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Verso un`eurozona della difesa - Istituto Affari Internazionali
quaderni IAI ISSN 0075-1448 Verso un’eurozona della difesa Sviluppo delle flessibilità istituzionali nelle politiche europee di sicurezza e difesa Giorgio Daviddi Edizioni Nuova Cultura Quaderni IAI VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Sviluppodelleflessibilitàistituzionali nellepoliticheeuropeedisicurezzaedifesa di GiorgioDaviddi Edizioni Nuova Cultura Questo Quaderno è pubblicato nell’ambito della Strategic partnership tra l’Istituto Affari Internazionali Iai elaCompagniadiSanPaolo. QuaderniIAI Direzione:NatalinoRonzitti LaredazionediquestoQuadernoIAIèstatacuratadaSandraPassariello _________________________ Prima edizione dicembre 2012 - Edizioni Nuova Cultura Per Istituto Affari Internazionali (IAI) Via Angelo Brunetti 9 – I-00186 Roma www.iai.it Copyright©2012EdizioniNuovaCultura‐Roma ISBN:9788861349575 ISSN:0075‐1448 Copertina:FrancescaMinnocci Composizionegrafica:LucaMozzicarelli Revisioneacuradell’Autore Èvietatalariproduzionenonautorizzata,ancheparziale,realizzatacon qualsiasimezzo,compresalafotocopia,ancheadusointernoodidattico. Indice Introduzione,diGianniBonvicini.................................................................................. Listadelleabbreviazioni................................................................................................... CapitoloI‐Ilconcettodicooperazionerafforzatanellepolitiche disicurezzaedifesa 1.Premessa........................................................................................................................ 2.Ilprincipiodiflessibilitàedifferenziazionenellepolitiche disicurezzaedifesa.................................................................................................... 3.Closercooperationesterneaitrattati:ilconcettodiavanguardia....... 4.Cooperazionirafforzateedifesa:ilconcettodei“willingandable” edaltreformedicollaborazione.......................................................................... CapitoloII‐IlTrattatodiMaastrichteiprimianni’90.LaUEOcome soluzioneperunapoliticadidifesacomune? 1.Premessa........................................................................................................................ 2.Unpiccolopassoindietro:larivitalizzazionedell’UEO............................. 3.IlTrattatodiMaastricht:ledisposizionisull’UEO....................................... 4.LemissionidiPetersbergeleoperazionideglianni’90.......................... CapitoloIII‐IlTrattatodiAmsterdam:un’occasionemancata.UEO eflessibilitàdallaCIG96‐97alledisposizionidelTrattato 1.Premessa........................................................................................................................ 2.LaCIG96‐97:ildibattitosullaflessibilità....................................................... 3.LaCIG96‐97:ildibattitosullaUEO.................................................................... 4.IlTrattatodiAmsterdamcomeoccasionepersa:ilmancato inserimentodellecooperazionirafforzateeIIpilastro............................. 5.IlTrattatodiAmsterdamcomeoccasionepersa:lamancata integrazionedellaUEOnellaUE.......................................................................... 5 7 9 11 12 16 22 31 33 36 40 45 46 56 63 68 INDICE CapitoloIV‐LasvoltadiNizza.LanascitadellaPESDediunaPESCpiù flessibile 1.Premessa........................................................................................................................ 2.LanascitadellaPESD,iltramontodellaUEO.................................................. 3.LaCIG2000:unaPESCpiùflessibile?............................................................... 4.LedisposizionidelTrattatodiNizzasuflessibilitàedifesa.................... CapitoloV‐IlTrattatodiLisbona.Nuovopuntodipartenzanellastoria dell’integrazione 1.Premessa........................................................................................................................ 2.Dalfallimentodella“Costituzione”alTrattatodiLisbona....................... 3.Dalledivisioni“irachene”allanascitadellanuovaPESC.......................... CapitoloVI‐IlTrattatodiLisbona.Lecooperazionirafforzateeladifesa 1.Premessa........................................................................................................................ 2.LecooperazionirafforzatenelledisposizionidiTUEeTFUE................ 3.Missionieflessibilità:ilritornodei“willingandable”.............................. 4.L’Agenziaeuropeaperladifesaelacooperazionenelcampo degliarmamenti.......................................................................................................... 5.Lacooperazionestrutturatapermanente CSP .......................................... 6.Laclausoladimutuadifesaelafinedell’UEO................................................ 7.LecdforzemultinazionalialserviziodellaPSDC........................................ CapitoloVII‐Lacooperazionestrutturatapermanente CSP .Verso un’eurozonadelladifesa? 1.Premessa........................................................................................................................ 2.L’originedelconcettodicooperazionestrutturatapermanente.......... 3.LaCSPnelTrattatodiLisbona.............................................................................. Unariflessioneconclusiva.LaCSP:ildibattito,l’importanzastorica 1.Tantedifficoltà,diverseinterpretazioni.......................................................... 2.L’importanzastoricadellaCSP............................................................................. Bibliografia.............................................................................................................................. 6 75 77 82 92 97 98 103 109 111 113 116 120 120 122 125 126 129 135 144 147 Introduzione Gianni Bonvicini Iltemadelladifferenziazione/flessibilitànelcampodelladifesanonècer‐ tamentenuovonésiapplicaallasolaUnioneEuropea.Essohacominciato adesseredibattutoall’internodellaNatoall’iniziodeglianniOttanta.Ad avviarelediscussionisu questo concettosonostatelecosiddetteopera‐ zionifuoriarea,chelaNatohacominciatoaprendereinconsiderazione con riferimento ad interventi militari nel Medio Oriente1 e, successiva‐ mente,nelGolfoPersico.Aparteledisquisizionidell’epocasullalegittimi‐ tàdell’estensionedeicompitiNatoaldifuoridellaregioneeuropea,ilve‐ ro problema da affrontare era quello dell’adesione di tutti i membri di un’alleanzamultilateralecomelaNatoadunaconcretainiziativamilitare. Non tutti infatti si trovavano nelle condizioni politiche ed operative per potereagiremilitarmente:nascedaquiilprincipiodei“WillingandAble” chedifattosiestenderàatuttaunaseriediinterventioccidentali,finoa quellipiùrecentiinAfghanistaneinIraq.Inquest’ultimocasolaformula adottataèstataquelladi“CoalitionoftheWilling”. Benpiùdifficileèstatolosforzodiinserirequestoconcettonelqua‐ drocomunitario.Laragionedifondoèdafarrisalireagliostacolipolitici che gli europei hanno incontrato, fin dai tempi del fallimento della Co‐ munitàeuropeadidifesa CED nel1954,nelriproporreiltemadelladi‐ fesa comune all’interno dell’UE. Malgrado timidissimi accenni a comin‐ ciaredalTrattatodiMaastrichtfinoaquellodiNizza,suunapoliticadi 1 Vedi J. COFFEY, G. BONVICINI, The Atlantic Alliance and the Middle East, Macmillan Press,London,1989. 7 INTRODUZIONE difesache“eventualmente”potràtrasformarsiinuna“difesacomune”,i progressiinquestocamposonostatiestremamentecauti.Soprattuttosi è esclusa l’estensione dei meccanismi di “cooperazione rafforzata” dal campocomunitario Euro,Schengen,ecc. ,esuccessivamentedaquello dellapoliticaestera coniltrattatodiNizza ,allepolitichedisicurezzae difesa. SoloconilTrattatodiLisbonailconcettodidifferenziazione/flessibi‐ litàentraapienotitolonellasezione2delTitoloVrelativaalledisposi‐ zioni sulla politica di sicurezza e difesa comune, tanto da prefigurare perfinolapossibilecreazionediuna“EurozonadellaDifesa”,attraverso ilmeccanismodellacooperazionestrutturatapermanente.Finoadoggi, almomentodellapubblicazionedelpresentequaderno,questoambizio‐ sotraguardoèrimastosullacartaemalgradolabuonavolontàdialcuni paesi,fraiqualilaPoloniaaltempodelsuosemestredipresidenza,l’ar‐ gomento è stato accantonato. La spiegazione ufficiosa è che la crisi fi‐ nanziariaedell’Eurohannocompletamenteassorbitol’agendadelCon‐ siglioeuropeo.Inrealtàmancalavolontàpoliticaamuoversicondeci‐ sione in questa direzione, pur comprendendo perfettamente che, in tempi di ristrettezze di bilancio per i paesi dell’Euro, una condivisione dellerisorseinambitodifesapotrebbeinprospettivaportareaduncon‐ sistente risparmio per i bilanci nazionali. Il costo della Non‐Europa‐ della‐Difesadiventaquindiiltemadeiprossimianni. Cièsembratoperciòutileaffrontarelaquestionedelfuturodelladi‐ fesa europea in una prospettiva realistica di “cooperazione rafforzata”. AbbiamoquindichiestoaGiorgioDaviddiditrasformareilsuolavorodi “tesi magistrale” sull’evoluzione del concetto di flessibiltà nel campo della politica di sicurezza e difesa in un quaderno del nostro istituto. GiorgioDaviddi,conlasupervisionedelsottoscrittoinqualitàdirelato‐ re,haottenutoilmassimodeivotinellasessionedilaureadinovembre 2011allaFacoltàdiScienzePolitichediRomaTre.Lapubblicazionedi questolavorodiricerca,oltreadunriconoscimento,rappresentaanche unincoraggiamentoallegiovanigenerazioniadapprofondireconserie‐ tàecompetenzatemidiattualitàsull’evoluzionedelprocessodiintegra‐ zioneeuropea. 8 Lista delle abbreviazioni ADM CECA CEE CIG CAGRE CED COPS CSP CD CDP CDU CSU DPC EDA EFTA ELDO ESA ESC ESRO ESDI EUROCORPS EUROFOR EUROMARFOR IEPG ArmidiDistruzionediMassa ComunitàEuropeadelCarboneedell’Acciaio ComunitàEconomicaEuropea ConferenzaIntergovernativa ConsiglioAffariGeneralieRelazioniEsterne ComunitàEuropeadiDifesa ComitatoPoliticoediSicurezza CooperazioneStrutturataPermanente CommonDefence CommonDefencePolicy ChristianDemocraticUnionofGermany ChristianSocialUnionofBavaria DefencePlanningCommittee EuropeanDefenceAgency Agenziaeuropeaperladi‐ fesa European Free Trade Association Associazione eu‐ ropeaperilliberoscambio EuropeanLauncherDevelopmentOrganisation EuropeanSpaceAgency Agenziaspazialeeuropea EuropeanSecurityCouncil EuropeanSpaceResearchOrganisation EuropeanSecurityandDefenceIdentity EuropeanOperationalRapidForce EuropeanMaritimeForce IndipendentEuropeanProgrammGroup 9 LISTA DELLE ABBREVIAZIONI MAE MNF NATO MinisterodegliAffariEsteri MultinationalForceinLebanon North Atlantic Treaty Organization Organizzazione delTrattatodell’AtlanticodelNord NAC NorthAtlanticCouncil OCCAR Organisation conjointe de coopération en matière d’armement OEEC The Organisation for the European Economic Coop‐ eration OECD Organisation for Economic Co‐operation and Devel‐ opment ONU OrganizzazionedelleNazioniUnite OSCE OrganisationforSecurityandCooperationinEurope PESC Politicaesteraedisicurezzacomune PESD Politicaeuropeadisicurezzaedifesa PSCD Politicadisicurezzaedifesacomune PHARE Poland and Hungary: Assistence for Restructuring theirEconomies PRAQ ProgrammeRéegionald’AssuranceQualité QVM QualifiedMajorityVote SEAE Servizioeuropeodiazioneesterna SIC SchenghenImplementingConvention SME SistemaMonetarioEuropeo STANAVFORMED StandingNavalForceMediterranean NATO STANAVFORLAND StandingNavalForceAtlantic NATO UE UnioneEuropea UEM UnioneEconomicaeMonetaria UEO Unionedell’EuropaOccidentale UESD UnioneEuropeadiSicurezzaeDifesa TUE Trattatosull’UnioneEuropea TFUE TrattatosulFunzionamentodell’UnioneEuropea WEAG WesternEuropeanArmamentsGroup WEAO WesternEuropeanArmamentsOrganisation 10 I. Il concetto di cooperazione rafforzata nelle politiche di sicurezza e difesa 1. Premessa Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009, al terminediuniterdiratificanonprivodiostacoli,venivadefinitivamen‐ te scardinato, dal punto di vista concettuale e giuridico, il tabù di una possibiledifesaeuropeacomuneecomunitaria.Sottoilprofiloistituzio‐ naleunadellepiùimportantinovitàapportatedaLisbonarisultaessere infattil’estensionedelconcettodicooperazionerafforzataalcampodel‐ ladifesa. Lecooperazionirafforzate,diventatestrumentogiuridicoconilTrat‐ tato di Amsterdam del 1997, avevano dovuto attendere il Trattato di Nizza per essere estese al c.d. secondo pilastro riguardante la politica esteraedisicurezza PESC .LedisposizionidelTrattatonegavano,d’al‐ traparte,inmodoesplicitoognipossibilelorocoinvolgimentonell’am‐ bitodelladifesa. InquestosensolasvoltadiLisbonasembrarappresentareunaverae propriarivoluzionecopernicananellastoriadelladifesacomuneeuropea. IlTrattatofornisceinfattiaglistatidell’Unioneunaseriedistrumenti, comeadesempiola“cooperazionestrutturatapermanente”,embrionidi unapotenzialeUnionedelladifesanecessariaperrilanciarelasfidaeu‐ ropeaalfuturo. Inquestocapitolocercheremodiripercorrerelagenesidelconcetto dicooperazionerafforzataedilsuosvilupponell’ambitodifesa. 11 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Unconcetto,quellodellaenhancedcooperation,profondamentelega‐ to all’intero processo di integrazione e radicato nelle dinamiche che hannoscanditonelcorsodellastorialosviluppodellaComunità\Unione edeirapportidicollaborazionemilitareeuro‐atlanticiedintra‐europei. 2. Il principio di flessibilità e differenziazione nelle politiche di sicurezza e difesa Per comprendere l’approdo della cooperazione rafforzata nell’ambito delle politiche di difesa, avvenuto ufficialmente con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, occorre ripercorrere la nascita del concetto di enhancedcooperationcomesviluppodelprincipiodiflessibilitàediffe‐ renziazioneneiprecedentiTrattatieuropei,conparticolareriferimento allasferacomunitariaedeconomica. Il dibattito che portò al’istituzionalizzazione delle cooperazioni raf‐ forzatenelTrattatodiAmsterdam,videilconfrontodidiversiapprocci al tema della differenziazione, diverse soluzioni per una integrazione europeafuturachefacesseproprioilprincipiodellaflessibilità. Ladottrina,nelcercarediorganizzareincategorielediversepropo‐ steemerse daldibattitoprecedente adAmsterdam,haprodottolateo‐ rizzazione di diverse tipologie di integrazione connesse al fenomeno delladifferenziazione. ComebensintetizzatodaRiccardoBassoiprincipali genusproposti dallaletteraturasonotre1: L’integrazioneapiùvelocità: … sicaratterizzaperadottarequalecrite‐ riodidiversificazioneilfattoretempo.Letesieleesperienzericonduci‐ biliatalemodellocomportanoinfattiche,afrontediobiettivicomunie condivisidatuttigliStatimembridell’Unione,soloalcunipaesi,chepos‐ sono e lo vogliono fare, progrediscono nell’integrazione, nel presuppo‐ stocheglialtriseguirannoquandosarannonellecondizionidifarlo. 1R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdam eNizza,Torino,Giappichelli,2003,p.41. 12 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA L’integrazione a geometria variabile: … impiega quale principio fon‐ damentale di differenziazione quello geografico otematico . Caratteri‐ sticadiquestomodellodiriferimentoèinfattilasuddivisionepiuttosto nettatragliStatimembricheintensificanol’integrazioneeglioutsider. Europe á la carte: … l’integrazione europea dovrebbe procedere per‐ mettendo a ciascuno Stato membro di scegliere le iniziative alle quali prendereparte. Benchéutile,un’analisieccessivamentesistematicanonsembraperòes‐ sere efficace per la comprensione di un fenomeno ampio e complesso come quello della differenziazione, caratterizzato dalla presenza di in‐ numerevoliasimmetrie. ComesottolineatodaGianluigiTosato,laricostruzionedogmaticadel concettodiflessibilitàoltreadevidenziareesclusivamenteaspettiparti‐ colari di un fenomeno più complesso, non sembra rispondere a precisi criteri giuridici o politologici. Un’impostazione schematica nello studio del fenomeno della flessibilità nell’ambito del processo di integrazione europeaincorreràinevitabilmentenelrischiodelc.d. overlappingfrale diversecategorieproposte2. Losviluppodelconcettodicooperazionerafforzataprecedentelasua trasformazione in strumento giuridico comunitario Amsterdam 1997 elasuagradualeestensioneagliambitidisicurezzaedifesa Nizza2001 e Lisbona 2007 prende forza dal più vasto fenomeno della flessibilità chesifaspazionellastoriadell’integrazioneeuropeasindalprincipioe chenonpuòesserericondottoconfacilitàacategorieesub‐categorie3. ComericordanoBonvicinieGasparinigiànelmeccanismodideroghe accordate all’Italia e al Belgio, previsto dal Trattato di Roma 1957 , possiamoritrovareunprimoesempiodiflessibilità,ancheselimitatae discarsorilievosulpianopoliticogenerale4. 2G.L.TOSATO,“HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility”, in TheInter‐ nationalSpectator,Vol42,N.2,giugno2007. 3Perulterioriapprofondimenti:G.EDWARDSeE.PHILIPPART, FlexibilityandtheTreaty of Amsterdam: Europe’s new Byzantium? Occasional paper, Cambridge, Centre for Eu‐ ropeanLegalStudies,1997. 4G.BONVICINIeG.GASPARINI acuradi , Lecooperazionirafforzateperlaristruttura‐ zione dell’industria europea degli armamenti, Gaeta, Artistic & Publishing Co., 2002, pp.15‐20. 13 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA SempreilTrattatodiRomaprevedevalasuanonapplicabilitàaiter‐ ritori overseasdialcunipaesi es.Groenlandia elasuaparzialeappli‐ cazioneadaltri IsoledellaManica,IsoladiMan,Canarie 5. Lalegittimitàdelprincipiodellaflessibilitàtroveràperlaprimavolta consacrazionenell’articolo100Adell’AUEnel1986.L’articoloprevede‐ va la possibilità che, in deroga al principio di unitarietà dell’ordina‐ mentocomunitario,unostatomembrosipotessesottrarreadisposizio‐ nidiarmonizzazionevolteallarealizzazionedelmercatointernoperra‐ gionidicaratterenoneconomico. Questa disposizione, nata come “contropartita” alla previsione del votoamaggioranzaqualificata,rappresentaunimportantepassoverso l’istituzionalizzazione del principio della flessibilità, premessa concet‐ tualeallacooperazionerafforzata. IlPrincipiodelladifferenziazionesarànuovamenteprotagonistanella negoziazionedelTrattatodiMaastrichtnel1992.Oltreallaconformazio‐ ne asimmetrica dell’unione economica e monetaria che presenta tre di‐ versi“gradi”dipartecipazione6,ilTrattatosicaratterizzaperl’esenzione dalrispettodelprotocollosullapoliticasocialeperilRegnoUnitoeper alcuneprevisionispecificheperaltripaesicomelaDanimarca7. Ilprincipiodiflessibilitàedifferenziazione,daAmsterdaminpoi,ol‐ treatrovarelasuaconsacrazionepolitico‐istituzionaleconlanascitae losviluppodellecooperazionirafforzate,continueràadesseresoluzione perregolareconclausolederogatorievertenzesingoleesettoriali. Nell’analizzareiprocessidiintegrazione,laletteraturasièripetuta‐ mente interrogata sui rischi e vantaggi derivanti dalla flessibilità. Le cooperazionirafforzateintrodotteadAmsterdamsonoperesempiode‐ scritte da Jörg Monar come una lama a doppio taglio double edged 5G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility,cit. 6Austria,Belgio,Finlandia,Francia,Germania,Lussemburgo,PaesiBassi,Portogallo, Spagnaparteciperannoallaterzafasedell’unionemonetariaedeconomicasenzaderoga; laSveziapartecipaallaterzafaseconderoga;RegnoUnitoeDanimarca,avvalendosidel‐ lafacoltàdioptingoutprevistadadueprotocolliallegatialTrattato,nonpartecipanoal‐ laterzafasedell’Unioneeconomicaemonetaria. 7Perulteriorapprofondimenti:B.OLIVIeR.SANTANIELLO, Storiadell’integrazioneeu‐ ropea:dallaguerrafreddaallaCostituzionedell’Unione,Bologna,IlMulino,2005. 14 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA sword .LostessoTosatofavorevoleadaumentareilgradodiflessibilità neimeccanismidell’UEèattentoadanalizzaregliaspettipotenzialmen‐ tepericolosidiuneccessivadifferenziazione8. SecondoMonarilprincipalerischioderivantedall’usodellecoopera‐ zionirafforzatecomestrumentodiintegrazionerisiedenellapotenziale eccessivaframmentazioneesovrapposizionedellediversecornicidiri‐ ferimento per i paesi aderenti alle enhanced cooperation: un meccani‐ smocheinvecedirisolvereegestireilproblemadelladiversitàrischia diaccrescereall’internodell’UEfratturegiàesistenti. PiùconvincenteanostroavvisolaletturadiTosatocheintroduceat‐ traverso una serie di conditions and bounds il concetto di “flessibilità virtuosa”9. Laflessibilitàcherispettaiprincipîdi: ‐ loyalcooperation, ‐ subsidiarity, ‐ non‐discrimination, ‐ consistency, nonpuòcheapportarebeneficialprocessodiintegrazione,offrendoun puntodiequilibriofraunitàediversità,costituendounavalvoladisfogo perglistatipiùdinamiciedalcontempounarassicurazioneperglistati piùprudenti10. Unprincipio,quellodellaflessibilità,chesembrasemprepiùirrinun‐ ciabilevistal’espansioneinterminigeo‐politicivissutadall’Europaunita nell’ultimodecennio.Un’Europa,quellaa27,chedovràinevitabilmente 8J.MONAR, Enlargement‐relateddiversityinEUjusticeandhomeaffairs:challenges, dimensions and management instruments, Working documents, The Hague, Scientific CouncilforGovernmentPolicy,2000;G.L.TOSATO, HowtoRelaunchEurope – TheRea‐ sonsforFlexibility, cit.;E.PHILIPPARTeM.SIEDHIANHO, Theprosandconsof“closerco‐ operation” within the EU: argumentation and recommendation, Working documents, TheHague,ScientificCouncilofGovernment,2000;R.BASSO,“Cooperazionirafforzatee relazioni esterne”, in G. BONVICINI e G.L. TOSATO a cura di , Le relazioni internazionali dell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit. 9J.MONAR, Enlargement‐relateddiversityinEUjusticeandhomeaffairs:challenges, dimensions and management instruments, cit.; G.L. TOSATO, How to Relaunch Europe – TheReasonsforFlexibility,cit. 10G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility,cit. 15 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA giocare la carta della flessibilità per gestire le diversità esistenti in un panoramainternocosìvastoedeterogeneo. 3. Closer cooperation esterne ai trattati: il concetto di avanguardia Come sottolineato da Tosato, il principio della flessibilità ha giocato un ruolofondamentalenellacostruzionedell’Europaequindinellosviluppo delprocessodiintegrazionesindall’immediatosecondodopoguerra.Un principiochehacontribuitoacaratterizzaresindallastrutturazionedelle fondamental’architetturadellaComunitàequindidell’UnioneEuropea. Deiquindicipaesichecomplessivamenteavevanoaderitoalleprime organizzazionivolteacoagulareglisforzieconomici,politicieculturali perlaricostruzionedelcontinentequaliOEEC‐OECD,Consigliod’Europa elastessaNATO,unpiccologruppodiseiprenderàl’iniziativaperdare vitaalprimoveronucleocomunitario11. Undrappellodi pionieri, unaprima avanguardia,checonunbalzoin avantiimboccòlavia sovranazionaledell’integrazione,dandovitaadun graduale processo di attrazione nei confronti di quei paesi che, inizial‐ mentescetticiodostili,vorrannofarpartedellaComunità.Unadinami‐ ca,quelladell’attrazione,checollimainuncertosensoconilconcettodi “Core Europe” o “Kern‐Europa” proposto da William Wallace. Nel suo “TheTransformationofWesternEurope”,Wallacepartendodalleconsi‐ derazionidiKarlDeutschcircailconcettodiintegrazionepoliticacome nuclear process ovvero come attrazione di una periferia verso un cen‐ tro, teorizza l’esistenza di un nucleo centrale europeo locomotiva eco‐ nomica e traino politico‐culturale dell’intero processo di integrazione continentale12. Ilconcettodiavanguardiainevitabilmentesiaffiancaquindialprin‐ 11G.L.TOSATO, HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility, cit.;S.MICOSSIe G.L.TOSATO acuradi , L’UnioneeuropeanelXXIsecolo:“neldubbio,perl’Europa”, Bo‐ logna,IlMulino,2008. 12 Per ulteriori approfondimenti: WALLACE W., The transformation of Western Eu‐ rope,Chatmanpaper,TheRoyalInstituteofInternationalAffairs,London1990. 16 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA cipiodellaflessibilità.Ilconcettodiavanguardia,o laboratorio,all’inter‐ nodelcomplessoprocessodiintegrazione europea,consiste nellapos‐ sibilità che alcuni stati intensifichino la propria integrazione in un de‐ terminato settore cooperando attraverso strumenti o fora esterni ai trattaticomunitariooperando,dopol’istituzionalizzazionedelconcetto di cooperazione rafforzata, all’interno di essi con l’obiettivo di attrarre glialtristatimembri13. Unprimoesempiodi closer cooperationesternaaitrattatièilSiste‐ ma Monetario Europeo SME del 1979, nato con l’obiettivo di creare un’areaeuropeadistabilitàmonetariaaseguitodelturbolentocrollodel sistemadiBrettonWoods.AlSME,natodaaccordiesterniaglialloravi‐ gentitrattaticomunitari,nonsolononaderironotuttigliStatidellaCEE, mainragionedelprincipiodiflessibilitàfuronoaccordatealcunedero‐ ghe l’Italiaperesempioottenneunabandadioscillazionepiùampia 14. Con la nascita dello SME verranno poste le fondamenta dell’Unione Economica e Monetaria raggiunta con Maastricht che, come già detto, rappresenta nuovamente un esempio di flessibilità considerando i di‐ versi status di adesione previsti dal trattato e la fissazione di criteri di convergenzadaraggiungereperaccederealterzostatodell’unionemo‐ netaria:l’Euro. L’istituzionalizzazione e la conseguente comunitarizzazione del si‐ stema monetario poi unione monetaria, rappresenta quindi un impor‐ tantemodellodiintegrazionechefadelconcettodiflessibilitàedavan‐ guardialasuacaratteristicaprincipale. UEM e nascita dell’Euro‐moneta rappresentano uno dei più grandi successi della storia dell’integrazione europea. L’adesione ad esse di partedeglistatimembrinonsembrafinoraaverprodottoeffettidisgre‐ 13 Per ulteriori approfondimenti: S. MICOSSI e G.L. TOSATO a cura di , L’Unione eu‐ ropea nel XXI secolo: “nel dubbio, per l’Europa”, cit., J. MONAR, Enlargement‐related di‐ versityinEUjusticeandhomeaffairs:challenges,dimensionsandmanagementinstru‐ ments,Workingdocuments,ScientificCouncilforGovernmentPolicy,TheHague,2000. 14LoSMEconsistevainunaccordodicooperazionemonetariafradiversipaesieu‐ ropei inizialmente Germania, Francia, Italia, Olanda, Belgio, e Lussemburgo fondato sullafissazionediunagrigliaditassidicambiobilateraliaventiunabandadioscillazio‐ nedel 2.25%.Allaliraitalianavenivatuttaviaconcessauna bandadioscillazionepiù ampia,parial 6%. 