione e di sviluppo economico, per
la creazione di occupazione e l’equità
sociale, la solidarietà, la capacità competitiva a livello mondiale ed una maggiore
efficienza delle istituzioni pubbliche. Lo
Studio ritiene di poter affermare che
il gap tra gli ideali e la realtà non mette
in causa la questione della validità del
progetto europeo. Nonostante la scarsa
e confusa conoscenza sui campi propri
dell’azione comunitaria, sulle Istituzioni
europee ed il proprio ruolo, le aspettative
37
rappresentanti delle istituzioni europee,
assieme alla disponibilità di adeguate
risorse finanziarie.
Da questi e da altri elementi 28 abbiamo
potuto dedurre alcuni orientamenti per la
definizione della nuova figura professionale. Innanzitutto, una potenziale fiducia
dei cittadini verso il progetto europeo
mette in luce un terreno fertile per la
creazione di una sfera pubblica europea, a
condizione che vengano attivati processi
di cambiamento della prassi politica. In
secondo luogo, è opportuno tenere in
massima considerazione, nello sviluppo di una buona governance, gli obiettivi
della coesione economica e sociale, l’empowerment delle istituzioni locali e delle
organizzazioni dei cittadini nell’accesso e
nella gestione dei Fondi strutturali; la trasparenza e l’equità nella gestione e nella
valutazione delle risorse; l’equità sociale
ed il rispetto dei diritti, l’integrazione e
l’accoglienza, gli obiettivi dell’occupazione. E’ a questi contenuti ed obiettivi che
va connessa la politica di comunicazione
sull’Europa. Sarà utile ed importante
sviluppare le competenze necessarie per
un accesso alle informazioni mirato al
reperimento delle risorse comunitarie ma
anche per la trasparenza nella gestione e
nella valutazione dei risultati e dell’impatto rispetto agli obiettivi di coesione e
di compatibilità con quelli di uno sviluppo sostenibile. Sarà anche utile sviluppare
competenze funzionali alla costruzione
di partnership europee attorno a questi
obiettivi comuni, non solo per la partecipazione ai bandi europei, ma anche
per la produzione di valore aggiunto in
termini di conoscenza. Sarà necessario
europea, la creazione di nuovi punti di
incontro, che ospitino iniziative culturali
e politiche.
Se l’informazione può essere veicolata
attraverso la rete Web, almeno per quanto riguarda alcune categorie di cittadini,
la comunicazione invece non può avvenire
senza la partecipazione ed il coinvolgimento degli attori locali, senza il luogo e
la sua ospitalità.
L’Inchiesta “Comunicare l’Europa intervenendo a livello locale”, promossa dal
Comitato delle Regioni, è stata finalizzata
a rilevare il modo in cui gli enti locali e
regionali concorrono alla comunicazione
dell’Europa. I risultati di tale indagine
sono confluiti nel Parere del CdR sul
Piano D. L’indagine ha evidenziato un
generale atteggiamento attivo e propositivo nei confronti della politica di comunicazione in Europa da parte degli operatori pubblici: ben il 74% degli intervistati
ha già organizzato un gran numero di
iniziative sull’Europa, con la competenza
necessaria a saper individuare metodologie e strategie adeguate. La dimensione
locale dell’azione viene considerata centrale, ma deve essere estesa a tutti i cittadini, going local, ponendosi nella posizione
dell’ascolto in un contesto in cui d’altra
parte si possano stabilire contatti diretti
con coloro che “fanno l’Europa”, per
avere la percezione di essere ascoltati. E’
considerata fondamentale in particolare
la componente educativa nella scelta delle
azioni. Il circuito delle informazioni sulle
politiche europee non è ancora adeguato,
ma soprattutto si auspica una maggiore
cooperazione inter-istituzionale, ed una
più incisiva presenza a livello locale dei
38
Comuni d’Europa
saper valutare, prevedere e misurare il
valore aggiunto progettuale che nasce da
questa comunicazione e condivisione di
valori, sia a livello europeo che a livello
locale. D’altra parte, dovrà essere sviluppata l’informazione e la comunicazione ai
cittadini sulle normative e sugli atti legislativi europei, sul loro impatto a livello
nazionale, regionale e locale in tutti i
settori, e sarà auspicabile un rilancio del
dibattito e della partecipazione attorno
ai temi della Costituzione europea, promuovendo informazione e conoscenza
sulle istituzioni europee e sul loro funzionamento.
Le opinioni dei cittadini sembrano infatti
emergere da un impatto di tipo emotivo,
scarsamente fondato sulla conoscenza
del reale funzionamento dell’Europa. E
tuttavia tale impatto restituisce l’immagine di una società in forte trasformazione, con un’opinione pubblica prevalente
vittima di paure collettive generate dai
media, dalla povertà e dalla guerra, bisognosa di protezione e di sicurezza.
La crisi dell’identità nazionale e dei valori
coesivi tradizionali, accanto alla precarietà di ordine economico e sociale, proietta
sull’universo Europa l’immagine di una
macrostruttura rassicurante, generatrice
di valori che non possono essere percepiti nella corposità di un vissuto e di diritti
realmente esercitati, ma che delineano
all’orizzonte una linea neutra rispetto alle
avversità, una nicchia ideale in cui anche
il più reietto ed infinitamente indifferente
possa essere riconosciuto. Una umanità
ancora degna della propria fiducia. Un
orizzonte ideale a cui aspirare nonostante tutto, come una possibile realtà altra
rispetto a quella esperimentata tra sé ed
il proprio mondo circostante. Dove si
disciolgono i confini e le barriere della
famiglia e della comunità locale appare
un universo più vasto dove poter definire
gli argini dell’identità e porre le barriere della sicurezza, soprattutto quando
l’immagine collettiva del mondo in cui si
vive è turbata dalla crudeltà della guerra,
dall’odio e dall’individualismo, dal rischio
ambientale ed atomico.
E’ importante allora che l’informazione e
la comunicazione sappia restituire la percezione di una Europa corrispondente
alla realtà ed attenta a suscitare la responsabilità prima che il consenso, scevra
dall’autocompiacimento e da una retorica
illusoria. Se le preoccupazioni degli europei sono realistiche, a chi può risultare
utile esorcizzarle con ideali immaginari? Ed a chi invece conviene soffiare,
attraverso i mass media, sulle epidemie
delle paure collettive per diffonderle?
E’ opportuno usare la comunicazione e
l’informazione per ricucire il senso del
reale e del possibile, della vigilanza e della
resistenza, della responsabilità di ciò che
ciascuno, nell’universo del tutto, può fare,
affinché la costruzione di una Europa di
valori comuni, rassicurante e protettiva,
diventi possibile. Una comunicazione che
sappia parlare con il cuore ma anche con
la testa e con le gambe, proporzionando
le idee e le parole al livello della riflessione e della sperimentazione, alla capacità
di cambiare e di condividere, soprattutto
quando si parla di democrazia partecipativa.
Una comunicazione forte di una scelta
di campo, al di fuori delle tentazioni di
manipolare il consenso, le paure, le insi39
curezze ed il bisogno di protezione. Una
comunicazione aperta e franca, chiara e
trasparente nelle motivazioni e nei suoi
orizzonti di senso.
Una di queste paure è generata dalla prospettiva dell’allargamento, perché il cerchio più ampio è rassicurante fin quando
rientri in un contesto di denominatori
comuni e sia il risultato di una storia in cui
potersi almeno parzialmente riconoscere.
Sarà quindi opportuno che le istituzioni
locali promuovano e sollecitino iniziative
di gemellaggio e di cooperazione con
municipalità ed organismi di altri paesi
membri, per lo sviluppo di iniziative di
cooperazione e di scambi sociali e culturali. Nello sviluppo di nuove competenze, sarà inoltre di grande utilità la capacità
di innescare processi di snellimento delle
procedure, nel superamento dell’impasse
burocratico in uno spirito di partnership
con le Istituzioni europee nei suoi livelli
decentrati e con i punti delle reti informative, ponendosi come mediatori ed
interpreti delle istanze della cittadinanza
e delle loro organizzazioni, per portare
il treno Europa sui binari dello sviluppo
locale e regionale alla velocità che tale
sviluppo, in una democrazia partecipativa,
consente.
La Vice-Presidente della Commissione
Margot Wallström scrive, sul sito web
dell’Empower European Civil Society Forum,
che si è svolto a Bergamo dal 9 al 10
Novembre:
two-way communication with the institutions.
There are two elements which emerge strongly and
repeatedly from our regular Eurobarometer surveys:
a call for European leadership and a demand for
greater participation.People admit - and regret - how
little they know and understand European issues.
They ask to be better informed by the media and by
their elected politicians. They ask to have a greater
say on European issues and they ask for their voice
to be heard.
This is why communication is so important and this
is why we urgently need a citizen-centred Communication Policy that enhances and serves European
democracy”.
Anche il Presidente della Repubblica del paese ospitante, Giorgio Napolitano, ha portato il suo augurio
ai lavori, definendo la democrazia partecipativa
come “partecipazione consapevole all’esercizio dei
poteri di governo”, e che tuttavia richiede “un alto
livello di educazione civica”, “un continuo dialogo e
dibattito fra le istituzioni ed i cittadini”, e “la diffusione di quei flussi di informazione senza i quali questo dibattito non si nutre dei necessari contenuti”.
Tuttavia, i differenti approcci tra la Commissione e la
società civile per costruire uno spazio pubblico europeo, tra l'ascoltare o il consultare, il dialogare o il
partecipare, pare non abbiano ancora trovato la chiarezza di una sintesi. C'è da augurarsi che il prossimo
vertice straordinario di Berlino sui principi di una
democrazia partecipativa riesca a darci indicazioni
più precise nel segno di un cambiamento.
Abbiamo molto da fare.
NOTE
1 Jacques Derrida, Politiche dell’amicizia, Raffaello
Cortina Editore, Milano, 19095, pp. 130-132
2 non solo l’uomo o la donna, ma qualsiasi
essere vivente che abiti nel cosmo.
3 Con queste citazioni non vogliamo assume-
Communication is an essential element of democracy, indispensable for fostering public debate.
Citizens have a right to know what the European
Union is doing, and why. And they have a right to
participate in the political process, through effective,
40
Comuni d’Europa
4
5
6
7
8
9
re Il pensiero di J. Derrida, nella sua critica
al logocentrismo ed al fonocentrismo, e nella sua
grammatologia. Il decostruttivismo tuttavia ci sollecita a mettere a fuoco le aporìe del nostro
pensiero occidentale, per uscire dai sistemi di
pensiero che tutto inglobano, ma la cui verità
è smentita dalla realtà; per mettere a fuoco la
differenza, o la differance. Un possibile percorso, non quello della distruzione del passato,
ma della disseminazione dei suoi segni in altra
scrittura, per rivedere e trasformare la politica,
e per mettere a nudo una certa ideologia del
tutto, che domina i discorsi sull'Europa e sulle
sue strategie, ma che spesso non corrisponde
alla realtà dei fatti.
Da ieròs, sacro
Artt. I-45-48. l’Art. 47 prevede la possibilità
per i cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, di invitare la Commissione a
presentare una proposta appropriata su materie sulle quali si ritenga necessario un atto
giuridico dell’Unione.
In particolare, sulle modalità di gestione dei
Fondi strutturali.
Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato
Economico e Sociale Europeo e al Comitato
delle Regioni, Il contributo della Commissione al periodo di riflessione e oltre: un pano
D per la democrazia, il dialogo e il dibattito,
COM(2005) 494 def., Bruxelles, 13.10.2005;
Piano di azione per migliorare la comunicazione della Commissione europea sull’Europa. Comunicazione alla Commissione
SEC(2005) 985.
White Paper on a European Communication Policy, COm(2006) 35 final, Brussels
01.02.2006.
Preferiamo tradurre il termine inglese sphere,
nel contesto specifico, sia con il termine ita-
10
11
12
13
14
41
liano spazio, che con quello più letteralmente
corrispondente di sfera, volendone evidenziare
una pluralità di significati, e non soltanto
quello di una politica intesa come spazio della
presenza partitica e della rappresentanza elettorale.
Vedi in particolare la proposta di Regolamento (CE) del Parlamento Europeo e del Consiglio recante statuto dell’associazione europea
(COM (1991) 273 1 e 2).
Diceva il mio caro amico filosofo Giuseppe
Ceci, quando era in vita.
PARERE del Comitato delle regioni del 15
giugno 2006 in merito alla Comunicazione
della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale
europeo e al Comitato delle regioni – Il contributo della Commissione al periodo di riflessione e oltre: Un Piano D per la democrazia,
il dialogo e il dibattito COM(2005) 494 def.
E al Libro bianco su una politica europea di
comunicazione COM(2006) 35 def.
Il principio generale della trasparenza è affermato nel Trattato di Amsterdam (Art. 1.2
TUE). Nel novembre del 2005 è stata avviata
dalla Commissione una iniziativa europea per la
trasparenza. Cfr. a riguardo il recente Libro verde
sulla trasparenza, COM (2006) 194, 3/05/2006,
in particolare sulla trasparenza in materia di
fondi comunitari, sulla consultazione della
società civile e sul ruolo delle lobby e delle
ONG nel processo decisionale delle Istituzioni
Europee. Fa parte del principio della trasparenza il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni europee, già incluso nel Trattato di Nizza
e nel Titolo VI del Trattato costituzionale “La
vita democratica dell’Unione”.
Trattato di Maastricht, Dichiarazione n.° 23;
Trattato di Amsterdam, Dichiarazione n. 38,
Protocollo al Trattato di Amsterdam n. 30
15
16
17
18
19
20
sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e
di proporzionalità.
“La governance europea. Un Libro bianco”,
COM(2001) 428 def./2, Bruxelles 5/8/2001.
Cfr. PARERE del Comitato delle regioni CdR
186/2000 del 14.12.2000 “Nuove forme di
governance: l’Europa quale contesto per le iniziative dei cittadini”.
Comunicazione della Commissione per le attività di politica dell’informazione e della comunicazione nell’Unione europea, COM(2001)
354 def., 27/6/2001; Comunicazione della
Commissione su una strategia di informazione e di comunicazione per l’Unione europea,
COM(2002) 350 def., 2/7/2002; Comunicazione della Commissione sulla attuazione della
strategia di informazione e di comunicazione
dell’Unione europea, COM(2004) 196 def.,
20/04/2004; Piano di azione della Commissione per migliorare l’iniziativa “Comunicare
l’Europa” Comunicazione della Commissione SEC(2005) 985, Bruxelles 20/07/2005;
Piano D “Democrazia, Dialogo e Dibattito”,
Bruxelles, COM(2005) 494 def., 13/10/2005.
Cfr. anche la Comunicazione della Commissione con le associazioni degli enti territoriali
sull’elaborazione delle politiche dell’Unione
Europea, COM (2003) 811 def.
In particolare, l’IGI, Gruppo inter-istituzionale sull’Informazione a livello europeo (formato dalla Commissione, dal Consiglio, dal
Parlamento e dalle altre istituzioni nel ruolo di
osservatori) ed il Memorandum of understanding (MoU), da stipulare tra la Commissione
e ciascun Stato membro, per un accordo politico sull’informazione e la comunicazione.
European Parliament, “Draft report on the
implementation of the European Union’s
information and communication strategy”
(2004/2238(INI), Prov., 14/03/2005
21
22
23
24
42
Communication from the Commission to the
European Council, A Citizen’s Agenda delivering results for Europe, COM(2006) 211 final,
Brussels, 10/05/2006.
Cfr. in particolare: CESE, Stakeholders’
Forum- Bridging the Gap_ How to bring
Europe and its citizens closer togheter?”, 7/8
Nov. 2005; Forum regionale a Budapest, 9/10
giugno 2006, e a Malta, 20/21 Luglio 2006.
Cfr. in particolare: Conferenza-dibattito sul
Piano D: “Communicating Europe at local
and regional level”, Bruxelles, 21/01/06; “The
period of reflection: a sense of Europe, its
regions and cities “Communication Europe:
Going local”, Contribution of the Committee
of the Regions, Working document, Bruxelles, 10/04/2006; Debate Europe: Going
local, Forum del Comitato delle Regioni e
della Commissione Europea (DG COMM),
Bruxelles, 13/06/2006; Parere del Comitato
delle Regioni del 15/06/2006, CONST-IV002.
L’ipotesi di figura professionale dell’Informatore europeo per le Istituzioni Locali è stata
proposta ed elaborata dall�autrice, nella sua
qualità di Presidente dell�Associazione PMG
ed in collaborazione con l�AICCRE. Il Polo
�Jean Monnet� dell�Università degli studi
di Trento ha istituito con la collaborazione
della PMG e dell�AICCRE un Master quale
prima iniziativa formativa specifica. Il relativo
schema delle competenze è stato elaborato
dall�autrice nel contesto di una ricerca tuttora inedita, finalizzata a definire gli obiettivi
didattici del Master specifico.
Special Eurobarometer 251, Wave 65.1, TNS/
Opinion & Social, “The Future of Europe”,
Fieldwork February-March 2006; Publication
May 2006; First results: April 2006, Italy,
Assessment on National & European situaComuni d’Europa
25
26
tion; Eurobarometer, The European citizens
and the future of Europe, Qualitative Study
in the 25 member States, Fieldwork: febr.March 2006, publication: May 2006.
Cfr. http://www.politichecomunitarie.it/
DefaultDesktop.aspx?doc=6594. L’indagine
ha raccolto 350 questionari, attraverso il sito
Web e la diffusione in occasione del Forum
ella Pubblica Amministrazione, svoltosi a
Roma nel maggio 2006.
Comitato delle Regioni, Direzione Segreteria
dell’ufficio di Presidenza e dell’Assemblea,
servizio giuridico e servizio assistenza ai
27
28
43
membri, Unità Monitoraggio della sussidiarietà, “Comunicare l’Europa intervenendo
a livello locale”, Analisi dell’inchiesta sul
coinvolgimento degli enti locali e regionali nella comunicazione europea, Bruxelles,
31/05/2006.
Su un campione di 350 cittadini, 51% uomini
e 49% donne, per lo più impiegati, studenti,
funzionari pubblici, pensionati.
I risultati del sondaggio lanciato dalla PMG e
dall’Aiccre sull’Informatore europeo per le Istituzioni Locali, sono reperibili sul sito web www.
europaregioni.it
Buon governo, luogo di cittadinanza
e mutamenti socio-culturali
di Abdelghani Megherbi
Dottore di Stato in lettere e scienze umane alla Sorbona,
Professore di sociologia e di psicologia sociale all’Università di Algeri,
Direttore onorario di studi al Primo ministero
Vi è un fatto che troppo spesso è messo a essere capiti dagli attori stessi, ma che
tacere: è il sociologo che si trova confron- permettono di spiegare e di prevedere
tato con una resistenza tenace, quando i loro comportamenti nelle condizioni
prova interesse per la propria società. Ed definite”.
è ancora più vero quando si tratta della Una seconda affermazione preliminare ci
società dell’emisfero sud. Tra l’altro, è in sembra ugualmente molto importante. Si
gran parte a causa di questo stato di cose tratta della definizione dei concetti che si
che la sociologia non riesce realmente a utilizzano nel discorso scientifico. Numedecollare e ad imporsi, in particolare nei rosi sono i sociologi che usano nei loro
Paesi arabi musulmani.
lavori un apparato concettuale che sono
Anche nei Paesi occidentali, alcuni dei quasi gli unici a capire, rendendo così il
quali danno lezioni di democrazia su reale più astruso con la loro inclinazione
scala universale, il fenomeno in questione gergale. Al di fuori della chiarezza e della
è largamente osservato dal professionista trasparenza, gli sforzi impiegati da colui
famoso della scienza sociologica. È che il che pratica la disciplina sociologica consignificato che infonde alle sue analisi e ai ducono sempre ad un vicolo cieco.
suoi studi non può mai essere accettato Infine, se esiste una scienza che non può
da tutti gli attori, sia che operino nella fare a meno della interdisciplinarità è
proprio la sociologia, tanto più quando
società politica che in quella civile.
Il malinteso, infatti, risiede nel fatto che quest’ultima vuol mettere in prospettiva
l’essenza della sociologia non è di piacere, sociologica i fenomeni inerenti a società a
ma di praticare analisi coscienti di situa- strutture asimmetriche, come ad esempio
zioni incoscienti. Allontanarsi di poco o la società algerina. Tuttavia, una procedura
di molto da questa traiettoria portereb- interdisciplinare può condurre a risultati
be sicuramente il sociologo a delusioni soddisfacenti solo a condizione di colloonerose. Come ha così ben affermato carla in un quadro storico globale. Il famoAlain Touraine: “L’unica giustificazione so sociologo Charles Wright Mills non si
del sociologo è che riesca a compren- era sbagliato quando affermava che “la
dere i rapporti sociali che non possono storia è il nerbo della scienza sociale”.
44
Comuni d’Europa
Buon governo, luogo di cittadinanza e mutamenti socio-culturali
Si può facilmente capire che quanto
detto precedentemente è stato in parte
un approccio teorico e metodologico del
concetto di “mutazioni socio culturali”.