17 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA gativiperl’Unionenelsuocomplesso,nonostantelelorooriginisianoda ricercarsialdifuorideitrattati15. Esperienza analoga, anche se differente nell’iter di istituzionalizza‐ zione,risultaesserequelladelsistemaSchengen16. Nel1985pressoSchengen,piccolacittàdelLussemburgo,cinquesta‐ tieuropei Germania,Francia,PaesiBassi,BelgioeLussemburgo sigla‐ vanounaccordotesoafacilitarelaliberacircolazionedellepersoneat‐ traversounagradualeeliminazionedellefrontiereinterne. La Schengen Implementing Convention SIC del 1990 fissò temi ed obiettividasviluppareeraggiungereall’internodelnuovospaziocomu‐ nedicooperazione.Unapoliticacomunesulrilasciodeivisti,sullaque‐ stione dell’asilo, sul più ampio tema dell’immigrazione e quindi la coo‐ perazione giudiziaria e di polizia costituivano le sfide principali per i paesiaderenti17. Nel1992l’areaSchengenpotevacontaresull’adesionedidiecipaesi fra i quali Italia, Grecia e Spagna che portarono con sé la dimensione Mediterranea all’interno della Convenzione: la SIC perdeva cosi quella “esclusività renana” in favore di una prospettiva europea di più ampio respiro. Una dimensione, quella di Schengen, che ha potuto poi esten‐ dersiversol’Europaorientaleconl’allargamentoadestdel2007. Il Trattato di Amsterdam 1997 consentì la trasposizione dell’intero acquis di Schengen, ovvero l’insieme di norme e provvedimenti propri della cooperazione legata alla SIC, all’interno del acquis communitaire trasferendo al Consiglio UE i compiti spettanti al precedente comitato esecutivo. I meccanismi di cooperazione vigenti nel c.d. “spazio Schen‐ gen”venivanofinalmentecomunitarizzati.UnProtocollovincolantean‐ nessoalTUEcostituiscelabasegiuridicaperl’integrazionedelsistema Schengenall’internodell’Unione18. 15G.L.TOSATO, HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility, cit.;S.MICOSSIe G.L.TOSATO acuradi ,L’UnioneeuropeanelXXIsecolo:“neldubbio,perl’Europa”,cit. 16G.BONVICINIeG.GASPARINI acuradi , Lecooperazionirafforzateperlaristruttura‐ zionedell’industriaeuropeadegliarmamenti,cit. 17 J. MONAR, Enlargement‐related diversity in EU justice and home affairs: challenges, dimensions and management instruments, cit.; G. BONVICINI e G. GASPARINI a cura di , Le cooperazionirafforzateperlaristrutturazionedell’industriaeuropeadegliarmamenti,cit. 18Protocollosull’articoloJ.7deltrattatosull’UnioneEuropea. 18 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA Schenghenrappresentatutt’ora,nonostantelasuaistituzionalizzazio‐ ne,unimportantecasodigeometriavariabiledelprocessodiintegrazio‐ ne europea: Norvegia, Islanda e Svizzera nonostante non siano membri UEaderisconoinfattialledisposizioniprevistedallaconvenzione. Sempreinragionedelprincipiodiflessibilitàedifferenziazionel’UE haconcessoun opt‐outaRegnoUnitoedIrlandacherestanofuoridal‐ l’areaSchengen.UnaparticolarederogaèstataconcessaancheallaDa‐ nimarca19. Iduecasisopradescrittirappresentanoalmeglioilfenomenodias‐ similazione di cooperazioni rafforzate inizialmente esistenti fuori dalle disposizionideitrattaticomunitari,ovverodellalorointegrazioneall’in‐ ternodell’acquiscomunitario. Esitono però closer cooperation nate fuori dai trattati che tutt’ora continuano ad essere esempio di fora esterni e che operano parallela‐ mente spessocongiuntamente alleistituzionicomunitarie. Come sottolineato da Edwards, un esempio di forum esterno al‐ l’Unioneèl’ESA EuropeanSpaceAgency ,natanel1975comerisultato dell’unionedidueprecedentiorganizzazionilegateall’EuropaOcciden‐ tale ELDOeESRO 20. Gli stati membri dell’ESA sono diciotto di cui due non appartenenti all’Unione Europea Norvegia e Svizzera caratteristica, questa, che fa dell’agenziaeuropeaperlospaziounclassicoesempiodi geometriava‐ riabile. Ulterioreesempiodiforumesternoèl’OCCAR Organisationconjointe de coopération en matière d’armement , un’organizzazione intergover‐ 19 Sito Unione Europea www.europa.eu : «Partecipazione dell’Irlanda e del Regno Unito: Conformemente al protocollo allegato al trattato di Amsterdam, l’Irlanda ed il Regno Unito possono avvalersi, in tutto o in parte, delle disposizioni dell’acquis di SchengendopounadecisionedelConsigliovotataall’unanimitàdagliStatifirmatariedal rappresentantedelgovernodelloStatointeressato.LapartecipazionedellaDanimarca: nonostantesiagiàfirmatariadellaconvenzionediSchengen,laDanimarcapuòscegliere nell’ambitodell’UEseapplicareomenoogninuovamisurabasatasultitoloIVdeltratta‐ toCE,sebbenetalemisuracostituiscaunosviluppodell’acquisdiSchengen.LaDanimar‐ caètuttaviavincolatadaalcunemisureinmateriadipoliticacomunedeivisti». 20G.EDWARDSeE.PHILIPPART, FlexibilityandtheTreatyofAmsterdam:Europe’snew Byzantium?Occasionalpaper,CentreforEuropeanLegalStudies,Cambridge1997. 19 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA nativachegestisceprogrammieuropeidicooperazionenelcampodegli armamentiistituitanel1996daun’azionecongiuntadeiMinistridellaDi‐ fesa di Francia, Germania, Italia e Regno Unito. Attualmente sono sei i paesiufficialmenteaderentiallaConvenzione aiquattrofondatorisiso‐ no aggiunti Belgio e Spagna rispettivamente nel 2003 e nel 2005 , altri comeadesempioPaesiBassieTurchiahannocollaboranoattivamentea programmidicooperazionesenzafarpartedellorganizzazione21. Anche l’Unione dell’Europa Occidentale UEO , organizzazione pre‐ cedenteilTrattatodiRomadel1957erisultatodell’evoluzionedelPatto di Bruxelles di mutua difesa del 1948, è da considerarsi strumento di cooperazione politica e sicurezza militare esterno ai trattati. La sotto‐ scrizionedelTrattatodiParigidel1954,cheestendevailPattodiBru‐ xelles a Italia e Germania Ovest consentí di risolvere il problema del riarmo della Germania occidentale dopo il fallimento del progetto CED ComunitàEuropeadiDifesa . L’UEO, istituzione intergovernativa nata sullo sfondo della guerra fredda, è sempre rimasta infatti un’istituzione autonoma ed esterna ai successivisviluppidelmodellocomunitariofinoalTrattatodiNizzache parzialmentelaassimilerà,maconl’intentodifarlascomparire22. In seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, come diretta conseguenza delle disposizioni riguardanti la politica di sicurezza e di difesa, con particolare riferimento, come si evince dalla dichiarazione dellaPresidenzadelConsiglioPermanentedell’UEOdel31marzo2010, all’articolo 42.7 riguardante la mutua assistenza in caso di aggressione armata, è stata prevista una graduale cessazione dell’attività dell’orga‐ nizzazionechesiéconclusail30giugno201123. Dell’importanza dell’UEO nell’ambito dell’evoluzione del concetto di cooperazionerafforzatainambitodifesaedelsuoiterdilenta assimila‐ zione all’interno dei meccanismi dell’Unione, parleremo più dettaglia‐ tamenteneicapitolisuccessivi. Un’ultimaannotazioneriguardole closercooperationesterneaitrat‐ tati riguarda la Convenzione di Prüm siglata nel maggio 2005 da sette 21SitoOCAAR:www.occar‐ea.it. 22M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,Bologna,IlMulino,2004,p.72. 23SitoUnionedell’EuropaOccidentale:www.weu.int. 20 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA paesi membri24 dell’Unione Europea in materia di cooperazione giudi‐ ziariaeprevenzionedeireati25. Nonostante il Trattato di Amsterdam abbia istituzionalizzato lo strumento della cooperazione rafforzata anche nell’ambito del III pila‐ strodellavecchiaimpalcaturaeuropea,ipaesicontraentilaConvenzio‐ nediPrümhannosceltodioperareesternamenteall’UEinsensostretto. Unasceltachesembraaltresìobbligataconsiderandoilvincoloprevisto dalcommaGdell’art.43delTrattatodiNizzaancoravigentenel2005, chefissavaadottoilnumerominimodipartecipantiperinstaurareuna cooperazionerafforzata26. Il Capitolo I circa i “Basic principles” della Convenzione esprime la naturadelrapportofralaclosercooperationdeisetteeleistituzionieu‐ ropee con particolare riferimento al coinvolgimento di quest’ultime all’internodeimeccanismidiPrüm: … SuchcooperationiswithoutprejudicetoEuropeanUnionlaw andopenforanyMemberStateoftheEuropeanUniontojoin,in accordancewiththisConvention. … Within three years at most following entry into force of thisConvention,onthebasisofanassessmentofexperienceofits implementation, an initiative shall be submitted, in consultation withoronaproposalfromtheEuropeanCommission,incompli‐ ancewiththeprovisionsoftheTreatyonEuropeanUnionandthe TreatyestablishingtheEuropeanCommunity,withtheaimofin‐ corporatingtheprovisionsofthisConventionintothelegalframe‐ workoftheEuropeanUnion. … The Contracting Parties shall regularly submit joint pro‐ gressreportsoncooperationtotheCounciloftheEuropeanUnion andtheEuropeanCommission. 24 Gli Stati UE ad aver sottoscritto la Convenzione di Prüm nel 2005 sono: Austria, Belgio,Francia,Germania,PaesiBassi,LussemburgoeSpagna.Bulgaria,Estonia,Finlan‐ dia,Italia,Ungheria,Romania,SlovacchiaeSloveniahannosuccessivamenteaderitoalla Convenzione. 25S.MICOSSIeG.L.TOSATO acuradi , L’UnioneeuropeanelXXIsecolo:“neldubbio, perl’Europa”,cit. 26SitoEur‐lex.europa.eu. 21 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA IlcapitoloIesplicitapertantolavolontàdilavorarecongiuntamentecon le istituzioni europee Commissione Europea e Consiglio UE e quindi essere di fatto laboratorio/avanguardia a servizio dell’Unione con l’obiettivodicoagulareattornoalprogettodicooperazioneglialtristati membri e di portare all’interno del legal framework comunitario le di‐ sposizionidellaConvenzionestessa. 4. Cooperazioni rafforzate e difesa: il concetto dei “willing and able” ed altre forme di collaborazione Ilconcettodicooperazionerafforzataapprodaufficialmentenell’ambito difesaconlaratificadelTrattatodiLisbonanel2009. Questalungaattesa,duratadodicianni dallanascitadellacoopera‐ zione rafforzata come strumento giuridico con il Trattato di Amster‐ dam puòesseregiudicataparadossalesesiconsideracheilconcettodi cooperazionerafforzata affondaleproprieradicinellastoriadellacoo‐ perazionemilitareeuropeaedeuro‐atlantica. ComesottolineatodaGianniBonvicinieGiovanniGasparini,l’origine storicadelconcettodicooperazionerafforzataperlepolitichedidifesa nasceall’iniziodeglianni’80conladefinizionedelprincipiodei“willing andable”percondurreoperazionidicaratteremilitare“outofarea”ov‐ verofuoridallazonadiinfluenzadelTrattatodell’AtlanticodeNord27. Leturbolenzegeo‐politichenelterzomondochesiabbatteronosullo scenariodellaguerrafreddaallafinedeglianni’70 rivoluzioneinIrane invasione dell’Afghanistan le principali crisi spinsero le potenze occi‐ dentali,inparticolaregliStatiUniti,asollevarelaquestionedegliinter‐ venti out‐of‐area, sostenendo la conseguente necessità per la NATO di dotarsidiunastrategiaperlagestionedelfenomeno. Successivamenteall’invasionedell’Afghanistan,nel1980enel1981, il NorthAtlanticCouncil NAC primaeil DefencePlanningCommittee DPC poi, esprimevano la volontà degli stati membri di consentire da 27G.BONVICINIeG.GASPARINI acuradi , Lecooperazionirafforzateperlaristruttura‐ zionedell’industriaeuropeadegliarmamenti,cit. 22 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA unlatoaipaesi“inapositiontodoso” diintervenirenellaregione Asia Sud‐Occidentale per assicurare la pace e la stabilità nella regione e dall’altroperspingereipaesinonincondizionediintervenireasuppor‐ tareofacilitaregliinterventiout‐of‐areanecessariasosteneregliinte‐ ressivitalidell’alleanza28. Tuttavia i soli communiqués non bastavano agli Stati Uniti. Washing‐ ton infatti, preoccupata in questa fase di una possibile espansione della sferadiinfluenzaecontrollosovieticoversol’areadelGolfo,spingevaper lacreazionediuna“strikeforce”chepotessegestirecrisiout‐of‐area. Oltrealtimoredell’espansionesovietica,pesavasullapoliticaesterna delleamministrazioniamericanel’irrisoltaquestionedel“burdenshar‐ ring”, ovvero dell’equa ripartizione dei costi della difesa con gli alleati europei.Attraversolaformalizzazionediunastrategiacomune NATO out‐of‐area le amministrazioni Carter e Regan chiedevano agli alleati dell’altraspondadell’Atlanticodiaumentareleproprieforzenelvecchio continenteperconsentireagliUSAmaggioremobilitànellenuovezone caldedell’instabilequadropoliticodelterzomondo29. La proposta americana ai partner europei è ben riassunta da Frode Lilandinseipunti30: 1 Nato presence in the middle‐east\south west asia in peacetime navalandairdeployments,exerciseswithpartnersintheregion, councilorsandtrainingprograms ; 2 Natoeconomicandmilitaryaidtolocalpartners; 3 overflightandbaserightsfromNatopartners; 4 strategiccapacityformobilityincasetheUnitedStateshadtoop‐ erateintwoplacesatthesametime,inadditiontofulfillingitsob‐ ligationsforthedefenseofEurope; 5 Natomilitaryparticipation onabilateralbasisoutsideNato ; 6 compensation from no‐engaged Nato powers in the form of in‐ creaseddefenceeffortswithinthealliance. 28F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐ ingthecoldwar,Forsvarsstudier,Oslo,Instituttforforsvarsstudier,1999. 29M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.71. 30F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐ ingthecoldwar,cit. 23 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Lapropostaamericananonincontròilfavoredeglialtripartnerancorati allavolontàdiragionare,riguardolequestioniout‐of‐area,sullabasedi cooperazioni bilaterali o multilaterali ed informali, che non coinvol‐ gesserodirettamentelaNATO.ComesottolineatodaMarcoClementi,la posizioneeuropeadidiniegocircal’ufficializzazionedellacooperazione out‐of‐areaerastrettamentelegataagliinteressinutritidalleprincipali potenze europee nelle potenziali aree di intervento; in questo senso, l’obiettivo europeo era di non concedere agli USA un ruolo egemonico daesercitareattraversolaNATO31. I“volenterosi”avrebberoquindiformatoungruppoad‐hoctesoage‐ stire volta per volta le crisi fuori dall’area naturale di competenza del‐ l’AlleanzaAtlantica.Lacreazionedigruppi ad‐hoc ocoalizionidivolen‐ terosi coalition of the willing per la risoluzione militare dei conflitti fuori dall’area di riferimento della NATO, nasceva quindi dall’impossi‐ bilitàditrovareunaccordofragliStatiUnitiedipartnereuropeicirca una comune politica in seno all’Alleanza Atlantica per questo tipo di azioni. Unprimobancodiprovaperlagestionedicrisiout‐of‐areasipresen‐ tò con lo scoppio della guerra delle Isole Falkland/Malvinas nel marzo 1982.InunaprimafaseinfattigliStatiUnitirimaseroformalmenteneu‐ tralinelloscontroLondra‐BuenosAiresmentreBelgioeFranciasosten‐ nero sin dall’inizio l’operazione britannica nel suo territorio d’oltre‐ mare.LaSpagna,chedapocoavevasottoscrittoilsuoingressonellaNa‐ to,nonsosterràl’operazioneconsideratiisuoistrettilegamiconilmon‐ dodell’Americalatina unaposizionedisostanzialedifferenziazionesa‐ ràtenutaanchedall’Italia 32. Piùrilevante,aifinidellanostraanalisi,l’interventocompiutosottola bandieradell’UEOnelGolfoPersicodurantelaguerraIran‐Iraqsulfinire degli anni ’80. L’operazione, resa necessaria dai ripetuti attacchi a navi mercantili Kuwaitiane ed occidentali, mirava a ripristinare un controllo sulleviedicomunicazionesoggettealleturbolenzescaturitedalconflitto. GliStatiUniticheapiùripresecercaronodicoinvolgerelaNATO,si 31M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.71. 32 Per ulteriori approfondimenti: E. DI NOLFO, Storia delle relazioni internazionali 1918‐1999,Bologna,Laterza,2007. 24 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA scontrarononuovamenteconlavolontàdeipartnereuropeidiparteci‐ pareall’operazionealdifuoridelquadrodell’AlleanzaAtlantica. PaesiBassi,Belgio,Lussemburgo,ItaliaeRegnoUnitoespresseroin‐ fattilavolontàdipartecipareall’operazione,macoordinandoilproprio interventoattraversoleriattivatestrutturedellaUEO.AnchelaGerma‐ nia partecipò indirettamente assumendo maggiori responsabilità sul controllo del Mediterraneo occidentale rimanendo perciò all’interno dell’area NATO e la Norvegia non facente parte dell’UEO chiese vo‐ lontariamentedipotercollaborareconlacoalizionerinforzandolapre‐ senzanavalenellaManica33. ComebenevidenziatodaFrodeLilandildispiegamentodiforzena‐ valinelGolfodapartedei“willingandable”nel1987rappresentòlapiù larga concentrazione di forze navali mai dispiegate da paesi Nato dai tempi della Guerra di Corea e formalmente, nel solco delle posizioni espresse dai paesi europei circa operazioni out‐of‐area, senza che l’Al‐ leanzaAtlanticafossestataformalmentecoinvolta34. Nel1988sempresottobandieraUEO,lacoalizioneportòavantil’ope‐ razione Cleansweeppercompletarelosminamentodelleacqueinterna‐ zionalidelGolfogarantendolaliberacircolazionemarittima35. Altrocasodi“coalitionofthewillings”precedenteall’azionedell’UEO nelGolfoPersico,fulacostituzionedelMNFinLibanonel1982allaquale parteciparonotruppefrancesi,italianeebritannicheoltrecheamericane. Caratteristicacomuneaquestecooperazioni:lageometriavariabile. L’operazionenelGolfoPersicodel1987neèunesempiolampante:in quell’occasioneinfattilaNorvegia,paeseNATO manonUEO partecipò allacoalizioneformalmentecondottainambitoUEO. Nell’interpretazionediMarcBentinck,lagestionedellequestioniout‐ of‐areaneglianni’80attraversocoalizioni adhocrappresenterebbeun continuum con le precedenti azioni politiche, diplomatiche e militari 33A.PIJPERS,E.REGELSBERGEReW.WESSELS acuradi , Europeanpoliticalcooperation inthe1980s:acommonforeignpolicyforwesternEurope?,Dordrecht,MartinusNijhoff, 1988. 34F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐ ingthecoldwar,cit. 35SitoUnioneEuropeaOccidentale:www.weu.int. 25 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA condottedaipaesioccidentalinell’ambitodelprocessodide‐colonizza‐ zione. Secondo questa logica, l’adesione ad una coalizione sarà dettata dal coinvolgimento pregresso dei singoli paesi nella potenziale area di intervento36.Comegiàdettoinprecedenzagliinteressideipaesieuropei versolediverserealtàdelterzomondocostituìun’importantemotivodi opposizione ad una strategia euro‐atlantica ufficiale e comune che avrebbesignificatounrischiodiegemonizzazionedapartestatunitense edunaminorelibertàd’azione. SecondoFrodeLiland,laformuladella“coalition ofthewilling”può essereaddiritturafattarisalirealladichiarazionedelsegretariodistato americanoDeanAchesoncircal’ingressonellefiladellaNATOdiGrecia e Turchia 1952 . Acheson aveva infatti assicurato ai partner dell’al‐ leanza atlantica che l’ingresso dei due nuovi membri mediterranei avrebbe comportato maggiori oneri e responsabilità solo per chi fosse statointeressatoadifendereilnuovoperimetrodell’alleanza37. Unaltrofenomenodicooperazionerafforzatafraglieuropeiinambi‐ to NATO, quindi nel campo della difesa, si registra con la nascita del‐ l’Eurogrupponel1968. Nato come organo informale all’interno delle strutture del patto at‐ lantico,l’Eurogruppoiniziòariunirsineiprimianni’70conl’obiettivodi coordinareglisforzieuropeiall’internodell’alleanzacomeconseguenza dellafortepressioneamericanasultemadel“burdensharing”chesiac‐ centuò nel periodo 1966‐1974 in coincidenzaconl’acuirsidelconflitto inVietnamchespinseilSenatoamericanoapaventareunaridiscussione dell’impegnostatunitenseinEuropa38. Irisultatiraggiuntidall’Eurogruppofuronotuttaviamodestianchein ragionedell’assenzafrancesechenonvipartecipòinquantooramaifuo‐ ridallestruttureintegrateNato 1966 . Lecontinuepressioniamericanecircalanecessitàeuropeadiaumen‐ tareilpropriocontributo convenzionaleportarononel1976allanascita 36 M. BENTINCK, NATO’s out‐of‐area problem, Adelphi papers, London, International InstituteforStrategicStudies,1986. 37F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐ ingthecoldwar,cit.,p.126. 38M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.69. 26 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA diunnuovoforumperlacollaborazionemilitarecontinentale:l’Indipen‐ dentEuropeanProgramGroup IEPG . Questa volta anche la Francia aderì al progetto perché formalmente esternoalla NATOrendendolopiùefficacedellaprecedenteesperienza dell’Eurogruppo. Anche l’azione dell’IEPG non riuscì ad incidere più di tantosullafortesperequazioneesistentefraspesaUSedeuropeainma‐ teriadidifesa. Nonostante le difficoltà, questi prodromi di cooperazione rafforzata sperimentatedaglieuropeineglianni’70contribuironosostanzialmente aconsolidareilconcettodicollaborazionemilitarefraipaesidelvecchio continente. ÈMarcoClementinelsuo l’Europaeilmondoadoffrirciunafotogra‐ fianitidadelfenomeno39: … l’Eurogruppoel’IEPGriuscironoadaffrontaremegliogliaspetti qualitatividiquelliquantitatividelladifesaconvenzionale.Perquel‐ lavia,sirivelaronoimportantiperaumentarelacollaborazionemi‐ litare degli europei: permettendo la consultazione su questioni esclusedaaltresedi,stendendoprogrammicongiuntiperlaricerca, la produzione di equipaggiamento e per l’addestramento militare, razionalizzandolestrutturelogisticheedicomunicazioneessifaci‐ litaronol’integrazioneel’azionecomunedegliesercitichesierano combattutifinoapochidecenniprima. Comegiàaccennatoinprecedenza,glianni’80segnaronounimportante ritornosullascenaeuropeadell’UEO. Dopolasuanascitanel1955ilruolodellaUEOerastatolentamente sostituito dall’azione di altri organismi: le sue competenze socio‐cultu‐ ralipassaronoalConsigliod’Europanel1970,quellepoliticheallaCoo‐ perazione Politica Europea CPE 1972, ed altre funzioni circa la stan‐ dardizzazionedegliarmamentifuronoassorbitedallaNATOesuccessi‐ vamentedall’IEPG.RimanevaallaUEOlasuacompetenzaprincipale:la difesa; che tuttavia non poteva essere concretamente esercitata poiché compito NATO all’interno dello schema bipolare della Guerra Fredda. 39Ibidem. 27 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA InoltrelaUEOnonpossedevalestruttureegli organiintegratinecessari cheleconsentisserodiassolvereautonomamenteedeffettivamentealla funzione di difesa, un’inefficacia politica e funzionale che la trasformò gradualmenteinunemptybox40. Solo negli anni ’80 a seguito della Dichiarazione di Roma 1984 gli europeispintidallanecessitàdidareunarispostaconcretaagliUScirca laquestionedel“burdensharing”,perpauradiunprogressivodisimpe‐ gnoamericanoineuropa,riproposerolaUEOcomecornicediriferimen‐ topercoordinareesviluppareleproprieposizioniinambitodisicurez‐ zaedifesa. Sitrattavaperciòdiun forum esternoallestrutturecomunitarieche produssein pochiannidallasua“riattivazione” alcunirisultatiinteres‐ santi: ‐ 1987alvialeoperazionimilitaricomuninelGolfoPersicodurante laguerraIran‐Iraq; ‐ ottobre1987approvazionediuna PlatformonEuropeanSecurity Interests41; ‐ 1988 Germania e Francia instituiscono una brigata integrata sta‐ zionantesul suolotedescoconcomandoalternato;unprimotas‐ sello che porterà all’istituzione degli Eurocorps42 nel 1992 con il summitdiLaRochelle. IlruolodellaUEOedellesuestruttureresterannoalcentrodeldibattito per una politica di sicurezza e difesa comune dell’Europa con reiterati tentativi di integrarla all’interno delle strutture propriamente comuni‐ tarieconilparallelosviluppodiPESCesuccessivamentePESDneglian‐ ni’90e2000. UnastoriaquelladellaUEOcheterminerànel2011conlasuachiu‐ suradefinitivaaseguitodelleimportantimodificheintrodottedalTrat‐ tatodiLisbonanelcampodelladifesacomune43. 40M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.72. 41Unionedell’EuropaOccidentale,PiattaformadeL’Aja,L’Aja27,ottobre1987. 42 L’Eurocorpsèunaforzamultinazionaleindipendentechecomprenderepartimili‐ tariprovenientidaFrancia,Germania,Belgio,SpagnaeLussemburgo. 43PresidenzadelConsiglioPermanentedell’UEO, Statementofthepresidencyofthe PermanentCounciloftheWEUonbehalfoftheHighContractingpartiestotheModified 28 I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA Unimportantecontributoallagenesidelconcettoassolutodi enhan‐ cedcooperationtrovaquindilasuaoriginenelcampodelladifesa. Ilprincipiodei“willingandable”,comegiàspiegato,sisviluppainfat‐ tiinambitoNATO,all’internoquindidiquelcomplessointrecciodirap‐ portitrans‐atlanticiedintra‐europeinelcampodelladifesamilitaresvi‐ luppatisisullosfondodellaguerrafredda44. Sempreall’internodelPattoAtlanticonasceval’esigenzadicoordina‐ re gli sforzi in ambito militare per rendere più credibile e più efficace l’impegnoeuropeoagliocchidell’alleatostatunitenseinmateriadidife‐ sacontinentale. Il concetto dei “willing and able”, costituisce quindi la base del suc‐ cessivo sviluppo in ambito comunitario delle cooperazioni rafforzate. Sonoinfattiipaesivolenterosi willing enellecondizionidipoterlofare able adarevitaadunacooperazionerafforzata. Brussels Treaty – Belgium, France, Germany, Greece, Italy, Luxembourg, The Nether‐ lands,Portugal,SpainandtheUnitedKingdom,Brussels,31marzo2010. 44Perulterioriapprofondimenti:B.BURROWSeG.EDWARDS, ThedefenceofWestern Europe,BostonandLondon,ButterworthScientific,1982. 29 II. Il Trattato di Maastricht e i primi anni ’90. La UEO come soluzione per una politica di difesa comune? 1. Premessa LafinedellaGuerraFreddaovveroladissoluzionedelsistemabipolare apriva inevitabilmente nuovi scenari per l’Europa e le sue istituzioni imprigionateperquasicinquantaanniall’internodiunquadrogeopoli‐ tico bloccato dalla competizione fra le due superpotenze. Il tramonto dell’imperosovieticodaunaparteedilconseguenteridimensionamento dell’impegno americano sul vecchio continente dall’altra offrivano, al‐ meno dal punto di vista teorico, nuovo margine di manovra ad un’Eu‐ ropapotenzialmentesemprepiùautonoma. Se la prassi e l’azione di trent’anni di “Comunità Europee” avevano maturato i tempi per l’individuazione di un quadro giuridico‐politico stabileattoadelinearelemodalitàd’azionepereventualiinterventidel‐ l’UnioneEuropeasulloscenariointernazionale,maisieranoaffrontatia livellocomunitarioitemidellasicurezzaedelladifesadatalacopertura offerta dall’ombrello atlantico che consentì ai 12 della CEE di delegare allaNATOlagestionedeltemadifesapertuttalaGuerraFredda1. 1E.LETTA acuradi , LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione europeaoccidentale:effettisullestrutturepolitico‐istituzionaliattualmenteesistenti,In‐ formazionidelladifesa,Roma,CeMISS,1999,p.19. 31 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Imutamentiepocalidelloscenariointernazionalecostringevanoperò l’Europaadassumersileproprieresponsabilitànelcampodellasicurez‐ zaequindidelladifesa. Inquestocontestosisviluppavaildibattitosullacreazionediunco‐ mune spazio di sicurezza e difesa da affiancare alla nascente UE. La creazione di un nuovo quadro istituzionale che coinvolgesse l’ambito dellasicurezzapassavainevitabilmenteattraversoiltemadellaridefini‐ zionedeirapportitrans‐atlanticiallalucedelnuovoassettopoliticoin‐ ternazionale, una questione non immune dall’influenza delle vecchie impostazioni nazionali dei singoli paesi europei, per alcuni aspetti fra lorodivergenti,riguardoillegamestrutturaleconWashingtonedicon‐ seguenzariguardoiltemadellaNATO. La creazione di una European Security poggiava quindi sul difficile equilibriofraesigenzecontrapposte,ovverofralavolontàdirendereau‐ tonomalapoliticadisicurezzaeuropeaelanecessitàdimantenereviva esaldalaNATO,lesuefunzioni,lasuaeffettività2. Il Trattato di Maastricht sembrò individuare nella UEO il punto di raccordo attraverso cui poter sviluppare sul fronte NATO la European Security and Defence Identity ESDI ed al contempo, poter svolgere il ruolodi“bracciomilitare”alserviziodellanascente Politicaesteraedi sicurezzacomune PESC inambitoUE3. All’iniziodeglianni’90ilrilanciodellaUEO,organizzazioneinterna‐ zionalepreesistentealTrattatodiRomadel1957e defacto cooperazio‐ nerafforzataesternaaitrattati,sembravaquindirappresentareunaso‐ luzionepotenzialeallanecessitàdicostruireunapoliticadisicurezzae difesa comune coerente con gli impegni atlantici, come dimostrano la 2A.FERRANTI,AspettipoliticiedeconomicidellaEuropeanSecurityandDefenceIden‐ titynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,Informazionidelladifesa, Ro‐ ma,CeMISS,1999,pp.9‐10. 3 «L’ESDI viene infatti sviluppata nell’ambitodella NATO per consentire agli alleati europeidiappoggiareleoperazionidirettedall’UEOfacendoricorso,d’intesaconilCon‐ siglioAtlantico,allestrutturedicomando,allecapacitàdipianificazioneedaipotenziali militaridellaNATO,evitandocosìduplicazioniedaccrescendonellostessotempolaso‐ lidarietà politica», in A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security andDefenceIdentitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.10. 32 II. IL TRATTATO DI MAASTRICHT E I PRIMI ANNI ’90 formulazionedelart.J.4delTrattatodiMaastrichteledichiarazionian‐ nessealtrattatostessoriguardantiiltemadelladifesa. InrealtàlaquestionedelcollegamentoUEO/UEperlarealizzazione diunapoliticadidifesacomuneconlaprospettivadiunadifesacomune veraepropria,risultòesserebenpiùcomplessadiquantoauspicatodai protagonisti di Maastricht e troverà una soluzione, solo parzialmente, conilTrattatodiNizzaperpoiesseredefinitivamenterisoltaconglisvi‐ luppi legati all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona come già detto precedentemente. 2. Un piccolo passo indietro: la rivitalizzazione dell’UEO Il Trattato di Maastricht individuerà nell’UEO l’istituzione competente adelaborareeaporreinessereunapoliticadidifesacomuneperl’Unio‐ neEuropea.PrimadiillustrareledisposizioniprevistedalTUEinmate‐ ria è opportuno interrogarci sulla natura dell’UEO come risultato del processodiriattivazioneavviatoneglianni’80. ComegiàaccennatonelcapitoloI,l’UEOèilrisultatodell’evoluzione del Patto di Bruxelles del 1948, organizzazione che, dal punto di vista dell’operatività,resteràalungoaimarginidelloscenariointernazionale, schiacciata dal peso delle superpotenze, ma soprattutto oscurata dal monopolioNATOsulladifesadelvecchiocontinente. Ilprocessodirivitalizzazionetrovalasuaorigineall’iniziodeglianni ’80 all’interno di un quadro geopolitico in fase di riconfigurazione. La crisi della distensione, il modificarsi degli assetti strategico‐militari sul vecchio continente, l’evoluzione del rapporto est‐ovest spinsero gli eu‐ ropeiaprodurrediversitentativiperintrodurreneldibattitocontinen‐ taleiltemaUEO4. Alprimotentativolegatoalprogettodi“AttoEuropeo”diGenscher‐ Colombodel1981 sfociatapoinelladichiarazionesolennediStoccarda 4A.FERRANTI,AspettipoliticiedeconomicidellaEuropeanSecurityandDefenceIden‐ titynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.50‐53. 33 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA del1983 seguìl’interessamentofrancesechesitradussenellaproposta delPresidenteMitterranddifaredell’UEOilpuntodipartenzaperlaco‐ stituzionediun’identitàeuropeadidifesa,propostaallaqualesiassociò prestolaGermania5. Superatoiltradizionalescetticismobritannico,il26e27ottobredel 1984, in occasione del trentesimo anniversario dall’ampliamento del TrattatodiBruxellessigiunseall’elaborazioneeallafirmadellaDichia‐ razione di Roma. La Dichiarazione del 1984 dà formalmente inizio al processodirivitalizzazionedell’organizzazionefissandonuoviobiettivi efornendoleindicazioninecessarieperdarevitaadunprocessodiri‐ formaistituzionaleessenzialepermuoversiagevolmentesiaall’interno delcontestoNATOsianell’ambitodell’integrazioneeuropea. Dalpuntodivistadellanostraanalisi,ladichiarazionediRomaforni‐ scealcunispuntiinteressantiperriscontrarequeicaratterifondamenta‐ lichefannodellaUEOunacooperazionerafforzata. Alpunto2dellaDichiarazione,inmeritoagliobiettividell’organizza‐ zione,silegge6: … TheMinistersstressedtheimportanceoftheTreatyandtheir attachmenttoitsgoals: ‐ tostrengthenpeaceandsecurity, ‐ topromotetheunityandtoencouragetheprogressiveintegra‐ tionofEurope, ‐ tocooperatemorecloselybothamongmemberStatesandwith otherEuropeanorganisations. Ulterioririferimentialconcettodiclosercooperationfraipaesiaderenti sonoriscontrabilineipunti3,6ed8dellamedesimadichiarazione: … Conscious of the continuing necessity to strengthen western security and of the specifically western European geographical, political,psychologicalandmilitarydimensions,theMinistersun‐ derlined their determination to make better use of the W.E.U. 5Ibidem. 6Unionedell’EuropaOccidentale,DichiarazionediRoma,Roma,26‐27ottobre1984. 34 II. IL TRATTATO DI MAASTRICHT E I PRIMI ANNI ’90 frameworkinordertoincreasecooperationbetweenthemember Statesinthefieldofsecuritypolicyandtoencourageconsensus. … The Ministers therefore decided to hold comprehensive discussions and to seek to harmonise their views on the specific conditionsofsecurityinEurope,inparticular: ‐ defencequestions, ‐ armscontrolanddisarmament, ‐ theeffectsofdevelopmentsinEast‐Westrelationsonthesecuri‐ tyofEurope, ‐ Europe’s contribution to the strengthening of the Atlantic Alli‐ ance,bearinginmindtheimportanceoftransatlanticrelations, ‐ the development of European cooperation in the field of arma‐ mentsinrespectofwhichW.E.U.canprovidepoliticalimpetus. SesottoilprofiloatlanticounaUEOrivitalizzatapotevaservirearaffor‐ zareilpilastroeuropeoall’internodell’alleanzacontribuendoadunrie‐ quilibrio del burden sharing, dal punto di vista dell’integrazione euro‐ pea,un’intensificazionedellacollaborazioneinambitosicurezzaedifesa fraipaesiappartenentialclubUEOnonpuòchecertificarel’esistenzadi unacooperazionerafforzatadefacto. Un gruppo di paesi “willing and able” attraverso le strutture fornite dallastessaUEO,siriproponeva,infatti,diapprofondirelapropriacol‐ laborazioneneidiversisettoriindicatialpunto8dellaDichiarazione. ComesottolineatodaAntonioFerranti:«sieravenutaacreareun’Eu‐ ropaaduevelocità,dalmomentochenontuttiipaesieuropeineface‐ vanoparte»7. Il processo di rivitalizzazione passerà poi attraverso diverse tappe programmatiche verticidiBonn,VeneziaeLussemburgo pergiungere, nell’ottobredel1987,all’adozionedapartedelConsigliodell’UEOdiuna Piattaformasugliinteressidellasicurezzaeuropea lac.d.Piattaformade L’Aja nellaquale,attraversounesplicitoriferimentoall’AttoUnicoEuro‐ peo AUE dell’anno precedente, diventerà sempre più evidente la com‐ penetrazionedell’organizzazioneconilprocessodiintegrazioneeuropea. 7A.FERRANTI,AspettipoliticiedeconomicidellaEuropeanSecurityandDefenceIden‐ titynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.58. 35 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA 3. Il Trattato di Maastricht: le disposizioni sull’UEO IlTitoloVdelTUE,dedicatoallapoliticaesteraedisicurezzacomune,fa esplicito riferimento all’UEO art. J.4 per ciò che concerne l’individua‐ zione‐elaborazionediobiettiviedecisioniriguardantilapoliticadidife‐ sa dell’UE sancendo così l’esistenza di un collegamento organico fra le due organizzazioni. Un’ulteriore prova del legame politico‐istituzionale che intercorre fra UEO e UE è rappresentato dalla Dichiarazione sul‐ l’UEOallegataalTrattatodiMaastricht8. Ilprimospuntointeressantecheemergedall’analisidelTitoloV‐TUE derivadaunaletturacongiuntadeiparagrafi1,2:dopoaverricondottola definizionediunapoliticaperladifesacomuneall’ambitoPESC par.1 e dopoaverdefinitol’UEOparteintegrantedellosviluppodell’UnioneEu‐ ropea par.2 ilTrattatoaffidaallastessaUEOilcompitodielaboraree diporreinessereledecisionieleazionidell’Unioneaventiimplicazioni nelsettoredelladifesa. Insostanza,ungruppo dipaesiaderentiall’UEoperantiall’internodi un laboratorio/avanguardia, l’UEO, viene chiamato ad elaborare e pro‐ porre una comune politica di difesa per l’intera Unione. Concordando conC.ZanghìèpossibileindividuarenelJ.4.2unasostanzialedelegadi competenzaefunzionidelConsiglioUEallaUEO9. Ilpar.3ciaiutaquindiadfarelucesullastrutturaedilfunzionamen‐ todeirapportiUE\UEOrimarcandolacondizionedi esternalità delforo UEO rispetto alle istituzioni dell’Unione; un’esternalità che si traduce quindi in autonomia procedurale dei meccanismi. Le questioni aventi implicazioni nel settore della difesa non saranno quindi soggette alle procedure previste dall’articolo J.3 procedura per adozione di azioni comunidellaPESC marisponderannoalmetodoprevistodall’art.8par. 4delTrattatodiBruxelles,ovverol’unanimità. ImmancabileunpassaggiochiarificatoresulruolocentraledelPatto Atlantico par.4 edellatotalecompatibilitàfrapoliticadisicurezzadel‐ 8UnioneEuropea, TrattatodiAmsterdamchemodificailTrattatosull’Unioneeuro‐ pea,iTrattaticheistituisconoleComunitàeuropeeealcuniatticonnessi,1997. 9C.ZANGHÌ,“LaDifesaEuropea:dall’AttoUnicoEuropeoaMaastricht”, RivistadiDi‐ rittoEuropeon.2,1994,p.218. 36 II. IL TRATTATO DI MAASTRICHT E I PRIMI ANNI ’90 l’UnioneeruolodellaNATO.AncoraunavoltaAntonioFerranticiaiutaa farechiarezzasuldibattitoesistenteall’internodeimembridell’Unione circalaquestioneatlantica10: accolta con il par. 4 una posizione di compromesso fra la tesi franco‐tedesca,cuiavevanoaderitoancheBelgioeSpagna,secon‐ dolaqualel’affermazionedell’identitàinternazionaledell’Unione EuropearichiedevaunaPESCcheincludesseunadifesacomune,e la tesi sostenuta da Paesi Bassi e Regno Unito a cui ha aderito l’Italianell’ultimoscorciodellaConferenza ,secondocuil’Unione Europea implicava l’elaborazione e l’attuazione graduale di una PESCediun’identitàrafforzataconlaprospettivaalungotermine di una politica di difesa comune, compatibile in ogni caso con quellacondottanelquadroNATO. La convergenza del governo italiano sulla proposta anglo‐olandese era figliadellevalutazionidell’alloraministrodegliesteriGianniDeMichelis checonsideravalaGranBretagnaessenzialeperlosviluppodelladifesa europea. Una difformità di posizioni che inevitabilmente si rifletteva sulla vi‐ sionestrategicadeirapportiUEO/UE: a integrazione dell’UEO nella UE secondo la tesi franco‐tedesca co‐ meobiettivofinaledelriavvicinamentodelledueorganizzazioni; b complementarietàtraUEOeUE,concepitacome traitd’unionfra UEeNATOsecondol’impostazionebritannicaeneerlandese. Unriferimentodirettoalle closercooperation inambitodifesasiritrova daquantodispostodalpar.5: Le disposizioni del presente articolo – si legge – non ostano allo sviluppodiunapiùstrettacooperazionefradueopiùStatimem‐ brialivellobilaterale,nell’ambitodell’UEOedell’Alleanzaatlanti‐ ca,purchédettacooperazionenoncontravvengaaquellaprevista dalpresenteTitolonélaostacoli. 10 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and Defence Identitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,pp.76‐77. 37 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Unparagrafo,ilquinto,chepuòleggersisiacomericonoscimentodegli sforzi compiuti da alcuni paesi nella sfera della cooperazione militare adesempiolaBrigatafranco‐tedescanatanel1989poiintegratanegli Eurocorps siacomeaperturaanuoveclosercooperationinambitoUEO oNATO. Èopportunoricordareancoraunavoltacheilconcettodi closercoo‐ peration assumeunsignificatoprettamentepoliticoindicandolastretta collaborazionefrapaesiinunospecificosettore.Soloconil Trattatodi Amsterdam ancoraesclusivamentenelIpilastro siinizieràaparlaredi enhancedcooperationcomeconcettoistituzionalizzatoedoperativo. Fralediversecooperazionicaratterizzatedaunaflessibilitàageome‐ triavariabile,possiamoricordare,oltreaigiàcitatiEUROCORPS,l’EURO‐ FOR,_l’EUROMARFOR,STANAVFORMED_e_STANAVFORLAND11. Questi progetti, spesso bi o tri‐laterali, troveranno nell’inizio degli anni’90ilperiododimaggioresviluppoesarannocontraddistintidalla geometriavariabile, unacaratteristicachecomeabbiamovistotrovala sualegittimazionenelpar.5dell’artJ.4delTUE. Anchesenongiuridicamenterilevante, laDichiarazionesull’UEO al‐ legataaltrattato,costituisceinognicasounattopoliticamenteimpegna‐ tivo. I nove paesi appartenenti all’UEO, chiarificano il ruolo dell’orga‐ nizzazione all’interno del sistema di difesa europeo oltre a precisare i terminidelrapportoconlaUE. Importante precisare come questo documento testimoni ancora una voltal’esistenzadiuncoreall’internodelprocessotesoallarealizzazione dellapoliticadidifesa.Idodicipaesidell’UEdeleganoinfatti,nell’art.J.4, allaUEO,quindiainovepaesiaderenti,ilcompitodielaborare“azionie decisioni” necessarieallacostruzionediunapoliticadidifesacomune,i nove,questavoltasottoilcappelloUEO,rispondonoaffermativamente. Nellaparteintroduttivadelladichiarazionesilegge: Gli Stati membri dell’UEO convengono della necessità di creare unaveraepropriaidentitàeuropeainmateriadisicurezzaedidi‐ fesa e di assumere accresciute responsabilità europee in materia 11UEO‐SegretariatoGenerale,WEUtoday,Brussels,dicembre2000. 38 II. IL TRATTATO DI MAASTRICHT E I PRIMI ANNI ’90 didifesa.Taleidentitàsaràelaborataprogressivamenteattraverso unprocessochecomporteràtappesuccessive.L’UEOfaràpartein‐ tegrantedelprocessodisviluppodell’UnioneEuropeaeintensifi‐ cheràilsuocontributoallasolidarietànell’ambitodell’Alleanzaat‐ lantica. GliStatimembridell’UEOconvengonodirafforzareilruo‐ lo dell’UEO, nella prospettiva a termine di una politica di difesa comune nell’ambito dell’Unione europea, che potrebbe successi‐ vamente condurre ad una difesa comune, compatibile con quella dell’AlleanzaAtlantica. Il testo della dichiarazione nel suo complesso si reggerà sulla doppia esigenza“euro‐atlantica”dicostituire,daunlato,ilprimonucleodiuna politicadidifesacomuneedicontribuire,dall’altro,alrafforzamentodel pilastroeuropeodell’alleanzaAtlantica. Per quanto riguarda le misure previste dalla Dichiarazione tesa alla nascitadiuna“strettarelazionedilavoro”UE/UEOpossiamoricordare12: ‐ sincronizzazione delle date e dei luoghi di riunione e armonizza‐ zionedeimetodidilavoro; ‐ fissazionediunastrettacooperazionetrailConsiglioeilSegreta‐ riato generale dell’UEO, da un lato, e il Consiglio dell’Unione e il segretariatogeneraledelConsiglio,dall’altro; ‐ armonizzazione della successione e della durata delle rispettive Presidenze; ‐ definizionedelleopportunemodalitàinmododaassicurarechela Commissione delle Comunità europee sia periodicamente infor‐ matae,sedelcaso,consultatasulleattivitàdell’UEO; ‐ Incentivazione di una più stretta cooperazione tra l’assemblea parlamentaredell’UEOeilParlamentoeuropeo. Dal Trattato di Maastricht, si evince quindi la volontà dei dodici di scommettere sulla riattivazione della UEO per adempiere al compito storicochelafinedellaGuerraFreddasembravaaverassegnatoalvec‐ chiocontinente:lastrutturazionediunapoliticadidifesaedisicurezza comune. 12UEO‐SegretariatoGenerale,WEUtoday,Brussels,dicembre2000. 39 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA La necessità espressa attraverso la Dichiarazione di coordinare dal puntodivistafunzionaleedoperativoimeccanismidecisionalineèuna prova tangibile. Un’ulteriore prova di questa volontà politica emerge dalla parte II della Dichiarazione sull’UEO nella quale, i paesi UE non aderentiall’organizzazione,venivanoinvitatiafarloalfinedirealizzare l’omogeneitàdimembership13. IlTrattatodiMaastrichtistituiscequindiattraversol’art.J.4,inserito all’internodelCapitoloVrelativoallaPoliticaEsteraediSicurezzaCo‐ munelinkageformalefraUEeUEO. Nelleintenzionideisuoifirmatari,iltestodelTUEcostituisceunvero epropriorilanciodell’UEO,unascommessachepuntavasull’operatodi una cooperazione rafforzata de facto l’UEO per la realizzazione di obiettivifuoridallaportata politico‐istituzionale dell’UE. Puntare sulla UEO significava altresì fondare il processo di costitu‐ zionediunasferadisicurezzaedifesacomunesudiunpattoche,costi‐ tuendoilpilastroeuropeodell’AlleanzaAtlantica,organizzavalalegitti‐ madifesacollettivaalloramancanteneitrattaticomunitari. Una scommessa che sarà però minata in partenza dalle divergenze strategiche esistenti all’interno dei paesi dell’Unione relative al conse‐ guimentodiun’effettivaintegrazionenell’ambitodellasicurezzaedife‐ sa14. 4. Le missioni di Petersberg e le operazioni degli anni ’90 Laprimadirettaconseguenzadellariattivazionedell’UEOsiritrovanel‐ l’elaborazionedeic.d.CompitidiPetersberginoccasionedellariunione 13 Solo la Grecia, nel 1995, entrerà a far parte dell’UEO con lo status di Member CountryalcontrariodiDanimarcaedIrlandacheentrerannogiàdal1992maconlosta‐ tusdiObserverCountry. 14 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and Defence Identity nel quadro di una integrazione degli eserciti europei, cit., 92; E. LETTA a cura di , Le prospettive di integrazione tra Unione europea e l’Unione europea occidentale: effettisullestrutturepolitico‐istituzionaliattualmenteesistenti,cit. 40 II. IL TRATTATO DI MAASTRICHT E I PRIMI ANNI ’90 delConsigliodell’UEOdiBonndel19giugno1992qualchemesedopola firmadelTUE. Icompiti o missioni delineatidallaDichiarazion 15finale,moltoli‐ mitati nella loro prima formulazione, venivano predisposti su richiesta dell’UE e costituiranno la principale novità nel quadro dello sviluppo dellacapacitàoperativaediproiezioneesternaUEO. Le nuove missioni previste dalla dichiarazione di Petersberg sono 16 tre : ‐ missioniumanitarieedisoccorso es.evacuazionedeinazionali ; ‐ missionidimantenimentodellapace peace‐keeping ; ‐ missionedigestionedellecrisieristabilimentodellapace peace‐ enforcement . Oltrealladefinizionedellenuovetipologiediintervento,all’internodel‐ laDichiarazioneèpossibileindividuareun’interessanteriferimentoallo sviluppo di una enhanced cooperation nel settore degli armamenti par.I.13 17. Il generico riferimento ad un rafforzamento della cooperazione nel settore degli armamenti espresso dall’art. C.5 della Dichiarazione sul‐ l’UEOallegataalTUE,vienequitrasformatoinunpiùspecificoinvitoad instaurare una enhanced cooperation tesa a dar vita ad una European ArmamentsAgencyattraversol’azionecongiuntadiIEPG organizzazio‐ neinternaallaNATO edellastessaUEO. Riguardoaltemadella membership laDichiarazioneintroduceun’im‐ portantenovitàtesaadeliminareilproblemadelleasimmetrieUE‐UEO. 15UEO‐ConsigliodeiMinistri,DichiarazionediPetersberg,Bonn,19giugno1992. 16G.BONVICINI acuradi , L’Unioneeuropeaattoredisicurezzaregionaleeglobale, QuadernidelCentroAltieroSpinelli,Milano,FrancoAngeli,2010. 17DichiarazionediPetersbergPar.I.13:«WEUMinisterswelcomedtheIEPGDefence Ministers’decision,attheirOslomeetingon6March1992,toanalysethefutureroleofthe IEPGinthenewEuropean securityarchitecture.Thisrepresentsa positive development fullyinlinewiththeobjectivesetbyWEUmemberStatesinMaastrichtfurthertoexamine enhancedcooperationinthefieldofarmamentswiththeaimofcreatingaWEUEuropean AnnamentsAgency.WEUMinistersproposethatbothWEUandIEPGexpertsanalysethis issue in depth, carry out an initial examination of the role and functions of a possible EuropeanArmamentsAgencyandsubmitareportforconsideration». 41 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Se l’introduzione dello status di membro associato aveva risolto la questione relativa ai paesi NATO non aderenti all’UE, rimaneva ancora irrisoltalaquestionedeipaesiUEnonaderentiall’UEOperchéneutrali IrlandaesuccessivamenteFinlandia,AustriaeSveziaconl’allargamen‐ todel1995 edellaDanimarcachedasempreesprimelasuacontrarietà neiconfrontidiunapoliticadidifesacomune. La soluzione veniva trovata nell’istituzione della categoria dei paesi osservatoricheseppurconsentendoesclusivamentelamerapartecipa‐ zionealleriunionidelConsiglioUEOsenzadirittodivotoeparola,con‐ tribuivaariallineareilquadrodellemembershipfralediverseistituzio‐ nidelpercorsodiintegrazioneeuropea. Dal punto di vista operativo la “bandiera UEO” sarà protagonista di missioni di piccolo cabotaggio sullo sfondo del conflitto della ex‐Jugo‐ slaviacherappresenterannoleprimeazionidiinterventosulsuoloeu‐ ropeo comegiàdettoinprecedenza,neglianni’80l’UEOeraintervenu‐ tanell’areadelGolfoPersico:inoccasionedelconflittoIraq‐Irannell’88 e in altre piccole operazioni legate alla Guerra del Golfo nel ’91 e che contribuirannoamettereinlucelimitiedinefficienzedelsistemamilita‐ reeuropeonelsuocomplesso. AlleprimeoperazionidisorveglianzaecontrollosvoltesulDanubioe nelMarAdriaticopergarantirel’applicazionedellesanzioniimpostealla ex‐Jugoslavia,seguivaunamissionediassistenzaesupportologisticosu territoriojugoslavopressolacittàdiMostar18. Il5ottobre1993,pochesettimaneprimacheilTUEentrasseinvigo‐ re,ilconsiglioUEchiedevaallaUEOdivalutarelepossibilitàdicontribu‐ toallagestione/amministrazionedellacittàdiMostarinBosnia‐Herze‐ govina.SullabasediunaccordobilateraleconlaUE,laUEOsiimpegna‐ vaagarantireilcontrollosullasicurezzaattraversoildisarmodellapo‐ polazionecivileoltreacontribuireall’inquadramentoeallaformazione delnuovopersonaledipolizialocale.IlcontingenteUEOarriveràacon‐ tare200unitànel1995grazieallapartecipazioneattivadituttiedieci 18E.LETTA acuradi , LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti, cit.,pp.30‐34. 42 II. IL TRATTATO DI MAASTRICHT E I PRIMI ANNI ’90 glistatimembripiùilcontributoditreosservatorieuropei Austria,Fin‐ landia,Svezia . Tuttavial’operazionecondottaaMostarnonpuòesserericollegabile alledisposizioniprevistedall’art.J.4delTUEperdueordinidimotivi. Primo,larichiestadeipaesieuropeiarrivaprimadell’entratainvigo‐ redelTUE 5ottobre1993 ,insecondoluogoicompitinoncorrispon‐ donoaquelliprevistidall’art.J.4.2chefannoespressamenteriferimento al settore della difesa. Il cd click‐in, previsto dal trattato di Maastricht, saràinfattiattivatodalConsiglioUEsoloindueoccasioni19: 1 novembre1996inoccasionediunpossibileinterventoumanitario nellaregionedeiGrandiLaghiinAfrica maiportataacompimen‐ to ; 2 settembreenovembre1998conlarichiestadiorganizzaretredi‐ verseoperazionineiBalcani20: ‐pianificazione di operazione di polizia internazionale di assi‐ stenza alle autorità albanesi decisione del Consiglio UE del 22 settembre1998 ; ‐organizzazione di un’operazione di sminamento in Croazia de‐ cisionedelConsiglioUEdel9novembre1998 ; ‐operazionedi“generalsecuritysurveillance”inKosovoattraver‐ solestrutturedelWEUSatelliteCentre decisionedelConsiglio UEdel13novembre1998 . Nelcomplesso,lariattivazionedell’UEOnonriusciràaconseguireirisul‐ tati sperati relegando l’organizzazione ad una posizione di marginalità nelloscenariopoliticointernazionale.Lavolontà/necessitàpoliticadegli StatieuropeidicontinuareapuntaresullagaranziaAtlanticaanchedo‐ pofinedellaGuerraFreddanonconsentiràalleprimecrepeemersedal‐ la fine del mondo bipolare di trasformarsi in fratture strutturali. L’Eu‐ ropa avrà difficoltà a prendere l’iniziativa, muovendosi all’interno dei binariUEO‐PESC,anchequandolecondizioniinternazionalisembreran‐ no consentirlo: è il caso dell’operazione Alba in Albania aprile‐agosto 19A.MISSIROLI, CFSP,defenceandflexibility, Chaillotpaper,Paris,WesternEuropean Union.InstituteforSecurityStudies,2000. 20SitoUnionedell’EuropaOccidentale:www.weu.int. 43 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA 1997 .Lavolontàstatunitensedinonassumereunruologuidanellari‐ soluzionedellaquestionealbaneselasciavaall’UElapienaresponsabili‐ tàsullemisuredaintraprendereperporrerimedioallasituazionedito‐ tale instabilità nella quale versava il paese delle aquile. Alla prova dei fatti, non si riuscì a trovare un accordo sull’intervento all’interno delle strutture PESC‐UEO a causa delle perplessità espresse da Germania e Regno Unito21. La soluzione veniva trovata all’esterno dei “framework” comuni con l’istituzione di una “coalition of the willing” guidata dal‐ l’Italia22. Il ricorso ad una coalizione ad hoc esterna alle strutture UE‐ UEO era un’ulteriore prova dell’affanno endemico nel quale versava la politicacomunedisicurezzaeuropeaapochiannidallanascita. L’irrisoltodilemmasullarealeconvinzioneeuropeadiconvertirsiin attorepolitico‐militareoltrecheeconomicocontinueràadessereil leit‐ motiv dietro alle decisioni riguardanti il futuro delle relazioni UE‐UEO, un tema che sarà al centro del dibattito per la riforma del Trattato di Maastricht,untemachecomevedremosiintrecceràallafinedeglianni ’90conquellodellaflessibilitàedellacooperazionerafforzata:lasciare aivolenterosilapossibilitàdiintensificareilprocessodiintegrazione. 21A.MISSIROLI acuradi , FlexibilityandenhancedcooperationinEuropeansecurity matters:assetsorliabilities,Occasionalpaper,Paris WesternEuropeanUnion.Institute forSecurityStudies,1999,p.15. 22 Facevano parte dell’operazione Francia, Grecia, Romania, Slovenia, Spagna, Tur‐ chiaeulterioricontributi,seppurlimitati,furonooffertidaAustria,BelgioeDanimarca. 