Per parlare di queste ultime, occorrerebbero diversi volumi, tanto le cose
sono complesse e interagiscono fra loro,
soprattutto quando il caso riguarda l’Algeria.
Generalmente, i sociologi preferiscono
parlare di “cambiamenti” piuttosto che
di “mutazioni”. In verità, si tratta di sinonimi, nella misura in cui i due termini
si trovano di primo acchito nel flusso
del tempo, al fine di far apparire ciò che
evolve. E poiché nulla è statico all’interno della società globale, la sociologia,
benché apparentemente studi il presente,
si trova per forza di cose obbligata a
posizionarsi fra il prima e il dopo, cioè
fra il passato e il futuro. Ciò spiega che
esiste una sociologia della storia e una
sociologia prospettiva.
Tuttavia, si sentono di qua e di là eminenti universitari dichiarare che la società
algerina, ad esempio, conosce, soprattutto dagli anni ottanta, cambiamenti tali,
in tutti i campi, che possiamo dire che
si ha a che fare, attualmente, con una
nuova società, nel senso quasi assoluto
del termine. Asserire ciò è privo di fondamento. In effetti, le società, qualunque
esse siano, a parte il fatto che possono
subire mutamenti profondi, tuttavia conservano in gran parte le loro componenti
culturali fondamentali. Gli antropologi le
chiamano, giustamente, le “invarianti”.
È ciò che sfugge troppo spesso a numerosi analisti, partigiani soprattutto, della
cultura cosiddetta universale, conosciuta
nell’ambito mediatico con il nome di
“mondializzazione”.
Troppo spesso ci si dimentica che non
si cambia una società con un decreto,
per dirla con Michel Crozier. Tuttavia,
prima di ricordare i cambiamenti socio
culturali intervenuti in Algeria soprattutto negli ultimi due decenni, ci sembra
che non sarebbe superfluo fare alcune
precisazioni allo scopo di far ben capire il
paradigma stesso del cambiamento. Quest’ultimo si riferisce allo stesso tempo sia
all’universale che allo specifico.
Prima di tutto, dove avviene il cambiamento? È più importante a livello delle
strutture o della cultura? Se le statistiche
ci permettono facilmente di studiare il
cambiamento strutturale, l’ambito culturale invece pone problemi temibili dove
si tratta inoltre di ideologie, di valori di
modelli, di attitudini, di comportamenti,
di opere dello spirito, ecc..
A questo punto, la spiegazione non può
non essere parziale. Al fine di renderla meno incompleta e più convincente
occorre tentare di sapere come si fa il
cambiamento. Per esempio è costante o
congiunturale? Incontra un’opposizione
e, se sì, sotto quale forma si manifesta? A
tutto questo occorre aggiungere un altro
interrogativo non meno pertinente, che
riguarda la velocità con la quale avviene il
cambiamento.
Una volta trovate le risposte appropriate
a tutte queste domande, si è in grado di
iniziare l’interpretazione dei fatti. È qui
che interviene l’analisi dei fattori che
hanno un legame con il fenomeno del
cambiamento. Non si tratta di passare
tutto in rivista e procedere per elimina45
zione. Alcuni non provano neanche a
seguire questa prassi (improduttiva); da
subito scelgono tale o tal altro fattore
che diventa come per incanto il fattore
unico esplicativo. Tutti gli altri fattori,
anche i più pesanti nel movimento si
trasformano in epifenomeni. Questo
è un atteggiamento fondamentalmente
ideologico e immancabilmente sterile.
Certo ci sono periodi in cui il fattore
economico è veramente dominante in
rapporto agli altri fattori del cambiamento: culturale, ideologico, religioso,
educativo, politico, ecc. In altri periodi,
invece, cedere il posto al fattore politico,
al fattore culturale se non addirittura al
fattore religioso. Tali processi non possono essere ordinati dalla società politica. Sono la risultante di una interazione
fra numerosi fattori di cui nessuno è
trascurabile.
In ultima analisi, e qualunque sia il parametro travolgente, il movimento del
cambiamento, anche lanciato dal fattore
politico in modo esplicito e volontario, e
con lo scopo di migliorare le condizioni
di vita dei cittadini, può giungere non
soltanto a risultati insufficienti, ma addirittura contraddittori…. È che le caratteristiche fondamentali dei gruppi per i
quali era destinato non sono state prese
in considerazione, oltre evidentemente
alle resistenze che necessariamente suscitava in alcuni ambienti.
Se esiste un concetto che meriterebbe
di essere messo in epigrafe, allo scopo
di giungere ad un approccio analitico
pertinente, è proprio quello dello sviluppo. Tutti i fattori che intervengono nel
processo dei cambiamenti socio culturali
sono strettamente legati all’idea di sviluppo, percepito come un paradigma da
cui trarre ispirazione, o semplicemente
imitare, nella misura in cui avrebbe condotto a risultati soddisfacenti altrove. Le
cose generalmente si fanno vuotando il
concetto di sviluppo di ogni dimensione
culturale.
Nessuno ignora che da una decina di
anni, numerose persone di tutti gli orizzonti affermano che il passaggio all’economia di mercato è una necessità impellente, mentre durante tre decenni, una
tale eventualità era impensabile. Era
l’epoca dell’opzione socialista dove tutto
era amministrato, non solo l’economia.
In tale sistema anche il pluralismo delle
idee non aveva il suo posto. L’economia
amministrata implica necessariamente, in
gran parte, l’appropriazione da parte
dello Stato dei mezzi di produzione e di
servizio.
All’indipendenza, lo Stato algerino ha ereditato, dalla colonizzazione, delle imprese
a carattere industriale e commerciale.
Questo settore pubblico si è esteso rapidamente in seguito, tenuto conto dell’ambiente che caratterizzava l’epoca. Tanto
più che il modello socialista godeva di
un grande prestigio in numerosi Paesi del
Terzo Mondo. È così che era nata l’autogestione che poco a poco aveva condotto
ad un processo di nazionalizzazione. Del
resto, durante una decina di anni appena,
le decisioni di nazionalizzazione sono
state prese per l’industria, l’agricoltura, le
banche e le assicurazioni, gli idrocarburi,
senza dimenticare le sale cinematografiche.
Tutto questo era fortemente compren46
Comuni d’Europa
risorse che gli erano destinate nei diversi
piani oscillavano invariabilmente tra il 5
e il 6%. Non era servita la lezione dell’esperienza sovietica.
Gli analisti hanno spiegato il fallimento
di tale politica di sviluppo con diverse
variabili fra cui le più importanti, secondo noi, sono:
- gli investimenti effettuati superavano
largamente le capacità di realizzazione,
ciò ha generato le “rimanenze da realizzare” sempre più importanti;
- gli studi di realizzazione degli investimenti erano privi di rigore;
- gli organici nelle imprese erano pletorici, facendo così dell’attribuzione di un
posto di lavoro non un miglioramento
della produttività, ma unicamente la
concessione di un potere d’acquisto;
- il sistema dei prezzi amministrati che
erano molto inferiori ai costi di produzione ha portato inesorabilmente ad un
aggravamento dello stato delle imprese.
Per venire in aiuto a queste ultime, sono
stati concessi frequenti crediti attuando
l’emissione di moneta in eccesso, generando così una massa monetaria nettamente inflazionistica e di conseguenza
una svalutazione costante del denaro, il
cui tasso di cambio era anche lui fissato
amministrativamente.
- I meccanismi di gestione e di funzionamento caratterizzati dalla mancanza
di trasparenza hanno così generato una
burocrazia tentacolare e una corruzione in tutte le direzioni.
- L’emergenza di un animo redditizio e
clientelare.
Per lottare contro questo stato di cose,
una nuova politica economica doveva
sibile, vista la guerra dolorosa alla quale
gli algerini si sono abbandonati per sette
anni per recuperare la loro sovranità.
Poiché il tipo di colonizzazione di popolamento imposto al paese, con tutte le
sue conseguenze nefaste negli ambiti
sia strutturale che culturale, era perfettamente logico che la colonizzazione
diventava sinonimo di sottosviluppo e la
decolonizzazione a sua volta non poteva
non essere la via ad uno sviluppo rapido
bruciando, se occorreva, le tappe. Ben
inteso, fra gli attori politici dell’epoca
alcuni si opponevano ad una tale scelta
e ciò spiega i conflitti e i sussulti per un
quarto di secolo.
Tuttavia, i diversi piani di sviluppo lanciati dal 1962 al 1977 sono stati segnati
da investimenti giganteschi e una politica
dell’occupazione e ciò anche a discapito della produzione e del rendimento.
Occorre precisare che la parte del leone
in tali investimenti toccava sistematicamente all’industria che si voleva “pesante” e quindi “industrializzante”. In un
lasso di tempo relativamente breve, l’autogestione ispirata al modello jugoslavo
si era ritrovata confinata essenzialmente
nell’agricoltura.
Durante questa fase dello Stato provvidenza i prezzi di numerosi prodotti erano
sovvenzionati dallo Stato e ciò, grazie alla
fiscalità degli idrocarburi. Tali sovvenzioni hanno, con l’incremento dell’occupazione, portato ad una esacerbazione
della richiesta che ha dato l’illusione della
prosperità. In verità, una tale politica di
sviluppo era non soltanto confusionaria,
ma addirittura faceva dell’agricoltura il
parente povero della crescita, poiché le
47
terrorismo tanto massiccio che barbaro, i
cui residui sono oggi ancora presenti. Non
c’è bisogno di insistere sull’argomento.
Era incontestabilmente una guerra civile, checché se ne dica. Si tratta, oggi, di
trarne la lezione giusta per allontanare
definitivamente il paese da questi sconvolgimenti politici-culturali, suscettibili
di attentare gravemente all’unità stessa
della Nazione e alla sua integrità territoriale.
Ad ogni modo, è alla fine degli anni ottanta che l’Algeria, praticamente impossibilitata a far fronte ai pagamenti, a causa
della disfunzione dell’economia da un
lato e della caduta vertiginosa del prezzo
del petrolio nel 1986 dall’altro lato, si è
trovata obbligata a rivolgere al Fondo
Monetario Internazionale (FMI) lettere
d’intento per la concessione di crediti per
alleggerire il suo debito. Il paese entrava
così nel quadro dei programmi di adeguamento strutturale e di allungamento
della rateizzazione del debito.
È il PAS attuato dal 1994 innegabilmente il più importante e il più risentito
dal popolo. Sappiamo che i programmi
in questione che tendono a introdurre
riforme importanti sono identici in tutti i
paesi del Fondo Monetario Internazionale, come se l’economia non avesse legami
stretti e dialettici con le altre istituzioni
e attività umane. È proprio questa realtà
del principio della totalità solidale che
ha spinto alcuni paesi (tra cui ad esempio la Corea del Sud) a negoziare con il
FMI alcune condizioni giudicate troppo
restrittive per evitare di mettere in gioco
la pace sociale.
Le condizioni uniforme imposte a tutti i
segnare gli anni ottanta. A dire il vero, il
suo scopo era, non di lanciare una nuova
opzione economica, ma di distruggere
l’economia amministrata. Il risultato è
stata “la destabilizzazione del settore
pubblico”, come qualificata da un economista algerino.
Non soltanto la nuova politica economica non migliora minimamente le carenze
della precedente, ma blocca ogni sviluppo
industriale e farà regredire ancora l’agricoltura. Si dà la caccia alle competenze
favorendo l’avanzata della mediocrità in
tutti gli ambiti.
Se i due primi decenni dell’indipendenza sono stati gli anni delle speranze,
gli anni ottanta sono stati caratterizzati
invece da una profonda frattura fra i
governanti e i governati a tal punto che
rivolte e sommosse, spesso particolarmente violente, si susseguivano l’una
dopo l’altra in diverse regioni del paese
i cui protagonisti visibili erano i giovani.
Gli eventi sanguinosi dell’ottobre 1988
non erano altro che il risultato di tutto
un processo di deterioramento e di
disgregazione.
È la rivolta su grande scala della gioventù
esclusa, emarginata, che ha portato al
pluralismo politico che ha dato l’occasione agli ambiti islamici di organizzarsi
efficacemente per le elezioni sia amministrative che legislative, che hanno vinto
di gran lunga, malgrado le previsioni
espresse a gran voce da alcuni sondaggi.
Ciò prova che le élite governanti dell’epoca ignoravano totalmente i fenomeni che
avvenivano all’interno della società.
Il mondo intero è stato testimone di ciò
che è successo in seguito, nel periodo del
48
Comuni d’Europa
a due cifre il cui tasso varia dal poco al
doppio secondo chi ne parla.
Tra l’altro, anche il fenomeno del depauperamento viene da discorsi diametralmente opposti gli uni agli altri, ignorando
così che la povertà è un fenomeno che
non dipende unicamente dal socio-economico ma anche dal fenomeno psicoculturale. Ciò è tanto più vero quando
si tratta di una società come la società
algerina, dove attualmente i negozi e i
saloni di esposizione traboccano di ogni
sorta di prodotti importati da numerosi
paesi. Nello stesso tempo però i mezzi
per acquistare legalmente i prodotti di cui
si ha necessità si riducono come la “pelle
di zigrino”.
Tutto sommato, le riforme economiche
stesse, di cui si è parlato in precedenza,
segnano il passo in diversi campi, in particolare quello della privatizzazione delle
imprese pubbliche anche quando sono
beneficiarie. Del resto, la modernizzazione dell’economia nazionale, quindi la
sua razionalizzazione suppone tassativamente la realizzazione di infrastrutture
costose, una profonda riforma bancaria,
un’agricoltura efficiente oltre ad un sistema educativo e di formazione competitivo. Soprattutto quando si ha a che fare
con gli importanti sconvolgimenti che il
pianeta ha conosciuto, particolarmente
dal crollo del blocco socialista europeo.
Le infrastrutture necessarie registrano
ritardi considerevoli dovuti in gran parte
all’inefficienza delle imprese algerine. È
il Ministro dei Lavori Pubblici che lo
dichiara alla stampa, precisando che le
infrastrutture legate al suo settore saranno realizzate da imprese internazionali:
richiedenti di moneta contante, da parte
del FMI sono le seguenti:
- svalutazione della moneta nazionale;
- autenticità dei prezzi;
- riduzione delle spese pubbliche e del
deficit di bilancio;
- riduzione dei salari;
- redditività finanziaria delle imprese;
- privatizzazione delle imprese pubbliche;
- incentivazione del settore privato;
- evitare il massimale dei tassi di interesse.
Si possono facilmente indovinare le
ripercussioni negative sul piano sociale
dell’applicazione di tali riforme economiche, nella misura in cui lo Stato non
interviene per dare aiuti ed assistenza ai
gruppi più deboli e quindi i più fragili sia
nell’ambito urbano che rurale. Tenuto
conto dei diversi mali sociali del paese
(come ad esempio la criminalità, ogni
sorta di malattie, non solo mentali, l’accattonaggio, la violenza, la corruzione,
ecc..) la cui espansione è costante, possiamo dire che tali aiuti che sono consentiti
alle popolazioni che ne hanno maggiormente bisogno si rileva nettamente insufficiente.
Tra l’altro, anche chi ha un’occupazione
permanente vede disperatamente il suo
potere d’acquisto sminuire sempre più
mentre i loro salari rimangono bloccati
e i prezzi aumentano continuamente.
Vi sono, in Algeria nella maggior parte
dei lavoratori profonde frustrazioni e un
forte disincanto, soprattutto quando si
aggiunge al problema dell’alto costo della
vita e del degrado del potere d’acquisto,
la crisi degli alloggi e una disoccupazione
49
ancora, quarant’anni dopo il recupero
della sovranità nazionale, i 300.000 ettari
irrigati, tramandati dal sistema coloniale
non esistono praticamente più. Questo
patrimonio nazionale continua a subire
uno smembramento in piena regola sotto
la vista e a conoscenza delle autorità interessate.
Oltre a ciò, il Ministro delle Finanze ha
dichiarato, solo qualche mese fa che oltre
il 70% delle aziende agricole sono tuttora
sprovviste di statuto giuridico, vale a dire
che non possiedono titolo di proprietà.
Tutto ciò lascia perplessi, soprattutto
quando non si ignora che i predatori di
questo stampo, non solo si moltiplicano
con una cadenza eccezionale, ma danno
sempre più prova di forte appetito per la
materia.
Per quanto riguarda il sistema educativo,
il pasticcio di cui è stato oggetto è unico
al mondo. Ora, si possono effettuare
riforme serie ed efficaci nel campo economico, soprattutto quando si tratta di
avviarsi verso l’economia di mercato,
senza per questo prendere in esame le
numerose e gravi disfunzioni che presenta tale sistema?
Il sistema educativo nazionale soffre da
una ventina d’anni di squilibri e carenze
di ogni genere, la cui gravità si accentua
di anno in anno.
Quando non si ignora, che la Scuola cosiddetta fondamentale dipende dal
mimetismo e dal virtuale, sin dall’inizio,
non si poteva non programmare il suo
fallimento dal suo lancio un quarto di
secolo fa.
Si tratta semplicemente dell’importazione del modello educativo che preva-
“è l’unico mezzo, precisa, per guadagnare
sul controllo dei costi, dei tempi e della
qualità”.
In quanto al Ministro delle Finanze, a
sua volta ci dice che “il 40% dei piani
di rilancio saranno affidati ad imprese
straniere”.
A proposito del sistema bancario, come
è risaputo, rimane largamente tributario
di una gestione antiquata e anacronistica, e questo rafforza la mancanza di
chiarezza delle operazioni svolte. Ciò
permette ad alcuni gestori di svuotare
tranquillamente le casseforti che gestiscono nei rispettivi istituti bancari, sottraendo così allo stato somme ingenti
che danno le vertigini ad un attento
osservatore. La stampa nazionale riporta
abbastanza regolarmente questo genere
di scandali che permettono talvolta alla
maggior parte dei cittadini di accedere a
queste informazioni.
Per quanto riguarda l’agricoltura, se da
qualche anno vi è un miglioramento
sui prodotti ortofrutticoli, a condizione,
bene inteso, che le piogge siano sufficienti e che si prescinda dal mese sacro del
Ramadan, la produzione annuale di cereali invece è sufficiente solo alle necessità di
metà della popolazione. Il resto, com’è
noto, viene importato da alcuni paesi
occidentali, quali la Francia e il Canada.
Questo è un paradosso sorprendente
poiché nessuno ignora il passato agricolo
dell’Algeria durante il periodo coloniale, addirittura nell’occupazione romana
dove veniva soprannominata il “granaio
di Roma”. Anche qui le cose non sono
state sufficientemente modernizzate e
adattate alla nuova distribuzione. Peggio
50
Comuni d’Europa
leva all’epoca in Germania dell’Est. Il
modello riconosce un interesse particolare alla necessità di collegare strettamente
fra loro gli insegnamenti intellettuali e
manuali. Anche se l’idea era effettivamente interessante, la sua applicazione
sul campo si è rivelata nulla, a seguito
della mancanza di mezzi inerenti sia
alle strutture che ai programmi, oltre
al profilo dell’insegnante. Anche qui, la
burocrazia dell’educazione ha proceduto
ad un intervento sinonimo di aggiunta e
di spolveratura.
Tutti gli studi effettuati in sociologia dell’educazione, ci permettono di dire che
il sistema precedente era nettamente più
competitivo, tanto più che era bilingue.
Del resto, i problemi maggiori ai quali
si deve confrontare il sistema educativo
nazionale sono stati fedelmente recensiti e messi in epigrafe alla Conferenza
nazionale sull’educazione, organizzata
nel giugno 1988, dal Consiglio Superiore
dell’Educazione. Non è quindi necessario
dilungarsi, se non per ricordare che, da
un lato, il quantitativo è riuscito a mantenere segreto il qualitativo e, d’altro lato,
il fenomeno pedagogico e scientifico si
trova largamente annichilito dall’egemonia burocratica.
L’unione dei due parametri non poteva
non condurre ad una situazione distinta,
sia per la mediocrità che per il lassismo.
Dobbiamo quindi stupirci oltre della
quasi inesistenza di élite intellettuali sia
nell’ambito della cultura che in quello
della scienza vera e propria?
In altri termini, la scuola algerina va riformata da cima a fondo, tenendo conto di
tutti i parametri essenziali. Questi ultimi
dipendono dal trittico composto dalle
strutture di accoglienza, dai mezzi pedagogici e, infine, dalle risorse umane. Il
tutto, ovviamente, deve tassativamente
tener conto sia della natura del tessuto socioculturale all’interno del quale si
muove l’istituzione scolastica, sia delle
prospettive future espresse dalla società
politica e dalla società civile, attraverso
i gruppi e le correnti ideologiche che
questi ultimi tentano di far valere, sostituendosi alla società globale stessa, come
se quest’ultima continuasse a funzionare
esclusivamente secondo schemi tradizionali, precedenti all’importante processo
d’urbanizzazione del paese e alle attese
di modernità espresse dagli ambiti sociali
sempre più ampi e insistenti.
Parlare del sistema educativo, senza menzionare l’università sarebbe un grave
errore tanto più che essa è confrontata
da diversi anni ad una crisi senza precedenti.