44 III. Il Trattato di Amsterdam: un’occasione mancata. UEO e flessibilità dalla CIG 96-97 alle disposizioni del Trattato 1. Premessa Il dibattito sul ruolo della UEO e del suo raccordo con l’UE sarà uno dei temi centrali della discussione in seno alla Conferenza intergovernativa CIG del ’96‐97 preparatoria alla revisione del Trattato sull’Unione Eu‐ ropea TUE cosìcomelaquestionedellecooperazionirafforzate.Obietti‐ vodeifautoridellaflessibilitàsaràinfattiquellodiriportarel’ideadicoo‐ perazionerafforzataall’internodellasferadellasicurezzaedifesa,ambito dalqualetraevalesueoriginipartendodalconcettodi“willingandable”. Iltemadellasicurezzasaràquindiinevitabilmentelegatoaquellori‐ guardantelecooperazionirafforzateelaflessibilità, duetermini,questi ultimicheverrannospessoutilizzaticomesinoniminellinguaggiopoli‐ ticoedaccademicogenerandononpocheambiguitàinterpretative. Dietro ai due termini si nascondevano infatti visioni contrapposte sullo sviluppo dell’integrazione europea con particolare riferimento al temadellasicurezzacomune. Il termine cooperazione rafforzata coopération renforceé portava con sé una visione “concentrica” del processo di integrazione. I fautori dellacooperazionerafforzataconsideravanoquest’ultimaunostrumen‐ 45 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA toutileadunagradualeestensionedelmetodocomunitarioallealtreat‐ tività/competenzedell’UE.Diversamenteiltermineflessibilità eraasso‐ ciatoadunaconcezione“decentralizzata”dell’Europa,adunprocessodi integrazionecheconsentissel’esistenzadidiversilivellidicomunitariz‐ zazioneechegarantissequindiaidiversipaesilapossibilitàedildiritto diopt‐out1. Un’ambiguità terminologica che nascondeva una ben più grave di‐ vergenza di visioni strategiche. Ambiguità che necessariamente contri‐ buiràaminaresindall’inizioiltemadell’istituzionedicooperazioniraf‐ forzateinambitosicurezzaeparallelamente,comeanalizzeremoinque‐ stocapitolo,ilprocessodiassorbimentodellaUEOall’internodell’UE. La mancata introduzione delle cooperazioni rafforzate nel pilastro dellaPESCdaunlatoel’impossibilitàditrovareunasoluzionedefinitiva alla questione del rapporto UE‐UEO dall’altro, costituiranno infatti un’occasione persa ed una battuta di arresto nel graduale processo di formazionedistrumentiflessibilinecessariallarealizzazionediunapo‐ liticaeuropeadidifesa. 2. La CIG 96-97: il dibattito sulla flessibilità Lanecessitàdirenderepiùflessibiliimeccanismidell’Unioneemergerà sindaiprimidibattitirelativiallemodifichedaapportareallaprimaver‐ sionedelTUEattraversolaconvocazionediunaCIGcheapriràiltavolo dei lavori il 29 marzo del 1996 come previsto dallo stesso Trattato di Maastricht. ComeevidenziatodaGeoffreyEdwardsedEricPhilippart,amenodi un anno di distanza dalla ratifica del TUE, non esisteva più una chiara condivisionediobiettivisulprocessodiintegrazionefraiquindici2. Un dato politico fondamentale che deve essere correlato alle conse‐ guenzedellafinedelmondobipolare.LafinedellaGuerraFreddaaveva 1A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit. 2G.EDWARDSeE.PHILIPPART, FlexibilityandtheTreatyofAmsterdam:Europe’snew Byzantium?,cit.,p.9. 46 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA infatticonsegnatoall’Europaunamaggiorelibertàd’azioneedautonomia cheriusciràaconcretizzarsidalpuntodivistaeconomico‐strutturaleed istituzionaleattraversolanascitadellaUEe,inparticolare,dell’UEMma che stenterà a trovare una configurazione sul piano della proiezione esterna sia in termini politici sia in termini militari. La difformità delle posizioninazionalineglianni’90erafigliadieffettiapparentementecon‐ trastanticonseguentiallo“scioglimento”deigrandiblocchi.Laforzacen‐ tripetadelprocessodiintegrazione andavascontrandosiconlavolontà dei diversi contesti nazionali di ritagliarsi un proprio spazio all’interno delnuovosistemamondiale,nonpiùincentratosulloscontroideologico USA‐URSS,lecuidinamicheeranoancorainviadiformazione. UnaltrofenomenofruttodelcrollodelmurodiBerlinoedellaconse‐ guenteriunificazionetedescaeralospostamentodelbaricentrodell’al‐ largamento ad est. Già con i programmi PHARE Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies e PRAQ Programme Régionald’AssuranceQualité l’Europadeiprimianni’90gettavalebasi perunpotenzialeefuturoinserimentodeipaesiex‐comunistiall’interno delcontestocomunitario3. Nonostante le contrapposizioni e i dubbi sul ruolo che l’UE avrebbe dovutogiocarenelfuturo,eraevidentesindaiprimianni’90chelasfida europea avrebbe dovuto misurarsi con un quadro interno sempre più complessoecompositorisultantedallaprogressivaespansionedeipro‐ priconfiniequindideimoltepliciinteressipolitici,spessocontrastanti, inglobati. Un’Europainprospettivasemprepiùgrandeediversificataalsuoin‐ ternoavevabisognodiflessibilità. L’apertura della CIG prevista per il 1996, nel rispetto dell’art. N comma2delTUE,eraprecedutadailavoridiunappositoGruppodiRi‐ flessionepresiedutodaCarlosWestendorpeformatodairappresentanti personalideiprimiministri. NelreportredattodalGruppodiRiflessioneneldicembre1995,ve‐ nivanoquindidelineatiicriteridellaflessibilità/differenziazioneappli‐ cataalprocessodiintegrazione4: 3SitoUnioneEuropea:http://www.europa.eu. 4SitoEuropeannavigator:http://www.cvce.eu/. 47 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA ‐ flexibility should be allowed only when it serves the Union’s ob‐ jectives and if all other solutions have been ruled out and on a case‐by‐casebasis; ‐ differencesinthedegreeofintegrationshouldbetemporary; ‐ nonewhosodesiresandfulfilsthenecessaryconditionsprevious‐ lyadoptedbyallcanbeexcludedfromfullparticipationinagiven actionorcommonpolicy; ‐ provisionshouldbemadeforadhocmeasurestoassistthosewho want to take part in a given action or policy but are temporarily unabletodoso; ‐ when allowing flexibility the necessary adjustments have to be made to maintain the "acquis", and a common basis should be preservedtopreventanysortofretreatfromcommonprinciples andobjectives; ‐ asingleinstitutionalframeworkhastoberespected,irrespective ofthestructureofthetreaty. IlreportidentificavapoiilIIpilastroequindilaPESC insiemeadalcuni aspettidelIII l’ambitopiùcongenialealconcettodidifferenziazione,un aspetto che risulta apparentemente paradossale se si pensa all’esito fi‐ naledelTrattatodiAmsterdam5: … WhereasderogationsmustnotbeallowedintheCommunity "pillar"iftheyjeopardizetheinternalmarketandcreatediscrimi‐ natoryconditionsforcompetitiveness, CFSPandsomeJusticeand HomeAffairsissuesenableagreaterdegreeofflexibility … . Ilconcettodiflessibilitàelesueapplicazioniistituzionaligiocaronoquin‐ diunruoloimportanteneilavoridellaCIGsindallasuapreparazione. Come notato da importanti esponenti del mondo accademico ad esempioEdwards,Ehlermann,Philippart ecomeaccennatonelCapito‐ loI,allaCIG96‐97siassistetteadunaincredibileproliferazionediter‐ minieconcettiriguardantiiltemadellaflessibilità.Itermini flexibility, differentiation, closer cooperation, enhanced cooperation venivano in‐ 5SitoEuropeannavigator:http://www.cvce.eu/. 48 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA tesinellepropostepresentatedaidiversistatimembricomesinonimied utilizzati quindi alternativamente6. In realtà dietro allo stesso concetto di flessibilità, si nascondevano diverse visioni strategiche del processo diintegrazione. Celebre il commento di Frank Vibert allora direttore dello European PolicyForumchedallecolonnedel FincialTimes,riferendosialdiverso significatoattribuitoalconcettodiflessibilitàdapartedeiprincipalilea‐ der europei disse7: «President Chirac, Chancellor Kohl and Prime Mini‐ sterMajoreachsupport‘flexibility’.Eachsupportsomethingdifferent». L’approccio franco‐tedesco al tema dell’integrazione flessibile è ben riassunto dal concetto di coopération renforceé introdotto proprio dai francesi alla CIG, un termine che portava con sé una concezione di un’Europaprogressivamenteintegrata.Quest’ideariassumevaduecon‐ cettiportatiavantinel1994dalprimoministrofranceseEdouardBalla‐ duredallaCDU/CSUinGermania. Nella sua proposta di Europa formata da “cerchi concentrici”, Balla‐ dur parlò di “solidarités renforcés” necessarie nel campo economico comeinquellodelladifesa,un’ideanonlontanadalrichiamotedescoad un “inner core”, citato nella proposta della CDU/CSU, che potesse far fronteallenuovesfideeuropeesenzaessererallentato8. Lacomunitàdiintentifranco‐tedescacircailtemadellaflessibilitàè facilmente ravvisabile nelle due lettere congiunte predisposte da Fran‐ ciaeGermaniail6dicembre1995 letteraChirac‐Kohl9 eil17ottobre 1996 letteradeiministridegliesteriKinkeleCharette10 . «Temporary difficulties of a partner in keeping pace ought not to hampertheUnion’sfreedomofactionoritspossibilitiesofmakingpro‐ gress»:questol’approcciodeifranco‐tedeschialtemadellaflessibilità. Iltrattatodovevaquindiconsentireaipaesiconla“volontà” willing 6G.EDWARDSeE.PHILIPPART, FlexibilityandtheTreatyofAmsterdam:Europe’snew Byzantium?Occasionalpaper,CentreforEuropeanLegalStudies,Cambridge1997. 7FinancialTimes,11dicembre1996. 8LeMonde,30novembre1994;TheEconomist,10septembre1994. 9 Per ulteriori approfondimenti: http://www.europarl.europa.eu/igc1996/pos‐ de_en.htm. 10 Per ulteriori approfondimenti: http://www.europarl.europa.eu/igc1996/pos‐ be_en.htm. 49 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA e“nellecondizioni” able ,dipoterintensificarelapropriaintegrazione all’interno del quadro comunitario consentendo così all’Unione di pro‐ seguireilsuoprocessodiintegrazione11. Assolutamentedivergentedall’impostazionefranco‐tedescal’approc‐ cio britannico che, partendo da una differente interpretazione del con‐ cettodiflessibilità,intendevaperseguireobiettividiversi. LaflessibilitàrichiestadalconservatoreJohnMajor,neglianniprece‐ denti la CIG, coincideva con il concetto di Europe à la carte o pick and choose,ovveroconun’ideadiEuropapiù“snella”checonsentisseaidi‐ versi paesi membri di scegliere a quale iniziativa del trattato predere parte. Una flessibilità incentrata sul concetto di opt‐out che già aveva consentitoallaGranBretagnadinonaderire,adesempio,all’UEM. Laprimaideadiflessibilità,quellafranco‐tedesca,miravaquindiad avvantaggiareilprocessodiintegrazioneeuropeoattraversol’azionedi paesi“willingandable” un’ideachecomeabbiamovistonelcapitoloI eramutuatadalmondodelladifesa ;laseconda,quellabritannica,muo‐ vevadallavolontàdistatistoricamentescetticiversoilprocessodiinte‐ grazione,dipoterrestarefuoridainiziativecontrastanticonl’“interesse nazionale”. Aquestoproposito,sottolineaEhlerman,laposizionedellaGranBre‐ tagnaeradiassolutaostilitàversolapossibilitàchecooperazioniraffor‐ zateall’internodell’UEpotesseroportareavantiautonomamenteilpro‐ cesso di integrazione. La Comunità aveva ridemensionamento l’EFTA Associazioneeuropeadiliberoscambiosortanel1960supropostadel Regno Unito, alla quale aderirono Austria, Danimarca, Norvegia, Porto‐ gallo e Svizzera , l’UEM minacciato la posizione strategica della City, l’opt‐outsullesocialprovisionsprevistedaMaastichtnonavevafermato legrandicompagniebritannichenell’adottarevolontariamenteleregole previstedaltrattato;laposizionediLondraspessopresentatacomefau‐ trice della flessibilità tout court era in realtà fermamente contraria all’ideadellacooperazionerafforzata12. 11C.D.EHLERMANN, Differentiation,flexibility,closercooperation:thenewprovisionsof theAmsterdamTreaty,SanDomenicodiFiesole FI ,EuropeanUniversityInstitute,1998. 12C.D.EHLERMANN, Differentiation,flexibility,closercooperation:thenewprovisions oftheAmsterdamTreaty,cit.,p.12. 50 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA GiuntiallaCIG96‐97lospettrodellediverseposizionisullaflessibili‐ tàpuòesserecosiriassunto: ‐ l’Europadeisei Belgio,Francia,Italia,Germania,Lussemburgoe Olanda , guidata dall’asse franco‐tedesco, essenzialmente favore‐ vole seppurcondiverseintensità adunaflessibilitàtesaadage‐ volareilprocessodiintegrazione; ‐ i nuovi Stati membri Austria, Finlandia e Svezia favorevoli alla discussioneanchesecondiverseriserve; ‐ ipaesic.d. poveri Grecia,Irlanda,Portogallo,Spagna cheoscilla‐ vanofraunaposizionediriluttanzaadunafermacontrarietàper pauradiessereesclusidaisuccessivistadidiintegrazione; ‐ Gran Bretagna e Danimarca pronte a condurre il dibattito sulla flessibilità verso l’opportunità di istituzionalizzare il concetto di opt‐out. Ilnuovoconcettodicooperationrenforcée‐enhancedcooperation intro‐ dottodaifranco‐tedeschiinfluenzeràsensibilmenteildibattitodellaCIG. Lanecessitàdiregolamentareilconcettodellaflessibilitàedella clo‐ ser cooperation come già abbiamo avuto modo di dire, nasceva dalla prospettivadiun’Europasemprepiùestesaecomplessaepotevaconta‐ re su esempi positivi di collaborazioni esterne ai trattati comunitari comeSchengenelaUEO chenecessitavanodiunaregolamentazione. Ilconcettodei “willingandable”,equindidellastrettacollaborazionedi “volenterosidell’integrazione”,dovevaperòscontrarsiconiltimoredel‐ lenazionipiù“deboli”dirimaneretagliatefuoridaiprogressivistadidi integrazione. Il rischio paventato da molti si basava sulla convinzione chelapossibilitàdiaccederefacilmenteallacooperazionerafforzataal‐ l’interno del framework comunitario avrebbe consentito ai paesi eco‐ nomicamente più forti di escludere i più poveri, un utilizzo improprio dellacooperazionerafforzatasarebbeinevitabilmenteincorsonellavio‐ lazionedeiprincipîdiuniformitàdeldirittocomunitarioediparitàdel trattamento in ambti come ad esempio il mercato interno che si fonda appuntosull’uniformitàdellaregola13. 13R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”inG.BONVICINIeG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdam eNizza,cit. 51 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Una soluzione di compromesso che consentisse da un lato l’inse‐ rimento di flessibilità e che dall’altro garantisse una particolare atten‐ zione alla tutela dei più deboli o non aderenti veniva elaborata dalla presidenzaitalianaattraversolapropostadi principîe condizionirego‐ latoriperl’attivazionedellacooperazionerafforzata14: a The principles which should appear in the Treaty should en‐ sure: ‐ conformitywiththeobjectivesdefinedbytheTreaty; ‐ compliancewiththesingleinstitutionalframework; ‐ compliancewiththe"acquiscommunautaire" inparticularthat constitutedbythesinglemarketandrelatedpolicies andanab‐ senceofdistortionsinthefunctioningoftheUnion; ‐ that the idea of a common endeavour predominates, through recognition of the principle of non‐interference ensuring that closercooperationproceedssmoothly,atthesametimeassafe‐ guardingtheinterestsofnon‐participantMemberStates; ‐ openness to all Member States wishing to participate and ful‐ fillingtheconditionsforparticipation. b Anumberofconditionsforsettingupclosercooperationwere considered; these conditions elicited differing opinions and need tobediscussedfurther.Theychieflyregard : ‐recourseasalastresort; ‐ duration of closer cooperation: the question was raised as to whetheritoughttobetemporary; ‐ the minimum quorum of participant Member States, so as to precludetheriskof"competingcircles"developingorlossofthe Union’strueidentity. La cooperazione rafforzata, nell’idea italiana di riforma, doveva quindi essere: the exeption and not the rule, not used by a minority to forge ahead while the rest look on; rather it should be the means for 14 CIG 96‐97, Presidency Introductory Note – subject: flexibility CONF 3914/96 , Brussels,24settembre1996. 52 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA avoiding a minority stopping differentiated initiatives from pro‐ ceedinginarestrictedframeworkwiththeagreementofthema‐ jority15. Nellapropostaitalianainoltrelecooperazionirafforzateeranoconcepi‐ tecomeelementodiflessibilitàdaestendereatuttietreipilastri.Oltre a principî e condizioni generali la proposta della delegazione italiana presentava quindi diverse clausole di applicazione specifiche per i tre ambiti.Importanteconsiderare,aifinidellanostraanalisi,chefinoalle ultimefasidellaCIGsembreràpossibileinserirelecooperazioniraffor‐ zatenelcampodellaPESC. Fra le clausole proposte per le cooperazioni rafforzate in ambito PESCinun draft deinuoviartt.J.1,J.12del24settembre199616erano ravvisabili: a un limite minimo fissato ai 3/4‐4/5 degli Stati membri e dell’in‐ terapopolazione; b il rispetto degli obiettivi generali della PESC, delle linee guida tracciatedalConsiglioEuropeoedognidecisioneprecedentemen‐ te assunta in ambito PESC al fine di promuovere l’identità del‐ l’Unione e la sua effettività nello scenario internazionale nel ri‐ spettodeisuoiinteressi; c lanaturaapertadellacooperazione,ovverolaprevisionedeldirit‐ todiopt‐in. L’art. J.12, così come formulato nel draft precedentemente citato, oltre adindividuaremisureinfavoredeinon‐partecipanti opt‐in eravoltoa garantire ai partecipanti un’effettiva libertà d’azione nel rispetto dei meccanismidecisionalidelconsiglio. Lapresenzadicooperazionirafforzateall’internodelIIpilastrorima‐ sequindiun’opzioneplausibilefinnellefasiconclusivedellaConferenza. In una nota della presidenza della CIG del settembre 1996 il II pila‐ 15 CIG 96‐97, Italian delegation – subject: flexibility CONF 3801/97 , Brussels, 15 gennaio1997. 16 CIG 96‐97, Presidency Introductory Note – subject: flexibility CONF 3914/96 , Brussels,24settembre1996. 53 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA strovenivaindicatocomel’ambitopiùappropiatoassiemealJHA Justi‐ ceandHomeAffairs adospitaremeccanismidiflessibilitàalcontrario delprimochesembravagenerarelemaggioriperplessità17: The need to preserve the acquis communautaire means that the scope for making use of flexibility mechanisms is certainly much morelimitedunderpillarIthanintheCFSPorJHAareas.Several delegations have argued that any new flexibility arrangements shouldnotapplytothefirstpillaratall. UninserimentodellecooperazionirafforzatenelIIpilastroavrebbeavuto un’implicazionedirettanellasferadellasicurezzacomeinquellodelladi‐ fesa;èlastessapropostaitaliana primapropostapresentatadaunade‐ legazione nazionale sull’insieme delle questioni relative alla PESC 18 del gennaio1997arilevareunacompatibilitàdelleenhancedcooperationcon ilprocessodisviluppodiunapoliticadisicurezzaedifesacomune19: Enhanced cooperation in the fieds of security and defence does however seem to be justified given the objective differences in Member States’ situations here; it is therefore conceivable that strengtheningthesecurityoftheUnionanditsMemberStates,an objectiveofthecommonforeignandsecuritypolicyunderArticle J.1 2 ,canbepersuedwithvaryingenergy.Itshouldalsobenoted thatmembershipoftheWEU,whichinthewordsofArticleJ.4 2 “isanintegralpartofthedevelopmentoftheUnion”,isadistinc‐ tivefeature,onwhichsomeMemberStateswillbeablelegitimate‐ lytobuildenhancedsecurityanddefencecooperationintheUn‐ ionframework. 17 CIG 96‐97, Presidency Introductory Note – subject: flexibility CONF 3914/96 , Brussels,24settembre1996. 18E.LETTA acuradi , LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti, cit.,p.52. 19 CIG 96‐97, Italian delegation – subject: Common Foreign and Security Policy CONF3965/96 ,Brussels,25ottobre1996;CIG96‐97,Italiandelegation–subject:flex‐ ibility CONF3801/97 ,Brussels,15gennaio1997. 54 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA Un riferimento alla politica di difesa e alla UEO che è giustificato dalla stessadisposizione/raccordointrodottodaMaastrichtconl’Art.J.4. Secondo la nuova versione proposta dalla delegazione italiana del‐ l’Art. J.4a le cooperazioni rafforzate nell’area della sicurezza e difesa avrebberodovutoessereconformiagliobiettividelTitoloVdeltrattato equindirealizzabiliall’internodelframeworkPESC. Questaimpostazioneèriscontrabileneldraftitalianosullaflessibilità del15gennaio199720 art.J.4 : TheprovisionofArticleJ.4shallnotpreventMemberStatesbeing authorized to develop, through the institutions, procedures and mechanismsofthiTreaty,closercollaborationintheareaofsecu‐ rity and defence – including cooperation on armaments – based on their common membership of the WEU. Such collaboration must comply with the objectives of this Title, the guidelines laid downbytheCouncilofEuropeandthedecisionsalreadyadopted intheframeworkofthecommonandsecuritypolicy. Unaproposta,quellaitaliana,cheoltreaprevederelacompatibilitàdelle cooperazionirafforzateconilIIpilastro,auspicavaunamaggiorapplica‐ zione del metodo della qualified majority vote QMV come rilevabile dallasecondaparteJ.4acomma1. TuttavialapropostadiunIIpilastrochepresentasselapossibilitàdi attuarecooperazionirafforzate,sullasciadiquellarichiestadiflessibili‐ tàespressasindalleriunionidelGruppodiRiflessione,poiripetutamen‐ te riaffermata durante la CIG, cadde nelle ultime ore del negoziato ad Amsterdam. Ilconcettodiflessibilità,ancorapresenteintuttiipilastrinell’ultimo draft presentato dalla Presidenza olandese nel marzo 1997, veniva eli‐ minatodefinitivamentedall’ambitoPESCnellafasefinaledelnegoziato duranteilConsiglioeuropeodiAmsterdamavantaggiodell’“astensione costruttiva”. La mancata introduzione delle cooperazioni rafforzate nel quadro 20 CIG 96‐97, Italian delegation – subject: flexibility CONF 3801/97 , Brussels, 15 gennaio1997. 55 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA PESCpuòquindiattribuirsiadunaassenzadivolontàrealedapartede‐ gli Stati membri di introdurre specifiche forme di flessibilità21. Se l’ostilitàdellaGranBretagnaeragiustificatadaragionilegatealprinci‐ pio e alla tradizione nonostante l’atteggiamento più europe‐oriented delneoelettogovernolaburistadiTonyBlair elariluttanza deipaesi piccolimotivatadallapauradiesserelasciatiaimarginidelprocessodi integrazione, un discorso diverso deve essere fatto per Francia e Ger‐ mania. Sulla scelta finale di Parigi prevalse la paura che il meccanismo introdottopotesseviolareildirittodiunoStatomembrodidire“no”di fronteacasidivitaleimportanzanazionale.LaGermania,invece,nonne vedeval’urgenza,considerandodiprioritariaimportanzaunintervento suglialtripilastri. NellaletturadiEdwardsePhillipart,anostroavvisopococonvincen‐ te,unaspecificaclausoladiflessibilità lacooperazionerafforzata veni‐ va dunque eliminata dal secondo pilastro poiché il settore della PESC eragiàestremamenteflessibile;rafforzarequestoconcetto,nellavisione dei due autori, avrebbe lanciato al mondo un segnale sbagliato, intac‐ candolacredibilitàstessadellaPESC22. 3. La CIG 96-97: il dibattito sulla UEO La sostanziale e perdurante impotenza dell’UE di fronte alle questioni balcaniche alimentò l’inevitabile dibattito sulla necessità di fornire al‐ l’Europa una reale capacità d’azione in termini di proiezione politica e militare.LaCIG96‐97perlariformadeltrattatodiventavaquindil’occa‐ sione per intervenire sui meccanismi legati alla sfera della sicurezza e difesa.InevitabilechelaquestioneUEOedilrelativoapprossimarsidel‐ la scadenza del suo trattato istitutivo diventassero un tema principale dellaConferenza. ComeabbiamoavutomododiosservarenelcapitoloIIilTrattatodi 21A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit.,p.9. 22B.BURROWSeG.EDWARDS,ThedefenceofWesternEurope,BostonandLondon,But‐ terworthScientific,1982,p.22. 56 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA Maastricht istituiva con l’art. J.4 un collegamento formale fra UE/UEO; organizzazione, la UEO, alla quale aderivano all’epoca della firma di Maastricht dieci dei dodici paesi membri dell’Unione, costituendo di fattodalpuntodivistaconcettuale,unacooperazionerafforzata ester‐ naaitrattati .AllaUEO,lostessoTrattatodiMaastrichtchiedevadiela‐ borare “azioni” e “decisioni” che avessero implicazioni nel campo della difesa nell’ottica della formulazione di una comune politica di difesa CDP che potesse condurre ad una difesa comune CD all’interno del quadroPESC.L’art.J.4garantivainoltrelapossibilitàdisviluppareulte‐ riori“closercooperation” all’internodei frameworkNATOeUEO.Tutta‐ vialaUEOpuressendoparteintegrantedelprocessodiintegrazioneeu‐ ropearimanevaun’organizzazioneautonoma,esternaquindiall’UEsep‐ purdestinataadungradualeavvicinamento. LaprospettivadiunaCDP/CDprevistadaMaastrichtportòilmondo accademicoepoliticoaformularediverseipotesisuipotenzialisviluppi dellaUEOedelsuoraccordoconl’UE23. Un tema quello dello sviluppo di una CDP che nella sue diverse for‐ mulazionihacomecomunedenominatore,seppurcondiversesfumatu‐ reedaccezioni,ilconcettodicooperazionerafforzata. Una prima opzione era basata sul principio della separazione delle dueorganizzazioni UE/UEO ,ipotizzandounadivisionedicompitiche avrebbelasciatoallaUEilruolodi civilianpowerassegnandoallaUEOil ruolo di military and defence actor che avrebbe dovuto continuare ad operareattraversolaformazionedicoalitionofthewilling. Unasecondaipotesiconsistevanell’abbandonodellastradatracciata aMaastricht,attraversol’istituzionalizzazionediuno EuropeanSecurity Council ESC operante al di fuori del raccordo UE/UEO previsto dal quadroistituzionaledelTUE.Quest’ideaavrebberappresentatol’istitu‐ zionalizzazionedelconcettodicoalitionofthewilling,l’ipoteticoESCsa‐ rebbestatoapertoaivolenterosidellaintegrazionedelladifesa,uncon‐ cettocheinuncertosensopuòessereassimilato,conledovutedifferen‐ ze di natura istituzionale oltre che storica, all’odierna cooperazione 23 S. SILVESTRI, Toward a common defence policy: decision‐making and institutions, DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali1995. 57 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA strutturatapermanente prevista dal Trattato di Lisbona. Veniva quindi ipotizzataunasortadieurozonadelladifesacheavrebbetuttaviadovu‐ tosvilupparsialdifuoridellaUE. Un’ideadisviluppodellaCDPnonlontanadall’impostazioneiniziale delpresidentefrancese Chircaccheipotizzavaunprogressivosviluppo dellaUEOassimilabilealprocessodievoluzioneCECA‐CEE24. Una terza idea di integrazione della difesa proponeva la fusione dei trattatiUE/UEO.Unaprospettivanonsemplicedarealizzaresesipensa alsolotemadelle membershipdistinte.Daisostenitoridellafusioneve‐ nivaperciòavanzatalapropostadiistituireunquartopilastroapertoai soliaderentiallaUEOcheseguisselalogicadell’opt‐outprevistaaMaa‐ strichtperlaUEM.Ancoraunavolta,precondizioneperlarealizzazione diunaCDPedellasuaistituzionalizzazione,ilconcettodiflessibilitàcon l’istituzionediuncoredelladifesaall’internodeltrattato. Autonomamente, sarà la UEO stessa che attraverso un’interpreta‐ zione estensiva dell’art. J.4 di Maastricht si preoccuperà di fornire alla UEunpropriocontributoallosviluppodiunadefinizionedipoliticaeu‐ ropeadidifesa25. Questoprocesso,cheprendevalemossedalConsiglioMinisterialedi Kirchberg 9maggio1994 ,sisvilupperàattraversolariunionediNoor‐ wijknellaqualesarannodefinitiiterminidellasicurezzaeuropeaedeli‐ neatiicaratterifondamentalicheavrebbedovutoassumerelaCDP. PerquantoconcerneilavoridellaCIG,duesonoidocumentiprodotti insedeUEO adottatidalConsiglioMinisterialediMadridnelnovembre 1995 che forniranno materiale fondamentale per la discussioni della conferenza sul tema difesa: Il contributo della UEO alla Conferenza In‐ tergovernativaedilc.d.Librobiancosulladifesa. Ilprimodocumento,oltreadanalizzareirisultatiraggiuntidallaUEO 24C.LANKOWSKIeS.SERFATY acuradi , Europeanizingsecurity?NATOandaninte‐ grating Europe, AICGS research report, Washington, American Institute for Contempo‐ rary German Studies, 1999; S. Silvestri, Toward a common defence policy: decision‐ makingandinstitutions,cit. 25E.LETTA acuradi , LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti, cit.,p.38. 58 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA in materia di adeguamento istituzionale conseguente all’approvazione dell’art.J.4diMaastricht es.creazionediunaCelluladiPianificazione; istituzionalizzateledueriunioniannualideiCapisiStatoMaggioredella Difesa ,presentavatrediverseopzioniperlarisoluzionedellaquestione relativaairapportiUE/UEOallaluce dell’approssimarsidella scadenza delTrattatodiBruxellesprevistoperil199826: ‐ Opzione A: coordinamento/collegamento fra UEO autonoma e la UE. Si fondava sul mantenimento dell’autonomia delle due orga‐ nizzazioniedeiloromeccanismidecisionali,mirandoall’armoniz‐ zazioneerazionalizzazionedellestruttureesistenti. ‐ OpzioneB:integrazionedellaUEOnellaUE.Partendodaun’inter‐ pretazioneestensivadell’art.J.4delTrattatodiMaastrichtsibasa‐ va sulla possibilità di incorporazione all’interno della UE delle competenze in materia di difesa spettanti alla UEO. Per attuare l’opzioneBeranecessariopredisporreunabasegiuridicaall’inter‐ nodelTUEcheprevedessetalicompetenze,basechepotevaesse‐ recostituitaattraversounamodificadell’art.J.4. ‐ OpzioneC:opzioniintermedieversounaconvergenzaistituzionale UEO‐UE. Diverse opzioni che puntavano ad un raggiungimento gradualedellapienacooperazionefraledueorganizzazioniattra‐ verso la stipuladiimpegnidinatura politica. L’opzione C rappre‐ sentava perciò una soluzione intermedia alle prime due. Se nel lungoperiodolaprospettivarimanevainfattiquelladell’opzioneB, nelbreveperiodoeraorientataalmantenimentodellostatusquo. Ilsecondodocumento,ilLibroBiancodellaDifesa, fissavaiprincipico‐ stituenti della nuova architettura di sicurezza europea, tracciando un quadro generale dei rapporti UE/UEO/NATO alla luce dei mutamenti geopoliticiincorsoinEuroparappresentatidalgradualeprocessodial‐ largamento dell’Alleanza Atlantica verso est e dalla ridiscussione dei rapporticonl’exsuper‐potenzaRussia. Ildocumentotracciavapoiledirettricidell’azionedinecessariarevi‐ sione dei meccanismi operativi della UEO per poter svolgere al meglio 26Ibidem,p.44. 59 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA missionidipeacekeepingemigliorareirisultatidiprevenzioneegestio‐ nedellecrisi. InegoziatidellaCIG96‐97dimostraronoperòl’assolutadivisionefra ipaesimembri,l’inesistenzadiunacomunevisionestrategicainmateria didifesaediconseguenzal’impossibilitàdirisolveredefinitivamentela questioneUEO.Untema,quellodelladifesa,strettamentelegatoalledi‐ verseimpostazioninazionali,daunlatoestremobaluardodellasovrani‐ tà nazionale, ma al contempo soggetto alle dinamiche delle relazioni transatlanticheedunquealrapportoineguale interminidiinvestimen‐ toperladifesaoltrechepolitici congliStatiUniti. Le difficoltà emerse durante i lavori della Conferenza che ostacole‐ ranno la nascita di una politica di difesa comune, avranno infatti una doppia natura. Saranno di ordine oggettivo le problematiche derivanti dalladifformitàdicomposizionediUEO 10membri eUE 15membri e dalla presenza in Europa degli Stati Uniti, quindi dalla preesistenza della NATO come Istituzione fondamentale della sicurezza europea; di ordinesoggettivoledifficoltàlegatealladifferentepercezionestrategica da parte dei diversi paesi membri riguardo il futuro dell’Europa, il suo processodiintegrazioneedisuoirapporticongliStatiUniti27. PartendodaquestipresuppostilaCIG96‐97saràteatrodelloscontro fradueprincipaliimpostazioni:laprimafavorevoleall’incorporazione/ fusionedellaUEOnellaUE condiversesfumaturequestaimpostazione sarà sostenuta principalmente da Germania, Francia, Italia, Spagna , la seconda contraria a questa opzione sostenuta dai paesi “filo‐atlantisti” GranBretagna,Olanda,Portogallo ,neutrali Finlandia,Svezia,Irlanda e dalla Danimarca che come sempre dimostrerà la sua contrarietà all’estensionealcampodelladifesadelprocessodiintegrazione. Strenua sostenitrice dell’opzione A, ovvero della separazione UEO/ UEeralaGranBretagnachearticolòlapropriaposizioneinunmemo‐ randumdel2marzo199528.Ilprimopilastrodellaconcezionebritanni‐ cadidifesaeuropeasifondavasul modellointergovernativobasatosul‐ 27 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and Defence Identitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,pp.108‐112. 28 Per ulteriori approfondimenti: http://www.europarl.europa.eu/igc1996/pos‐ en_en.htm. 60 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA la cooperazione fra Stati sovrani ed escludeva aprioristicamente ogni formadiintegrazioneditiposovranazionalenelsettoredifesa.Ilsecon‐ do pilastro era la NATO e la necessità di costruire una difesa europea senzaallontanarsidall’altraspondadell’Atlantico.PerLondrailrappor‐ to con Washington rappresentava una condizione essenziale per la co‐ struzione di una sicurezza europea e la revisione dei meccanismi UEO eralettonell’otticadiunrafforzamentodell’AlleanzaAtlantica. Lapropostabritannicanonmancavadiuna parsconstruens: Londra auspicava infatti una revisione dei meccanismi decisionali del quadro UEO per rendere l’organizzazione più operativa ed efficiente. In questo senso,sileggenelmemorandum,venivapropostal’istituzionediun“Ver‐ ticeUEO” deiCapidiStatoediGoverno incaricatodidecidereazionie politicaeuropeanelcampodelladifesasempreattraversoilmodelloin‐ tergovernativoconlapossibilitàdipoteresserecollegatoalConsiglioeu‐ ropeoattraversounacalendarizzazioneparalleladegliincontri. Sul fronte opposto, a favore quindi dell’integrazione della UEO nel‐ l’UE,laGermaniachesifacevafautricedell’incorporazioneintegralealla scadenzadelTrattatoUEOdel1998 opzioneB .AnchelaFranciaaccet‐ tavalaprospettivadellafusionedelledueorganizzazioni,maproponeva unapprocciopiùgraduale.Laposizionefranco‐tedescavenivapoirias‐ suntadallaposizionecomuneadottatanelfebbraio1996.Ildocumento comune sottolineava la necessità di ricongiungere in maniera organica laPESCconlapoliticadidifesaovveroconglistrumentimilitari,ifran‐ co‐tedeschiproponevanoperciòl’elaborazionediuncalendariochesta‐ bilisseletappenecessarieall’integrazionedellaUEOnell’UE. Per quanto riguarda l’Italia, si noti che la posizione di Roma sulla UEOneglianni’90nonfuprivadiambiguitàemutevolezza29. NeldibattitocheprecedetteMaastrichtl’ItaliasischieròconilRegno Unitocontrolapropostafranco‐tedescadiassorbimentodellaUEOnel‐ l’UEmossadaltimorechel’assefranco‐tedescopotessetrasformarsiin un direttorio a scapito della posizione italiana. All’alba della revisione delTUEperòlaposizionediRomaeradecisamentecambiata.L’Italiasi fecepromotricedellafusionedelledueorganizzazioni, ossiaperl’acqui‐ 29E.GRECO, Ilcontributoitalianoaldibattitosullapoliticaesteraedidifesaeuropea, DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali,1996. 61 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA sizione di una dimensione di difesa dell’Unione, sia pure in forma di cooperazionerafforzata,chetenessecontodelleposizionideipaesineu‐ trali30.Nellapropostaitalianasifacevaspazionuovamenteilconcettodi cooperazionerafforzatacomesoluzioneall’asimmetriadovutaallapre‐ senza di partner europei non appartenenti all’Alleanza Atlantica. La proposta italiana andava quindi nella direzione della flessibilità, rical‐ candol’opzionechesaràpoiadottataperl’integrazionedegliaccordidi Schengen, garantendo quindi il diritto di opt‐out come principale ele‐ mentodidifferenziazione. AnchelaSpagnasidimostròprincipalesostenitricedella“opzioneC” ovvero della convergenza progressiva dei due quadri istituzionali. Ma‐ drid, attraverso il suo ministro degli Affari Esteri Javier Solana, parlò apertamentedi“quartopilastro”delladifesachesarebbestatorappre‐ sentato dall’UEO nell’attesa di una completa integrazione per la quale eranecessariounpiùampiocompromessopolitico31. La posizione dei favorevoli all’integrazione dell’UEO nell’UE veniva dunque sintetizzata in un documento congiunto presentato alla CIG nel marzo1997daFrancia,Germania,Italia,Spagna,BelgioeLussemburgo32. La proposta non riuscirà a trovare il consenso necessario dei 15 a causadellaforteresistenzabritannicachenonintendevacederesuque‐ stofronte. Come descritto da Gianni Bonvicini, la debolezza della presidenza olandeseel’ambiguitàtedescasullanecessitàdirafforzareilpilastropo‐ liticodell’Unione,contribuironoall’affossamentodellapropostaintegra‐ zionistalasciandol’Italiadasolanellabattagliaasostegnodel“pilastro delladifesa”33. 30CameradeiDeputati–Commissioneaffariesteriecomunitari, Documentoconclu‐ sivedell’indagineconoscitivasullarevisiondelTrattatodiMaastrichtesugliobiettivie limitidelTrattatodiAmsterdam,ancheinvistadell’allargamentodell’Unioneeuropea, Roma,26maggio1999,p.254. 31 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and Defence Identitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.115. 32A.MISSIROLI acuradi , FlexibilityandenhancedcooperationinEuropeansecurity matters:assetsorliabilities,cit. 33G.BONVICINI,“ItalyandtheWesternEuropeanUnion”,inC.LANKOWSKIeS.SERFATY a cura di , Europeanizing security? NATO and an integrating Europe, AICGS research report,Washington,AmericanInstituteforContemporaryGermanStudies,1999. 62 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA Nelledisposizionicheemergerannodallastesurafinaledeltrattatola questione veniva di fatto rimandata sine die e l’integrazione della UEO diventavadifattounsemplice“obiettivopotenziale”dell’UE. 4. Il Trattato di Amsterdam come occasione persa: il mancato inserimento delle cooperazioni rafforzate nel II pilastro Principale innovazione del Trattato di Amsterdam, dal punto di vista della flessibilità, è l’istituzionalizzazione delle cooperazioni rafforzate che tuttavia non entrano a far parte nei meccanismi del II pilastro. Il grandedibattitosullaflessibilitàcheavevaelaboratoilconcettodiuna cooperazione rafforzata utile allo sviluppo della PESC, fornendo quindi aipaesi“willingandable”lostrumentoistituzionaleperprocederever‐ so una più stretta cooperazione nel settore della politica estera e della sicurezza equindidifesaattraversol’ex‐J.4TUE ,siinfrangevacontroil muroerettodaipaesiostiliallosviluppodiunprocessodiintegrazione flessibileealcontempopropositivoperlaPESC. La mancata previsione di cooperazioni rafforzate nell’ambito PESC rappresenta una macchia sull’intero processo di riforma previsto dal nuovo trattato, un limite ancora più stridente se combinato con il so‐ stanzialeinsuccessoraccoltodallaCIGsulfrontedelnegoziatoUEO. Nonostante la questione PESC rappresenti un’occasione persa per lo sviluppodiun’Unionepiùflessibileepropositivaaltempostesso,ilTrat‐ tato di Amsterdam costituisce indiscutibilmente un passo in avanti per ciò che concerne lo sviluppo della flessibilità istituzionale nel suo com‐ plesso. La flessibilità caratterizzante la storia dell’integrazione europea, sviluppatasifuoridaitrattatioall’internodialcunesuerealtà,trovavafi‐ nalmentela suarealizzazioneistituzionaleconla nascitadellecoopera‐ zionirafforzatecomeconcettoistituzionalizzatorealmenteoperativo. RispettoaltemadellaflessibilitàilTrattatorisultaseguiretremodel‐ 34 li : 34A.MISSIROLI acuradi , FlexibilityandenhancedcooperationinEuropeansecurity matters:assetsorliabilities,cit. 63 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA 1 Anabling clauses: il modello di integrazione che consente ai “willing andable”dipassareadunlivellosuccessivodiintegrazioneechecoincide conl’istituzionalizzazionedelle cooperazionirafforzate.Iltrattatoindivi‐ duanelTitoloVIIlecondizionigeneralichedevonoessererispettateper attuarequestaprimaformadiflessibilità: a siadirettaapromuoveregliobiettividell’Unioneeaproteggeree servireisuoiinteressi; b rispettiiprincipideisuddettitrattatieilquadroistituzionaleuni‐ codell’Unione; c vengautilizzatasoloinultimaistanza,qualoranonsiastatopossi‐ bile raggiungere gli obiettivi dei suddetti trattati applicando le procedurepertinentiivicontemplate; d riguardialmenolamaggioranzadegliStatimembri; e nonpregiudichil’acquiscomunitarioelemisureadottateanorma dellealtredisposizionideisuddettitrattati; f nonpregiudichilecompetenze,idiritti,gliobblighiegliinteressi degliStatimembrichenonvipartecipano; g sia aperta a tutti gli Stati membri e consenta loro di aderirvi in qualsiasimomento,fattosalvoilrispettodelladecisionedibasee delledecisioniadottateintaleambito; h ottemperi agli ulteriori criteri specifici definiti rispettivamente nell’articolo11deltrattatocheistituiscelaComunitàeuropeaenel‐ l’articolo40delpresentetrattato,asecondadeisettoriinteressati,e siaautorizzatadalConsigliosecondoleproceduredaessipreviste. OltrealleprevisionigeneralidelineatenelTitoloVIIchedefinisconodi fatto il concetto istituzionale di cooperazione rafforzata, sono fonte di ulterioreregolamentazionegliart.11consol.TECeart.40consol.TEU riguardanticlausolespecificheperilIeperilIIIpilastro,ambitineiqua‐ lisonoappuntoconsentitelecooperazioni. Questaformadiflessibilitàrispondeaqueirequisitidelineatineldo‐ cumento finale del Gruppo di riflessione nel dicembre 1995. Tuttavia l’insiemedicondizioniprevistenelTitoloVII es.lecooperazioniraffor‐ zatecome“ultimaistanza”;lanecessitàdiessereattuatedaunamaggio‐ ranzadistatimembri;necessitàchenonpregidichinol’acquiscomunita‐ rio hafinitoperingessareilmeccanismoistitutivodelleenhancedcoo‐ peration, 64 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA a strait‐jacket had been imposed on any future grouping of the willingandable:launchedasadaringconcept,meanttoallowan avant.gardeofafewpioneeringmemberstatestofurther‘deepen’ theirintegrationwiththe qualified blessingoftheothers,ithad turnedintoasystemofguaranteesofthemajority35. Itimoriespressidai“piccoli”edegliscetticidella integrazioneflessibile in sede CIG avevano contribuito a limitare la portata innovativa del principiodiavanguardiainsitonellacooperazionerafforzata. 2 Case‐by‐case fexibility : il modello di integrazione che consente agli Stati membri di potersi astenere da una determinata decisione accet‐ tando al contempo che la decisione riguardi l’intera UE: si tratta della c.d. “astensione costruttiva ”. Meccanismo decisionale ancor prima che strumentodiflessibilità,l’astensionecostruttivaèprevistaperilIIpila‐ strodallart.23consol.TUE,inseritodallaCIGnelleorefinalidelnego‐ ziatodiAmsterdamperovviarealla“scomparsa”dellecooperazioniraf‐ forzatedallaPESC. Aisensidell’art.23,l’astensione motivatadiuno Statomembronon pregiudicaval’adozionediunadecisioneinsedediConsiglio superando quindiilvincolodell’unanimità salvoilsuperamentodiunquorumfis‐ satoadunterzodeivotisecondolaponderazioneprevistadall’art.205, par2delTCE. 3 pre‐defined flexibility: modello di flessibilità di tipo strutturale che copre specifici ambiti del trattato; auto‐applicativa con la ratifica del trattato. Riguarda il sistema di opt‐out e opt‐in concessi a Gran Breta‐ gna,IrlandaeDanimarcaattraversoiprotocollieledichiarazioniannes‐ sealtrattatoriguardantiilIIIpilastro.Nellafattispecie,laDanimarcaè parteintgrantedellacdareaSchengenmaottieneunopt‐outperleulte‐ rioridisposizionidelIIIpilatro;viceversaGranBretagnaedIrlandapur restandofuoridall’areaSchengen,ottengonounopt‐inperilIIIpilastro. Ilsistemadellapre‐definedflexibility,adottatoperincorporarelaSIC all’internodelquadrocomuneUE,avrebbepotutocostituireilmodello perl’istituzionediun quartopilastrodelladifesacheattraversol’incor‐ 35A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit.p.11. 65 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA porazionedellaUEOgarantissel’opt‐outaipaesineutrali.Un’ipotesiche comeabbiamodettononsaràpraticabiledatoilrifiutodiLondradisu‐ bordinarel’UEOalConsiglioeuropeoequindiall’UE. LasoluzionetrovatadallaCIGperilIIpilastromeritaorauno sguardo più attento. Dal punto di vista della flessibilità, l’introduzione della cd “astensionecostruttiva”sembraesseralasoluzionenecessaria manon sufficiente per ovviare al mancato inserimento delle cooperazioni raf‐ forzate nell’ambito PESC; una via di uscita per superare la rigidità del meccanismodivoto unanimità previstodall.Art.23consol.TUEcom‐ ma1 salvoneicasiprevistidall’art.23consolTUEcomma2 36. Se sotto l’aspetto della flessibilità/differenziazione è evidente che si trattidiun’opzionedigranlungariduttivarispettoalleenhancedcoope‐ rationprevisteperglialtripilastri,anchedalpuntodivistastrettamente istituzionale ed operativo il concetto di “astensione costruttiva” porta consédiversilimitieperplessità. Il primo limite riguarda le “implicazioni nel settore militare o della difesa” che vengono escluse dal meccanismo dell’astesione costruttiva comeriscontrabiledalcomma2dellaart.23consol.TUE.Sedaunlato ciòèinlineaconlalogicaelastrutturazionedelTrattatodiAmsterdam, dall’altra rappresenta un clamoroso passo indietro rispetto alle propo‐ steelaborateinsedeCIG es.lapropostaitalianasullecooperazioniraf‐ forzate37 cheprevedevanol’introduzionedi enhancedcooperation an‐ chenellasferadelladifesaattraversoilraccordogarantitodallex.Art.J.4 riguardanteirapportiUE\UEO. Unasecondariflessionesulconcettodiastensionecostruttivapropo‐ stadalTrattatodiAmsterdamriguardalesueimplicazionieconomiche. 36Inrealtàancheladisposizioneprevistadalcomma2dell’art.23consolTUEneces‐ sitadifattodelconsensodituttiglistatimembricomeèdeducibiledall’ultimapartedel‐ lostessocomma2:«SeunmembrodelConsigliodichiarache,perspecificatieimportan‐ timotividipoliticanazionale,intendeopporsiall’adozionediunadecisionecherichiede la maggioranza qualificata, non si procede alla votazione. Il Consiglio, deliberando a maggioranzaqualificata,puòchiederechedellaquestionesiainvestitoilConsiglioeuro‐ peo,affinchésipronunciall’unanimità». 37 CIG 96‐97, Italian delegation – subject: flexibility CONF 3801/97 , Brussels, 15 gennaio1997. 66 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA Il costo delle operazioni approvate con astensione costruttiva che abbiano implicazioni militari sono sostenute dal contributo autonomo deglistatiparticipantiregolato«secondouncriteriodiripartizioneba‐ sato sul prodotto nazionale lordo» art. 28 consol TUE . Il Trattato ga‐ rantisceun’ulterioregaranziaperglistatiche,aisensidell’art.23consol TUE abbiano presentato una “dichiarazione formale di astensione” ov‐ verocheabbianoesercitatoildirittodiastensionecostruttiva.Secondo l’art.28consol.TUEinfatti«gliStatimembriicuirappresentantiinCon‐ siglio hanno fatto una dichiarazione formale a norma dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma, non sono obbligati a contribuire al loro delleoperazioni finanziamento». Ricapitolando, attraverso l’astensione costruttiva, nel rispetto dello “spirito di mutua solidarietà”, lo Stato membro che si astiene ammette l’opportunitàchel’UnioneEuropea dicuiloStatoinquestioneèparte integrante agiscasenzaperòcontribuiredalpuntodivista economico nédirettamente perchéesentatoaisensidellart.28consolTUE néin‐ direttamente in quanto per le suddette operazioni non si utilizza il bi‐ lanciocomunitario. ComeevideziatodaSimonNuttal,ilmeccanismoprevistodaltrattato perlagestionedellaastensionecostruttivacorreilrischioditrasforma‐ re la flessibilità prevista per il II pilatro da cunstructive in destructive alimentandolosviluppodinuovepolitichecd free‐riding dapartedegli Statimembri38. Rispettodell’astensionecostruttivacomestrumentogiuridicoofferto dal Trattato avanza i suoi dubbi anche Riccardo Basso sottolinendo la totale reticenza del Trattato su come si concili il fatto che la decisione impegnil’UnioneconlacircostanzacheloStatomembroastenutosinon debbaritenersicoinvolto39. Ulteriore ostacolo imposto dal Trattato è rappresentato dalla soglia dipartecipazioneminimaalladecisioneadottatadalconsiglio: 38S.NUTTALL, TheCFSPProvisionsoftheAmsterdamTreaty:AnexerciseinCollusive Ambiguity,CFSPForum,1997,pp.1‐3. 39R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdam eNizza,cit.,p.49. 67 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Qualora i membri del Consiglio che motivano in tal modo la loro astensionerappresentinopiùdiunterzodeivotisecondolapon‐ derazionedicuiall’articolo205,paragrafo2deltrattatocheisti‐ tuiscelaComunitàeuropea,ladecisionenonèadottata. Inconclusione,ilmeccanismodi“astensionecostruttiva”nonpuònédal punto di vista concettuale né dal punto di vista istituzionale costituire unalternativavalidaalla cooperazionerafforzata.Lamancataistituzio‐ nedienhancedcooperation rappresenteràinfattiunodeiprincipalileft overdelTrattatodiAmsterdamaiqualicercheràdiovviareilTrattatodi Nizzanel2001. 5. Il Trattato di Amsterdam come occasione persa: la mancata integrazione della UEO nella UE Al contrario di quanto asupicato dai fautori dell’integrazone flessibile della difesa, il Trattato di Amsterdam manteneva inalterato l’impianto complessivodeirapportiUEO/UE.Conl’apporvazionedelDraftTreatyil 17giugnodel1997econlasuccessivafirmadeltestodefinitivodel2ot‐ tobre1997,ognisperanzaperunosvilupposostanzialedellaquestione UEO,inoccasionedellaprimarevisionedelTUE,finivadifinitivamente. L’opzione della fusione era tramontata ancor prima di nascere, la possibilitàdicalendarizzareunaprogressivaintegrazionedelledueor‐ ganizzazioniscartatainfavorediunsostanziale“nulladifatto”,lerela‐ zionifraledueorganizzazionimodificatemarginalmente:pochelenovi‐ tàapportatedallarevisionedelTUEnelcampodellasemprepiùutopi‐ sticaCDP/CDacuiavevafattoriferimentoilTrattatodiMaastricht. IlTrattatodiAmsterdamapportavatuttaviaalcunepiccolemodifiche alledisposizionipreesistentiinmateriadisicurezzaedifesa,piccolipas‐ siinavanticheeviterannoalconcettodipoliticadidifesailcompletoar‐ restodelproprioprocessodisviluppo. Unaprimaannotazioneriguardagli“obiettividell’Unione”enunciati dall’art.Bconsol.TUE:Alsecondocommasilegge: 68 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA affermarelasuaidentitàsullascenainternazionale,inparticolare mediantel’attuazionediunapoliticaesteraedisicurezzacomune, ivi compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune, che potrebbe condurre ad una difesa comune, a norma delledisposizionidell’articoloJ.7. Rispetto alla versione precedente del TUE, l’articolo fa riferimento alla «definizionediunaprogressivapoliticadidifesa»enonpiùallanebulo‐ sa«definizioneaterminediunapoliticadidifesacomunechepotrebbe, successivamente, condurre ad una difesa comune». La riformulazione dell’obiettivo è testimonianza della volontà dei 15 di assumersi la re‐ sponsabilità di procedere verso una più concreta politica di difesa co‐ mune anche se, dall’altro lato scompare il riferimento al più “ardito” concettodidifesacomunesalvopoiricomparirenelCapitoloVIIart.17 consulTUErelativoallaPESC. Punto focale delle nuove disposizioni relative al tema della difesa e sicurezzaèrappresentatodall’art.17consolTUEche,sostituendoilvec‐ chio articolo J.4, ridisegna anche se marginalmente il rapporto UE/ UEO40. Inlineaconquantogiàdettocircal’art.B,ilTrattatosimuovenella direzionediunarinnovataresponsabilitàdell’Unioneversoitemidella difesa. La PESC diventa di conseguenza, come è possibile riscontrare dalla lettera dell’art. 17, il contenitore individuato dai 15 per la sua strutturazione/evoluzione;ilConsiglioEuropeol’organoprepostoadet‐ tare i ritmi della elaborazione della politica di difesa comune e le sue modalitàdisviluppo. L’UEO,oraconsiderata“parteintergantedellosviluppodell’Unione”, svolgeunachiaro“ruolodiservizio”neiconfrontidell’Unionelaqualesi avvarràdellesueistituzioniperelaborareeporreinesseredecisionied azioniriguardantiilsettoredelladifesa41.Unaspetto,quest’ultimo,che 40R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdam eNizza,cit.,p.49. 41CameradeiDeputati–Commissioneaffariesteriecomunitari, Documentoconclu‐ sivedell’indagineconoscitivasullarevisiondelTrattatodiMaastrichtesugliobiettivie 69 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA converge in maniera sostanziale con le indicazioni previste dal prece‐ denteJ.4chegiàattribuivaall’UEOunruolodicompetentedelladifesa per ciò che riguardava l’elaborazione di decisioni ed azioni da intra‐ prenderenellasferadifesa42. Ilrapportodisubordinazionepolitica manongiuridica dellaUEO, formalmente autonoma, alla UE derivava dalla necessità di passare at‐ traversoilpoterediindirizzodelConsiglioEuropeoperqualsiasiazione UEOcondottaalserviziodellaPESC43. EreditàdirettadeldibattitodellaCIGesintesidelloscontrofraledi‐ versecorrentidipensiero,èilriferimentoadunapotenzialeintegrazione delledueorganizzazioni nelcomma1.Perlaprimavoltainfatti,lapro‐ mozionediunapiùstrettacollaborazionefraUEeUEOètesaallarealiz‐ zazionedell’eventualeintegrazione. Integrazionecheèappuntodefinita eventuale e che difficilmente avrebbe potuto giungere ad una concreta realizzazione.Ladecisionevenivaespressamenteconsegnatanellamani del Consiglio europeo e quindi ad una decisione da prendere all’unani‐ mitàdasottoporreinseguitoallaratificadituttigliStatimembri. La novità principale introdotta dall’art. 17 è rappresentata dall’in‐ tegrazionedellecdMissionidiPetersbergall’internodell’ambitoPESC. Daunlato,l’UEOconferisceall’Unionel’accessoadunacapacitàope‐ rativadidifesa,dall’altrol’UEfaproprielemissioniumanitarieedisoc‐ corso, le attività di mantenimento della pace e le missioni di unità di combattimentonellagestionedicrisi,ivicompreselemissionitesealri‐ stabilimento della pace ovvero quei compiti operativi e specifici che la UEOsieradatanellasuaDichiarazionediPetersberg.LeMissionidiPe‐ tersbergdiventavanoquindiparteintegrantedellaPESCelaUEOalcon‐ tempo garantiva all’UE la possibilità di accedere alle proprie funzioni limitidelTrattatodiAmsterdam,ancheinvistadell’allargamentodell’Unioneeuropea, Roma,26maggio1999,p.288. 