Malgrado ciò non attira l’attenzione
della maggior parte dei ricercatori. E,
ammettiamolo, è paradossale. Quanto
alla stampa scritta, essa trasmette sovente critiche spesso acerbe e fortemente
giustificate. Le lamentele più frequenti
rivolte all’università sono che, da un
lato la sua funzione consiste nel formare futuri disoccupati laureati e d’altro
lato, gli insegnamenti che fornisce sono
fortemente anacronistici in rapporto a
quanto prevale nelle società evolute e
alle necessità del paese.
Tutto questo è vero. Ma come spiegare
che negli anni sessanta e settanta, l’università algerina godeva di una reputazione sia nazionale che internazionale? È
51
riuscita, in un lasso di tempo relativamente breve a formare centinaia di quadri
molto competenti che hanno impedito
al paese di naufragare, durante le diverse
crisi che ha attraversato negli ultimi anni.
È che all’epoca in cui era competitiva, il
corpo insegnante era composto per la
maggior parte di insegnanti qualificati e
alcuni godevano di una fama meritata.
È che all’epoca, oltre a quanto sopra
citato, gli organici studenteschi erano
poco numerosi (appena alcune decina
di migliaia). Attualmente, sono circa
700.000 studenti e fra due o tre anni,
il milione sarà largamente superato. La
crescita eccezionale degli organici è la
causa fondamentale dell’anarchia e della
mediocrità che caratterizzano attualmente l’istituzione universitaria nazionale. E le autorità interessate rispondevano alla quantificazione con un’altra
quantificazione ma di tipo materiale e
burocratica.
Pedagogicamente e scientificamente, ad
oggi, non è stata proposta nessuna risposta soddisfacente. Il rapporto tra l’uniformità costante degli organici (sia degli
alunni che dei professori) e il grande
problema del miglioramento dell’azione
pedagogica e scientifica è stato completamente perso di vista.
L’assenza di strategia ha portato a sua
volta ad una gestione ampiamente irrazionale delle università, ad una discriminazione sistematica fra le diverse università del paese, ad una regressione
continua e evidente della qualità della
formazione.
È in questo quadro deleterio che si devono collocare le attitudini e i comporta-
menti reprensibili di numerosi individui
che hanno a che fare con l’università,
siano essi indifferentemente amministrativi, insegnanti o studenti.
Tenuto conto di quanto detto in precedenza da un lato e, dall’altro lato, dalla
comparsa di nuovi profili dell’amministrativo, dell’insegnante e dello studente
prodotti da una società diversa rispetto
al passato (visti i cambiamenti socioculturali subiti), non bisogna meravigliarsi
più di tanto della presenza, all’interno
dell’istituzione universitaria, di tutte le
patologie comportamentali della società
globale.
Vi è di tutto; a tal punto che si è in diritto
di dire che l’università algerina costituisce
nel senso stretto del termine, un autentico microcosmo.
Perché, in tal caso, mostrarsi perplessi
quando si apprende che anche il diploma
di laurea più alto e il più ambito, ossia
il dottorato di stato, viene rilasciato ad
un individuo che non possiede neanche
il livello di magistero? Il rilascio di tale
diploma non si fa di soppiatto come si
potrebbe credere, ma si fa in un ambito
il più ufficiale possibile, dove i testi legislativi e regolamentari sembrano essere
rispettati alla lettera, poiché anche la
discussione della tesi pubblica è organizzata dall’amministrazione. Qui, siamo
in grado di affermare che “la lettera ha
ucciso lo spirito”.
Alla luce di tutto quanto affermato precedentemente, siamo autorizzati a sostenere che solo l’attuazione di una politica
di sviluppo sostenibile può aiutare la
società algerina a risolvere le numerose crisi multi-dimensionali alle quali è
52
Comuni d’Europa
confrontata da molto tempo. La priorità
dovrà essere data, in seguito, all’occupazione e alla formazione il cui successo
garantirà sicuramente la realizzazione del
passaggio molto complesso della società
tradizionale alla società moderna, tenendo conto, attraverso l’educazione permanente, al fatto che l’Algeria conservi
realmente la sua perennità e la sua personalità nel concerto delle Nazioni. È
l’unico modo per giungere ad uno Stato
forte, e cioè uno Stato di diritto e quindi
a far emergere una società civile, vitale
ed efficace.
Testo tratto dal “Forum Algérien pour la
Citoyennete et la Modernite”
53
Spostamento forzato: nuova frontiera
della tratta degli esseri umani
di Titty Santoriello
consumato ogni giorno il traffico di
esseri umani. Un fenomeno che ha il
carattere dell’invisibilità, che dilaga
in maniera sommersa annidandosi
silenziosamente e considerevolmente
nelle città europee. La definizione del
termine tratta, divenuta di uso comune
e condiviso, esemplifica bene le caratteristiche del fenomeno: “La tratta è lo
spostamento di una persona, contro la
sua volontà, dal luogo di origine ad un
altro, al fine di sfruttarne il lavoro o il
corpo”. Assumere il punto di vista di
tale definizione risulta essere necessario
per affrontare il tema in maniera non
distorta: determinante è, infatti, concentrare l’attenzione sullo “spostamento
forzato”: un concetto che rende l’idea
dell’espansione degli ambiti in cui agisce
la tratta: non solo sfruttamento della
prostituzione, ma anche del lavoro e della
stessa vita (nel caso del commercio degli
organi).
Ragazze giovani, di età inferiore a 25
anni soprattutto rumene, bulgare, russe,
albanesi, moldave, ucraine, nigeriane. La
loro aspirazione è trasferirsi in “occidente”, trovare un lavoro e una casa, magari
anche un marito. Un giorno accade che un
uomo: un parente, un amico, una persona
fidata, propone loro un viaggio con la
promessa di un matrimonio o di un impiego come modella, ballerina, colf. All’arrivo
vengono vendute, sottratte del passaporto
e, dunque, di identità e costrette a lavorare 18 ore al giorno come prostitute (ma
anche come badanti, domestiche o contadine o artigiane). I guadagni vengono
destinati ai loro padroni. Vessazioni, violenze, ricatti rendono pressoché impossibile la fuga. Oppure accade che bambini
e bambine vengano prelevati con la forza
dai Paesi d’origine e poi messi sul banco
del commercio degli organi. Oppure accade che adulti, uomini e donne, vengano
trasferiti in “occidente”, venduti e costretti a lavorare 20 ore al giorno nei campi o
nelle fabbrichette di periferie. Il guadagno
intascato dai padroni.
Citare alcuni numeri può essere interessante per comprendere le dimensioni
preoccupanti e considerevoli che tale
crimine ha assunto: sono circa 2 milioni
e mezzo secondo l’ILO (Organizzazione
Le strade, i campi, le fabbriche, i club,
le case. Questi i luoghi in cui viene
54
Comuni d’Europa
Spostamento forzato: nuova frontiera della tratta degli esseri umani
Internazionale del lavoro) le persone
vittime di tratta. Ammonta, invece, a
32 miliardi di dollari il giro di affari
in tutto il mondo ogni anno, legato al
traffico di esseri umani.Un “protettore” guadagna all’anno da 15.000 a 110.000
euro per ragazza. Mentre il prezzo di un
neonato può variare da 5000 a 10000
euro. L’ 80% dei soggetti interessati
dalla tratta sono donne e bambini Un
dato che dimostra come la maggior parte
delle vittime del traffico internazionale è
destinata allo sfruttamento sessuale e a
fini commerciali.
L’internazionalizzazione del fenomeno e
le conseguenze negative di una globalizzazione selvaggia e senza controllo, sono
tra le maggiori cause dell’avanzamento
di questo crimine. Cause che si declinano nella facilità e velocità degli spostamenti e nell’ uso delle nuove tecnologie.
Altri fattori che concorrono alla crescita del fenomeno della tratta degli esseri
umani, vanno ricercati nella dimensione
politica, sociologica e culturale: il guadagno facile che deriva dalle varie forme di
sfruttamento; le differenze sempre più
accentuate tra Paesi ricchi e Paesi poveri; la condizione giuridica e culturale
di subordinazione che le donne vivono
ancora in molte regioni del Mondo; la
disinformazione sulla realtà e i pericoli
degli “spostamenti” di persone; la mancanza di una legislazione penale efficace
nella lotta ai trafficanti.
Tutte concause che hanno lasciato proliferare gradualmente il fenomeno nella quasi totale indifferenza degli Stati europei.
Per anni la tratta degli esseri umani
è stata considerata dai Paesi europei
come un “non problema” sia dal punto di vista dell’assistenza alle vittime
sia dal punto di vista giuridico: l’erronea equiparazione tra i reati connessi alla
tratta degli esseri umani e quelli inerenti
all’immigrazione clandestina, ha generato
una pericolosa confusione e ha ritardato
la conoscenza e la consapevolezza del fenomeno in questione.
L’impulso a fotografarlo, capirlo e a renderlo visibile, è giunto dalle istituzioni
europee che, a partire dalla seconda metà
degli anni 90’, si sono impegnate attivamente ad elaborare una linea d’azione
multidisciplinare che coinvolga paesi di
origine, di transito e di destinazione e
che si basi su tre concetti fondamentali:
la prevenzione della tratta, la protezione
e il sostegno alle vittime e la repressione efficace tramite procedimenti penali contro i trafficanti. I provvedimenti
adottati dall’Unione europea in materia
risultano essere particolarmente interessanti dal punto di vista sostanziale ma
anche da quello simbolico: gli Stati
europei, infatti, sono stati costretti a
guardare il problema estraendolo da
quella dimensione sommersa nella
quale dilagava indisturbato. Passando
in rassegna le azioni dell’Unione europea contro la tratta degli esseri umani,
se ne scorgono alcune particolarmente
degne di essere menzionate: si pensi, ad
esempio, ai programmi STOP e DAFNE
voluti dal Consiglio d’Europa con la partecipazione della Commissione e del Parlamento europei. Il primo è un programma di incentivazioni e di scambi basato
su una dimensione globale che coinvolge
55
tutti i soggetti interessati dal fenomeno;
STOP ha dato slancio alla cooperazione
nell’applicazione delle leggi e ha conferito speciale importanza alle organizzazioni non governative nel loro fondamentale
ruolo contro la tratta e lo sfruttamento sessuale dei bambini. Il programma
DAFNE è stato, invece, dedicato in
maniera specifica alla violenza contro i
bambini, i giovani e le donne. Anche altri
due programmi, ARGO (“Cooperazione
amministrativa nei settori delle frontiere
esterne, dei visti, dell’asilo e dell’immigrazione”) e AENEAS (“Assistenza finanziaria e tecnica ai paesi terzi in materia
di migrazione e asilo”) sono importanti
nel quadro di una politica di più ampio
respiro contro la tratta degli esseri umani
che tenga presenti anche gli aspetti della
gestione della migrazione. Di particolare
rilevanza le iniziative della Commissione
attraverso i programmi TACIS e CARDS
che hanno sviluppato azioni contro la
tratta (tra cui campagne di aumento della
sensibilizzazione) in paesi
fondamentali di origine e transito come
Bielorussia, Moldova, Russia, Ucraina e
le regioni dei Balcani. La Commissione,
oltre all’azione istituzionale mirata, ha
varato nel maggio 2001 il Forum europeo per la prevenzione del crimine organizzato nel quale si aprono ogni anno
tavoli di lavoro sulla lotta alla tratta degli
esseri umani.
Ulteriore impulso, a livello europeo, è
venuto dall’articolo 29 del trattato di
Amsterdam, che contiene un esplicito
riferimento alla tratta degli esseri umani
ed ai reati contro i minori. Di conseguenza, anche il “Piano d’azione di
Vienna” sull’attuazione delle disposizioni
del Trattato concernenti uno spazio di
libertà, sicurezza e giustizia, affronta la
questione.
E ancora: nelle conclusioni del Consiglio
europeo riunito a Tampere nei giorni 1516 ottobre 1999 si richiedevano iniziative
concrete in questi settori.
Ma è nel 2005 che è stato compiuto un
passo importante con il vertice di Varsavia in cui i capi di Stato e di Governo dei
46 Paesi del Consiglio d’Europa hanno
firmato una Convenzione sull’azione contro il traffico di persone. Tale documento
risulta essere il primo vero Trattato
europeo in materia e mira a proteggere le
vittime della tratta e a salvaguardare i suoi
diritti. La mission principale è quella di
prevenire la tratta e perseguire i trafficanti. Sono quattro i punti che testimoniano
l’originalità, la modernità e l’importanza della Convenzione: il riconoscimento
della condizione di vulnerabilità della vittima di tratta; una considerazione specifica dei minori; il principio del periodo di
riflessione per facilitare il recupero fisico
e psicologico; e la lotta contro la domanda oltre che contro l’offerta dei soggetti
coinvolti nella tratta. Di fondamentale
importanza anche l’enunciato secondo
cui “le vittime non sono penalmente perseguibili”. Quest’ultimo è il punto che
traccia una forte linea di demarcazione
tra la tradizionale concezione di vittima
ed una completamente innovativa. Non
a caso, una delle principali motivazioni
per cui le vittime di tratta (soprattutto le
donne costrette alla prostituzione) non
denunciano i trafficanti, è la paura dell’incriminazione.
56
Comuni d’Europa
Spostamento forzato: nuova frontiera della tratta degli esseri umani
La Convenzione di Varsavia ha, però,
solo cominciato il suo cammino verso
la piena affermazione dei principi che
contiene; infatti entrerà in vigore soltanto
quando sarà ratificata da almeno 10 Stati.
Fino ad ora è stata accolta dall’Austria,
dalla Moldavia e dalla Romania, mentre
sono 29 i Paesi che l’ hanno firmata (tra
cui l’Italia). Il Governo italiano, tramite la
Ministra delle Pari opportunità Barbara
Pollastrini, ha fatto sapere, recentemente,
di condividere appieno i contenuti della
Convenzione promettendone la ratifica.
ta attraverso un’azione isolata proprio
per la dimensione globale e multidisciplinare che ha assunto. Più volte il
Parlamento europeo si è espresso circa
la necessità di rendere “integralmente comunitaria” la politica europea.
Ciò significherebbe per gli Stati Membri attivare azioni comuni e condivise
anche in materia di immigrazione. La
legislazione restrittiva e repressiva
adottata da molti Paesi europei e la
negazione dei diritti di cittadinanza
per i migranti e le migranti ha, infatti, favorito il dilagare del fenomeno
della tratta degli esseri umani. Ma
l’impegno collettivo non può prescindere, nella società in cui viviamo, da un
approccio innovativo dell’informazione.
Le istituzioni europee hanno ribadito
costantemente che la sensibilizzazione
dell’opinione pubblica sull’argomento
crea più facilmente le basi di una politica
nazionale e sovranazionale di contrasto
alla tratta. I temi in questione, però, non
travalicano quasi mai i cancelli dell’informazione. L’agenda mediatica (soprattutto quella televisiva) ne è quasi impermeabile. Il trattamento di tali notizie si
rifà più alle regole del sensazionalismo e
della spettacolarizzazione che a quelle
dell’informazione. E la decontestalizzazione del fenomeno ne favorisce una
ricezione distorta. Buona parte del
mondo dell’informazione continua
a perpetrare pregiudizi e stereotipi,
a confondere la tratta degli esseri
umani con la prostituzione, a fornire
un punto di vista cronachistico anziché critico.
Una più profonda e attenta considerazio-
Un’operazione che anche l’AICCRE
(Associazione italiana per il Consiglio
dei Comuni e delle regioni d’Europa)
considera un passo obbligato. E’, infatti,
ormai, consolidato l’impegno dell’Associazione nella lotta alla tratta degli esseri
umani: il segretario generale Roberto Di
Giovan Paolo ha più volte ribadito la
necessità da parte dell’Italia di ratificare la
convenzione di Varsavia. Rilevante anche
la sinergia tra l’AICCRE e TrattaNO ( un
progetto Equal di comunicazione sociale
che propone un punto di vista diverso sul
tema della tratta) dalla cui collaborazione è nato “l’ Appello dei Poteri locali
per la prevenzione ed il contrasto
della tratta di esseri umani” in via di
approvazione al Consiglio dei Comuni
e delle Regioni d’Europa (CCRE). Un
appello che ha soprattutto l’obiettivo
di sensibilizzare i poteri locali sull’argomento. Il ruolo degli Enti locali, infatti,
risulta essere strategico nelle politiche di
prevenzione e repressione del fenomeno
della tratta degli esseri umani.
Una questione che non può essere risoln. 14 • dicembre 2006
57
comprensione del fenomeno oltre che la
cultura delle pari opportunità; condizioni
indispensabili per la piena affermazione
dei diritti umani.
ne della tratta degli esseri umani da parte
dei media potrebbe, invece, lanciare le
basi per una politica di sensibilizzazione
collettiva, favorire la conoscenza e la
58
Comuni d’Europa
Un impegno dell'Aiccre
Appello ai poteri locali
per la prevenzione e contrasto
della tratta di esseri umani
Appello
Il tema della tratta degli esseri umani ha
assunto una particolare importanza nel percorso
politico dell’AICCRE dell’ultimo anno. Tra le
varie iniziative, quella più rilevante è “L’Appello ai poteri locali per la prevenzione e contrasto della tratta di esseri
umani” (riportato di seguito). Un documento
nato dalla sinergia tra l’AICCRE e il progetto
Equal TrattaNo ed in via di approvazione
al CCRE. L’iniziativa è stata presentata ufficialmente nel settembre scorso durante i lavori
della “Scuola di formazione per Amministratori
Eletti e Funzionari” tenutasi alla Maddalena.
La mission dell’Appello è quella di sensibilizzare gli Enti Locali sul fenomeno della tratta
degli esseri umani. In seguito all’approvazione
del Documento da parte del CCRE, gli Enti
Locali saranno invitati dall’AICCRE a ratificare l’Appello affinché il loro impegno nel
contrasto alla Tratta degli esseri umani, potrà
esplicarsi concretamente.
promosso da:
CCRE (Consiglio dei Comuni e Regioni
d’Europa)
AICCRE (Associazione Italiana Consiglio dei Comuni e Regioni d’Europa)
quale realtà istituzionalmente impegnata
nella difesa dei diritti umani
PS Equal “Tratta NO!” quale progetto
di informazione sociale sul fenomeno
inserito nel programma europeo Equal
(cod IT-S2-MDL-210, azione di mainstreaming 5.2.)
Dipartimento per i Diritti e le Pari
Opportunità, Presidenza del Consiglio dei Ministri
partner della rete di supporto del progetto e titolare in Italia degli interventi
di protezione sociale delle vittime e delle
azioni di informazione sulla tratta degli
esseri umani
59
Considerato che:
NOTE
1 Protocollo ONU/2000; decisione quadro
UE/2002; convenzione d’azione del Consiglio
di Europa contro il traffico degli esseri umani CETS no. 197- aperto alla firma il 16 maggio 2005;
Rapporto degli esperti UE sulla tratta nominati
dalla Commissione UE/ott2005; Relazione Prets,
Commissione UE libertà civili e affari interni/
dic2005; Progetto parere Lambert, Commissione
UE Affari Sociali, tratta e sfruttamento lavorativo/
feb2006; dichiarazione degli EL del Consiglio
d’Europa sulla “Lotta contro il traffico di esseri
umani”/giu06 sottoscritta da 46 stati membri del
Consiglio di Europa.
- la tratta degli esseri umani è una
violazione riconosciuta dei diritti
dell’uomo in protocolli/convenzioni/
dichiarazioni internazionali ed UE1, uno
dei problemi di “frontiera” da affrontare
prioritariamente in una costruzione di
un’europa “senza frontiere”
- la Convenzione del Consiglio di
Europa per il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentale e in particolare l’articolo 3 riconosce il diritto di
tutte le persone di non essere sottoposte
“al trattamento inumano o degradante” e
l’articolo 4 che proibisce la schiavitù;
2
La normativa vigente in Italia (art. 18 del D.
Lgs. 286/98 ai commi 1 e 2, e art. 25 D.P.R.
394/99 ai commi 1 e 3) assegna agli Enti locali la
responsabilità di organizzare attività di assistenza
e integrazione sociale per le vittime di tratta attraverso i servizi sociali o in convenzioni con organizzazioni private accreditate. Compito ribadito
nella Legge 228/03 per l’istituzione di speciali
programmi di assistenza alle vittime.
Il decreto 286 sottolinea al comma 2 che il Sindaco deve essere informato di ogni percorso di assistenza e reintegrazione sociale avviato. Dal 1998
ad oggi numerosi Enti locali si sono attivati con
successo, e grazie alla loro azione più di 5.000 vittime hanno trovato un sostegno concreto. Finora
però a beneficiare degli interventi sono state solamente vittime di tratta a scopo di sfruttamento
sessuale, mentre oggi si registra un nuovo allarme
su altre frontiere di sfruttamento. Emergenza che
recentemente, in applicazione alla L. 228/93, è
stata preso in carico dal bando annuale collegato
all’art. 18, che ha previsto il cofinanziamento di
speciali percorsi di protezione sociale per le vittime di tratta delle varie tipologie di sfruttamento.