42E.LETTA acuradi , LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti, cit.,p.56. 43R.CIRCELLI,“Ladifficilecostruzionediunapoliticadidifesacomune”,inG.BONVICINI eG.L.TOSATO acuradi , Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattati diAmsterdameNizza,Torino,Giappichelli,2003,p.112. 70 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA operative. Una relazione, quella fra PESC e UEO, che risulterà quindi semprepiùstretta.Ilproblemadell’asimmetriadellamembershipveni‐ vaquindirisoltodalcomma3attraversol’estensioneatuttiipaesiUE e quindinonsoloimembriUEOapienotitolo deldirittoaprenderepar‐ te ai cd Compiti di Petersberg: «Quando l’Unione ricorre all’UEO per l’elaborazioneel’attuazionedidecisionidell’Unioneconcernentiicom‐ pitidicuialparagrafo2,tuttigliStatimembridell’Unionehannoildirit‐ todipartecipareapienotitoloatalicompiti». Attraversol’incorporazionedelleMissionidiPetersbegall’internodel quadroPESCeconilparzialeriallineamentodelle membershipoperato dalcomma3,ilTrattatodiAmsterdamcercadiriportareall’internodel framework comune il concetto operativo di “willing and able” proprio dellasferadelladifesa,convogliandolanascitapotenzialedifuturecoa‐ lizioniad‐hocall’internodelcontestoUE. Per quanto riguarda la flessibilità strictu sensu, veniva confermata conilcomma4dell’art. 17consolTUElapossibilitàperidiversipaesi membri di dare vita a cooperazioni rafforzate all’interno del quadro atlanticoodellastessaUEOevenivaancoraunavoltapromossal’oppor‐ tunità della cooperazione nell’ambito degli armamenti art. 17 consol TUEcomma1 . Unadisposizionechesiallineaallanecessitàdicollegaresemprepiù le“cooperazioniesterneaitrattati”alleistituzioniUEnellaprospettiva dellanascitaedelsuccessivosviluppodiunarealeCDP. Unulteriorericorsoalconcettodiflessibilitàdiventaobbligatorionel commentare l’eventuale passaggio ad una difesa comune descritto nel comma1. Il riferimento alle norme costituzionali interne veniva concepito co‐ meclausolaatutelaesalvaguardiadeipaesicdneutrali.Èimmaginabile, dalpuntodivistaconcettuale,chesolounnucleodipaesipotesseessere dispostoadapprodareadunadifesacomune echequindiunasortadi opt‐outdovesseesserenecessariamenteprevisto44. 44E.LETTA acuradi , LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti, cit.,p.56. 71 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Ancoraunavoltal’elaborazionedelconcettodiCDP\CDdovevapas‐ sareattraversoilprincipiodelladifferenziazioneequindiperlacoope‐ razionerafforzata. ComegiàaccadutoaMaastricht,ulterioridisposizioniedichiarazioni relativeallaUEO,venivanoallegatealTrattatodiAmsterdam:Protocollo sull’articolo J.7 del trattato sull’Unione Europea; Dichiarazione su una cooperazione rafforzata fra l’Unione Europea e l’Unione Europea occi‐ dentale;Dichiarazionerelativaall’UnioneEuropeaoccidentale. Oltreariaffermarel’importanzadell’AlleanzaAtlanticainragionedel giàdiscussoequilibrismopermanentesucuipoggialastoriadelladifesa europea,nella“Dichiarazionerelativaall’UEO”inparticolarealpuntoA. Relazioni dell’UEO con l’Unione Europea: accompagnare l’attuazione delTrattatodiAmsterdam èriscontrabilelavolontàdellastessaUEO e quindi del club dei paesi associati di svolgere quel “ruolo di servizio”, quasidi agenziadelladifesachelariformadelTUElehaaffidato.Ricol‐ legandosi agli obiettivi fissati da Maastricht, i membri dell’UEO ribadi‐ sconol’aspirazionediedificaregradualmenteuna“componentedidifesa dell’UE”cheprendalemossedall’organizzazionedelPattodiBruxelles. Per ciò che riguarda la membership l’UEO converge con la scelta dell’UEinfavorediunriallineamnetodelleasimmetriesulpianoopera‐ tivonell’otticadellarealizzazionedeiCompitiprevistidalcomma2del‐ l’art.17 exJ.7 : tutti gli Stati membri dell’Unione hanno il diritto di partecipare pienamente a tali missioni, a norma dell’articolo J.7, paragrafo 3 deltrattato sull’UnioneEuropea.L’UEOpromuoveràilruolodegli osservatoripressol’UEOinconformitàconledisposizionidell’ar‐ ticolo J.7, paragrafo 3, e adotterà le necessarie modalità pratiche perconsentireatuttigliStatimembridell’UEchecontribuiscono allemissionicondottedall’UEOsurichiestadell’UEdipartecipare appienoeincondizionidiparitàallaprogrammazioneealledeci‐ sionidell’UEO45. 45E.LETTA acuradi , LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione europeaoccidentale:effettisullestrutturepolitico‐istituzionaliattualmenteesistenti,cit. 72 III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA La Dichiarazione non si limtava quindi a riaffermare dal punto di vista teoricolapienalegittimitàdituttigliStatimembridell’UEapartecipare allecdMissionidiPetersbergmaoffrivalapienadisponibilitàdell’UEOa modellareintalsensomeccanismioperativi. Sul piano della cooperazione istituzionale UE/UEO la dichiarazione offrivaalcunispuntiperconsentireneunrapidomiglioramento: ‐ misureinteseamigliorareilcoordinamentodeiprocessiconsulti‐ vi e decisionali di ciascuna delle organizzazioni, in particolare in situazionidicrisi; ‐ tenutadiriunionicongiuntedegliorganicompetentidelledueor‐ ganizzazioni; ‐ armonizzazione,perquantopossibile,dellasuccessionedellepre‐ sidenze dell’UEO e dell’UE nonché delle norme amministrative e delleprassidelledueorganizzazioni; ‐ stretto coordinamento delle attività dei servizi del segretariato generaledell’UEOedelsegretariatogeneraledelConsigliodell’UE, anchemedianteloscambioeildistaccodimembridelpersonale; ‐ messa a punto di misure che consentano agli organi competenti dell’UE,compresalacelluladiprogrammazionepoliticaetempe‐ stivoallarme,diavvalersidellerisorsedelnucleodipianificazio‐ ne,delcentrosituazioneedelcentrosatellitedell’UEO; ‐ cooperazionenelsettoredegliarmamenti,ovenecessario,nell’am‐ bitodelGruppo“Armamentidell’Europaoccidentale” GAEO ,qua‐ leistanzaeuropeadicooperazioneinmateriadiarmamenti,dell’UE edell’UEO,nelquadrodellarazionalizzazionedelmercatoeuropeo degliarmamentiedell’istituzionediun’agenziaeuropeapergliar‐ mamenti; ‐ disposizioni pratiche volte ad assicurare la cooperazione con la Commissioneeuropeachenerispecchinoilruolonelquadrodella PESC,qualeessoèdefinitonelTrattatodiAmsterdam; ‐ perfezionamentodellemisureinmateriadisicurezzaconl’Unione Europea. ComegiàvistoaMaastrichtlaDichiarazionefacevaesplicitoriferimento alla cooperazione in materia di armamenti e alla necessità di istituire un’agenziaeuropeachesvolgessetalefunzione.Larazionalizzazionedel 73 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA mercatodegliarmamentieilraggiungimentodiunlivellodiinteropera‐ bilitàadeguatofraleforzearmatedeipartnereuropeiattraversolosvi‐ luppodi closercooperation costituivanoobiettivinecessariperl’evolu‐ zione di una futura CDP/CD. È lo stesso trattato a fornire la copertura giuridicaperunacollaborazionenelcampodegliarmamenticonl’art.17 cons TUE nell’ottica di un potenziale sviluppo di una politica di difesa: «Ladefinizioneprogressivadiunapoliticadidifesacomunesaràsoste‐ nuta, se gli Stati membri lo ritengono opportuno, dalla loro reciproca cooperazionenelsettoredegliarmamenti». Tuttavia,ancoraunavoltal’ambiguitàstrategicariguardoilconcetto di politica di difesa comune, risultante dalle diverse impostazioni a ri‐ guardo degli Stati membri e la difficoltà di procedere congiuntamente all’internodel framework istituzionalecomune,spingevanoi volentero‐ siadattrezzarsiinforumesterni:emblematicainquestosensolafirma dellaconvenzionediOCCARdel1998. Inconclusione,laquestionedeirapportiUEOeUErimanevairrisolta. Larichiestaespressadall’UEOallaUEinoccasionedeiConsiglidiNoord‐ wijkeMadriddidefinirelagiustacorniceperlosviluppo,diunadifesa europeanontrovavarisposta.LasoluzionedeirapportiUE/UEOèdifat‐ torinviata.Lapossibilitàdidarevitaadun“pilastrodelladifesa”frutto dellaassimilazionedellagiàesistenteUEOsieradimostrataimpossibile. Riportareall’internodelperimetrodeitrattatiuna cooperazioneraf‐ forzatasieradimostratopossibileconlaSIC,mailtemadelladifesanon potevaevolversivelocementenellastessadirezione,bloccatodastrate‐ gie nazionali contrapposte, imprigionato negli schemi delle relazioni trans‐atlanticheedintra‐europee. 74 IV. La svolta di Nizza. La nascita della PESD e di una PESC più flessibile 1. Premessa Conl’iniziodeilavoridellaCIG2000ildibattitosullaflessibilitàsiriapre làdovesieraconclusonelleultimeoredelnegoziatodiAmsterdam:ov‐ verosull’opportunitàdiinserirenelIIpilastrolecooperazionirafforza‐ te.Oltreallapossibilitàdiapportaremodificheaimeccanismidell’inte‐ grazioneflessibileprevistiperglialtripilastri,saràinfattiilconcettodi enhancedcooperationall’internodellaPESCafornirelaprincipalema‐ teriadidiscussioneallaConferenza. Il progressivo convincimento dei 15 di inserire anche nel quadro PESC le misure auspicate dai più “audaci” alla CIG 96‐97 andrà di pari passo con l’impossibilità di estendere strumenti di flessibilità istituzio‐ naleallasferamilitareedidifesa.Lecooperazionirafforzate,almomen‐ to, non avrebbero rappresentato infatti la soluzione per uno sviluppo concreto di una politica di sicurezza e difesa comune. Come già dimo‐ strato da Amsterdam e dall’impossibilità di trovare un accordo sull’in‐ tegrazionedellaUEOall’internodell’UEsulmodelloSIC,la“partitadella difesaeuropea”costituiva,allesogliedel2000,unasfidacheandavaol‐ treisempliciaggiustamentigiuridico‐istituzionali.Allalucedeldifficile dibattito che aveva preceduto la prima revisione del TUE, trasportare l’UEO all’interno dell’architettura UE e quindi completare l’istituziona‐ lizzazione di una cooperazione rafforzata “esterna” ai trattati, non era 75 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA piùl’uniconododascioglierenelridisegnareilquadroistituzionale.La prospettivageopoliticadellasecondametàdeglianni’90sembravade‐ stinareilmondoaldominiounipolaredegliStatiUniti,l’Europaeracon‐ scia della necessità di mantenere saldo il rapporto transatlantico e di comeladifesacollettivadelcontinentenonavrebbepotutoprescindere dalla NATO. Dal punto di vista dei rapporti strettamente intra‐conti‐ nentali, la sfida della politica di difesa europea intesa principalmente comecapacitàdiproiettarsimilitarmenteversol’esterno eraunaparti‐ ta da giocare sul fronte della volontà politica. La volontà politica degli Statimembridiimprimerenellastoriadell’integrazioneuncambiamen‐ todirotta,unasvolta. Detto questo l’avvicinamento istituzionale ed il collegamento dei meccanismiUEO‐UEauspicatoadAmsterdamproseguìsottolaspintadi chi,comelaFrancia,auspicavalapienatrasformazionedell’UEOinuna “agenzia”dell’UE.AlprogressivoavvicinamentodellestruttureUEOalle UEsiaffiancavaperòunnuovoprocesso,autonomodaglischemiistitu‐ zionalifinoraesistenti,cheprendevalemossedalladichiarazionefran‐ co‐britannica di St. Malo del dicembre 1998. L’accordo raggiunto dal PrimoministrobritannicoTonyBlairedalPresidentefranceseJacques Chiracrappresentavalostoricoavvicinamentoovverolaricercacomune dellasintesi,fraledueprincipali“correnti”dellastoriadellasicurezzae difesa europea: quella di Londra capofila della soluzione “ultra‐atlanti‐ sta” e quella francese storicamente alla ricerca di una posizione conti‐ nentalepiùautonomachesitraduceva,secondolatradizionetransalpi‐ na,nell’aspirazioneadunadifesapiùpropriamenteeuropea. Duedirettrici,daunlatoilprogressivoavvicinamentodellestrutture UEO alla UE e dall’altro la nascita di una posizione condivisa sullo svi‐ luppodellapoliticadidifesa cheprenderàilnomediPoliticaEuropea di Sicurezza e Difesa – PESD che condurranno all’avvio di una nuova stagione per la sicurezza europea consacrata poi dal Trattato di Nizza. LasecondarevisionedelTUEavalleràinfattiilprocessodiassimilazione dellefunzioniUEOoltrechedellesuecapacitàoperativeall’internodel‐ l’Unionecheassumerà,attraversolanuovaPESD,l’autonomianecessa‐ riaperproiettarsiall’esternoanchedalpuntodivistamilitare. 76 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE 2. La nascita della PESD, il tramonto della UEO RiguardolaquestionedelcollegamentoistituzionaleUEO/UE,ilTrattato di Amsterdam, come osservato nel capitolo precedente, faceva riferi‐ mento solo ad una “eventuale” integrazione, un’opzione quest’ultima cherestavaquindipossibilemarimandatasinedie. Inoccasionediunincontroconilpersonalediplomaticofrancesenel‐ l’estate del 1998, il Presidente Jacques Chirac lanciava nuovamente la sfidaaipartnereuropeiproponendolatrasformazionedell’UEOinuna “agence” della PESC senza passare attraverso la revisione dei trattati. L’ideafrancesedelrapportoUEO/UEcontinuavaapoggiarsisullapossi‐ bilità di fare dell’organizzazione militare una cooperazione rafforzata operativa, fondata sul concetto di “core europe”1. La proposta francese nonapportavanulladinuovoaldibattitosuflessibilità edifesa;Chirac tornava a presentare ai partner europei l’idea dell’Europa dei “cerchi concentrici”odei“club”comeunicaalternativaall’immobilismodelpro‐ cessodiintegrazionenell’ambitosicurezzaedifesa. Un’idea, quella dell’integrazione tout court della UEO nell’UE, che avevaincontratolanettaopposizionedellaGranBretagnaallaCIGperla revisionedeltrattatoecheanchesottoformadi agence, club, core o la‐ boratorio avrebbe ineluttabilmente incontrato la diffidenza degli stessi britanniciedeglialtrioppositoridiunaintegrazioneflessibiledelladife‐ sa“àlafrancese ”. Un’accelerazioneversolarealizzazionediunapoliticadidifesaeuro‐ peasarebbearrivatainaspettatamentedall’interventodellaGranBreta‐ gnadiTonyBlairnell’autunnodel1998inquellecheAntonioMissiroli ha definito “the ten weeks that shook the world of European security anddefencepolicy‐makers”2. Primisegnalidiuncambiamentodirottadellapoliticabritannicaar‐ rivavanodallapropostadiCharlesGrant,direttoredelCentreforEuro‐ peanReformdiLondra,chesuggerival’istituzionediunquartopilastro daedificareformalmenteall’internodell’ambitoPESC.Segnalicheveni‐ 1A.MISSIROLI,CFSP,Defenceandflexibility,cit.,p.30. 2Ibidem,p.32‐34. 77 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA vanoconfermatidalleparoledelprimoministrobritannicoTonyBlaire dalsuoministroGeorgeRobertsoninoccasionedeiConsigliEuropeidi PortschacheVienna3. Il primo ministro britannico espresse chiaramente la nuova volontà convinzione di Londra di essere fattore propulsivo per la rapida co‐ struzionediunapoliticadidifesaeuropea,neltenderelamanoaipart‐ nercontinentali,Blairsispinsefinoalpuntodiimmaginarepossibilela graduale, ma completa fusione della UEO nell’UE, tanto osteggiata du‐ ranteinegoziatidiAmsterdam.IlministrodelladifesaGeorgeRoberts‐ onsiapprestavaquindiasottolinearelanecessitàperl’Europadidotar‐ sidiunarealecapacitàdiproiezionemilitarecheconsentisseall’Europa diadempiereaicompitialeispettantiall’internodelquadroatlantico. I motivi che spinsero la Gran Bretagna a smuovere le acque placide delladifesaeuropeapossonoesserericondotti,inprimoluogo,allane‐ cessità di recuperare una posizione all’interno del contesto europeo pregiudicatadaiduegrandiopt‐out dicuiLondraerabeneficiaria.L’au‐ to‐esclusione dall’UEM a Maastricht e dalla implementazione di Schen‐ gen ad Amsterdam, contribuivano infatti a fare della Gran Bretagna un membrodell’UEpart‐timeesemprepiùdefilatadaltimonecontinentale. LavolontàdelnuovocorsolaburistadiBlairditornareagiocarelapar‐ titaeuropea,spinsequindilaGranBretagnaaprenderel’iniziativanel‐ l’immobilecampodelladifesa. Alleconsiderazioniinchiaveeuropeadobbiamooraaggiungereuna “letturaatlantica”allamossadiLondra. Nell’ambitodeirapportiUSA‐Europa,alleirrisoltequestioniderivan‐ tidall’anticaquestionedel burdensharingsiaggiunselalampanteinef‐ ficienzamilitare oltrechedecisionale dimostratadall’Europapertutto ilcorsodeglianni’90inoccasionedellecrisijugoslave:la debolezzami‐ litaredell’Europarischiavadidivenireunostacoloperilfunzionamento dellaNATOstessa, conparticolareriferimentoall’impossibilitàeuropea digarantireunacapacitàdiproiezioneesternacheconsentisseunvelo‐ ce dispiegamento pesante di truppe ed un loro controllo e comando a 3M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,IlMulino,Bologna,2004,p.160. 78 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE distanza4.InquestalogicalaGranBretagna,principalesostenitoredella tenutadelquadroatlantico,aveval’esigenzadirafforzareilpilastroeu‐ ropeodell’alleanza,eperfarlodiventavanecessariorilanciareilproget‐ todiunarealepoliticaeuropeadisicurezzaedifesa5. Primopassodiquestonuovocorsoè,comegiàprecedentementeac‐ cennato, la dichiarazione franco‐britannica di St. Malo del 4 dicembre 1998; i tempi della eterna divergenza fra i due tradizionali approcci al tema della difesa sembravano conclusi, una nuova stagione di “sintesi” perl’Europaappenainiziata.Ladichiarazione,articolataincinquepunti, si apre con la manifestazione della volontà franco‐britannica di ottem‐ perareagliobiettivistabilitidalTrattatodiAmsterdam.Alpunto1viene richiamata la “responsabilità” del Consiglio Europeo di prendere posi‐ zionesulprogressivo framing diunapoliticadidifesacomuneall’inter‐ nodelquadroPESC.Ilpunto2faesplicitoriferimentoallanecessitàdel‐ l’Unionedidotarsidiunacapacitàautonomad’azionedapoteresercita‐ re,diconcertoconlaNATOenelrispettodegliobblighidell’AlleanzaAt‐ lantica,attraversoilframeworkistituzionaleUE. Alpunto3lapropostaperunacapacitàd’azioneedinterventoauto‐ nomadallaNATO6: InorderfortheEuropeaUniontotakedecisionsandapporvemili‐ taryactionwheretheAllianceasawholeisnotengaged,theUn‐ ionmustbegivenappropriatestructruesandacapacityforanaly‐ sisofsituatins,sourcesofintelligence,andcapabilityforrelevant strategicplanning,withoutunecessaryduplication,takingaccount oftheexisitngassetsoftheWEUandtheevolutionofitsrelation withtheEU.Inthisregard,theEuropeanUnionwillalsoneedto have recourse to suitable military means European capabilities pre‐designatedwhitinNATO’sEuropeanpillarornationalormul‐ tinationalEuropeanmeansoutsidetheNATOframework . 4M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,pp.158‐162. 5Ibidem. 6 Vertice anglo‐francese di St. Malo, Joint declaration issued at the british‐french summit,Saint‐Malo,3‐4dicembre1998. 79 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA L’Unione doveva essere quindi fornita di appropriate strutture logisti‐ che,d’analisiedoperativeperpoterrealmenteespletarelafunzionede‐ cisionaleinmateriadidifesaedintraprenderelerelativeazionimilitari. Aquestopropositol’UE,attraversoilcollegamentoistituzionaleofferto dai trattati, avrebbe potuto sfruttare, evitando cosi la duplicazione, ca‐ pacitàefunzionidellaUEO. La dichiarazione si conclude con una riflessione sull’indispensabile miglioramentodellecapacitàdell’industriaeuropeadelladifesaconpar‐ ticolareriferimentoalcompartotecnologicocheprecedeun’ultimapro‐ fessioned’intentialpunto5,dapartedeiduepaesi. IlprocessoavviatoaSt.Maloperlacreazionediunapoliticadidifesa europea da realizzare all’interno del quadro PESC, spinta dalla volontà politica dell’inedito asse Londra‐Parigi, proseguiva la sua strada con i ConsigliEuropeidiColoniaedHelsinki.Questeleprincipalinovità: ConsigliodiColonia,giugno19997: TieneufficialmenteabattesimolaPoliticaeuropeadisicurezzaedi‐ fesa PESD stabilendolafinedell’anno2000comelimitemassimoper l’adozionedidiposizioniriguardantiimeccanismidi decisionmaking,il funzionamentodellestrutturemilitari elaconseguenteefficaciaopera‐ tiva. Dal punto di vista istituzionale il Consiglio di Colonia prevedeva l’istituzione del Comitato Politico e di Sicurezza COPS di ausilio alla nuovafiguradell’AltoRappresentante nataconAmsterdam edelCon‐ siglio, del Comitato Militare EUMC e dello Stato maggiore dell’UE EUMS 8. Prendeva forma, dal punto di vista istituzionale, la nuova PESD svi‐ luppandosiautonomamenteall’internodelframeworkPESC. Il termine dell’anno 2000 avrebbe dovuto coincidere con la conclu‐ sionedell’esperienzadellaUEOche,oramaisostituitadallanuovaPESD, nonavrebbeavutopiùmotivodiesistere.IlConsiglio,nelleconclusioni dellapresidenza,invitavainfattil’alloraConsiglioAffariGeneraliapre‐ 7 Consiglio Europeo di Colonia, Conclusioni della presidenza, Colonia, 3‐4 giugno 1999. 8R.CIRCELLI,“Ladifficilecostruzionediunapoliticadidifesacomune”,inG.BONVICINI eG.L.TOSATO acuradi , Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattati diAmsterdameNizza,cit. 80 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE pararelecondizionielemisurenecessarieperl’inclusionediognifun‐ zione residuale dell’UEO. Veniva ribadita nuovamente la preminenza dellaNATOsulladifesacollettivadeglistatimembri:obiettivoprincipale dellaPESDera,comeabbiamoavutomododidireinprecedenza,quello difornireunacapacitàdiproiezionemilitare. ‐ConsigliodiHelsinkidicembre19999: Sulla linea delle innovazioni di Colonia veniva fissato il cd Headline Goal2003 cheprevedevalacreazionediunaForzaeuropeadiReazione RapidaperadempiereacompitiequivalentiaicdCompitidiPetersberg oltreallacreazionediunapparatologistico‐operativonecessarioperla gestionedellacrisi. IlquadrodelprocessoavviatodaFranciaeGranBretagnaconladi‐ chiarazione di St. Malo veniva completato attraverso il coinvolgimento deipartnereuropeinonsoloinsedecomunitariamaattraversoincontri bilaterali.AquestopropositoèopportunoricordareilConsigliodidifesa e sicurezza franco‐tedesco del 29 maggio 1999; il vertice italo‐britan‐ nicotenutosiaLondrail19‐20luglio1999,ilverticefranco‐olandesedel 10febbraio201010. Parallelamente al processo di nascita e sviluppo della PESD prose‐ guivailgradualecollegamentoetrasferimentodifunzioniecapacitàda UEOaUE. ConlaDichiarazionediLussemburgo del23novembre1999ilConsi‐ gliodeiMinistridelUEOdichiaravalapropriadisponibilitàaconsentire l’utilizzodirettodellestruttureoperativeUEO Segreteria,CentroSatel‐ litareeIstitutopergliStudisullaSicurezza ,avviandocosìilprogressi‐ voesaurimentodellefunzioni11. UlterioriattiapprovatiinambitoUE/UEOtesialcollegamento delle dueorganizzazioni,comeadesempiolanominadell’AltoRappresentate dellaPESC,JavierSolana,aSegretarioGeneraledell’UEO,contribuirono 9ConsiglioEuropeodiHelsinki, ConclusionidellaPresidenza, Helsinki,10‐11dicem‐ bre1999. 10A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit.,p.47. 11Consigliodeiministridell’UEO, DichiarazionediLussemburgo, Lussemburgo,22‐ 23novembre1999. 81 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA a spingere l’organizzazione militare verso l’esaurimento delle proprie funzioni.ConlaDichiarazionediMarsigliade13novembre2000l’UEO hapotutocessarediesisterecomeagenziaoperativa, lepropriecompe‐ tenzetrasferiteallenuoveistituzionidellaPESC/PESDdell’UE12. La UEO avrebbe altresì continuato ad essere forum e cooperazione rafforzata nel campo degli armamenti attraverso il lavoro del GAEO WEAG cheavrebbecontinuatoapromuovereunapoliticadicoopera‐ zionepiùprofondaeconcretatesaallacostituzionediun’AgenziaEuro‐ peadegliArmamenti. Il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio del 2001, avrebbe quindi formalizzatoilprocessodicostituzionedellaPESDedilparallelotrasfe‐ rimentodeicompitiresiduidellaUEOall’UE. 3. La CIG 2000: una PESC più flessibile? All’aperturadeilavoridellaCIG2000ildibattitosullaflessibilitàriparti‐ vadalladiscussionesull’opportunitàdiistituzionalizzareunaflessibilità strutturale nel secondo pilastro. Principale obiettivo dei sostenitori dell’integrazioneflessibile,checontinuavanoavederenell’istituzionaliz‐ zazione delle cooperazioni permanenti la soluzione alla crescente for‐ mazionediadhocclosercooperationesterneaitrattati,erariportareal‐ l’internodelcontestoUEquestotipodicooperazioni.Insecondoluogo,i sostenitori della flessibilità erano insoddisfatti del meccanismo del‐ l’astensionecostruttiva,ritenutainsufficiente. IcriticiegliscetticidellaflessibilitàinambitoPESC,alcontrario,so‐ stenevanocheilsecondopilastroconsentisseunampiomarginedidif‐ ferenziazione e l’introduzione di cooperazioni rafforzate avrebbe con‐ dotto ad una serie di conseguenze negative. L’argomentazione degli scettici della cooperazione rafforzata si fondava principalmente sul ti‐ more che un’eccessiva flessibilità nel secondo pilastro avrebbe potuto demolirelaproiezioneesternadell’UEinterminidicredibilità:unapo‐ 12Consigliodeiministridell’UEO, DichiarazionediMarsiglia, Marsiglia13novembre 2000;M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.118. 82 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE liticaesteraconfusaelacreazionedidiversi“direttori”ilrischioprinci‐ pale13. Il14febbraio2000iministridegliEsteridei15aprivanoaBruxelles laCIGincaricatadiprepararelasecondariformadeitrattatiperadatta‐ rel’impalcaturaistituzionaleeuropeaallesfideconnessealprossimoal‐ largamentodell’UEaipaesidell’Europacentro‐orientale. Il termine dei lavori era fissato sin dall’inizio per il dicembre del 2000 al fine di consentire la conclusione della procedura di ratifica da partedeiparlamentinazionalineiprimimesidel200114. Nei primi documenti presentati dalle diverse delegazioni alla CIG 2000 è possibile notare come la questione flessibilità nella PESC non fosseannoveratadatuttiipaesimembrifraileftoverdiAmsterdamche necessitavano di intervento. Nel contributo danese presentato ai primi dimarzo,adesempio,laquestioneenhancedcooperationeIIpilastroè deltuttoignorata;ladelegazioneGrecainvece,mostravanuovamentela propriapreoccupazionecircauninterventoinfavoredellaflessibilitàde parteCIGriassumendounapreoccupazionecomuneaicd“paesipiccoli”: Withrespecttotherenegotiationoftheprovisionson“enhanced cooperation” flexibility ,Greeceviewstheopeningofthischapter with considerable skepticism, particularly as the relevant provi‐ sionsoftheAmsterdamTreatyhavenotyetbeenimplemented15. Sul fronte opposto, in prima linea a favore di una PESC più flessibile, l’Italia e il Benelux sottolineavano nuovamente la necessità di rendere piùflessibiliimeccanismidell’Unioneinragionedell’allargamentoora‐ maiprossimo. Ildocumentorelativoallaposizionedelladelegazioneitaliana,conse‐ gnatoallaCIGil3marzo2000affrontavailtemadellaflessibilitàistitu‐ 13E.PHILIPPARTeM.SIEDHIANHO, Theprosandconsof“closercooperation”within theEU:argumentationandrecommendation,cit.,pp.34‐35. 