La L 146/06 ha perfezionato il percorso di ade-
- il ruolo di Poteri Locali nei due campi
specifici di azione, positiva e di contrasto
al fenomeno della tratta, ed in particolare
per le funzioni di responsabili dell’Ordine
Pubblico e della sicurezza nel proprio territorio; il ruolo assegnato ai Poteri Locali
dalla normativa vigente in Italia per la prevenzione e contrasto del fenomeno2 e di
coordinamento e gestione delle politiche
sociali3; quanto richiamato in merito nella
dichiarazione dei Poteri locali del Consiglio
d’Europa sulla “Lotta contro il traffico di
esseri umani”/giu06 (… Ricordiamo che è
a livello locale che la fase finale del traffico
si emerge e che le autorità locali hanno un
ruolo fondamentale come garanti di coesione sociale, di benessere e di sicurezza
del proprio cittadino. ….);
- le buone prassi normative di alcuni
paesi UE (Italia, Belgio e Olanda) che
valorizzano buone prassi di intervento;
60
Comuni d’Europa
Un impegno dell'Aiccre
- considerare il fenomeno della tratta degli esseri umani nella sua
accezione più ampia adottando
un approccio olistico che considera
vittime della tratta tutte le persone
– donne, uomini e minori - che sono
trasportate da un luogo all’altro, per
mezzo della coercizione e dell’inganno,
al fine dello sfruttamento del corpo o
del lavoro4;
guamento della normativa italiana alle direttive
della Convenzione internazionale, tra cui l’introduzione nella legisl naz. Della fattispecie di reato
transnaz. Nell’art. 3 in cui possono ricadere anche
i reati di riduzione in schiavitù.
3
- leggi di riordino delle autonomie locali, “leggi
Bassanini”
- legge quadro per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali, n. 328/00
(art. 1, comma 3….la programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e
servizi sociali compete agli enti locali ..)
- promuovere un informazione corretta e coerente con tale approccio
che sensibilizzi i contesti territoriali
e li renda in grado di riconoscere la
gravità del fenomeno nelle sue varie
articolazioni e contrastarlo a valorizzazione delle campagne nazionali e della
campagna del Consiglio d’Europa;
Con il presente documento
il CCRE e l’AICCRE
la PS Equal Tratta NO!
il Dipartimento per i Diritti e le Pari
Opportunità, Presidenza del Consiglio dei Ministri
- favorire i percorsi di immigrazione
legale, soprattutto dal punto di vista
dell’accoglienza e dell’integrazione,
considerato che la tratta è un fenomeno prevalentemente legato all’immigrazione clandestina;
e le Associazioni dei Poteri Locali e
Regionali sottoscrittori
A valorizzazione della “dichiarazione
sulla lotta contro il traffico di esseri
umani” aperta alla firma durante la tredicesima seduta plenaria del congresso
del Consiglio d’Europa e del ruolo dei
poteri locali
- promuovere, nel proprio ruolo di
garanti di coesione sociale,benessere
e sicurezza del proprio cittadino, la
concertazione territoriale di politiche di prevenzione e contrasto del
fenomeno attraverso: la costituzione
di reti interistituzionali di prevenzione
ed intervento; il coordinamento e la
costituzione di tavoli interistituzionali;
l’attivazione di percorsi di monitoraggio, controllo e prevenzione della
tratta di esseri umani nelle varie forme
di sfruttamento;
ritengono importante evidenziare una
nuovo approccio per la prevenzione
ed il contrasto della tratta di esseri
umani e pertanto richiamano i Poteri
locali ai seguenti impegni:
61
- in tal senso, avviare un rilancio delle
politiche di prevenzione e contrasto
del traffico di esseri umani quale
priorità della propria amministrazione ed attuare in una logica di cooperazione decentrata il maggior numero possibile delle proposte descritte
nella risoluzione 196/05 del congresso
sulla lotta contro il traffico degli esseri
umani e del loro sfruttamento (percorsi di protezione ed inserimento sociale
e lavorativo delle vittime, formazione
degli operatori coinvolti -realtà pubbliche e private di intervento, Forze
dell’Ordine, Organi di controllo dei
contesti lavorativi, etc.)
62
Comuni d’Europa
I DOCUMENTI
Realizzare l'Europa insieme
Programma della Presidenza tedesca
Commissione europea e del Parlamento
europeo si riuniranno a Berlino per una
cerimonia. In una dichiarazione comune
ricorderanno i valori e gli obiettivi europei
e si impegneranno congiuntamente al fine
di assolvere i prossimi compiti.
Nonostante tutte le opportunità, la globalizzazione mette in questione il futuro
e la competitività del modello economico
e sociale europeo. Nel mondo di domani i singoli Stati membri non saranno in
grado di rappresentare efficacemente i
propri interessi nel settore del commercio mondiale, della gestione dell’ambiente, della sicurezza interna ed esterna e in
tanti altri campi.
L’Europa deve, dunque, dimostrare, di saper organizzare anche in un mondo globalizzato, una politica interna ed estera conforme ai propri valori. In un processo di
definizione globale, l’Unione europea vuole preservare la propria idea di un ordine
economico e sociale sostenibile, efficiente
ed equo, preservando, così, il modello di
vita europeo. Nell’epoca moderna, è solo
restando unita che l’Europa sarà abbastanza forte da sopravvivere in un contesto
internazionale. Solo insieme si realizzerà
l’Europa.
Introduzione La Germania assume la Presidenza dell’Unione europea in un periodo
in cui ricorre anche il cinquantenario della
fondazione della CEE. Questi ultimi 50
anni sono stati segnati da una serie di successi senza precedenti: quella Comunità
Economica Europea fondata il 25 marzo
1957 è oggi un’Unione di 27 Stati membri
– se consideriamo già l’adesione della Bulgaria e della Romania dal 1 gennaio 2007
– che riunisce, dopo la dolorosa esperienza di due guerre mondiali e la successiva
scissione, il continente europeo all’insegna
della pace, assicurando benessere e stabilità a livelli mai rilevati prima d’ora in Europa. Con un mercato unico, una moneta
comune e uno spazio comune di libertà,
di sicurezza e di giustizia gli Stati membri
hanno creato un’area di integrazione unica
al mondo. Nei rapporti esterni l’unione è
diventata una potenza commerciale globale oltre a un influente interlocutore nella
politica internazionale. L’integrazione europea é la base del nostro futuro comune e deve, per questo, essere sviluppata in
modo dinamico.
In occasione del 50esimo anniversario dei
Trattati di Roma i capi di Stato e di Governo dell’Unione europea e i Presidenti della
63
I DOCUMENTI
Durante la sua Presidenza la Germania
vuole dare un contributo per affrontare
incisivamente le sfide interne ed esterne
dell’Unione europea. Saranno sicuramente
prioritari: la continuazione del processo di
costituzionalizzazione, la sostenibilità del
modello economico e sociale europeo, lo
spazio comune di libertà, di sicurezza e di
diritto, così come l’allargamento della zona
di sicurezza e stabilità europea. I Consigli
Europei (“vertici”) si occuperanno principalmente dell’organizzazione del futuro
economico e sociale dell’Europa (8 e 9
marzo) e del futuro del trattato costituzionale della Ue (21 e 22 giugno).
Il progetto di un trattato costituzionale europeo prevede le riforme interne
necessarie a garantire la sostenibilità di
un’Unione Europea allargata. La Presidenza tedesca si consulterà accuratamente con tutti i partner e gli organi della Ue
e si impegnerà in modo mirato, affinché il
processo di riforma della Ue venga portato avanti secondo le decisioni prese a
livello europeo.
Solo con un’economica forte e dinamica
l’Europa riuscirà ad affermare la propria
importanza.
In questo senso la Germania sostiene un
ordine economico competitivo, ma, al
contempo socialmente ed ecologicamente responsabile. La Presidenza tedesca
premerà per un equilibrato pacchetto di
misure che promuova la competitività, la
crescita e l’occupazione, oltre alla coesione sociale e a un ambiente sano.
La Presidenza si impegnerà per un mercato unico pienamente operativo, la cui integrazione si ripercuoterà positivamente su
l’intero sviluppo europeo. Darà ulteriori
impulsi per il processo di miglioramento
della legislazione al fine di perfezionare
la competitività delle imprese europee.
Inoltre sottolineerà la dimensione sociale
della politica europea oltre a rafforzare il
ruolo della ricerca, dell’innovazione e del
sapere quali fonti d’impulsi per la crescita
e l’occupazione.
E’ necessario rafforzare a livello internazionale la tutela dell’ambiente, al fine di
evitare danni economici, sociali ed ecologici. In questo contesto la Ue ricopre
un ruolo precursore nella lotta al cambiamento climatico. Per questo la Presidenza tedesca si impegnerà per una posizione
comune nella tutela internazionale dell’ambiente dopo il 2012. In questo senso
è particolarmente importante lo sviluppo
di un pacchetto di trattative che contenga
delle proposte per ottenere una riduzione
delle emissioni e delle opzioni per il coinvolgimento di altre grandi emittenti di gas
ad effetto serra. In questo modo l’Unione può convincere anche altri Stati della
necessita di ridurre l’emissione di gas ad
effetto serra dannosi per l’ambiente.
L’utilizzo di energia sicura, economica ed
ecosostenibile è un fattore decisivo per lo
sviluppo futuro dell’Europa. L’allargamento del mercato unico all’energia elettrica e
al gas, l’aumento dell’efficienza energetica,
lo sviluppo di energie rinnovabili, una collaborazione più stretta con i paesi fornitori, di transito e consumatori e uno sviluppo
sostenibile della politica energetica sono
interessi centrali della Presidenza tedesca.
Nell’ambito del Consiglio europeo, che si
terrà a marzo del 2007, la Presidenza punta all’approvazione di un ambizioso piano
d’azione sull’energia.
64
Comuni d’Europa
II. Organizzazione
del futuro economico, sociale
ed ecologico dell’Europa
Per assicurare a lungo termine la crescita
e l’occupazione in Europa, l’Europa stessa, sullo sfondo di una progressiva globalizzazione, deve riacquistare la propria
dinamica economica.
Per tutelare il nostro futuro economico
e le basi dei nostri sistemi sociali, è necessario mobilitare le risorse presenti,
rafforzare sistematicamente la crescita
e l’occupazione, così come promuovere
un’innovativa “Europa del sapere”, grazie a maggiori investimenti nel campo
dell’istruzione e della ricerca.
Con la strategia di Lisbona a favore della
crescita e dell’occupazione gli Stati dell’Unione Europea hanno accettato questa
sfida. In questo contesto, è importante
trovare un giusto equilibrio fra le misure
a favore della promozione della competitività, della crescita e dell’occupazione,
e quelle a favore della coesione sociale e
di un ambiente sano. Sarà compito degli
Stati membri, applicare conseguentemente i programmi di riforma nazionali sviluppati sulla base della strategia di Lisbona. La Ue dovrà adottare quelle misure
atte a produrre un vero valore aggiunto
europeo.
Salvaguardando le libertà individuali civili la Presidenza tedesca punta a sviluppi
concreti nella lotta al terrorismo internazionale e alla criminalità transfrontaliera.
Nelle relazioni esterne è obiettivo primario sviluppare la zona di sicurezza e stabilità in Europa. Inoltre la Presidenza si
impegnerà ad avvicinare e stabilizzare i
Balcani occidentali, a rafforzare e sviluppare particolarmente la politica di vicinato europea e i rapporti con la Russia e
l’Asia centrale.
I. Una comunità in grado di agire –
sviluppare la Ue
Il progetto di un trattato costituzionale europeo prevede importanti progressi a favore di un’Europa orientata ai propri valori e
socialmente equa, a favore di maggiori diritti civili, per una maggiore collaborazione ne campo della giustizia e della politica
interna, per una più precisa suddivisione
delle competenze fra l’Unione e gli Stati
membri, per un maggior coinvolgimento
dei parlamenti e per una politica estera e
di sicurezza comune più forte. Il trattato
rende l’Unione Europea più democratica, efficiente, trasparente, dandole anche
maggiori possibilità d’azione.
A seguito del ristagno del processo di ratifica del trattato costituzionale il Consiglio
europeo del 15 e 16 giugno 2006 ha incaricato la Presidenza tedesca di condurre nel
primo semestre del 2007 accurate consultazioni con gli Stati membri della Ue e di
presentare, successivamente, una relazione
al Consiglio europeo. Tale relazione dovrà
presentare futuri sviluppi e servirà da base
al momento di decidere su come procedere con il processo di riforma della Ue.
1. Organizzazione del futuro economico Completamento del mercato
unico e rafforzamento delle competitività delle imprese europee
Sulla base della propria economia, l’Europa è il più grande mercato unico del
mondo. Bisogna sfruttare il potenziale
di questo mercato per incrementare la
65
I DOCUMENTI
crescita e creare nuovi posti di lavoro.
A questo proposito la Presidenza tedesca si impegnerà ad avviare quanto segue: Innanzitutto è necessario adottare
nel quadro di una nuova strategia per
il mercato unico, congiuntamente alla
Commissione, misure per il rafforzamento dell’Europa in un contesto globale. In tal senso è particolarmente necessario promuovere maggiormente le
forze innovative e l’apertura del mercato nei settori in crescita. La Presidenza
auspica concretamente degli sviluppi:
nella completa liberalizzazione del mercato europeo per servizi postali, nella
rielaborazione del quadro giuridico per
le telecomunicazioni e nella creazione di
una società dell’informazione efficiente
e competitiva (i2010). La Germania si
impegnerà per l’approvazione del regolamento sul roaming, per poter utilizzare il telefono cellulare in modo conveniente stando anche all’estero, ovunque
in Europa. La Presidenza si impegnerà
in ugual modo a rafforzare e rendere
più efficiente il sistema di procedimenti e ricorsi negli incarichi pubblici, per
armonizzare e standardizzare i prodotti e i servizi, così come a semplificare,
grazie allo strumento dell’approvazione
reciproca, il traffico di merci. E’ altrettanto necessario promuovere l’armonizzazione del diritto delle società, oltre
all’implementazione del piano d’azione
per i servizi finanziari, anche grazie a
una maggiore convergenza delle misure
di sorveglianza. Verranno portati avanti
i lavori per un codice doganale più moderno e per l’iniziativa e-customs, che
creerà un ambiente elettronico unita-
rio per le amministrazioni doganali e il
commercio.
Inoltre la Presidenza si impegnerà a perfezionare il regime europeo dei brevetti,
mirando soprattutto a dei progressi nel
sistema unitario di risoluzione delle controversie come chiesto dall’economia europea.
In secondo luogo bisognerà rafforzare la
competitività del settore industriale, dell’economia dei servizi e, in particolare,
delle piccole e medie imprese attraverso
un miglioramento delle condizioni quadro. Sulla base del programma di lavoro
(in materia) industriale della Commissione, la Presidenza tedesca porterà avanti
l’implementazione delle iniziative orizzontali e settoriali all’interno degli organi
e di altri fori competenti. Nucleo centrale
è l’industria automobilistica a cui la Commissione ha presentato una comunicazione tenendo conto delle raccomandazioni
specifiche legate a questo settore, formulate dal gruppo ad alto livello Cars 21.
Assieme alla Commissione la Presidenza
tedesca si impegnerà per una formulazione precisa di raccomandazioni e iniziative
volte e migliorare la competitività di altri
settori, come quello dell’industria tessile e
dell’abbigliamento, dell’ingegneria meccanica, della ceramica e delle biotecnologie.
In questo senso verrà anche tematizzata
l’interazione fra la competitività, l’energia
e la politica ambientale. A questo scopo
la Commissione ha introdotto un gruppo
ad alto livello sulla competitività, l’energia
e l’ambiente.
Nell’implementazione del 7. programma quadro per la ricerca e del nuovo
programma quadro per l’innovazio66
Comuni d’Europa
Politica economica e finanziaria
orientata alla crescita e alla stabilità
Per il coordinamento economico e finanziario l’Unione Europea, oggi allargata,
ha bisogno di procedure snelle e mirate,
che siano trasparenti e comprensibili per
l’opinione pubblica e che contribuiscano
a far capire la necessità di nuove riforme
economiche. In accordo con quei tratti
fondamentali della politica economica,
che andranno comunque aggiornati, la
Presidenza tedesca si impegnerà per un
coordinamento effettivo delle politiche
economiche e finanziarie.
Raccomandazioni paese per paese dovranno mirare ad assicurare uno sviluppo
economico dinamico e stabile, e delle finanze pubbliche sostenibili in tutti i Paesi
membri, oltre a un alto livello di coerenza
nell’unione economica e monetaria.
All’inizio del 2007 l’Euro verrà introdotto in un altro Paese membro: la Slovenia.
La Presidenza tedesca appoggerà gli altri
Stati membri nei lavori di preparazione
per l’introduzione dell’Euro, progetto
che richiede un alto livello di convergenza
a lungo termine.
In questo senso verrà prestata particolare attenzione a un esame approfondito e
rapido della convergenza sulla base dei
criteri contrattuali della CE.
In previsione delle sfide derivanti dallo
sviluppo demografico e dalla globalizzazione la qualità delle finanze pubbliche
diventa sempre più importante. La Presidenza tedesca intensificherà lo scambio
di informazioni ed esperienze per migliorare le strutture del budget e la sostenibilità dei bilanci pubblici. Passeranno in
primo piano l’importanza delle condizio-
ne e la competitività bisognerà prestar
attenzione affinché le piccole e medie
imprese traggano concreto vantaggio
dalle misure d’incentivazione. La Presidenza tedesca intende rafforzare le
innovazioni nelle classi medie attraverso lo sviluppo di nuovi strumenti di
finanziamento e l’incentivazione della
richiesta pubblica di prodotti e servizi
innovativi.
Con particolare attenzione si guarderà anche alle sfide davanti a cui è posto il settore manifatturiero. Con una conferenza
a livello ministeriale la Germania sottolineerà l’importanza del turismo come un
settore di crescita.
In terzo luogo, sulla base della comunicazione della Commissione, la Presidenza porterà avanti la discussione sulla
dimensione esterna della competitività
dell’Unione e promuoverà l’implementazione di singole ma importanti misure. Si
tratta soprattutto di iniziative nel settore
dei rapporti economici multilaterali e bilaterali, atte a rafforzare gli strumenti di
tutela commerciale, preservare l’approvvigionamento europeo di materie prime
e armonizzare meglio le politiche interne
ed esterne della Ue (cfr. anche Capitolo
IV).
Infine la Germania vede nella base imponibile uniforme per l’imposizione delle
imprese un importante contributo per
migliorare le condizioni di competitività
delle imprese europee.
Durante il periodo della Presidenza tedesca questo progetto verrà portato avanti,
per permettere alla Commissione di presentare la propria proposta legislativa nel
2008, come annunciato.
67
I DOCUMENTI
ni quadro istituzionali per la qualità delle
finanze pubbliche e il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza nell’utilizzo di
mezzi pubblici.
Una lotta incisiva contro le irregolarità fiscali da un’importante contributo alla sostenibilità dei bilanci pubblici. Per questo
motivo la garanzia di un’equa riscossione
dell’imposta sulle entrate e la tutela del
gettito fiscale saranno un punto importante della Presidenza tedesca.
di analisi d’impatto per nuove iniziative
sarà un importante elemento del piano
d’azione tedesco, al fine di evitare inutili pressioni per le imprese e tener conto
delle conseguenze sociali e della tutela
dell’ambiente, sin dal processo di regolamentazione.
Garanzia di un approvvigionamento
energetico sicuro,
ecosostenibile e competitivo
Un approvvigionamento energetico sicuro, ecosostenibile e competitivo è il presupposto fondamentale per uno sviluppo
economico positivo dell’Europa, nonostante sia sempre più difficile da garantire. Incidono negativamente: la finitezza
delle fonti d’energia fossili, specialmente
se si considera la crescente richiesta a livello mondiale, l’alto costo del petrolio e
del gas, che sembra non voler diminuire,
la crescente instabilità in determinate aree
del pianeta e le conseguenze del cambiamento climatico. Sulla base di queste sfide
l’approvazione del piano d’azione europeo in materia di politica energetica sarà
un punto centrale del Consiglio Europeo
nella primavera del 2007.
Il completamento di un mercato unico
dell’elettricità e del gas, previsto per il
1 luglio 2007 è un importante obiettivo
della politica energetica europea. La Presidenza tedesca si impegnerà per la completa apertura dei mercati per l’elettricità
e il gas naturale sulla base di un’implementazione unitaria in tutti gli Stati membri delle direttive comunitarie. Sulla base
degli elevati prezzi per l’elettricità e il gas
è importante rilanciare la competitività in
Europa.
Migliore regolamentazione
Una migliore regolamentazione è un contributo centrale al miglioramento delle
condizioni quadro per le imprese europee
e alla riduzione di inutili costi burocratici.
Per questo la Presidenza tedesca appoggerà particolarmente i lavori della Commissione in questo settore.