14SitoParlamentoEuropeo:http://www.europarl.europa.eu/igc2000/default_it.htm. 15 CIG 2000, Memorandum from the Greek Government to the Intergovernmental ConferenceoninstitutionalreformoftheEuropeanUnion CONFER4719/00 ,Brussels, 3marzo2000. 83 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA zionale oltre a proporre una necessaria modifica dei meccanismi per l’attuazionedellecooperazionerafforzatenelIenelIIIpilastroritenuti troppocomplessi e limitativi,sottolineavalanecessitàdiestenderealla politicadisicurezzaedifesa manonallapoliticaesteraperlaqualesi ritenevasufficientel’astensionecostruttiva .Sileggeariguardo16: … The Union’s recent history shows that, if closer cooperation arrangements cannot be implemented within the institutional framework, they are achieved instead outside it. It is then much more difficult either to bring them back within the Treaty or to ensureaccessforthosecountriesthatwereunableorunwillingto participateinthemfromthestart. TheAmsterdamprovisionson closer cooperation appear quite inadequate for an enlarged Eu‐ rope.Provisionismadeforclosercooperationunderthefirstand third pillars.The Articles of the Treaty lay down a framework of referencewhichiscertainlyvalidinrespectofthepurposeofthe exercise, its limits and involvement of the Union’s institutions. However,themechanismprovidedforseemstoocomplexanddif‐ ficult to implement. We believe that, at the very least, the provi‐ sion giving a Member State the option of opposing authorisation for undefined domestic policy reasons should be reviewed, as shouldtheprovisionconcerningtheminimumnumberofMember States, with the introduction of lower thresholds than those cur‐ rentlylaiddownintheTreaty.Furthermore,whileitseemsadvis‐ abletomaintainthemechanismofconstructiveabstentioninre‐ spect of foreign policy, we feel that flexibility needs to be intro‐ ducedforsecurityanddefence. SullastessalineaipaesidelBenelux.Nelmemorandumcongiuntopre‐ sentatoallaCIG,sostenendolanecessitàdirendereflessibileilsecondo pilastro,venivanoribaditeragionienaturastessadelconcettodicoope‐ razionerafforzata17: 16CIG2000,Italy’sposition 17 CONFER4717/00 ,Brussels,3marzo2000. CIG 2000, Memorandum from Benelux CONFER 4721/00 , Brussels, 7 marzo 2000. 84 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE TheBeneluxcountriespleadformoreflexibleapplicationcondi‐ tions for the existing reinforced collaboration, and for an exten‐ sion of its application field to the second pillar. The purpose in doingthis,maynotbethatagroupofcountriesshouldbegiven the opportunity to dissociate themselves from the community workbuiltupasaUnion,buttohavetheopportunitytoactaspi‐ oneersinpushingforwardthiscommunityworkinafirstphase, andthustoguaranteethemomentumofthe Union’sfurtherde‐ velopment. Un’Europa più estesa e complessa avrebbe dovuto consentire ad un gruppodipaesidi“agirecomepionieri”nelportareavantiilprocessodi integrazioneeuropea. AnchelaGermaniaprendevaposizioneafavorediunaridiscussione deiterminidiflessibilitàprevistidalTrattatodiAmsterdam.Fralepos‐ sibili modifiche da prendere in esame, secondo i tedeschi, vi era anche l’estensione della flessibilità al II pilastro fin dall’inizio dei lavori della Conferenza18. Con l’allargamento alle porte, il dibattito sulla flessibilità nel suo complessotornavaadassumeregranderilievo.Lapossibilitàdifacilita‐ re l’accesso alle cooperazioni rafforzate e di estenderle al II pilastro sembrava essere necessaria di fronte alla prospettiva di un’Europa ad oltreventistati. IlministrodegliesteritedescoJoschkaFischer,inundocumentore‐ datto nel maggio del 200019, tornava ad insistere sul concetto di avan‐ guardia di Stati membri votati all’“ideale europeo” pronti a portare avantiperprimiilprocessodiintegrazionepolitica.Un’ideacheveniva rilanciata anche dal Presidente Jaques Chirac durante una sua visita al Bundestagtedescodel27giugno2000,nellaqualeriferendosialconcet‐ todi“gruppodipionieri”dell’integrazioneribadivalaposizionefrance‐ 18CIG2000,ICG200:PolicydocumentoftheFederalRepublicofGermanyontheIn‐ tergovernmental Conference on institutional reform CONFER 4733/00 , Brussels, 30 marzo2000. 19 Per ulteriori approfondimenti: J. FISCHER, From Confederacy to Federation – ThoughtsonthefinalityofEuropeanintegration,Berlino,HumboldtUniversity,2000. 85 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA se da sempre favorevole alla costituzione anche formale di un “core group”.Diversol’approcciobritannico,chesesidimostravapossibilista rispettoallaeventualitàdimodificarelenormeprevistedalTrattatodi Amsterdamperle enhancedcooperation,restavafermosullacontrarie‐ tàadunnucleo core dell’integrazione20. Nonostantelavolontàel’impegnoprofusoperlacausadellaflessibi‐ litàdapartedidiversipaesi,ilpercorsocheavrebbeportatolecoopera‐ zionirafforzateversolaPESCeradestinatoadessereancoratortuoso. Nella relazione della presidenza della CIG al Consiglio Europeo di SantaMariadeFeirainPortogallodel14giugno2000,venivanoespres‐ se perplessità rispetto all’opportunità di introdurrei nuove forme di flessibilitànellaPESC21: Although mentioned on several occasions by different Member States,theissueofclosercooperationunderthesecondpillarwas not really discussed atthe Conference. The Presidency considers thattheproblemofclosercooperationdoesnotariseinthesame wayfortheCFSPasitdoesforthepoliciesfallingunderthefirst andthirdpillars.Thevalueandstrengthofacommonforeignpol‐ icy is its unity and, on the face of it, the use of enabling clauses which would allow separate initiatives seems somewhat incom‐ patiblewiththedesiredresult.Moreover,theTreatyalreadycon‐ tainsprovisionswhichintroducesomeflexibility … . Il timore di una politica estera comune frammentata e il richiamo agli artt.23 1 ,17 4 consolTUE astensionecostruttiva,e closercoopera‐ tion in ambito NATO e UEO continuavano ad essere i principali argo‐ mentisostenutidaipaesipiùscettici.Anostroavvisoentrambeleragio‐ nimosseasostegnodiquestaposizionesembranoperòpococonvincen‐ ti:ilmeccanismodell’astensionecostruttiva,comeabbiamoavutomodo di spiegare in precedenza, non consentiva alla PESC di raggiungere un 20F.DEHOUSSE,W.COUSSENSeG.GREVI, IntegratingEurope:Multiplespeeds – Onedi‐ rection,EPCWorkingpaper,Brussels,EuropeanPolicyCentre,2004. 21 CIG 2000, Presidency report to the Feira European Council CONFER 4750/00 , Brussels,14giugno2000. 86 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE grado sufficiente di flessibilità e le closer cooperation cui si riferisce l’art. 17 erano da configurarsi al di fuori dell’ambito UE e lo sviluppo dellanuovaPESDnecessitavadiunalororegolamentazione.Perciòche riguardal’ipotesidiunapoliticaesteradivisailmeccanismodell’asten‐ sione costruttiva era di per sé inefficace a convogliare verso una posi‐ zionecomunelevolontàpolitichedeidiversiStati. LeragioniasostegnodellecooperazionirafforzatenelIIpilastrove‐ nivano ripercorse dal documento spagnolo presentato nel luglio 2000 allaCIGcontenenteunapropostadiriformadeltitoloVcomprendente lecooperazionirafforzate22. Ildocumentooltreaconfutareleragionidegli“scettici”,sostenendo adesempiol’insufficienzadell’astensionecostruttivacomestrumentodi flessibilità,ricordachelaformulazioneoriginaledelconcettooperativo di cooperationrenforcée risalenteallaletteracongiuntafranco‐tedesca del6dicembre1995,eraintesaacoinvolgerelaneonataPESCnelpro‐ cessodiflessibilizzazionedelleistituzionieuropee.Unaltroaspettotoc‐ cato nel documento spagnolo riguarda la necessità di riportare all’in‐ ternodelnascentequadroPESDleclosercooperation spessobilaterali finoraconsentite adesempiodall’art.17 4 consolTUE all’internodei quadriNATOeUEO. LariflessionespagnolaeramirataallarealizzazionediunaPESCau‐ tenticamente flessibile sia nella sfera della politica estera che in quella dellasicurezzaedifesa23: ThepromisingprogressoftheEuropeandefencepolicymakesit advisabletoreconsiderfromadifferentanglethepossibilityand expedience of extending this sphere of closer cooperation. That wouldmakeitpossibletotransfercertainactionthatisbeingcar‐ riedoutbilaterally–suchasthesettingupoftheEuro‐Corps–to within the scope ofthe European Union, where it would become anelementofgravitationandapoleofattractionforthedevelop‐ mentofatruefutureEuropeandefence. 22CIG2000,IGC2000:Spanishdelegation–subject:enhancedcooperationinthese‐ condpillar CONFER4760/00 ,Brussels,11luglio2000. 23CIG2000,IGC2000:Spanishdelegation–subject:enhancedcooperationinthese‐ condpillar CONFER4760/00 ,Brussels,11luglio2000. 87 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA ItisundeniablethattheinterestandstrengthofEuropeanUn‐ ionforeignpolicyliesmainlyinitsunity.Neverthelessitwouldbe simplistictowanttoidentifyclosercooperationinthisfieldwith themeresumofseparateandincoherentcommonforeignpolicy initiatives.RealitytodayshowsusthattheCFSP’slackofmaturity lies not so much in the definition of common actions and strate‐ giesasintheirdevelopmentandapplication.TheMemberStates oftenspeakwiththesamevoice,butdonotalwaysaimtheirac‐ tioninthesamedirectionand,inanycase,thisactionisnotper‐ ceived as that of the Union as a whole, but rather that of certain MemberStatesactinginisolation. Therefore, closer cooperation in foreign policy gave a chance toallthoseMemberStateswhichfulfilledtherequiredconditions to participate in specific initiatives on behalf of the Union, could avoid the systematic emergence of restricted groups, and would beperceivedasafactorforunityintheUnion’sforeignpolicy. Ciòconsiderato,ildocumentospagnolomiravaquindialraggiungimen‐ to di una PESC che consentisse agli stati volenterosi di portare avanti politichecomuniinnomedell’Unionesenzaproiettareombresulfuturo dell’identità dell’UE e sull’evoluzione di una politica estera autentica‐ mente comune. Per fare ciò, la proposta spagnola prevedeva treordini digaranzieperipaesinon‐partecipanti: ‐ Procedura di voto all’unanimità per il Consiglio: «The authorisa‐ tion referred to in paragraph 1 per l’attivazione della coopera‐ zionerafforzata shallbethesubjectofa unanimous Councilde‐ cisiontakenattherequestoftheMemberStatesconcerned». ‐ Coinvolgimento della Commissione: « … after inviting the Com‐ missiontopresentremarksasappropriate». ‐ Natura “aperta” della cooperazione: «Any Member State which wishes to become a party to cooperation set up in accordance withthisarticleshallnotifyitsintentiontotheCouncilandtothe Commission, which shall give an opinion to the Council within three months of receipt of that notification, in which it shall as‐ sess, if applicable, the degree of fulfilment of the conditions re‐ quiredinordertobecomeaparty,possiblyaccompaniedbyarec‐ ommendation for specific arrangements that it may deem neces‐ 88 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE saryforthatMemberStatetobecomeapartytothecooperation concerned». Attraverso l’attuazione di questo meccanismo, la Spagna considerava possibilemigliorarel’operativitàelafunzionalitàdellasferadisicurezza e difesa dell’Unione con particolare riferimento alle Missioni di Peter‐ sberg,prevedendoinoltrel’opportunità,dapartediungruppodivolen‐ terosi,dipoterportareavantiunamissioneconobiettivispecificiall’in‐ terno di aeree geografiche nella quale l’UE, nel suo complesso, era già coinvolta comerisultatodiazioni,posizioniostrategiecomuni . Le principali direttrici lungo le quali si sarebbe svolto il dibattito sulla “PESC flessibile” da qui in avanti erano riassunte dalla presidenza in quattropuntinelluglio200024: ‐ Should provision be made for closer cooperation, using the Un‐ ion’sinstitutions,proceduresandmechanismsintheCFSPfield? ‐ Ifso,isitnecessary,forthesakeofpreservingtheunityoftheUn‐ ion’s external action, to limit such cooperation to two kinds, viz.: 1 initiativesinareasnotcoveredbyacommonstrategy/action/ position, 2 specificaspectsoftheimplementationofpoliciesal‐ ready approved by the Council in respect of which certain Mem‐ ber States would like to have special responsibility conferred on theminkeepingwiththeirsituationortheirmeansofaction? ‐ Shouldthemethodofapprovingsuchclosercooperationbevoted by a qualified majority as with the First and Third Pillars or unanimously as is proposed in the Spanish document ? In the eventofqualifiedmajorityvoting,shouldthe"rightofveto"bere‐ tained in the European Council, something which a majority of delegationsseemwillingtoabolishfortheotherpillars? ‐ ESDP:severaldelegationsproposedthatthe ESDPbethesubject ofaspecificclosercooperationclauseusing,forexample,aproto‐ col annexed to the Treaty "predetermined closer cooperation" 24CIG2000, Presidencynote – Closercooperation CONFER4758/00 , Brussels,11 luglio2000;CIG2000, Presidencynote – Closercooperation CONFER4761/00 , Brus‐ sels,18luglio2000. 89 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA oranenablingclause.Shouldthisideabefollowedupatthisstage ofthenegotiation? DurantelaCIG2000sembravaquindipossibileraggiungereunaccordo anchesulladifesaesicurezza.Oltrealdibattitorelativoaimeccanismie alle procedure di voto QMV o unanimità per l’attuazione di coopera‐ zionirafforzatenelcampodellapoliticaesterna,lanascitaparalleladel‐ laPESDoffrivalapossibilitàdiipotizzareunsuoimmediatosvilupponel segno della flessibilità. La PESD avrebbe potuto ospitare un sistema di flessibilitàbasatosulleenablingclauses leenhancedcooperationprevi‐ steperilIeIIpilastro o,sullabasedelmodellodell’incorporazionedel‐ la SIC, avrebbe potuto assimilare, attraverso un sistema di opt‐out, le cooperazionimultilateraliebilateraliesterneaitrattati quelleacuifa‐ cevariferimentol’art.17 4 consolTUE . Un sostegno ulteriore all’opportunità di estendere le enhanced coo‐ perationall’ambitodisicurezzaedifesaprovenivadalledelegazionite‐ desca ed italiana attraverso la redazione di un documento congiunto contenente un draft del nuovo art. 27 bis sulla flessibilità della PESC presentatoallaCIGnell’ottobre200025.Ildocumento,facendoriferimen‐ toalconcettodienhancedintergration,sottolineavalanecessitàdiaspi‐ rareadunaflessibilità alserviziodell’integrazionerigettandoesplicita‐ mentelacd“Europeàlacarte”.Laprospettivadiun’Europaa28neces‐ sitavadimeccanismidiflessibilità,votatiall’integrazioneeall’Unitàde‐ glistatimembri,anchenelcampodellaPESC26: Le cooperazioni rafforzate hanno un ruolo da svolgere anche nel campodellapoliticaesteraedisicurezzacomune.Unacondizione ovviainquestoambitoèlasalvaguardiadell’unitarietàedellacoe‐ renzadellapoliticaesteraedisicurezzacomune.Èpertantoneces‐ sariochelecooperazionirafforzatenonvadanocontrol’acquisdel‐ le politiche già formulate nel quadro della PESC. L’Italia e la Ger‐ maniaconsideranoche,interminipratici,lecooperazionirafforza‐ teavrannoprobabilmentemaggioreimportanzanell’areadellapo‐ 25CIG2000, Enhancedcooperation – PositionpaperfromGermanyandItaly CON‐ FER4783/00 ,Brussels,4ottobre2000. 26Ibidem. 90 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE liticadisicurezzaedifesaenell’attuazionedelleposizionidipoliti‐ caesteragiàassunte.Tuttavia,essesuggerisconodievitaredire‐ stringereanchegiuridicamentelecooperazionirafforzateaquesti solicasi,analogamenteaquantoèstatoasuotempoprevistonella redazione delle vigenti disposizioni del trattato per il primo ed il terzopilastro. Questaimpostazionevenivaquinditradottanellapropostadiart.27bis dainserireall’internodelIIpilastro27. Le enhanced cooperation previste nel draft italo‐tedesco dell’art. 27 bis erano infatti estese anche al settore della sicurezza e difesa. Oltre a tracciare condizioni e requisiti necessari per lanciare una cooperazione rafforzata, la proposta italo‐tedesca attribuiva un importante ruolo alla Commissione.Laproceduradivotoprevistaperl’attivazionedellacoope‐ razione rafforzata in ambito PESC, era il Qualified Majority Vote QMV , tuttavia nel caso in cui la Commissione avesse dato un parere negativo sulla base di una valutazione delle condizioni necessarie previste dallo stesso art. 27 bis, il Consiglio avrebbe dovuto adottare questa decisione all’unanimità. Sarànuovamentel’opposizionedelRegnoUnito,chetantoavevacon‐ cesso sul fronte della PESD, a far saltare la possibile estensione delle cooperazionirafforzate allasferadidifesa esicurezza28.L’art.27Adel Trattato di Nizza avrebbe infatti previsto le enhancedcooperation nel‐ l’ambitoPESCspecificandopoinell’art.27Bcheessenonavrebberopo‐ tuto«riguardarequestioniaventiimplicazionimilitarionelsettoredella difesa». NonostanteipassiinavantimostratidalgovernodiLondrasulfronte della difesa comune, la sua posizione sulla flessibilità restava invariata. Dare all’Europa una politica di difesa e consentire all’UE di potersi proiettareall’esternonelrispettodeivincoliatlantici rafforzandodifat‐ to il pilastro europeo dell’Alleanza era cosa ben diversa dall’avallare l’introduzionediunmeccanismocheconsentisse,anchenell’ambitodife‐ 27Ibidem. 28B.OLIVIeR.SANTANIELLO, Storiadell’integrazioneeuropea:dallaguerrafreddaalla Costituzionedell’Unione,cit.,pp.282‐283. 91 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA sa,lapotenzialenascitadiunclubdivolontaridell’integrazione interes‐ santeladefinizionedienhancedintegrationoffertadagliitalo‐tedeschi . Bisognerà aspettare fino al Trattato di Lisbona affinché lo sviluppo della politica di difesa possa finalmente incontrare dal punto di vista concettualeedistituzionaleilprincipiodellaflessibilità/differenziazione ovverolacooperazionerafforzata. 4. Le disposizioni del Trattato di Nizza su flessibilità e difesa Nella ricostruzione dello sviluppo del concetto istituzionale di coopera‐ zionerafforzataapplicataallasferadelladifesa,ilTrattatodiNizzarap‐ presenta una tappa fondamentale. Anche se ancora divise a causa del‐ l’opposizione e dello scetticismo di alcuni Stati membri, le strade della flessibilitàedelladifesaeuropeacompivanoaNizzaimportantipassiin avantidalpuntodivistadelquadroistituzionale.Laconsacrazionedella neonataPESD,conl’inserimentodellesuenuovestruttureall’internodel‐ l’impalcaturaUE,risolvevanoquasidefinitivamentelaquestionedel’UEO chetornavaadesseresostanzialmenteunascatolavuota,maancorane‐ cessaria per via delle sue implicazioni con la difesa collettiva una que‐ stione che sarà risolta definitivamente solo con l’entrata in vigore del TrattatodiLisbona .Tuttavial’abbandonodellastradadell’integrazione UEO attraverso una flessibilità istituzionalizzata sul modello SIC è da considerarsiunfortecolpoallastoriadell’integrazioneflessibile.Allafine degli anni ’90 la trasformazione della UEO in un club istituzionalizzato delladifesa, unasortadicooperazionestrutturatapermanenteantelit‐ teram avrebbepotutofornirealprocessodisviluppodellapoliticadidi‐ fesalapossibilitàdipoterpoggiaresullalogicadell’avanguardia/ labora‐ torio. Le complesse dinamiche dei rapporti intra‐europei, i diversi ap‐ procciversola“questioneatlantica”,sommatialledivergenzeinmateria diintegrazione,pregiudicaronolarealizzazionediunpiùsolidoIVpila‐ strodelladifesaavantaggiodiunaPESDnataprincipalmenteinragione di un obiettivo politico comune: fornire all’UE una capacità operativa. Unaprospettivachesiprestavaalettureapparentementecontrapposte, ma nei fatti convergenti, ovvero la realizzazione di una autonomia 92 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE d’azione UE che consentisse al contempo il rafforzamento del Alleanza Atlantica. Una PESD che risulta quindi orientata verso la capacità di proiezione esterna, ma ancora difficilmente trasformabile in una CD Commondefence veraepropria. Inambitodifesa,leprincipalinovitàintrodottedalTrattatodiNizza sonoravvisabiliall’internodegliartt.17e25. Neldettatodelnuovoart.17èriscontrabileprimadituttol’elimina‐ zionediogniriferimentoallaUEO fattasalvaladisposizioneriguardan‐ telapossibilitàdiinstaurarecooperazionirafforzateall’internodelqua‐ droNATOoUEO:par.4 .LaUEO,comeabbiamoavutomododispiegare inprecedenza,nonerapiùilforumdeputatoallosviluppodiunapolitica europeadidifesa,nonerapiùl’agenzianecessariaall’UEperelaborare decisioniedintraprendereazioni;l’UEeraormaicapace eavrebbepro‐ seguito in questa direzione di provvedere attraverso le proprie istitu‐ zioniadunapoliticadidifesasenzal’ausiliodiun’organizzazioneester‐ na. Si era passati infatti dai riferimenti di Maastricht ed Amsterdam al collegamento fra le due organizzazioni e le loro strutture, all’assorbi‐ mento dei compiti e delle funzioni UEO attraverso lo sviluppo della PESDavvenutoparallelamenteailavoridellaCIGsulleriformeistituzio‐ naliesancitodallaletteradeltrattato.Quantodispostodalpar.4,ovve‐ rolapossibilitàdi«sviluppareunacooperazionerafforzatafradueopiù Statimembrialivellobilaterale,nell’ambitodell’Unionedell’Europaoc‐ cidentale UEO edellaNATO»staatestimoniarelamancatasoluzione dellaquestioneUEOedilmancatoinserimentodelconcettodiflessibili‐ tàall’internodelcompartosicurezzaedifesadellaPESC.L’assorbimento dellefunzionidellaUEOall’internodelquadroUEedilconseguenteab‐ bandono del vecchio sistema del collegamento istituzionale lasciava aperta,dalpuntodivistaistituzionale,laquestionedellaflessibilità in‐ tesacomeenhancedintegration nellasferadifesa;stroncatalapossibili‐ tàcheivolenterosidelladifesapotessero,all’internodelquadroistitu‐ zionalecomune,svolgerelafunzioned’avanguardia. Immancabileunriferimentoallacooperazionenelcampodegliarma‐ menti presentesindalTrattatodiMaastricht .Iltrattatoauspicanuova‐ mentelosviluppodiunacooperazionenelsuddettosettorealfinediso‐ stenereladefinizioneprogressivadiunapoliticadidifesa.Tuttaviasido‐ vràaspettareil2004pervederesorgerel’AgenziaEuropeadellaDifesa. 93 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA L’art.25formalizzainveceilruolodelCOPScomeorganochiaveedi guidapolitico‐strategicacostanteperlapoliticaesteradisicurezzaedi‐ fesa29. Ulterioridettaglisulrecepimentodeirisvoltioperativiedistituziona‐ lilegatiallaPESDsonocontenutinelleConclusionidellaPresidenzadel Consiglio Europeo di Nizza 7‐9 dicembre 2000 che formalizza l’istitu‐ zionedeitreorganipoliticiemilitaripermanentidellaPESD:ilCOPS,il Comitatomilitaredell’UEeloStatomaggioredell’UEdefinendonecom‐ posizione,funzionamentoecompetenze.Ildocumentoconfermal’inten‐ zionedell’UEdifarsicaricodellefunzioniresidualidellaUEO30. Sul fronte flessibilità le cooperazioni rafforzate entrano a far parte dei meccanismi istituzionali del II pilastro e sono regolamentate dagli artt.27,A‐B‐C‐D‐E.L’art.27Bcircoscriveilloroambitodiapplicazione: viene specificato infatti che «non possono riguardare questioni aventi implicazioni militarionelsettoredelladifesa»echedebbano riguarda solamente «l’attuazione di un’azione comune o di una posizione comu‐ ne» vieneperciòesclusal’elaborazionediprincipîedorientamentige‐ neralinonchédellestrategiecomunisulpresuppostochelelineedifon‐ dodellaPESCdebbanoesserecomuniatuttal’Unione . Nonostante l’esclusione dall’ambito difesa, l’introduzione delle coo‐ perazioni rafforzate all’interno del quadro PESC rappresenta sia dal puntodivistaistituzionalechedaquellopiùprettamenteconcettualeun innegabilepassoinavantirispettoalla statusprecedente.Comegiàab‐ biamo avuto modo di commentare, il trattato suggeriva al contempo l’attuazionedicooperazionirafforzatebilateraliomultilaterali,inambi‐ tosicurezzaedifesaall’internodelquadroNATOeUEO art.17 . L’impiantogeneraledeltrattatoètesoadagevolarel’usodellaflessi‐ bilità istituzionalizzata in ragione del prossimo allargamento. Diverse sono le misure per facilitare la procedura di attivazione delle coopera‐ zioninelIenelIIIpilastro,sututtelasoppressionedeldiritto,insededi 29R.CIRCELLI,“Ladifficilecostruzionediunapoliticadidifesacomune”,inG.BONVICINI eG.L.TOSATO acuradi , Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattati diAmsterdameNizza,cit.,p.128. 30 Consiglio Europeo di Nizza, Conclusioni della Presidenza, Nizza, 7‐8‐9 dicembre 2000. 94 IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE autorizzazione di una cooperazione rafforzata, di bloccare la decisione insedediConsigliodapartediunostatomembropermotivi“importan‐ tiespecificati”dipoliticainterna31. ComesottolineatodaRiccardoBasso,l’articolo27A,neltracciaregli obiettivi delle cooperazioni rafforzate nella PESC, contribuisce ad af‐ fermare l’esistenza di un centro di interessi distinto ed autonomo ri‐ spettoagliStatimembri32.Ilrequisitosecondoilqualelacooperazione rafforzataètesaaperseguiregliinteressidell’Unionenelsuoinsieme, nonostante sia l’espressione della volontà politica e di partecipazione limitataadalcuniStatimembri,costituiscelaprincipalelineaguidaper l’utilizzo di questo meccanismo. Sempre a salvaguardia degli interessi generalidell’UnioneedelleComunitàoltrecheprincipiodiunicitàdel quadroistituzionale,sipuòfarrisalirel’assenzadidisposizionispecifi‐ cheperunaPresidenzadelConsigliodistintanell’ambitodiunacoope‐ razione rafforzata. Conseguenza di ciò è il rischio che uno stato non‐ partecipanteadunacooperazionerafforzatapossatrovarsiditurnoal‐ lapresidenza33. Le procedure per l’attivazione e di partecipazione della coopera‐ zionerafforzatasonodispostedagliartt.27C‐D‐E.L’art27Cdisponeil coinvolgimentodiCommissione tenutaadesprimereunparerealCon‐ siglio eParlamento informatodellarichiestaformulatadaiPaesimem‐ bri interessati ; l’art. 27 E prescrive i termini ed i tempi necessari per l’aggregazionedinuovipaesiintenzionatiapartecipareadunacoopera‐ zionerafforzatagiàoperante. Nel complesso, il Trattato di Nizza, pur non risolvendo del tutto la questione UEO, pur non procedendo all’istituzionalizzazione delle coo‐ perazionirafforzatenellasferadisicurezzaedifesa,puòessereconside‐ rato un momento fondamentale nel graduale processo di flessibilizza‐ 31R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdam eNizza,cit.,pp.51‐75. 