Assieme con la Presidenza portoghese e
slovena, la Germania continuerà a portare avanti l’iniziativa “Una migliore regolamentazione in Europa”, promossa sin
dal 2004 dalle Presidenze precedenti. In
quest’ottica sarà centrale la riduzione di
costi burocratici già esistenti. La Germania punta alla definizione di concreti
obiettivi quantitativi, similmente a quanto
è già stato fatto in Olanda, Danimarca e
Gran Bretagna. A questo scopo verrà introdotto a livello europeo una procedura
unitaria per la misurazione dei costi burocratici. La Presidenza promuoverà una
semplificazione della regolamentazione
nel rispetto del diritto esistente, come
compito politico prioritario di tutte le istituzioni della Ue e farà attenzione affinché
vengano ridotti costi burocratici già esistenti. Infine il conseguente svolgimento
68
Comuni d’Europa
All’inizio del 2007 verrà presentata la
relazione della Commissione Europea
sull’attuazione del secondo pacchetto di
misure per il mercato unico, oltre alla relazione finale sull’esame dei settori, che
indicheranno la presenza di deficit e diranno dove gli Stati membri debbano ancora recuperare dove sia necessario introdurre nuove strategie.
In materia di sicurezza nell’approvvigionamento energetico, redditività e tutela
dell’ambiente, bisognerà ridurre le importazioni energetiche mediante l’aumento
dell’efficienza energetica, il risparmio, lo
sfruttamento di energie rinnovabili (anche nel settore del riscaldamento / raffreddamento), p.es. tramite un maggior
utilizzo del potenziale delle biomasse e
delle materie prime rinnovabili. Tutti gli
Stati membri della Ue sono chiamati a
realizzare gli obiettivi posti entro il 2010.
Per quanto riguarda le energie rinnovabili, la Germania si farà promotrice del
perseguimento di chiari obiettivi a medio
e lungo termine.
Un punto centrale in merito all’aumento
dell’efficienza energetica è rappresentato
dal settore edilizio in quanto consumatore principale di energia, oltre che dal
settore produttivo. La Presidenza tedesca
si impegnerà anche a spianare la strada
per una strategia europea sui carburanti
coerente e a lungo termine, appoggiando
proposte per forme di propulsione innovative. In quest’ottica è anche importante
assicurare una posizione leader al settore tecnologico europeo. Il 7. programma
quadro sulla ricerca rafforzerà la ricerca e
l’innovazione nel settore energetico.
Nelle relazioni esterne la Ue dovrà porre
su una base solida e affidabile i rapporti
energetici energetico con importanti paesi fornitori, di transito e consumatori intensificando il dialogo nell’ambito di un
approccio cooperativo e con un maggior
coinvolgimento degli Stati membri.
Per quanto riguarda l’approfondimento
del dialogo sulle energie è molto importante rafforzare i rapporti in particolare
con la Russia e gli Stati Uniti d’America.
Anche nella politica di vicinato europea
si presterà sempre più attenzione alle tematiche energetiche. Inoltre, la Presidenza tedesca si impegnerà particolarmente
nell’organizzazione innovativa della politica energetica della Ue. All’interno della
collaborazione con i Paesi emergenti e in
via di sviluppo darà particolare priorità
alla questione delle energie rinnovabili e
dell’efficienza energetica.
Anche all’interno della commissione per
lo sviluppo sostenibile in seno alle Nazioni Unite la Ue si impegnerà particolarmente a favore di queste tematiche.
2. Tutela dell’occupazione
e creazione di un futuro sociale
per l’Europa
L’Europa va oltre l’efficienza economica
e l’economia di mercato: l’integrazione
europea ha anche una dimensione sociale, che molti identificano nel contributo
della Ue all’occupazione e alla lotta della
disoccupazione. Inoltre la Ue deve dare
il proprio contributo per assicurare e sviluppare, nell’era della globalizzazione e
del rapido cambiamento demografico, il
modo di vita e l’identità europea e l’idea
del valore di un ordine sociale. In partico69
I DOCUMENTI
lare grazie a una più intensa collaborazione gli Stati membri così come la Ue devono mostrare chiaramente il loro impegno
a favore di un’Europa sociale. Questo è
fondamentale affinché l’integrazione europea venga accettata dai cittadini.
Assieme ai nostri partner europei dovrà
essere avviata o meglio proseguita una
valutazione sistematica delle direttive europee in materia di tutela del lavoro. Bisognerà, inoltre, chiarire: se gli obiettivi
scelti per alcune direttive siano giusti, se
gli strumenti contenuti nelle direttive siano utili a raggiungere quegli effetti positivi, aspirati nella pratica lavorativa, e se,
o meglio dove, sia ancora necessario approfondire il lavoro. La Presidenza avvierà anche i lavori per una strategia comunitaria in materia di sanità e sicurezza sul
posto di lavoro.
Avanzamento dell’Europa sociale
L’agenda sociale europea evidenzia che la
politica sociale, l’occupazione e l’economia non sono in concorrenza fra di loro,
ma si completano vicendevolmente. Nell’ambito delle trasformazioni l’agenda garantisce stabilità. Nell’ambito del mercato
del lavoro, l’obiettivo è quello coniugare
la flessibilità necessaria alla tutela e alla sicurezza sociali (“flessicurezza”).
Le pari opportunità sul mercato del lavoro saranno il nucleo centrale nello scambio di esperienze fra gli Stati membri.
Il dibattito sul modello sociale europeo
deve essere arricchito di contenuti. Nel
quadro di una conferenza ministeriale
sul futuro del modello sociale europeo, la
positiva interazione fra i settori dell’economia, dell’occupazione e della politica
sociale dovrà essere documentata con
esempi concreti di questa collaborazione
di successo.
In futuro, i progetti legislativi europei andranno presi maggiormente in considerazione, esaminando anche le loro ripercussioni in campo sociale. Su questo punto la
Presidenza porrà un particolare accento.
Al fine di rafforzare la mobilità dei lavoratori, la Germania continuerà a occuparsi della direttiva sul trasferimento delle
pensioni lavorative, facendo attenzione a
tutelare anche i sistemi nazionali di pensione lavorativa già consolidati.
Opportunità e sfide
del cambiamento demografico
Nei prossimi decenni il cambiamento
demografico porrà le società degli Stati
membri della Ue davanti a complesse sfide. L’innalzamento dell’aspettativa di vita
della popolazione rappresenta un potenziale per lo Stato, la società e la famiglia.
Questo comporterà però anche una riduzione della percentuale dei lavori rispetto
alla popolazione totale. Meno bambini e
meno giovani può significare anche minor
benessere, minor dinamismo, minor innovazione e una qualità di vita inferiore.
La gestione del cambiamento demografico sarà, dunque, tema centrale per le società in cui viviamo. A livello comunitario
bisognerà confrontarsi più intensamente
su come sfruttare meglio il potenziale e le
esperienze delle generazioni anziane a favore dell’economia e della società, e prolungare in modo sostenibile la permanenza degli anziani nel mondo del lavoro.
La Germania intende portare avanti a livello europeo il processo di discussione
70
Comuni d’Europa
sul potenziale economico delle persone
anziane.
Visto l’alto tasso di disoccupazione fra i
giovani in molte parti d’Europa, una loro
integrazione nel mercato del lavoro è
prioritaria. Assieme ai propri partner europei la Presidenza tedesca applicherà il
Patto Europeo dei Giovani per i Giovani
oltre al programma europeo “Gioventù
in azione”, che offre ampie possibilità di
incentivazione extrascolastica per i giovani. La Presidenza mira a raggiungere decisioni concrete in merito a una migliore
integrazione sociale in particolare dei giovani svantaggiati.
Una politica della famiglia sostenibile e di
successo è la premessa affinché la tendenza di un tasso di nascita sempre più basso,
comune a molti Stati membri dell’Unione, possa essere ribaltata. La Presidenza
intende, per questo, lanciare a favore di
una politica della famiglia sostenibile, un
confronto a livello europeo, mirando all’approvazione di “un’alleanza europea
per le famiglie”.
la Presidenza promuoverà un confronto,
inteso, fra l’altro, a identificare misure
per un miglioramento della situazione
in quartieri svantaggiati, consolidandone
anche l’economia.
Nell’ambito di quest’incontro si punterà
sia all’approvazione di una “Carta di Lipsia”, che racchiuda linee guida per uno
sviluppo urbano integrato e sostenibile,
che all’approvazione di “un’agenda territoriale della Ue”, articolata in linee guida
per lo sviluppo spaziale per rafforzare la
competitività dell’Europa e sfruttare meglio la varietà delle sue regioni. Così facendo la Presidenza si riallaccia alle decisioni del Consiglio Europeo sullo sviluppo sostenibile, basandosi concretamente
sullo sviluppo di quartieri urbani, città e
regioni.
Lo sviluppo demografico colpisce particolarmente anche le aree rurali. Un riorientamento della politica agricola tiene
conto di una maggiore responsabilità per
lo sviluppo regionale.
Nell’ambito dell’incontro informale fra
i ministri dell’agricoltura, così come nell’ambito di altre conferenze, la Presidenza
fornirà a livello comunitario degli impulsi
per delle discussioni che andranno oltre il
settore agricolo, al fine di sviluppare ulteriormente concetti e strumenti per gli
spazi rurali.
Consolidamento
delle città e delle regioni,
così come delle zone rurali
Molte regioni europee si pongono gli
stessi quesiti in merito allo sviluppo spaziale e urbano.
Uno sviluppo urbano maggiormente integrato e una più stretta coesione fra la
politica di sviluppo spaziale e quella di
sviluppo urbano contribuiscono a una
gestione sostenibile del cambiamento
demografico, e favoriscono una politica
regionale orientata alla crescita. Nel quadro di un incontro ministeriale informale
Promozione delle pari opportunità
e della partecipazione
al mondo del lavoro
Garantire pari opportunità a tutti i gruppi di popolazione sarà particolarmente
importante in occasione dell’anno europeo per le pari opportunità nel 2007. La
71
I DOCUMENTI
Presidenza tedesca continuerà a portare
avanti il progetto di un Istituto europeo
per l’uguaglianza del genere. La “road
map 2006 – 2010” per combattere le
disparità tra uomini e donne deve essere applicata sia a livello comunitario che
nazionale, promuovendo a lungo termine la compatibilità di famiglia e lavoro.
Nell’ambito di un incontro informale dei
ministri verranno valutate delle misure
per “una parità di opportunità fra donne
e uomini nel lavoro e nella famiglia” così
come delle misure per “l’integrazione e la
qualificazione di donne con un’esperienza di migrazione alle spalle”. Nell’implementazione della strategia occupazionale
europea la Presidenza porrà particolare
attenzione, affinché anche gruppi di persone svantaggiate godano delle stesse opportunità nel mondo dell’occupazione.
ro di nuovi casi di contagio dall’HIV, la
Presidenza porrà particolare attenzione
alla prevenzione. Una conferenza a livello
ministeriale valuterà le possibilità di maggior coinvolgimento e partecipazione della società civile in misure di prevenzione
AIDS/HIV. Inoltre bisognerà analizzare
approfonditamente la prevenzione sanitaria basata sul classico esempio di maggior
movimento abbinato a un’alimentazione
più sana.
Il quadro comunitario per dei servizi sanitari più sicuri e qualitativamente migliori, annunciato dalla Commissione per il
2007, sarà estremamente importante per
un ulteriore sviluppo dei sistemi sanitari
europei. Obiettivo della Presidenza resta
la creazione di una maggiore sicurezza
giuridica nell’interpretazione e applicazione delle regole del mercato unico in
materia di politica sanitaria.
Politica sanitaria
innovativa e preventiva
Sullo sfondo del cambiamento demografico un tema come quello della sanità
acquista sempre più importanza. In tutto
il mondo il settore sanitario offre un alto
tasso di crescita; in questo campo, dunque,
sono assolutamente prioritarie vantaggiose condizioni quadro per le innovazioni.
La Presidenza promuoverà o meglio concluderà le trattative sulla proposta di regolamento sulle terapie innovative e l’emendamento della direttiva sui medicinali.
La prevenzione e la promozione di uno
stile di vita sano sono le chiavi per un
miglioramento della salute dell’umanità,
oltre che per una riduzione dei costi per
malattia nel settore sanitario. Sullo sfondo dell’attuale paurosa crescita del nume-
3. Tutela delle basi naturali
di sostentamento dell’Europa
Rafforzamento della protezione
del clima e dell’ambiente
Nella lotta contro l’inquinamento dell’ambiente e il cambiamento climatico
l’Ue ricopre internazionalmente un ruolo
preminente. Nel quadro della convenzione quadro sul clima e del protocollo di
Kyoto, e sulla base dell’obiettivo dei due
gradi stabilito per il periodo dopo il 2012,
la Presidenza porterà avanti a livello internazionale la tutela del clima, per affrontare
in modo decisivo il cambiamento climatico, gettando al contempo le basi per pianificare a lungo termine gli investimenti
in tecnologie innovative, che risparmino
72
Comuni d’Europa
energia. In quest’ottica, è particolarmente
importante lo sviluppo di un pacchetto di
trattative che contenga delle proposte per
ottenere una riduzione delle emissioni e
delle opzioni per il coinvolgimento di altre grandi emittenti di gas ad effetto serra,
oltre all’implementazione e allo sviluppo
del commercio delle emissioni. Nell’ambito del Consiglio la Presidenza proseguirà
nello scambio di esperienze fatte finora nel
commercio delle emissioni e introdurrà la
proposta della commissione di includere
il traffico aereo nel lavoro del Consiglio,
come annunciato a fine 2006.
La Germania darà priorità alla mobilità
ecosostenibile e a lungo termine. In quest’ottica sarà necessario portare avanti o
meglio concludere le consultazioni sulle
proposte della commissione per una riduzione delle sostanze nocive (EURO 5
e 6 nelle autovetture ed EURO VI negli
autocarri). Un altro importante accento verrà posto nello sviluppo di misure
volte a ridurre le emissioni di CO2 delle
macchine, così come misure a favore di
carburanti ecosostenibili.
La Presidenza userà le consultazioni per
approfondire le questioni ambientali quali
la difesa del suolo e i rifiuti, puntando all’approvazione della proposta di una direttiva quadro sui rifiuti. La Presidenza tedesca mira alla conclusione delle consultazioni sulla direttiva su determinate sostanze
nocive presenti nell’acqua e si impegnerà
per una gestione sicura ed efficiente delle
sostanze chimiche, non solo a livello comunitario, ma anche a livello globale.
Particolarmente importante è la protezione e lo sfruttamento sostenibile della
biodiversità, la cui riduzione ha assunto
proporzioni spaventose. Per tentare almeno di rallentare questo processo entro il
2010 è necessario fare ulteriori sforzi per
preservare le foreste tropicali, promuovere un’economia forestale sostenibile,
variare alcune pratiche della pesca, creare
una rete globale di aree protette, indicare
le aree protette in mare aperto oltre che
per finanziare una tutela globale della natura. In preparazione alla 9. conferenza
degli Stati parti, prevista in Germania per
il 2008, è necessario rafforzare il ruolo
preminente della Ue in questo settore, attraverso contributi sostanziali.
Una politica agricola
e della pesca moderna,
competitiva e sostenibile
Per coloro che operano nel settore dell’agricoltura o in zone rurali dell’Unione
Europea è importante che la Politica agricola comune sia affidabile, orientata alla
pratica e vicina ai cittadini. Proprio per
questo è stato previsto di semplificare e
rendere più trasparente il diritto comunitario e le regole sul controllo vigenti per
questo settore. La Germania vuole inoltre
riunire le 21 organizzazioni di mercato in
un’unica organizzazione unitaria e portare avanti la riforma dell’organizzazione di
mercato per il settore del vino, della frutta e delle verdure.
Lo sviluppo sostenibile delle zone rurali
necessita ulteriori sforzi, affinché questi,
dopo una concentrazione e un riorientamento degli incentivi, possano tradursi in
un’ondata di sviluppo.
La tutela e la creazione di posti di lavoro
nell’area rurale dovranno essere appoggiate da un’ulteriore diversificazione, che
73
I DOCUMENTI
prevede anche lo sfruttamento del potenziale delle innovazioni, specialmente nel
settore delle materie prime rinnovabili
per scopi materiali ed energetici.
Alimenti sicuri e una sana alimentazione
rientrano fra le priorità della Presidenza.
Le consumatrici e i consumatori in Europa pretendono giustamente un alto livello
di protezione, come nel caso delle misure
di protezione contro la BSE, dell’applicazione del piano d’azione per la salvaguardia degli animali o della road map per la
strategia 2007 – 2013 a favore del benessere degli animali. Anche nel campo della
tutela e della salute delle piante, la Presidenza appoggia un’ulteriore armonizzazione del diritto, preservando lo stesso
alto livello di protezione.
Nell’ottica di una gestione sostenibile
delle risorse della pesca è necessario approvare i piani di gestione pluriennali e
modernizzare la gestione della pesca.
Un’ulteriore importante sfida è rappresentata dall’immigrazione clandestina.
L’Ue deve guardare allo stesso modo
verso sud, verso sud-est e verso est, sviluppando strategie innovative che coniughino una cooperazione preventiva con i
Paesi di origine e di transito e maggiori
aiuti comunitari allo sviluppo. Al tempo
stesso va migliorata la protezione delle
comuni frontiere esterne dell’Unione. Un
elemento essenziale della lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo internazionale sarà il Sistema di informazione
visti (VIS) europeo.
L’integrazione degli immigrati costituisce
una delle grandi sfide politiche e sociali
in Europa.
Una riuscita integrazione degli immigrati
andrà a vantaggio delle nostre società e
ne assicurerà la coesione. Un dialogo interculturale ovvero interreligioso non è
soltanto un aspetto fondamentale di una
riuscita politica d’integrazione, bensì concorre anche a impedire e arginare antisemitismo, estremismo e xenofobia.
Senza il completamento dello spazio
europeo di giustizia in materia civile e
penale il mercato interno europeo rimane frammentario. La crescente mobilità
delle persone e le sempre più numerose attività economiche transfrontaliere
richiedono un accesso facile e indiscriminato alla giustizia. Il reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie
protegge i cittadini da problematiche
giuridiche transnazionali, ma presuppone anche la fiducia nell’ordinamento
giuridico degli altri Stati membri, per
cui è necessaria la garanzia dei diritti
civili.
III. Spazio di libertà,
sicurezza e giustizia
La creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia rimane una priorità della
politica europea. I cittadini dell’Europa si
aspettano un’azione decisa dell’Ue per la
tutela delle loro esigenze di libertà e sicurezza, in particolare nella lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata. Soltanto
un’intensa cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie degli Stati membri
può garantire anche in futuro la sicurezza
in uno spazio senza frontiere interne.
L’obiettivo è una maggiore sicurezza con
le frontiere aperte e al contempo il rafforzamento dei diritti civili e una maggiore
certezza del diritto.
74
Comuni d’Europa
1. Rafforzamento della sicurezza,
gestione della migrazione
e promozione dell’integrazione
A tal fine deve essere potenziata la trasmissione telematica di dati tra amministrazioni all’interno della Comunità. Per
la lotta contro il terrorismo e gravi forme
di criminalità transfrontaliera andrebbe
consentito l’accesso ai sistemi di informazione dell’Ue (SIS, VIS, EURODAC, Sistema di Informazione Doganale) a tutte
le autorità di polizia e sicurezza interessate, qualora ciò serva all’espletamento delle rispettive funzioni. Per quanto necessario le banche dati nazionali dovrebbero
essere accessibili a tutti gli Stati membri,
a Europol e Eurojust.
Al fine di contrastare minacce terroristiche, la Presidenza si adopererà per una
forma di cooperazione fondata sulla ripartizione dei compiti tra tutte le autorità
di sicurezza degli Stati membri preposte
alla sorveglianza dell’utilizzazione di internet, con il coinvolgimento di Europol.
La Germania sosterrà altresì la Commissione europea nell’ostacolare più energicamente la diffusione via internet di
istruzioni per la fabbricazione di bombe.
Stretta cooperazione
tra le forze di polizia
e lotta congiunta al terrorismo
In uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il terrorismo internazionale, la criminalità organizzata nonché il traffico
di stupefacenti ed esseri umani devono
essere combattuti attraverso un’intensa
cooperazione transnazionale tra le forze
di polizia. Una priorità della Presidenza è
il rafforzamento di Europol, che include
anche il miglioramento della collaborazione operativa e, su questa base, possibilità
di ulteriore sviluppo del quadro giuridico
ed ampliamento dell’ambito di competenza di questo Ufficio europeo.
La Presidenza ascrive inoltre particolare
importanza al miglioramento della cooperazione tra le polizie nazionali. Ciò include anche soprattutto il trasferimento
di mansioni esecutive a funzionari ospiti
di altri Stati membri e la possibilità di inseguimento transfrontaliero nello Spazio
Schengen. La Germania si adopererà per
l’inserimento nella cornice Ue del Trattato
sottoscritto il 27 maggio 2005 a Prüm da
sette Stati membri per l’approfondimento
della cooperazione transnazionale, volta
soprattutto alla lotta contro il terrorismo,
la criminalità transfrontaliera e l’immigrazione clandestina (con particolare riferimento all’accesso a banche dati su DNA,
impronte digitali e veicoli).
È imprescindibile che le autorità di polizia e sicurezza degli Stati membri dispongano di informazioni vaste ed aggiornate.
Politica di asilo
e migrazione coerente
La Presidenza tedesca intende appoggiare la Commissione europea nella costruzione del Sistema di informazione visti
(VIS) e fare del VIS un importante strumento della stretta cooperazione tesa alla
lotta contro l’immigrazione clandestina e
l’uso improprio di visti. Il VIS dovrà inoltre concorrere alla lotta contro il terrorismo internazionale. La Germania promuoverà altresì l’armonizzazione nell’uso
di dati biometrici nei visti nonché in titoli
di soggiorno, passaporti e documenti.
75
I DOCUMENTI
La Presidenza si impegnerà inoltre a favore del potenziamento della politica di
riammissione dell’Ue e incentiverà in particolare la stipula di relativi accordi. Verrà
d’altro canto rafforzata la cooperazione
operativa nel rimpatrio di cittadini di Stati
terzi.
La Presidenza continuerà a perseguire intensamente l’approccio globale in materia
di migrazione. Sottolinea la necessità di
una politica coerente che includa l’analisi
delle cause all’origine della fuga, la collaborazione a livello di politica dello sviluppo e umanitario, l’eliminazione della povertà e gli obblighi di riammissione degli
Stati di origine e di transito.
Vanno combattuti la migrazione illegale e
i problemi connessi, quali traffico di clandestini e lavoro nero. L’Ue deve proseguire il dialogo con gli Stati di origine e di
transito e intensificarlo soprattutto con le
regioni confinanti a est e sud-est. La Germania si adopererà inoltre per il miglioramento della cooperazione operativa delle
autorità competenti in materia di asilo
degli Stati membri, al fine di un’applicazione omogenea della normativa europea
sui rifugiati.
La Presidenza proseguirà il dibattito sulla
regolamentazione comunitaria dell’immigrazione legale avviato con il Piano strategico sulla migrazione legale presentato
dalla Commissione. Il progetto di una direttiva per lavoratori altamente qualificati
riveste in questo contesto una notevole
importanza. In generale, nella riflessione
sulla necessità di una regolamentazione
europea di questa materia vanno considerate le situazioni dei mercati del lavoro
dei singoli Stati membri e va previsto un
alto livello di flessibilità per le normative
nazionali.
Integrazione
e dialogo interculturale
L’integrazione degli immigrati è un presupposto fondamentale per la convivenza
pacifica di persone con radici nazionali,
linguistiche e religiose diverse. Una migliore integrazione del crescente numero
di nuovi immigrati e degli stranieri che già
vivono nell’Unione contribuirà a impedire radicalismi ed estremismi. Il dialogo
interculturale è uno strumento importante per rafforzare la nostra società pluralistica e democratica.
Le esperienze acquisite nelle iniziative bilaterali in corso a livello di politica
d’integrazione andrebbero utilizzate per
sviluppare un dialogo europeo in questo settore. Nell’ambito di un incontro
dei ministri responsabili delle questioni
dell’integrazione la Germania proseguirà
i lavori volti allo sviluppo di un approccio coerente nella politica d’integrazione
e intensificherà lo scambio di esperienze
maturate in questa materia. Il dialogo con
l’Islam sarà una tematica prioritaria. La
Presidenza intende inoltre contribuire a
contrastare ogni forma di intolleranza,
razzismo, antisemitismo e xenofobia. Il
dialogo interculturale può fornire un importante contributo anche a tal fine.
Più efficace protezione
delle frontiere esterne
Il venir meno dei controlli alle frontiere all’interno dell’Unione europea rende direttamente evidenti ai cittadini e alle imprese
l’utilità e le opportunità dell’unificazione
76
Comuni d’Europa
europea. Per poter abolire i controlli delle
persone ai confini interni con i nuovi Stati membri bisogna garantire un livello di
protezione sufficiente, nell’interesse della
sicurezza dei comuni confini esterni. In
questo modo possono venir contrastati
efficacemente l’immigrazione illegale e il
traffico di persone. L’entrata in funzione
del SIS II è un presupposto fondamentale in questo contesto. La Germania farà
pertanto tutto il possibile per consentire
la messa in funzione del sistema.
La Germania si impegnerà anche per un
potenziamento dell’Agenzia europea per
la gestione della cooperazione operativa
alle frontiere FRONTEX. Gli Stati membri devono fornire all’Agenzia personale
sufficiente affinché possano essere attivate a titolo duraturo squadre congiunte
di esperti nelle aree più esposte all’immigrazione clandestina e in tutti i principali
valichi di frontiera. A tal fine, nell’ambito
di FRONTEX andrebbe creato un pool di
esperti di polizia di frontiera e andrebbero
conferite mansioni esecutive ai funzionari
ospiti nei controlli congiunti dei confini.
a livello europeo soltanto se fondato su
una sufficiente fiducia nell’ordinamento
giuridico degli altri Stati membri. Per tale
motivo la Germania sostiene i lavori tesi a
formulare una decisione quadro che definisca gli standard minimi dei diritti di accusati e imputati. L’obiettivo è di portare
a termine queste trattative.
La Germania si impegnerà per una definizione minima dei reati inseriti in liste
come avvenuto in relazione all’approvazione della decisione quadro sul mandato
europeo di ricerca delle prove. La precisazione delle fattispecie di reato per le
quali si rinuncia alla verifica della doppia
incriminazione nel quadro del reciproco
riconoscimento delle decisioni giudiziarie
riveste importanza anche per altri progetti legislativi nel campo della collaborazione giudiziaria penale.
Con l’obiettivo della lotta al razzismo e
alla xenofobia, la Presidenza riprenderà
e porterà avanti i negoziati, che si erano
arenati, per una bozza di decisione quadro. L’obiettivo deve essere una armonizzazione minima delle normative penali
degli Stati membri dell’Unione europea,
in particolare per quanto concerne l’incriminazione della diffusione di espressioni
razziste e xenofobe.
2. Rafforzamento
della libertà e della giustizia
Rafforzamento dei diritti civili
Oltre alla protezione dei cittadini, la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza
e giustizia richiede parimenti la garanzia
dei diritti civili. La Presidenza tedesca si
adopererà pertanto a favore della prevedibilità e trasparenza delle azioni statali,
per esempio concordando standard minimi nei processi penali. Il principio del reciproco riconoscimento potrà affermarsi
Maggior certezza
del diritto per i cittadini
e l’economia
I cittadini in Europa devono potersi
muovere in un quadro giuridico sicuro e
prevedibile se viaggiano o si stabiliscono
in altri Stati membri: Questo va dalla possibilità di far valere più facilmente i diritti
agli alimenti oltre frontiera, a chiare re77
I DOCUMENTI
gole sulla legislazione applicabile in caso
di matrimonio, a una migliore protezione
della proprietà intellettuale e una migliore
tutela dei consumatori. Congiuntamente
alle successive presidenze europee, portoghese e slovena, la Germania accoglierà
pertanto le proposte sul diritto applicabile in questioni relative ad alimenti, divorzio e successione e farà il possibile per
portarle a termine. Durante la Presidenza tedesca dovranno venir possibilmente
proseguiti i lavori per un regolamento sul
diritto applicabile nei rapporti obbligatori
contrattuali e dovrà venire approvato il
regolamento parallelo sul diritto applicabile nei rapporti obbligatori extracontrattuali, per esempio negli incidenti stradali.
La Germania promuoverà l’elaborazione
del previsto Statuto della Società privata
europea che consentirà alle piccole e medie imprese un accesso migliore e semplificato al mercato interno e proseguirà le
trattative sulla direttiva che dovrà disciplinare i trasferimenti delle sedi legali.
La Germania sostiene l’intenzione della
Commissione europea di verificare la coerenza delle disposizioni del diritto privato
comunitario, in particolare del diritto contrattuale dei consumatori. L’obiettivo è un
quadro di riferimento europeo che contenga istruzioni per la ripulitura normativa e la
legislazione futura. Con una conferenza sul
diritto contrattuale europeo la Presidenza
fornirà una piattaforma di discussione per
politici esperti di diritto, studiosi e giuristi.
è parte integrante della cooperazione a
livello di giustizia. Di importanza precipua è l’eliminazione di ostacoli pratici che
rendono difficile l’applicazione degli strumenti per il reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie (mandato di cattura
europeo, esecuzione di pene pecuniarie,
riconoscimento di ordinanze di sequestro
e di confisca). Le comunicazioni relative
a condanne devono avvenire più rapidamente e in modo più completo possibile.
La Presidenza desidera portare avanti il
collegamento in rete dei casellari giudiziali sulla base del progetto pilota avviato
da Francia, Spagna, Belgio e Germania,
auspicando la partecipazione di tutti gli
Stati membri a questo scambio di informazioni sulle condanne penali. La Germania proseguirà il progetto “work on
e-justice” per ottenere progressi a livello pratico nell’impiego della tecnologia
informatica in procedimenti giudiziari
transnazionali in Europa e strutturare i
lavori sugli standard europei. La Presidenza si adopererà inoltre a favore del
reciproco riconoscimento e del controllo del rispetto dei vincoli della sospensione condizionale della pena imposti in
un altro Stato membro.
Politica attiva
di tutela dei consumatori
I cittadini europei in quanto consumatori hanno diritto alla massima sicurezza,
trasparenza e libertà di scelta. Pertanto
la Presidenza si impegnerà affinché venga applicata la strategia Ue per la politica
dei consumatori e il relativo programma
d’azione 2007-2013. Verrà prestata particolare attenzione alla sicurezza delle
Rafforzamento della giustizia
e della cooperazione operativa
Una rapida ed efficiente trasmissione delle informazioni tra le autorità giudiziarie
78
Comuni d’Europa
nuove tecnologie nella comunicazione,
nell’acquisto di merci o nelle operazioni
bancarie e assicurative.
nazionale stimola la nostra competitività
e crescita economica. In questo contesto
ha un ruolo chiave l’elaborazione di regole multilaterali eque per l’ulteriore rafforzamento della competitività europea.
IV. Definizione della politica estera
e di sicurezza comune,
della politica economica estera
e della politica di sviluppo
Soprattutto nelle relazioni esterne gli Stati membri devono cooperare più strettamente al fine di garantire benessere e
sicurezza. Negli anni scorsi l’Unione europea ha creato un ampio ventaglio di
strumenti volti al superamento dei conflitti e alla garanzia della pace, che vanno dalla prevenzione al consolidamento
post-conflittuale. Questi strumenti vanno
potenziati.
Al fine di far fronte a crisi internazionali,
terrorismo, proliferazione delle armi di
distruzione di massa, incapacità d’intervento degli Stati e criminalità organizzata,
nel 2003 è stata adottata la Strategia europea di sicurezza. Secondo le linee guida
in essa contenute la Presidenza tedesca si
adopererà a favore di una politica estera
più efficiente e coerente e di una collaborazione approfondita con i Paesi partner.
La Presidenza mira inoltre a un avanzamento della collaborazione militare nella
prospettiva a lungo termine di una difesa
comune europea.
Il benessere e il peso politico dell’Europa
nel mondo si fondano in misura decisiva sui successi delle imprese europee sui
mercati mondiali. Con il 20 % di quota
del commercio mondiale l’Ue è il maggiore partner commerciale e ha un’influenza che va ben oltre le possibilità dei
singoli Stati membri. Il commercio intern. 14 • dicembre 2006
Allargamento dell’Ue
e potenziamento dello spazio europeo
di sicurezza e stabilità
La Presidenza tedesca proseguirà il processo di allargamento tenendo conto della capacità di assorbimento dell’Ue orientandosi verso le conclusioni del Consiglio
europeo del dicembre 2006. La Germania
incentiverà i negoziati di adesione in corso con la Turchia e la Croazia sulla base
dei progressi compiuti dai candidati nell’adempimento dei loro obblighi.
Conformemente alla Strategia europea di
sicurezza adottata il 12 dicembre 2003 dal
Consiglio europeo, nei Paesi confinanti con
l’Europa l’impegno della Presidenza sarà
principalmente volto alla stabilizzazione
nei Balcani occidentali, in particolare attraverso il sostegno dei negoziati sullo status
futuro del Kosovo o il consolidamento di
una soluzione già trovata. A tal fine l’Ue
realizzerà la sua seconda maggiore missione civile PESD focalizzata sui settori della
giustizia e della polizia.
La prospettiva di ingresso nell’Ue e la sua
ulteriore concretizzazione attraverso il
processo di stabilizzazione e associazione
– in stretta osservanza dei criteri del piano
graduale della Commissione e in considerazione della capacità di assorbimento dell’Ue – rimane fondamentale per la stabilizzazione dei Balcani. A fronte dell’attesa
svolta politica in Kosovo e della compiuta
indipendenza del Montenegro questo vale
79
I DOCUMENTI
in misura particolare per la Serbia.
I negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione tra l’Ue e la Serbia, il Montenegro e la Bosnia-Erzegovina potrebbero venir conclusi durante la
Presidenza tedesca.
La politica europea di prossimità fornisce
un importante contributo alla promozione della stabilità e democrazia. L’Unione
europea dovrebbe far uso del suo margine di d’azione per offrire ai Partner
confinanti un’ampia e allettante offerta
di collaborazione. La Presidenza tedesca
prenderà l’iniziativa e presenterà proposte concrete per l’ulteriore sviluppo della
politica di prossimità.
Parallelamente va approfondito il partenariato con la Russia nell’ambito dei
quattro “spazi comuni” e vanno iniziati
i negoziati sulla successione dell’accordo di partenerariato e cooperazione. Le
relazioni economiche con la Russia, soprattutto nel settore energetico, devono
essere rafforzate e deve venire potenziata
la cooperazione nell’ambito della gestione internazionale delle crisi.
La Presidenza rivolgerà particolare attenzione all’Asia centrale, una regione di
importanza strategica. Con l’approvazione di una strategia per l’Asia centrale l’Ue
deve definire i propri interessi e obiettivi.
Il dialogo politico con la regione deve essere ampliato.
in particolare per l’intensificazione della
cooperazione tra Ue e ONU nell’ambito
della gestione delle crisi nonché, in applicazione dell’art. 19 del Trattato CE, per
una più stretta concertazione tra i membri Ue che fan parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e gli altri Stati
membri.
La Presidenza sarà inoltre a favore di
un’ulteriore stabilizzazione della situazione in Libano e assieme ai partner dell’Ue e del Quartetto per la Pace in Medio
Oriente cercherà intensamente possibilità
di contrapporre al conflitto mediorientale
una soluzione di pace ad ampio respiro.
Una delle sfide più urgenti sarà inoltre la
continuazione degli sforzi tesi ad una soluzione pacifica della controversia sul programma nucleare dell’Iran. La Presidenza
elaborerà proposte per l’approfondimento
del partenariato con il Consiglio di cooperazione del Golfo e continuerà a sostenere
il processo di costruzione politica, sociale
ed economica in Iraq. In Afghanistan la
Germania si impegnerà per un rafforzamento dell’impegno dell’Ue nell’ambito
del Programma “Afghanistan Compact”.
La Germania si adopererà a favore di
un potenziamento del ruolo dell’Unione
Africana, in particolare nella prevenzione
e risoluzione dei conflitti. Tra le priorità
nell’agenda della politica africana dell’Ue
si collocheranno soprattutto la situazione
in Sudan, in Somalia e nella Repubblica
Democratica del Congo nella fase postelettorale.
Nel settore del controllo degli armamenti, del disarmo e della non proliferazione,
l’interesse strategico è rivolto all’ulteriore rafforzamento delle regolamentazioni
Impegno multilaterale,
gestione attiva delle crisi
e non proliferazione
Le Nazioni Unite rimangono l’istituzione centrale di un efficace multilateralismo. La Presidenza tedesca si adopererà
80
Comuni d’Europa
Partenariati strategici
e politica economica estera attiva
La Presidenza tedesca si adopererà per
un rafforzamento delle relazioni transatlantiche in campo politico ed economico. Vi sarà un incontro al vertice rispettivamente con gli stati Uniti e il Canada.
L’approfondimento del dialogo e della
cooperazione con gli USA sarà focalizzato su tematiche selezionate quali Medio
Oriente, Europa dell’est, lotta al terrorismo o sicurezza energetica. La Germania
auspica un accordo di cooperazione tra
Ue e USA nella gestione civile delle crisi.
L’attuazione della comune iniziativa economica sarà incentrata su collaborazione
a livello regolamentatorio, innovazione e
tecnologia, commercio e sicurezza, mercati di capitale, energia e tutela della proprietà intellettuale.
La Presidenza svilupperà ulteriormente
la dimensione politica ed economica dei
rapporti con l’Asia. In questo contesto
dovranno essere portate avanti le trattative
su un accordo quadro Eu-Cina. Nel potenziamento delle relazioni economiche la
Presidenza si concentrerà sulle tematiche
del trasferimento di tecnologie su base volontaria, del miglioramento della certezza
del diritto nella tutela della proprietà intellettuale, di una maggiore apertura dei mercati cinesi anche per i servizi nonché dell’eliminazione delle distorsioni della concorrenza nel settore delle materie prime.
Temi prioritari del vertice Ue-Giappone
saranno la cooperazione regionale e l’integrazione nell’Asia del nord-est nonché
lo scambio sulla situazione della Corea del
nord e la continuità del dialogo su questioni relative al futuro. Il partenariato strategi-
multilaterali. La Presidenza focalizzerà la
propria attenzione soprattutto sulla preparazione della conferenza di verifica del
trattato di non proliferazione nucleare
nonché sugli ulteriori passi concreti da
compiere per migliorare il controllo del
trasferimento delle piccole armi a livello
mondiale.
Rafforzamento di PESC e PESD
Sulla base dei lavori della Presidenza finlandese devono essere adottate in tutti i
settori delle relazioni estere dell’Ue misure volte a migliorare la coerenza tra gli
strumenti della PESC e quelli della Comunità europea, per esempio nel campo
della collaborazione tra l’Alto Rappresentante e la Commissione.
La capacità dell’Ue di impiegare strumenti civili e militari per la prevenzione e soluzione delle crisi va potenziata tra l’altro
nell’ambito dei processi legati agli obiettivi
primari (obiettivo primario 2010 relativo
alle forze armate, obiettivo primario civile
2008). Attenzione particolare va prestata
alle unità di combattimento europee rapidamente schierabili che dal 1° gennaio
2007 saranno a disposizione per missioni
in regioni di crisi. Nella pianificazione e
realizzazione delle operazioni PESD deve
venire potenziata la coordinazione civilemilitare al fine di migliorare la capacità
d’azione autonoma della PESD. Il centro
operativo che entrerà in funzione all’inizio
del 2007 verrà attivato in caso di necessità.
Va infine potenziata la partnership strategica tra Ue e NATO attraverso l’intensificazione del dialogo politico e della collaborazione sul piano dell’impiego e dello
sviluppo delle capacità.
81
I DOCUMENTI
co con l’India va ulteriormente approfondito con la coerente implementazione del
“Joint Action Plan” Ue-India. Le relazioni
Ue-ASEAN vanno potenziate con impulsi
più forti nella politica commerciale nonché con un piano d’azione incentrato sulla
politica estera e di sicurezza. Va inoltre rafforzato il processo ASEM.
La Presidenza proseguirà il dialogo con i
partner africani della Strategia Ue-Africa
in linea con l’interesse dell’Europa per la
pace e uno sviluppo stabile in Africa.
Andranno ulteriormente approfondite
le relazioni con l’America Latina e i Caraibi. Vanno conclusi i negoziati per un
accordo di associazione con il Mercosur
e avviati quelli con gli Stati dell’America
Centrale e la Comunità delle Ande.
già avviate e valutate ulteriori opzioni
bilaterali e biregionali. Sulla base di una
comunicazione della Commissione attesa
per l’inizio del 2007, la Presidenza mira
all’approvazione di una nuova strategia
Ue di accesso ai mercati.
Anche sui mercati terzi andranno garantite pari condizioni per imprese concorrenti
nonché il rispetto delle regole riconosciute. Soltanto l’Ue nel suo complesso, non
gli Stati membri singolarmente, dispone
di peso sufficiente per ottenere la concorrenza leale. La Presidenza contrasterà con
risolutezza comportamenti anticoncorrenziali nonché pratiche commerciali sleali
come il dumping, sovvenzioni illecite, violazioni dei diritti di proprietà intellettuale o
costrizioni nei trasferimenti di tecnologia.
Deve essere dato seguito alla seconda fase
dell’iniziativa Ue per l’attuazione dei diritti
di proprietà intellettuale e alla verifica aperta di singoli strumenti di politica commerciale (p.es. misure di protezione di politica
commerciale e negli appalti pubblici).
Rafforzamento del commercio
e della competitività internazionale
dell’Europa
La crescita, l’occupazione e gli standard di
vita in Europa dipendono anche dalla capacità delle imprese europee di affermarsi
sui mercati globali. La Presidenza tedesca
sostiene iniziative volte ad aumentare la
competitività esterna dell’economia europea.
La Germania proseguirà gli sforzi tesi ad
un’ulteriore apertura dei mercati internazionali ai beni, servizi e investimenti europei e attribuisce ancora grande rilevanza
ad una positiva conclusione dell’Agenda
di Doha per lo sviluppo. Anche accordi
commerciali bilaterali o biregionali con
partner selezionati possono rappresentare una valida integrazione delle regole
multilaterali. Andranno pertanto intensificate ovvero perfezionate le trattative
Rafforzamento
dello sviluppo sostenibile
La Presidenza tedesca cade in un periodo di importanza strategica per la futura
collaborazione allo sviluppo dell’Ue, il
più importante Paese donatore su scala
mondiale. L’Ue è chiamata a fornire il
suo contributo allo sviluppo sostenibile,
alla riduzione della povertà e al raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo del
Millennio. Elementi orientativi dell’azione della Presidenza sono – in uno stretto
dialogo con la società civile – l’attuazione
del consenso europeo sullo sviluppo, l’incremento dell’entità, efficacia ed efficien82
Comuni d’Europa
za della cooperazione, il miglioramento
della coerenza delle politiche comunitarie
nell’interesse dello sviluppo nonché il rafforzamento del ruolo delle donne nel processo di sviluppo. Con la definizione dei
nuovi strumenti di finanziamento dell’Ue
(strumento di cooperazione allo sviluppo, decimo Fondo europeo di sviluppo)
viene precisata la cooperazione operativa
con i Paesi partner per i prossimi anni.
Gli accordi derivanti dalla Dichiarazione
di Parigi relativa ad una migliore divisione
del lavoro tra Commissione e Stati membri devono essere concretizzati e vanno
sviluppati principi operativi. Nel quadro
del follow-up annuale degli impegni assunti a Monterrey andrà verificato lo
stato di avanzamento della realizzazione
degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio,
soprattutto del piano di graduale aumento degli aiuti ufficiali allo sviluppo e degli
impegni qualitativi. Nel contesto dell’attuazione della strategia Ue per l’Africa la
Presidenza si adopererà in particolare a
favore di iniziative nei settori dell’energia
e della governance nonché a favore della
tematica HIV/AIDS.
Per facilitare l’integrazione degli Stati
partner nell’economia mondiale, vanno
stipulati per tempo accordi di partenariato economico dell’Ue con i Paesi ACP
(Stati partner dell’Ue in Africa, nei Carabi
e nel pacifico), che dovranno entrare in
vigore non oltre l’inizio del 2008.
La Germania verificherà che tali accordi siano orientati alla promozione dello
sviluppo e tali da garantire agli stati ACP
l’accesso al mercato interno dell’Ue oltre
il 2007. La Presidenza presterà altresì attenzione all’adempimento degli impegni
assunti dall’Ue nel settore della cooperazione commerciale (“Aid for Trade”).
83
I DOCUMENTI
Il programma 2007
della Commissione europea
Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo,
al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni
Il 2007 sarà anche un anno cruciale per
la ricerca di una soluzione istituzionale.
Il Consiglio europeo dello scorso giugno
ha indicato chiaramente in quale modo
procedere e in quali tempi, e alla prossima presidenza spetterà presentare una
relazione diretta a valutare lo stato delle
discussioni sul trattato costituzionale e
riflettere sui possibili sviluppi futuri. La
Commissione intende partecipare pienamente a questo processo e coopererà con
le altre istituzioni, in modo da contribuire
ad una soluzione istituzionale completa.
L’attuale Commissione ha definito i suoi
obiettivi strategici all’inizio del suo mandato:
rimettere l’Europa sulla via della prosperità, rafforzare l’impegno a favore della solidarietà, migliorare la sicurezza dei
cittadini e, infine, proiettare e promuovere queste priorità al di fuori delle nostre
frontiere facendo sì che l’Europa assuma
un ruolo più forte nel mondo1. Questi
obiettivi continuano ad orientare il lavoro della Commissione e costituiscono la
base dell’approccio di collaborazione, essenziale per realizzare politiche ambiziose in un mondo complesso.
Due importanti programmi politici com-
Nel 2007 l’Unione europea commemorerà il cinquantesimo anniversario dei trattati di Roma. Cinquant’anni di costruzione europea hanno portato pace, prosperità economica e sociale e stabilità, sulla
base di valori e principi comuni. L’Europa sta cambiando: accoglie due nuovi
Stati membri, affronta la globalizzazione
e si sta creando un nuovo ruolo sulla scena internazionale. Nel corso degli ultimi
cinque decenni le aspettative dei cittadini
europei nei confronti dell’UE sono aumentate.
Ciò costituisce tanto un riconoscimento
della crescente importanza dell’UE quanto una sfida per tutti i dirigenti europei.
I cittadini europei vogliono capire meglio che cosa fa l’UE e come lo fa. Essi
aspirano ad avere voce in capitolo a tale
riguardo. È per questo che nel 2007, in
occasione del cinquantesimo anniversario
dei trattati di Roma, i capi di Stato e di
governo, insieme alla Commissione e al
Parlamento europeo, ribadiranno il loro
impegno europeo nella dichiarazione di
Berlino, auspicando un’Europa allargata,
duratura, aperta e concorrenziale, un’Europa con realizzazioni ed ambizioni politiche.
84
Comuni d’Europa
Il programma 2007 della Commissione europea
pletano la strategia di Lisbona rinnovata
per la crescita e l’occupazione e la strategia per lo sviluppo sostenibile riconfermata in occasione del Consiglio europeo
di giugno:
• Nell’autunno 2005 l’Unione europea
ha deciso di porre la globalizzazione
al centro della sua agenda politica. A
Hampton Court è stata individuata
una serie di settori interdipendenti che
richiedono una risposta europea: ricerca e sviluppo, università, demografia,
energia, sicurezza e un’azione esterna
più efficace.
• Nel maggio di quest’anno la Commissione ha presentato, nel documento
intitolato “Un’agenda dei cittadini per
un’Europa dei risultati”, una doppia
strategia per far avanzare l’Europa. Se
è vero che le sfide istituzionali e costituzionali di fronte alle quali si trova
l’Europa non possono essere ignorate,
è anche vero che esse possono essere
affrontate solo attuando parallelamente un programma politico volontaristico, che si concentri sulle attese e sulle
esigenze dei cittadini. I risultati concreti faranno aumentare la fiducia dei
cittadini nel progetto europeo e creeranno le condizioni favorevoli per un
accordo istituzionale ambizioso.
nei settori dell’istruzione, della ricerca e
dell’innovazione. È stato concluso un accordo interistituzionale sul quadro di bilancio per i prossimi sette anni e i nuovi
programmi finanziari cominceranno il 1°
gennaio 2007. La revisione della strategia
UE per lo sviluppo sostenibile, adottata dal Consiglio europeo di giugno sulla
base della proposta della Commissione,
prevede un approccio completo e di lungo periodo per rendere le politiche dell’UE più sostenibili. Il Libro verde sulla
nuova politica energetica per l’Europa
comporta proposte concrete sugli aspetti
interni ed esterni della politica energetica da sviluppare allo scopo di conseguire
la sostenibilità, la competitività e la sicurezza di approvvigionamento nel settore
dell’energia. Il Libro verde sulla futura
politica marittima dell’Unione ha suscitato un dibattito su una politica marittima
veramente integrata, che, pur rafforzando la protezione dell’ambiente marino,
aprirà possibilità di crescita e di occupazione non ancora sfruttate. Il documento
“L’Europa nel mondo” spiega come l’UE
possa riuscire ad assumere sulla scena
mondiale un ruolo che corrisponda alla
sua importanza economica. La Commissione ha continuato a condurre il dialogo
internazionale sul futuro sistema mondiale di lotta contro il cambiamento climatico. Il presente programma di lavoro
illustra ciò che la Commissione farà nel
2007 per conseguire i suoi obiettivi strategici. Nell’elaborare tale programma la
Commissione ha potuto tener conto delle reazioni del Parlamento europeo, del
Consiglio e delle altre istituzioni alla strategia politica annuale per il 2007. Il dia-
L’anno scorso l’Unione europea ha intrapreso la realizzazione di un programma
politico ambizioso. La strategia di Lisbona è stata rilanciata e la Commissione
ha indicato in qual modo l’innovazione
possa diventare la pietra di paragone dell’economia europea, con l’Istituto europeo di tecnologia come polo d’eccellenza
85
I DOCUMENTI
logo strutturato istituito ai sensi dell’accordo quadro concluso tra il Parlamento
europeo e la Commissione e la “relazione
breve” adottata dalla conferenza dei presidenti sono stati particolarmente preziosi e mostrano come obiettivi comuni possano essere trasformati in azioni concrete
e in risultati tangibili.
• Per quanto riguarda la prosperità, la
Commissione continuerà a promuovere la modernizzazione dell’economia
europea attraverso la strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione e un mercato interno dinamico,
adottando una serie di misure combinate dirette a favorire la conoscenza,
l’innovazione ed un ambiente sostenibile per la crescita. Tali misure comprenderanno la creazione di un quadro
europeo per i migranti economici. La
Commissione proseguirà le iniziative
dirette a promuovere gli aspetti esterni
della competitività enunciati nella sua
comunicazione del 4 ottobre 2006 intitolata “Europa globale – Competere
nel mondo”. L’energia sarà al centro
delle preoccupazioni e la prima analisi
strategica della politica energetica dell’UE preannuncerà una nuova fase di
tale politica, contribuendo ad affrontare il problema del cambiamento climatico. La Commissione spiegherà come
pensa di organizzare la nuova politica
marittima.
• La solidarietà, la tutela dell’ambiente,
la gestione e l’utilizzazione sostenibili
delle risorse naturali nonché la salute
ed il benessere dei cittadini vanno di
pari passo con la crescita e l’occupazione. Il fatto che il 2007 sarà l’“anno
europeo delle pari opportunità” ricorderà ancora una volta agli Europei che
l’aspetto sociale è al cuore del funzionamento dell’Europa. La Commissione farà il punto della situazione sociale
nell’Unione, come richiesto dal Consiglio europeo del giugno 2006, insistendo particolarmente sulle questioni
attinenti all’accesso e alle opportunità,
al fine di creare un nuovo consenso sui
cambiamenti sociali che l’Europa deve
affrontare. Aggiornare le politiche per
soddisfare le esigenze della società europea di oggi è un primo passo di fondamentale importanza per rendere più
efficaci i meccanismi di solidarietà. La
Commissione dovrà anche proseguire
la sua politica climatica, al fine di allargare la cooperazione internazionale e
di aumentare la riduzione delle emissioni nell’Unione.
• Un’azione su scala europea è necessaria per garantire un livello elevato di
sicurezza, di giustizia e di tutela dei
cittadini in un momento in cui l’Europa si trova a dover affrontare nuovi
rischi. I rischi ambientali e sanitari, le
malattie trasmissibili, le catastrofi naturali e le minacce di attacchi terroristici
richiedono una capacità di reazione rapida ed efficace al livello UE. Occorre
continuare a svolgere attività di polizia
e d’indagine in tutta l’UE, per lottare
contro la criminalità e la violenza. Nel
2007 l’estensione dello spazio Schengen e il controllo delle frontiere saranno settori chiave di attività.
• L’Europa deve far sentire la propria
voce nel mondo se intende realizzare
i suoi obiettivi riguardanti lo svilup86
Comuni d’Europa
po sostenibile, l’ambiente del pianeta,
la pace, il vicinato, la cooperazione e
la competitività esterna. La cooperazione scientifica e tecnologica nonché
altre forme di collaborazione ad alto
contenuto di conoscenza fondate su
interessi comuni e vantaggi reciproci sono particolarmente promettenti
per quanto riguarda il conseguimento
di tali obiettivi. L’Europa ha bisogno
di più coerenza e occorre coordinare
maggiormente l’azione della Commissione con quella delle altre istituzioni
europee e degli Stati membri. È inoltre
necessario coordinare meglio le politiche esterne della Comunità e gli aspetti
esterni delle politiche interne.
Quest’anno la Commissione intende fare
un passo avanti nell’evoluzione del programma di lavoro. L’obiettivo è far sì che
il programma di lavoro si concentri maggiormente sulle priorità per l’anno venturo, contribuisca a rendere più concreto il
dibattito interistituzionale sulle priorità e
sottolinei che le iniziative a favore di una
normativa migliore sono parte integrante
dei compiti della Commissione. Si tratterà
di fare in modo che le politiche siano adeguatamente mirate e riguardino questioni
nelle quali l’Europa può apportare benefici reali, conformemente al principio di
sussidiarietà. La Commissione ha deciso
di presentare un elenco breve di iniziative
strategiche, scelte perché sono politicamente rilevanti e in fase di preparazione
avanzata. La Commissione si impegna
ad adottare questi provvedimenti l’anno
prossimo. Essi non saranno oggetto di un
esame intermedio.
In questa prospettiva il presente pron. 14 • dicembre 2006
gramma di lavoro illustra le principali misure concrete che la Commissione intende realizzare nell’ambito della sua azione
politica nel 2007, vale a dire le iniziative
strategiche della Commissione. Un elenco dettagliato di tali misure è riportato
nell’allegato. Inoltre, la Commissione si
impegna a mettere a punto una serie di
iniziative prioritarie da adottare nell’arco
dei prossimi 12-18 mesi, a seconda della
preparazione necessaria per rispettare le
norme di qualità applicabili in materia di
miglioramento della normativa. L’allegato
contiene un elenco dettagliato dei settori
nei quali la Commissione ha l’intenzione
di prendere iniziative prioritarie.
Nell’elaborare gli elenchi delle iniziative
strategiche e prioritarie, la Commissione
ha tenuto conto, in particolare, del suo
dialogo con il Parlamento europeo dopo
l’adozione della strategia politica annuale
per il 2007. La Commissione è pronta a
tener conto delle opinioni espresse dalle altre istituzioni sul suo programma di
lavoro.
La Commissione si impegna ad assicurare
la qualità delle sue proposte. Le iniziative
che possono avere importanti ripercussioni economiche, sociali ed ambientali
sono sottoposte a valutazioni di impatto.
Di conseguenza, tutti i provvedimenti individuati come “iniziative strategiche” o
“iniziative prioritarie” saranno oggetto di
una valutazione di impatto, mentre i Libri
verdi, le misure relative al dialogo sociale,
le relazioni di convergenza o simili e la
trasposizione di accordi internazionali ne
saranno normalmente esenti. Le proposte figuranti negli allegati sono (state) oggetto di un’ampia consultazione pubblica,
87
I DOCUMENTI
in modo da far partecipare pienamente al
processo decisionale i cittadini e tutte le
parti interessate. La valutazione di impatto potrebbe essere condotta anche su
altri provvedimenti non figuranti nel programma di lavoro. Le modalità di selezione di questi provvedimenti supplementari
saranno definite nel contesto della creazione del nuovo servizio responsabile del
sostegno e del controllo qualitativo delle
valutazioni di impatto, che sarà posto sotto l’autorità diretta del presidente.
Il mese prossimo la Commissione adotterà un documento relativo alla revisione
strategica della sua attività in materia di
miglioramento della normativa, evidenziando i progressi realizzati e individuando nuove iniziative. Il presente programma di lavoro mette l’accento sui piani di
semplificazione, pur esponendo brevemente altre misure in cantiere.
adottata entro la fine del 2006, sicché il
follow-up avrà un’importanza particolare nel 2007. Il consenso sull’innovazione raggiunto in occasione del Consiglio
europeo di Lahti metterà in luce i provvedimenti presi ai livelli europeo, nazionale e locale per stimolare l’innovazione
in tutti i settori dell’economia. La globalizzazione, l’allargamento ed il progresso
tecnologico hanno cambiato le regole del
gioco e comportano per il mercato interno nuove sfide e nuove opportunità. La
Commissione sta svolgendo un riesame del
mercato unico diretto ad analizzare i risultati
conseguiti finora, individuare le lacune da
colmare e proporre misure per affrontare
le sfide del futuro e far sì che i cittadini raccolgano effettivamente i frutti. La
pubblicazione di questo studio preparerà
il terreno per il mercato unico del prossimo decennio.
Nel 2007 la Commissione, continuando
la sua politica di interessamento per i settori in cui il mercato interno non è stato
pienamente realizzato, si concentrerà tra
l’altro sulle industrie e sui mercati della difesa,
che i limiti imposti dalla sicurezza nazionale hanno tenuto al riparo dalle severe
prescrizioni a tutela della concorrenza nel
mercato interno. La Commissione esaminerà in qual modo la dimensione europea
possa aiutare a lottare contro la frammentazione del mercato.
Negli ultimi anni l’UE ha intrapreso una
importante riforma dei mercati agricoli. Questo processo viene portato avanti
con proposte riguardanti il settore vinicolo
miranti a garantire il successo di un’industria nella quale l’Europa ha un netto vantaggio concorrenziale. Il mercato interno
Priorità per il 2007
La strategia fondamentale della Commissione per promuovere la crescita sostenibile e l’occupazione in un’Europa dinamica, innovativa ed attraente è ormai ben
definita. Con la presentazione dei programmi nazionali la strategia di Lisbona
per la crescita e l’occupazione è entrata in
una nuova fase caratterizzata dall’impegno comune a proseguire il programma
di riforma, nell’ambito del quale l’azione
dell’UE completa gli sforzi fatti ai livelli
nazionale, regionale e locale. La relazione annuale sullo stato di avanzamento dei
lavori della Commissione per il 2007 da
presentare al Consiglio europeo di primavera sulla strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione sarà
88
Comuni d’Europa
incide anche sul settore aerospaziale, che
si sta sviluppando rapidamente. Una politica spaziale europea è necessaria per fornire
un quadro ai soggetti che usano e che sviluppano tecnologie aerospaziali e per far
sì che le politiche dell’UE tengano conto
di questo aspetto.
Il processo di consultazione sul Libro
verde relativo alla futura politica marittima dell’Unione terminerà nel giugno
2007. La Commissione presenterà allora i
risultati della consultazione, traendo conclusioni politiche e proponendo iniziative attuabili nel breve periodo. La Slovenia entrerà nella zona euro nel 2007. La
Commissione continuerà a valutare se gli
Stati membri che hanno ottenuto la deroga siano pronti ad adottare l’euro e intenderebbe iniziare i preparativi pratici con
i paesi che soddisfacessero le condizioni
per l’introduzione dell’euro nel 2008.
L’eliminazione delle barriere che impediscono di approfittare delle opportunità
offerte dai mercati del lavoro europei è
tra le aspirazioni principali dei cittadini
europei, dei giovani in particolare. Quello
della “flessisicurezza” è stato riconosciuto come un approccio promettente al fine
di combinare flessibilità del mercato del
lavoro, acquisizione di competenze e una
forte protezione sociale. La Commissione presenterà proposte intese ad incoraggiare l’adozione di principi comuni per la
flessisicurezza.
La Commissione sta procedendo ad una
valutazione completa della situazione sociale nell’Unione europea, che fungerà da base per
un nuovo programma d’azione in materia
di accesso e solidarietà e per l’elaborazione delle politiche europee nel prossimo
decennio. In tale contesto la Commissione presenterà un esame intermedio
dell’attuazione della sua agenda sociale,
in modo da fare il punto sui progressi
realizzati dall’UE per quanto riguarda la
creazione di posti di lavoro più numerosi
e di migliore qualità e le pari opportunità
per tutti.
La situazione demografica ha reso più
urgente la necessità di attirare immigranti economici verso il mercato del lavoro
europeo. Un regime europeo per gli immigranti economici darebbe loro uno status
giuridico sicuro, nel quale sarebbero chiare le regole da rispettare e i diritti riconosciuti. Occorre prestare particolare attenzione alla situazione dei migranti altamente
qualificati ed accelerare i tempi di reazione
al mutare delle esigenze, istituendo un sistema simile a quello della “green card”.
Un elemento importante della strategia
UE in materia di migrazione sarà costituito da una proposta sulle sanzioni minime
da infliggere ai datori di lavoro di cittadini
di paesi terzi che risiedono illegalmente
sul territorio dell’Unione, al fine di ridurre tanto l’immigrazione illegale quanto
lo sfruttamento di questi lavoratori. Per
quanto riguarda l’asilo, la Commissione
stimolerà il dialogo con tutti i soggetti interessati, al fine di completare la politica
europea comune in materia di asilo entro
il 2010.
L’energia è salita in cima all’agenda politica. Dopo un lungo periodo di relativa stabilità, non è più possibile dare per
scontati rifornimenti energetici sicuri e a
prezzi ragionevoli. Nel contempo, la necessità assoluta di risolvere il problema
del cambiamento climatico esige un ap89
I DOCUMENTI
proccio diverso al consumo e alla produzione di energia. La crescente dipendenza
dalle importazioni e l’aumento dei prezzi
dell’energia fanno presagire cosa potrebbe accadere in futuro. Solo una risposta
europea, fondata sulla sostenibilità, la
competitività, l’efficienza energetica e la
sicurezza, può affrontare una sfida di tale
portata. La Commissione presenterà la
prima analisi strategica della politica energetica
dell’UE, nella quale proporrà un approccio completo che prevede un piano d’azione comprendente misure individuali per
l’elaborazione di una politica energetica
europea. Tale analisi getterà le basi di una
strategia a lungo termine diretta a migliorare il mercato interno, accelerare l’uso
delle nuove tecnologie, differenziare e
stabilizzare le fonti d’approvvigionamento all’interno e all’esterno dell’UE, controllare la domanda e promuovere l’efficienza energetica. Nello stesso tempo, la
Commissione presenterà un Libro verde
sulle opzioni di politica che l’UE può
percorrere per affrontare il problema del
cambiamento climatico e sulle prospettive di cooperazione internazionale dopo
il 2012. La Commissione proporrà anche
misure volte a garantire il completamento di un vero mercato interno dell’elettricità e
del gas. Inoltre, il sistema per lo scambio delle
quote di emissioni UE sarà rivisto, in modo
da dare stabilità agli investimenti ed accelerare il ritmo di riduzione delle emissioni
dei gas a effetto serra. Ne risulterà una
visione chiara di ciò che l’Europa deve
fare per garantire ai cittadini l’approvvigionamento energetico nel lungo periodo
e per sensibilizzare il mondo al problema
del cambiamento climatico.
La politica europea può contribuire realmente a che i cittadini siano in grado di
prevedere i cambiamenti e di reagire ad
una società in rapido mutamento. Per
essere efficace, tale politica deve essere
aggiornata e perfettamente in sintonia
con le esigenze della società moderna.
Fondamentali per il benessere dei cittadini sono la salute, un ambiente di qualità
ed i servizi offerti. Un Libro bianco sulla
strategia sanitaria enuncerà in quale modo
il livello europeo possa aiutare ad ottimizzare l’efficacia della politica sanitaria
in Europa, facendo fronte alle pandemie,
migliorando la sicurezza alimentare, promovendo la salute e contribuendo alla
futura competitività. Si darà vita ad una
strategia europea anche nel campo dei servizi sociali, sulla base di un ampio processo di consultazione riguardo all’incidenza
del diritto europeo in questo settore. La
Commissione esaminerà inoltre in quale
modo l’UE possa contribuire a migliorare i trasporti urbani, usati ogni giorno da
milioni di Europei. Fondamentale per il
benessere degli Europei è anche la sicurezza. I provvedimenti diretti a combattere
il terrorismo saranno imperniati sulla lotta
contro la propaganda terroristica e sulla
restrizione della trasmissione delle conoscenze a fini terroristici, in particolare per
quanto riguarda gli esplosivi. Sarà adottato un piano d’azione sul potenziamento
della sicurezza con riferimento agli esplosivi. La Commissione si concentrerà inoltre sulla lotta contro la cibercriminalità e
sulla promozione del dialogo pubblicoprivato e della cooperazione nel settore
della sicurezza.
Con l’adesione della Bulgaria e della Ro90
Comuni d’Europa
mania, il 2007 segnerà una nuova tappa
importante nel processo storico di allargamento dell’Unione europea. Il documento annuale di strategia per l’allargamento
offrirà l’occasione per fare un bilancio,
valutare i progressi realizzati dagli altri
paesi nel processo d’allargamento e indicare la strada da percorrere. L’Europa
è già la prima potenza commerciale del
mondo. I suoi mercati offrono opportunità e un’ampia scelta di prodotti e
servizi agli operatori internazionali che
desiderano realizzare scambi e investimenti sostenibili. Una rinnovata strategia
per l’accesso al mercato aiuterà ad affrontare
il problema delle barriere che ostacolano
i rapporti commerciali e a creare nuove
opportunità per gli scambi e gli investimenti internazionali, tenendo conto sia
della competitività sia degli aspetti sociali e ambientali.
L’anno entrante uno dei principali obiettivi perseguiti dalla Commissione sarà
quello di vincere gli ostacoli che non
hanno finora consentito di concludere
un accordo nel ciclo di negoziati di Doha
per lo sviluppo, accordo che resta di fondamentale importanza per la buona salute dell’economia mondiale. Nello stesso
tempo, l’UE dovrebbe dar seguito alla
comunicazione “Europa globale – Competere nel mondo” al fine di promuovere una politica dinamica di competitività
esterna e di cooperazione per migliorare
i rapporti commerciali con i partner chiave e per far sì che la dimensione esterna
contribuisca alla crescita in Europa. I negoziati relativi agli accordi di partenariato
economico, una delle pietre angolari dell’integrazione regionale e dello sviluppo
dei paesi ACP, saranno conclusi entro la
fine del 2007.
Si presterà particolare attenzione al rafforzamento della politica europea di vicinato, ai negoziati sugli accordi d’associazione con vari partner importanti in Asia
e in America latina nonché ai negoziati
con i grandi partner strategici come la
Russia, la Cina e l’Ucraina. L’attuazione
della strategia europea per la sicurezza
sarà proseguita, in particolare nel settore
della sicurezza delle persone. La Commissione proseguirà i suoi sforzi di stabilizzazione in Medio Oriente ed in Asia del Sud
e lavorerà a consolidare le relazioni transatlantiche. Milioni di Europei viaggiano
ogni anno in tutto il mondo. Essi hanno
bisogno di protezione e sostegno in caso
di difficoltà. Occorre che i diritti di protezione diplomatica e consolare dei cittadini UE
siano chiari e possano essere esercitati
ogniqualvolta ciò sia necessario.
Attuazione:
un lavoro quotidiano
Le nuove azioni dirette a realizzare le
priorità politiche costituiscono soltanto
un aspetto del lavoro della Commissione.
Durante tutto l’anno la Commissione resta
responsabile della gestione di programmi
finanziari ed operativi, in Europa ed in tutto il mondo. Essa è direttamente responsabile della gestione di una serie di politiche
comuni complesse e deve garantire la corretta applicazione dell’acquis. Alla Commissione è stato assegnato il ruolo speciale
di custode dell’interesse comune europeo.
La Commissione intensificherà i suoi sforzi di comunicazione con i cittadini, spiegando loro il progetto europeo.
91
I DOCUMENTI
Il 2007 vedrà il varo di tutta una serie di
nuovi programmi di finanziamento nel
contesto delle nuove prospettive finanziarie, tra i quali spicca un insieme completo
di programmi in materia di coesione, occupazione, solidarietà sociale (in particolare il Fondo europeo di adeguamento alla
globalizzazione), sviluppo rurale e pesca.
Nel 2007 saranno completati 27 quadri di
riferimento strategico nazionali e saranno
approvati circa 360 programmi operativi nell’ambito della politica di coesione.
Per quanto riguarda lo sviluppo rurale, 27
piani strategici nazionali sono in fase di
completamento e circa 80 programmi saranno adottati nel 2007. Grazie alla definizione e al varo della nuova generazione
di programmi, le politiche di coesione e di
sviluppo rurale potranno contribuire alla
modernizzazione economica dell’Unione
e all’approccio della Commissione consistente nel promuovere la crescita e stimolare la creazione di posti di lavoro più
numerosi e di migliore qualità stanziando fondi per la coesione connessi con la
strategia di Lisbona. Sono anche previste
misure volte a stimolare la competitività,
come il settimo programma quadro per la
ricerca, il programma quadro per la competitività e l’innovazione, il programma
per l’apprendimento permanente e le reti
transeuropee.
Questi programmi, che completano l’attività legislativa dell’Unione, forniscono
un quadro politico coerente all’azione
dell’UE in settori di primaria importanza
per i cittadini europei e contribuiscono a
raggiungere i quattro obiettivi strategici
della Commissione. Nello stesso tempo, la Commissione si applica in modo
permanente a svolgere il lavoro corrente,
in particolare a controllare che la riforma della politica agricola comune venga
attuata correttamente e ad aumentare la
concorrenzialità dei mercati agricoli. I
servizi competenti della Commissione
continuano gli sforzi intesi ad aumentare la qualità dei programmi e dei progetti
finanziati dall’UE, un obiettivo che comprende la promozione di una gestione
finanziaria affidabile e del migliore rapporto costi/benefici. Questi programmi
contribuiscono ad agevolare l’integrazione dei nuovi Stati membri e quindi a fare
di ogni allargamento dell’UE un successo.
Nel contempo, i programmi recentemente adottati si estenderanno al di là delle
nostre frontiere, come avviene nel caso
dello strumento di preadesione e dello
strumento europeo di vicinato e partenariato. Inoltre, sarà introdotta una nuova
serie di strumenti di politica esterna per
promuovere lo sviluppo e la cooperazione, fornire un aiuto esterno a oltre 150
paesi nel mondo, fronteggiare le minacce
alla sicurezza transregionale o promuovere i diritti dell’uomo e la democrazia.
Il ruolo della Commissione non si limita
all’adozione delle proposte da parte dei
suoi membri. Essa partecipa attivamente
alla definizione delle misure che vengono poi adottate dal Parlamento europeo
e dal Consiglio dei ministri, svolgendo il
ruolo di mediatore tra le istituzioni al fine
di trovare le soluzioni migliori per servire
l’interesse generale dell’Unione. Inoltre,
la Commissione orienta e prepara il lavoro di numerosi comitati, che apportano
competenze da tutta l’Unione e rendono
il processo regolamentare relativo alla
92
Comuni d’Europa
normativa comunitaria più efficace e più
trasparente grazie ad una migliore cooperazione tra le autorità di controllo. Questo
sistema permette all’UE di reagire molto
più rapidamente e in maniera più flessibile ai nuovi sviluppi e facilita la revisione
di misure d’esecuzione dettagliate. Nuove
norme riguardanti questo sistema di “comitatologia” rafforzeranno la partecipazione del Parlamento europeo al processo regolamentare. La Commissione esaminerà gli atti normativi adottati con la
procedura di codecisione che potrebbero
essere sottoposti alla nuova “procedura di
regolamentazione con controllo” e modificherà, come convenuto, la procedura per
informare il Parlamento europeo e le funzioni di registrazione. Alla Commissione
spetta verificare che gli Stati membri attuino l’acquis e ne garantiscano il rispetto. A tal fine essa controlla che il diritto
comunitario sia applicato correttamente
in tutti gli Stati membri. Tali attività di
monitoraggio possono eventualmente
sfociare in procedimenti d’infrazione nei
confronti degli Stati membri che secondo la Commissione sono venuti meno
agli obblighi loro imposti dal diritto comunitario. L’anno scorso la Commissione ha rivisto la sua posizione per quanto
concerne l’applicazione del diritto comunitario, tenendo conto della risoluzione
adottata al riguardo dal Parlamento nell’ambito del pacchetto di provvedimenti
per il miglioramento della normativa. La
Commissione si prepara ad annunciare le
sue intenzioni nel documento relativo alla
revisione strategica dell’attività in materia
di miglioramento della normativa, la cui
adozione è prevista per novembre.
Uno dei compiti principali della Commissione è sempre stato quello di promuovere attivamente la concezione e l’attuazione
delle politiche UE. Un esempio è costituito dalla strategia di Lisbona rinnovata,
la quale si fonda ormai su un solido consenso e sull’idea che una buona gestione
è necessaria per rendere la strategia veramente efficiente. Ciò significa partenariato. Gli Stati membri si sono impegnati
ad attuare i loro programmi di riforma
nazionali, mentre la Commissione svolge in ogni fase un ruolo di monitoraggio
essenziale, oltre ad attuare direttamente
una serie di azioni al livello UE. Questo
rapporto dinamico è fondamentale per
tradurre le aspirazioni politiche in atti
concreti. In numerosi settori la Commissione ha ricevuto il compito di controllare i progressi realizzati. I bilanci annuali
su materie come la protezione economica
e sociale o la parità uomo-donna permettono, all’occorrenza, di affinare le politiche. Le valutazioni a più lungo termine
consentono di prendere nuove direzioni.
A esempio, nel 2007 la Commissione presenterà relazioni sul piano d’azione per la
tecnologia ambientale e sul Fondo di solidarietà dell’Unione europea per far fronte
alle catastrofi. Verrà inoltre intrapresa una
revisione intermedia della politica industriale e della nuova politica a favore delle
PMI. Sarà varato il sistema di condivisione delle informazioni ambientali, che fornirà informazioni chiave a tutta una serie
di utenti, per esempio agli urbanisti. Nel
2007, che segna il decimo anniversario
della strategia europea per l’occupazione,
la relazione annuale sull’occupazione in
Europa esaminerà l’evoluzione del mer93
I DOCUMENTI
cato del lavoro e prenderà il via un nuovo
ciclo del metodo aperto di coordinamento nel campo della protezione sociale. Un
monitoraggio accurato è inoltre garantito
da nuovi meccanismi creati a fini specifici. Nel 2007 sarà istituito un Osservatorio
europeo dei mercati energetici, che inizialmente si occuperà soltanto dell’elettricità,
del gas e del petrolio e che in un secondo
momento potrà eventualmente estendere
la sua attività ad altri prodotti. La Commissione proseguirà anche le ispezioni di
sua competenza nel settore della sicurezza nucleare, aerea e marittima.
La Commissione gioca un ruolo chiave in
alcuni negoziati internazionali in corso.
La CE è parte di un certo numero di accordi internazionali. Il ruolo di negoziatore della Commissione continua a crescere con l’evolversi degli obiettivi delle
varie convenzioni. Nel novero dei principali settori interessati figurano l’ambiente (in particolare per quanto riguarda il
cambiamento climatico e la biodiversità),
l’agricoltura, la pesca, il commercio e la
proprietà intellettuale. Inoltre, la Commissione conduce un dialogo in materia
di regolamentazione con partner chiave, tra cui la Cina, l’India, il Giappone,
la Russia, il Brasile, il Messico e gli Stati
Uniti. Si tratta di strumenti utili per evitare i conflitti di regolamentazione, rafforzare la cooperazione con altri paesi e
contribuire a promuovere nel mondo le
norme dell’UE, prevenendo in tal modo
gli effetti della globalizzazione.
Uno degli obiettivi essenziali della Commissione è quello di rendere le politiche
dell’Unione europea comprensibili e interessanti per i cittadini. Ciò significa an-
che che la Commissione deve ascoltare i
cittadini, realizzare gli obiettivi perseguiti, rendere conto della propria attività e
diventare più trasparente ed efficace. Un
dialogo rafforzato con i cittadini presuppone mezzi adeguati ed uno sforzo continuo da parte di tutte le istituzioni UE in
termini di democrazia, dialogo e dibattito,
come previsto dal “Piano D”. La Commissione porterà avanti gli sforzi intesi a
coinvolgere maggiormente i cittadini nel
processo politico a tutti i livelli, con particolare attenzione ai giovani e alle donne.
La sfida consiste nel migliorare l’immagine che i cittadini hanno dell’Unione facendo sì che essi conoscano meglio l’UE
e si interessino maggiormente ad essa. La
Commissione continuerà a coltivare partenariati operativi e fruttuosi tanto con le
autorità nazionali, regionali e locali quanto con la società civile negli Stati membri, senza trascurare altri soggetti chiave
come i media. Con il Libro bianco sulla
comunicazione la Commissione ha preso
una nuova iniziativa di rilievo per intensificare la partecipazione in Europa. L’anno prossimo questo lavoro entrerà in una
nuova fase grazie ad un programma di
azioni concrete per le istituzioni europee,
gli Stati membri e la società civile, a sostegno dell’impegno assunto dalla Commissione di avvicinarsi ai cittadini.
La Commissione attuale ha fatto della
comunicazione uno degli obiettivi strategici del suo mandato e ha riconosciuto
che un impegno rinnovato a comunicare
con i cittadini dell’Europa è di importanza capitale. Nel suo piano d’azione 2005
relativo al miglioramento della comunicazione sull’Europa, la Commissione ha
94
Comuni d’Europa
anche deciso di concentrare la sua attività
di comunicazione su priorità essenziali,
da selezionare tenendo conto dei principali obiettivi politici e sulla base di una
profonda conoscenza degli interessi e
delle preoccupazioni dei cittadini. L’anno
prossimo la Commissione impernierà le
sue azioni di comunicazione sulle priorità indicate nell’allegato, che sono state
stabilite sulla base dei principali obiettivi
politici individuati nel presente programma di lavoro.
Pur concentrando i suoi sforzi e le sue
risorse sulle priorità chiave, la Commissione proseguirà ed intensificherà il suo
lavoro diretto a comunicare meglio sull’Europa in tutti i settori di politica
di miglioramento della normativa consentiranno alla Commissione di affinare
ulteriormente il suo approccio e di soddisfare le aspettative dei cittadini e degli
operatori economici europei per quanto
riguarda un quadro normativo semplice
ed efficace.
La Commissione sta in particolare attuando un ambizioso programma staffetta
di semplificazione, volto a ridurre gli
oneri gravanti sugli operatori economici
e sui cittadini. Esso comprendeva all’origine circa 100 iniziative, di cui oltre 20
sono già state realizzate. In seguito ad un
sostanziale aggiornamento del programma nel 2006, durante il 2007 saranno presentate 47 iniziative di semplificazione.
Importanti iniziative di semplificazione
verranno presentate in numerosi settori,
segnatamente per quanto riguarda la regolamentazione dei prodotti, la normativa agricola, la legislazione ambientale e
del mercato del lavoro, nonché le statistiche. Inoltre, la Commissione perseguirà la semplificazione in casi nei quali la
normativa è adottata con le procedure di
comitato.
Nel 2007 la Commissione intensificherà
sensibilmente il lavoro volto a ridurre il
volume dell’acquis e a migliorarne l’accessibilità e l’attuazione. In seguito all’aggiornamento e al rilancio del programma
indicativo di codificazione dell’acquis
nel 2006, la Commissione intende presentare circa 350 iniziative di codificazione da qui al 2008. Nel solo 2007, la Commissione presenterà al legislatore circa
100 proposte di codificazione di atti del
Consiglio e del Parlamento. Il Parlamento
europeo ed il Consiglio sono invitati a far
Legiferare meglio
L’obiettivo di semplificare e modernizzare il quadro normativo in Europa è al
cuore dell’attività della Commissione.
Nel perseguire quest’obiettivo strategico
trasversale, la Commissione ha elaborato
e portato avanti un programma ambizioso in tema di miglioramento della normativa, per contribuire al conseguimento
degli obiettivi di Lisbona per la crescita e
l’occupazione.
Questa priorità sarà tenuta presente in
sede di preparazione delle iniziative di cui
al programma di lavoro e delle iniziative
specifiche dirette a semplificare la normativa. La Commissione promoverà in tutta
Europa una cultura moderna della normazione, imperniata sull’efficacia. I notevoli progressi compiuti negli ultimi anni
saranno consolidati nel 2007, anche perché gli insegnamenti tratti dell’imminente
revisione strategica dell’attività in materia
95
I DOCUMENTI
giormente responsabili della creazione
di oneri amministrativi ed ha definito gli
aspetti metodologici che occorre prendere in considerazione nell’ambito dello
studio di valutazione su vasta scala. All’inizio del 2007 la Commissione presenterà un programma d’azione per ridurre i
costi amministrativi, il quale fornirà dati
utili per definire un obiettivo comune di
riduzione dei costi al livello europeo, individuerà i settori che si prestano maggiormente ad una rapida riduzione dei costi
amministrativi e indicherà in qual modo
si possa conseguire tale obiettivo.
Come annunciato, gli strumenti per garantire una qualità elevata della normativa saranno ulteriormente rafforzati nel
2007. Le iniziative chiave della Commissione saranno preparate effettuando una
valutazione di impatto integrata e consultando esperti e soggetti interessati,
se del caso. Nei prossimi mesi entrerà in
funzione un servizio specializzato, posto
sotto l’autorità diretta del presidente, cui
verrà affidato un compito di sostegno e
controllo qualitativo delle valutazioni di
impatto della Commissione. Inoltre, nel
2007 il sistema di valutazione di impatto della Commissione sarà sottoposto ad
una valutazione esterna, cosa che potrebbe condurre alla revisione degli orientamenti della Commissione riguardanti la
valutazione di impatto, per esempio al
fine di promuovere il rispetto dei principi
di sussidiarietà e di proporzionalità.
sì che le proposte di codificazione vengano adottate rapidamente.
Nel 2007 la Commissione completerà
altresì l’esame delle proposte pendenti
dinanzi al legislatore. Nel 2005-2006
un primo esame delle proposte presentate prima del 2004 aveva indotto la Commissione a ritirarne 68. Un analogo esame riguardante oltre 80 proposte risalenti
al 2004 (presentate fino al 22 novembre
2004) ha permesso alla Commissione di
annunciare il ritiro di altre 10 proposte
pendenti. Conformemente all’accordo
quadro, la Commissione coglie l’occasione per informare le altre istituzioni che
intende effettivamente ritirare tali proposte.
La Commissione sta già onorando l’impegno a ridurre i costi amministrativi nell’UE. Per costi amministrativi si intende
le spese che i soggetti privati e pubblici
sostengono, tra l’altro, per ottemperare
all’obbligo giuridico di fornire informazioni sulle loro attività. I costi amministrativi rappresentano solo una parte dei
costi sostenuti per conformarsi alla normativa. Sulla scorta dei risultati di uno
studio pilota, l’anno prossimo sarà avviato un grande progetto di valutazione dei
costi amministrativi, in cooperazione con
gli Stati membri. Confrontando i risultati
ottenuti in quattro Stati membri nei quali sono già state eseguite misurazioni di
riferimento (NL, UK, DK, CZ), lo studio pilota ha individuato i settori mag-
96
Comuni d’Europa

EDITORIALE • Correggere la rotta per rilanciare l

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