32Ibidem. 33R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdam eNizza,cit.,pp.57‐75. 95 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA zionedellapoliticadidifesacomune.LanascitadellaPESDelasuafor‐ malizzazionedaunlatoel’introduzionedi enhancedcooperationnelII pilastrodall’altro,costituisconoinfattiunpassoimportanteversolarea‐ lizzazione di una difesa comune e contributo alla demolizione del tabù diunapoliticadisicurezzaedifesaflessibile. 96 V. Il Trattato di Lisbona. Nuovo punto di partenza nella storia dell’integrazione 1. Premessa ConlaratificadelTrattatodiLisbona,il1°dicembre2009,laflessibilità istituzionalizzataentraafarparteatuttiglieffettideimeccanismidella sferadisicurezzaedifesa.Adoltredieciannididistanzadallacomparsa dellecooperazionirafforzate all’internodell’architetturadell’Ue,ilprin‐ cipiodei“willingandable”applicatoalladifesa,trovafinalmenteunri‐ conoscimentoformalenellaletteradelTrattatodiLisbona. Prima di analizzare nel dettaglio le disposizioni sulla flessibilità in ambitodifesaesicurezzaèinteressantesoffermarsisulcontestostorico‐ politicochehafattodasfondoallasuastesuraealsuccessivoiterdirati‐ fica. Nellasecondametàdelprimodecenniodeglianni2000,nonostante le lacerazioni prodotte dall’intervento americano in Iraq ovvero dalla nascitadellacd“coalizionedeivolenterosi” chespaccavaindueilvec‐ chiocontinente enonostanteilnaufragiodel“Trattatocheadottauna Costituzione per l’Europa”, caduto sotto i colpi dell’euroscetticismo at‐ traversoirisultatideireferendumfranceseeolandese,conilTrattatodi Lisbona,l’UEriusciràadotarsidiuntestocaratterizzatoda importanti novità nel campo della sicurezza e difesa che si ricongiungerà all’in‐ ternodelquadroistituzionalecomune alconcettodellaflessibilità. Ledivisionieuropee,figliedeidiversiapproccinazionaliallagestione 97 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA unilateralestatunitensedellaquestioneirachena,nonfermeranno qua‐ si paradossalmente gli sforzi profusi in sede negoziale per il rafforza‐ mentodellaPESCelatrasformazionedellaPESDinPSDC Politicadisi‐ curezzaedifesacomune .L’Europa,conlaratificadelTrattatodiLisbo‐ na, avrebbe disposto infatti degli strumenti necessari per procedere fi‐ nalmente alla strutturazione di una reale politica di sicurezza e difesa; strumenti istituzionali che tuttavia non possono prescindere dalla vo‐ lontàpoliticacomuneeunanimedegliStatimembridiprocedereverso unrealesistemadidifesacomune,volontàpoliticacheancoraoggisem‐ bramancare. 2. Dal fallimento della “Costituzione” al Trattato di Lisbona Il processo di ratifica della cd Costituzione Europea veniva interrotto dall’esitonegativodeireferendumfranceseedolandesenellaprimavera del 2004, e l’intero progetto costituzionalista affondava quindi sotto i colpi della consultazione popolare1. Il fronte dell’euroscetticismo, che non aveva risparmiato critiche ai lavori ed ai risultati prodotti dalla ConvenzionechiamatadalConsigliodiLaeken2adelaborareunprogetto di testo costituzionale, usciva così vincitore nella partita sulla Costitu‐ zioneeuropea. Inrealtàl’esitodeiduereferendum inparticolarenelcasoolandese era stato parzialmente condizionato da fattori di politica interna che avevanospintol’opposizioneaschierarsicontrolaratificadeltrattatoin ragionediunacontrapposizioneprettamenteanti‐governativa.Tuttavia la sottovalutazione dell’euroscetticismo, come fenomeno di portata transnazionale,edellesueresponsabilitànelnaufragiodelprogettoco‐ stituzionale,haspessocondottoadanalisifrettoloseesuperficiali.Ilri‐ 1 Per ulteriori approfondimenti: G. BONVICINI, R. ALCARO e M. COMELLI a cura di , Lo statodeldibattitosultrattatocostituzionaledell’Unioneeuropea,ContributidiIstitutidi ricercaspecializzati,Roma,SenatodellaRepubblica,2006. 2 ConsiglioEuropeodiLaeken, Dichiarazionerelativaalfuturodell’Unione,Laeken, 15dicembre2001. 98 V. IL TRATTATO DI LISBONA. NUOVO PUNTO DI PARTENZA NELLA STORIA DELL’INTEGRAZIONE sultato della consultazione referendaria francese era frutto del «lavoro didemolizionecompiutoinmodotrasversaledaisuoi dellacostituzio‐ ne avversari,chenonsitrattenevanodalfarericorsoadautentichecon‐ tro‐verità»3. Unfronte,quellodell’euroscetticismo,chepotevaattingere siaadestracheasinistraassumendolesembianzedelpopulismoxeno‐ fobo nelprimocasoofacendolevasuteoriemarcatedaunprotezioni‐ smodogmaticonelsecondo4. Lasciandodaparteanalisiedinamicheprettamentepolitologichelega‐ teall’esamedelvoto,unsecondoaspettospessosottovalutatoriguardava l’atteggiamento tenuto dal governo britannico all’indomani della consul‐ tazionereferendariadiFranciaePaesiBassi.Il“No”franco‐olandesenon avevainfattifermatoilprocessodiratificadialtripartnercomeadesem‐ pioLettonia,Lussemburgo,CiproeMaltacheporterannoinfattiacompi‐ mentol’iterdiratifica.SaràquindiladecisionediLondradisospendereil procedimentointernodiratificaaporrelapietratombalesulprogettoco‐ stituzionale5.Conledovutedifferenzein“terminidipesopolitico”lasto‐ riadell’integrazioneeuropeasieragiàtrovatadifronteadunrifiutorefe‐ rendario nel passato Danimarca su Maastricht 1992, Irlanda su Nizza 2001 esaràingradoinfuturodisuperarelostessotipodiostacolonel casodelreferendumirlandeseinmeritoalTrattatodiLisbona. Allalucediquantodetto,ladecisionedelgovernobritannicodiriti‐ rareildisegnodileggerelativoallaratificadelcdTrattatocostituzionale conilconseguenterinvio sinediedelreferendumconfermativoprevisto dallalegislazionebritannica,hacostituitoperciòilrealecolpodigrazia infertoalprogettocostituzionale.IlcomportamentodiLondrapuòesse‐ re ricondotto al fenomeno dell’euroscetticismo. Anche se in veste di‐ plomatico‐istituzionale,lasceltadelgovernobritannico,sullasciadiuna tradizione certamente non euro‐entusiasta, era il risultato delle forti perplessitàeriservenutriteneiconfrontidelTrattatocostituzionaleche sieranogiàmanifestateduranteilavoridellaConvenzione6. 3 F.MASTRONARDIeA.M.SPANÒ, ConoscereilTrattatodiLisbona:unariformachecon‐ fermaesmentiscelaCostituzione,Simone,Napoli,2008pp.37‐39. 4Ibidem. 5J.ZILLER,IlnuovoTrattatoeuropeo,IlMulino,Bologna,2007,pp.16‐18. 6Perulterioriapprofondimenti:B.Olivi,R.Santaniello, Storiadell’integrazioneeuro‐ pea:dallaguerrafreddaallaCostituzionedell’Unione,cit. 99 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Allo chocseguivaquindiunperiododiriflessioneindispensabileper ritrovarelaforzanecessariaariattivareilprocessodiriformaistituzio‐ nalechesaràcaratterizzatodalconfrontofrachicomelaGranBretgna invocava uno stop al processo di ratifica e chi come il Lussemburgo si battevaaffinchéquestoprocessopotesseripartire7. L’impassevenivaquindirisoltail23giugno2007conladecisionedel Consiglioeuropeo,presiedutodalcancellieretedescoAngelaMerkel,di affidare ad una CIG il compito di redigere un nuovo trattato sulla base delle innovazioni derivanti dai lavori della CIG 2004. In realtà il Consi‐ glioeuropeo,sottolaspintatedescasimuovevanelladirezioneproposta già dal neo‐presidente francese Nicolas Sarkozy, ovvero verso la scelta di un traité simplifié che abbandonasse le caratteristiche proprie della costituzione equindil’abrogazione deitrattatiprecedenti , machene recuperasselasostanzaattraversolariforma. Iniziava quindi una nuova stagione per l’Europa: dalle ceneri della CostituzionesarebbenatoilTrattatodiLisbona. Sarannolestesseistituzionieuropeeedileaderdelvecchiocontinen‐ tea fare esplicitoriferimento alfenomenodellatrasposizionedellaes‐ senzadellacdCostituzioneall’internodelnuovotrattato8. IlTrattatodiLisbonamantieneinfattiingranpartelasostanzadelle novitàistituzionaliintrodottedalcdtrattatocostituzionale:ècosisalvo ilgrandelavorodiriformaportatoavantidallaConvenzioneeuropeaed ilprogettodiriformastrutturaledelleComunitàcheprevedevainprimo luogol’abolizionedellastrutturaatrepilastrielapersonalitàgiuridica dell’UE.Venivanomenoalcontempotuttiicaratteriprettamente“costi‐ tuzionali” di impronta federalista del precedente trattato, come ad esempio, da un punto di vista squisitamente terminologico, la trasfor‐ mazionedi“regolamentiedirettive”in“leggeeleggequadroeuropea”o 7J.ZILLER,IlnuovoTrattatoeuropeo,cit.,pp.15‐25. 8 «The substance of the constitution is preserved. That is a fact» Angela Merkel, German Chancellor, Telegraph, 29 June 2007 ; «This text is, in fact, a rerun of a great partofthesubstanceoftheConstitutionalTreaty”. ValeryGiscardd’Estaing, Telegraph, 27 June 2007 ; “It’s essentially the same proposal as the old Constitution» Margot Wallstrom,EUCommissioner, SvenskaDagbladet,26June2007 ;TheEuropeanParlia‐ ment«welcomesthefactthatthemandatesafeguardsthesubstanceoftheConstitution‐ altreaty» EuropeanParliamentresolution,10July2007 . 100 V. IL TRATTATO DI LISBONA. NUOVO PUNTO DI PARTENZA NELLA STORIA DELL’INTEGRAZIONE dell’”altorappresentanteperlaPESC”inunveroeproprio“ministrode‐ gliEsteridell’UE”; venivanoquindieliminatiisimbolidell’Europa ban‐ diera,innoeil9maggiogiornatadell’Europa 9.Lasostanzadelprogetto costituzionaleeuropeovenivadunquesalvataascapitodellaforma. Per quanto riguarda il tema flessibilità e difesa le proposte del “GruppodiLavoroVIII –Difesa”all’internodellaConvenzione avevano indicatoquattrodirettricicheèpossibilerintracciareneilavoridellaCIG 200710: a la Convenzione individuava nella capacità operativa riguardo le questionimilitaridell’alloraPESD sianellafasedidecision‐taking chenellagestionedelleoperazioni unambitodarenderepiùfles‐ sibilemediantel’estensionedelle enhancedcooperationallasfera sicurezzaedifesa. b l’estensionedellostrumentodelleenhancedcooperation,cosicome previstadalTrattatodiNizza oagevolandoneleprocedurediatti‐ vazione perlaPESC,ancheallasferasicurezzaedifesaèl’opzione che più rappresentava la conseguenza naturale del graduale per‐ corsodisviluppodelconcettodicooperazionerafforzata. c sifastradal’ideadellacreazionediunasortadicooperazioneraf‐ forzatapermanentein ambitodifesache,sulmodellodell’unione monetaria prevista da Maastricht attraverso quindi un sistema cheprevedessel’opt‐out ,consentisseaicd“willingandable”del‐ la difesa di procedere verso la strutturazione di una “eurozona” delladifesa.Lapropostadiapplicareunaclausoladiflessibilitàal‐ lacreazionediunclubdelladifesainternoall’architetturadeltrat‐ tato,intendevasuperarel’opposizionedialcuniStatiMembri frai qualilaGranBretgna 11ditrasformarelaPESDinunaveraepro‐ priaUnioneEuropeadellasicurezzaedifesa UESD . d sulfrontedellacooperazioneinmateriadiarmamenti,laConven‐ zione rilanciavalanecessitàdiistituireun’agenziacomunecheat‐ 9Isimbolidell’UEcontinuerannoadesserericonosciutidaiPaesimembrisottoscri‐ ventilaDichiarazionen.52allegataaltrattatodiLisbona. 10Convenzioneeuropea, FinalreportofWorkingGroupVIII–Defence CONV461/ 02 ,Brussels,16dicembre2002. 11M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,pp.211‐212. 101 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA traverso la promozione dell’armonizzazione delle diverse politi‐ che industriali nazionali potesse gradualmente sostituire le fun‐ zioni svolte da closercooperation preesistenti, operanti fuori dai trattaticomeadesempioOCCAR,LoIelaWEAGinambitoUEO. Indirettamentelegataaltemadellaflessibilitàeralapropostadiinserire nellaletteradelTrattatouna“clausoladidifensivacollettiva”cheassor‐ bissegliobblighiimpostidalTrattatodiBruxelles,unadisposizioneche avrebbequindiconsentitodirisolveredefinitivamentelaquestionedel‐ laUEOponendofinealprocessodiinclusioneduratopiùdiundecennio. NelFinalreportofWorkingGroupVIII–Defencesileggealriguardo: Several members of the Group proposed a collective defence clause. In this context it was also suggested that Member States whichsowishedcouldsharebetweenthemselvestheobligations laid down in the Brussels Treaty relating to mutual assistance, thusbringingtoanendtheWesternEuropeanUnion12. La “clausola di difesa collettiva” veniva quindi prevista dall’art. 42.7 del TrattatodiLisbonarendendocosìsuperfluoilruolodellaUEO,organizza‐ zionechecomeabbiamoavutomododiosservareavevagiàpersofunzio‐ niecapacitàavantaggiodellaPESDederarimastainvitaproprioperga‐ rantireilprincipiodidifesacollettivaprevistodalTrattatodiBruxelles. Ilprocessodiriformaistituzionaleinfavorediunadifesapiùflessibi‐ le,portatoacompimentodailavoridellaCIG“lampo”del2007 durata solo90giorni ,traevaoriginedailavoridellaConvenzione.Laristruttu‐ razionedelprogettocostituzionaleavrebbeconsegnatoallanuovaPSDC tre diverse forme di flessibilità istituzionale e l’eterna questione UEO avrebbefinalmentetrovatolaparolafine. 12Convenzioneeuropea, FinalreportofWorkingGroupVIII – Defence CONV461/ 02 ,Brussels,16dicembre2002. 102 V. IL TRATTATO DI LISBONA. NUOVO PUNTO DI PARTENZA NELLA STORIA DELL’INTEGRAZIONE 3. Dalle divisioni irachene alla nascita della nuova PESC Una lettura corretta delle novità apportate al Trattato di Lisbona nel‐ l’ambito flessibilità e difesa deve necessariamente gettare uno sguardo anchesuiprogressicompiutinelcampoistituzionaledellaPESC,ovvero nella capacità dell’Europa di proiettarsi unitariamente verso l’esterno, pregiudizialeindispensabileperlosviluppodiunapoliticadisicurezzae difesaunitariaecoerente. Il Trattato di Lisbona con le sue novità, rappresenta un importante passaggionelpercorsodiriassettodellaPESCedellesueistituzionine‐ cessario manonscontato dopoleconseguenzecheilbruscoterremoto dellaGuerrad’IraqavevaprodottoinEuropa. L’intervento unilaterale in Iraq guidato dagli USA, le cui operazioni militariiniziarononelmarzo2003,segnainfattiilpuntopiùbassonella storiadellerelazioniintraeuropeedopooltreundecenniodiprogressi‐ vaintegrazionecomune.Unveroepropriostresstestperl’UEche,priva diunapoliticaesteracondivisa,sitrovòspaccatainduesuunaquestio‐ nevitaleperlesortidellastabilitàmondialeecheavrebbecondizionato da lì in avanti il corso della storia. La lacerazione prodotta in Europa dall’intervento statunitense rischiava di compromettere quantomeno dalpuntodivitapolitico l’unitàdiintentideiPaesimembriedeinuovi partnerorientaliormaiprossimiall’ingresso. In un’intervista rilasciata ad una emittente televisiva olandese nel 2003 l’allora Segretario alla difesa Donald Rumsfeld introdusse il con‐ cettodi“OldEurope”:lavecchiaEuropa,rappresentatadall’assefranco‐ tedescaedaisuoipartner principalmenteBelgioeLussemburgo costi‐ tuivaquellapartedelvecchiocontinenteostileallanuovagestionedelle questioniinternazionalidell’amministrazioneBushedallaqualeveniva contrappostauna“nuovaEuropa”compostada“filo‐americani”e“nuovi atlantisti”13. Nell’idea dei neoconservatori posizione maggioritaria all’interno 13 Sito dipartimento di difesa USA: http://www.defense.gov/transcripts/2003/ t01232003_t0122sdfpc.html. 103 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA dell’amministrazione americana dell’epoca e più in generale della de‐ strarepubblicana,ildissensoespressodaFranciaeGermaniaerafacil‐ mentetrascurabile.InEuropagliUSApotevanoinfatticontaresulsoste‐ gnogarantitodadiversipaesidell’est,nuovimembridellaNATO Polo‐ niainprimis esullanutritaschieradicapidigovernovicinialleposi‐ zionidell’amministrazionerepubblicanadiG.W.Bush:SilvioBerlusconi, JoseMariaAznar,PeterBalkenendeela“semprefedele”GranBretagna diTonyBlair14. Ledivergenzed’opinionesulladottrinastrategicaUSAeranoinparte figlie di dinamiche europee legate alla paura di un predominio sempre piùmarcato dell’assefranco‐tedesco all’internodelvecchiocontinente; medie potenze come Spagna ed Italia vedevano nell’amicizia di Wa‐ shingtonunpotenzialevolanoperaccrescerelapropriaposizioneall’in‐ ternodelcontestointernazionaleequindinelledinamichecontinentali, dalmomentocheFranciaeGermaniaeranoalmomentouscitedalsolco atlantico daintendersicomeunitàd’azioneconWashington . A dispetto del forte disaccordo fra i Partner continentali sulla que‐ stioneirachena,l’architetturaistituzionaleeuropeadiedeprovadigran‐ de solidità ed è quindi attraverso le comuni strutture della PESC che avrebbepresoilviail“processodiricucitura”. L’Europa,divisaelaceratadacontrastantipolitichenazionali,ripar‐ tivagiàneldicembredel2003propriodall’UE.Nonostantel’impegnodi alcuniPaesimembrinella“Coalitionofthewilling”messainpiedidagli USA, le istituzioni UE già lavoravano per la ricomposizione: nasceva la strategiadisicurezzaeuropea ilcddocumentoSolana 15. Dopo aver enunciato le principali minacce per la sicurezza dell’Eu‐ ropa quali il terrorismo internazionale, la proliferazione delle ADM, l’instabilità regionale, la criminalità organizzata e la questione dei “fai‐ led states” il documento poneva all’UE una serie di obiettivi necessari 14 Per ulteriori approfondimenti: G. VACCA a cura di , Il dilemma euro atlantico – Rapporto2004dellaFondazioneIstitutoGramscisull’integrazioneEuropea,Roma,edi‐ zioniDedalo,2004. 15Consigliodell’UE, Strategiaeuropeainmateriadisicurezza – Un’Europasicurain unmondomigliore,Brussels,2009. 104 V. IL TRATTATO DI LISBONA. NUOVO PUNTO DI PARTENZA NELLA STORIA DELL’INTEGRAZIONE daraggiungere ancheattraversolapredisposizionedi missionimilitari oltrechecivili16. Gliobiettivipropostidaldocumentoeranotesiaricucirelostrappo fra“ledueeurope”attraversolaricercadiun’azioneesternachefosse sintesi dei due diversi approcci. Se da un lato il documento faceva esplicito riferimento ad un ordine internazionale fondato sul multila‐ teralismo rigettando così le tesi unilateraliste dell’amministrazione Bush ,dall’altroesortavaadunacollaborazionepiùstrettaconitradi‐ zionali partner dell’Europa: gli USA. Tornare ad una sincera coopera‐ zione atlantica, affermando al contempo il sostegno al multilaterali‐ smo,eralaformulaperritrovareun’Europa«piùattiva,piùcapace,più coerente». SuquestasciasiinserisceillavoroportatoavantidellaConvenzione le cui proposte, dopo un lungo e travagliato percorso, seppur parzial‐ mente riviste, avrebbero costituito le principali novità per la PESC del TrattatodiLisbona. La riforma del quadro istituzionale entrata in vigore nel 2009 non avrebbemodificatotuttaviaalcuniaspettistrutturalidellaPESCrespon‐ sabili dell’impossibilità delle istituzioni UE di far confluire in un’unica azioneesternalediversepoliticheesteredeipaesimembri.Comesotto‐ lineatonelladichiarazionen.13allegataalTrattatodiLisbona,ilcarat‐ teredistintivodell’azioneesternaseguitavaadessereintergovernativo, lematerietrattateinambitoPESCcontinuavanoadessereesclusedalla giurisdizione della Corte di Giustizia e permaneva il limite strutturale delnonpoteradottarealcunattolegislativovincolanteinquestosetto‐ re17. È però innegabile che le novità introdotte dal Trattato di Lisbona, cherecuperanoquasiintegralmenteledisposizioniprevistedalprogetto costituzionale, costituiscanounimportanteprogressoperlaPESC.Que‐ steleprincipalinovità18: 16IstitutoAffariInternazionali, Manualedidocumentazionedelcorso“L’Unioneeu‐ ropeacomeattoreglobale:lepolitichedisicurezza,difesaeaiutoallosviluppo”, Roma, IstitutoAffariInternazionali,2009. 17G.BONVICINI acuradi , L’Unioneeuropeaattoredisicurezzaregionaleeglobale, cit.,pp.28‐29. 18L.DANIELE,Dirittodell’UnioneEuropea,Milano,Giuffrèeditore,2010. 105 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA ‐ Presidente del Conisiglio Europeo: art. 15 introduce la figura del PresidentedelConsiglioEuropeocheelettoamaggioranzaquali‐ ficata svolge, in chiave PESC, la funzione di «rappresentanza esternadell’Unioneperlematerierelativeallapoliticaesteraedi sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni all’Alto Rappresen‐ tantedell’Unionepergliaffariesterielapoliticadisicurezza». ‐ Alto Rappresentante: attraverso la creazione della carica di Alto Rappresentante,ilTrattatodiLisbonahaintesorafforzarelacoe‐ renzafralevariecomponentidell’azioneesternadell’UE.L’art.27 individua le competenze dell’Alto Rappresentante che, eletto a maggioranzaqualificatadalConsigliodiconcertoconlaPresiden‐ zadellaCommissioneeconl’apporvazionedelParlamentoEuro‐ peo,rivesteunaposizionediprimissimopianonelnuovoassetto istituzionaledell’UE.OltreaguidarelaPoliticaesteraedisicurez‐ za,l’AltoRappresentateèacapodelprocessodisviluppoecondu‐ zionedellanuovaPSDC; presiedeilConsiglioAffariesteriedèal vertice del SEAE; è uno dei vicepresidenti della Commissione e all’internodiessaèdeputatoallasorveglianzadellacoerenzadel‐ l’azioneesternadell’UE. ‐ SEAE:sempre l’art.27 paragrafo3 istituisceilServizioEuropeo di Azione Esterna che prefigura un servizio diplomatico a soste‐ gnodell’azioneesternadell’UE. ‐ Iprincipîdell’azioneesterna :l’art21delTitoloVdefinisceiprin‐ cipi guida a cui risponde l’azione esterna: «L’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno in‐ formato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefiggedipromuoverenelrestodelmondo:democrazia,Statodi diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle li‐ bertàfondamentali,rispettodelladignitàumana,principidiugua‐ glianzaedisolidarietàerispettodeiprincipidellaCartadelleNa‐ zioniUniteedeldirittointernazionale». ‐ protezionedellacittadinanzaeuropea:l’art.3paragrafo5farife‐ rimento alla promozione dei valori e degli interessi dell’UE nel mondoeallaprotezionedeipropricittadini. La strutturazione della nuova PESC, seppur non esente da incognite e limiti testimoniava, assieme alle novità nel campo flessibilità e difesa 106 V. IL TRATTATO DI LISBONA. NUOVO PUNTO DI PARTENZA NELLA STORIA DELL’INTEGRAZIONE cheanalizzeremoneiprossimicapitoli,lavolontàdell’Europadiaffron‐ tare quantomenodalpuntodivistaistituzionale lasfidadellaproie‐ zioneesternaconrinnovataenergia. 107 VI. Il Trattato di Lisbona. Le cooperazioni rafforzate e la difesa 1. Premessa Ledisposizioniinmateriadiflessibilità,previstedalTratttatodiLisbona in ambito sicurezza e difesa, rappresentano il punto di approdo della nostra analisi. I nuovi strumenti e le nuove procedure introdotte dal TrattatodiRiformanel2009sancisconoinfattilaricomposizione,all’in‐ terno dell’architettura istituzionale, del frastagliato quadro della flessi‐ bilità ora formalmente anche al servizio della sfera difesa. L’introdu‐ zionedellecooperazionirafforzatenellanuovaPSDCrappresentaquindi ilcompletamentodiquelpercorsodiriformaistituzionalevoltoaripor‐ tareall’internodell’areasicurezzaedifesailconcettodiflessibilità/ dif‐ ferenziazione. Dalpuntodivistadellaflessibilitàistituzionaleedelladifesaeuropea, ilTrattatodiLisbonaèalcontempolafinediuntabùcheavevacaratte‐ rizzato i dibattiti sulla riforma istituzionale per tutti gli anni ’90 ed è l’inizio di una nuova fase della storia dell’integrazione. Fra le diverse formediflessibilitàdispostedallaletteradelTrattatoemergeinfattiuna nuova forma di cooperazione rafforzata: la Cooperazione Strutturata Permanente CSP , potenziale preludio alla realizzazione di una “euro‐ zona” della difesa, importante chance per l’intero percorso di integra‐ zione. IlcomplessodidisposizioniprevistedaLisbonariguardoquellache definiremodifesaflessibile,riassumonoidiversiaspetticoncettualied 109 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA istituzionalidellaflessibilità/differenziazioneconvogliandoall’interno del frameworkistituzionaleidiversipercorsielediverseapplicazioni delprincipiodellacooperazionerafforzata.Allaformazionedelquadro proposto da Lisbona nel campo della difesa flessibile contribuiranno infatti diversi approcci della storia del concetto di flessibilità: dalla tradizioneprettamenteintergovernativadellacdad‐hocheryapplicata allacreazionedicoalizionidivolenterosiperlaconduzionedimissioni militari,passando attraversoil principio dell’avanguardia/laboratorio comefondamentodellacdintegrazioneflessibiletradizionalmenteso‐ stenuta dai franco‐tedeschi base concettuale della coop. strutturata permanente fino al progetto di cooperazione industriale nel settore degliarmamentiauspicatoall’internodeitrattatisindaitempidiMaa‐ stricht. LastrutturazionediunaPSDCflessibileèquindi,indefinitiva,ilfrut‐ todiunpercorsoche,comeabbiamovistoneicapitoliprecedenti,ècon‐ seguenzadell’evoluzionegradualedelprincipiodiflessibilitàall’interno delquadroistituzionaleealcontempoilrisultatodiun’evoluzionefluida edasimmetricachehacoinvoltonelsuosviluppodiversiambitiesterni alquadroprettamentecomunitario.Unconcetto,quellodellaflessibilità che a prescindere dal suo profilo istituzionale rappresentato dalle norme previste dai trattati ha da sempre accompagnato, nel suo com‐ plesso,l’evolversidellastoriadell’integrazioneeuropeaaffondando,allo stessotempo,leproprieradicialdifuoridelrecintoprettamentecomu‐ nitario. In questo senso non possiamo esimerci dal ricordare l’impor‐ tantecontributoprovenientedalcontestoNATOattraversolaformula‐ zionedelprincipiodei“willingandable”,veroeproprioprodromocon‐ cettuale della cooperazione rafforzata. Indirettamente legata allo svi‐ luppodelladifesaflessibileinquantopuntodisvoltanellalungastoria delle relazioni UE\UEO risulta essere l’introduzione nella lettera del trattatodiunaclausoladidifesacollettiva. Prima conseguenza di questa ristrutturazione è stata infatti la chiu‐ suradefinitivadellaUEO,lecuifunzioniresiduesonoorasostituitedal combinatodispostodegliartt.42‐46,organizzazionecheperanniaveva rappresentatol’ipotesipiùplausibileperlosviluppodiunaconcretapo‐ liticadidifesacomune.Rimanendointemadiforumesterni,nonmanca unadisposizioneintesaaistituireunraccordoconle closercooperation 110 VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA multilateralisviluppatesiprecedentementealdifuoridelquadroPESC/ PESDcomeadesempiogliEurocorps. Comevedremoemergeredall’analisidelledisposizioniprevistedalla Riforma,ilTrattatodiLisbonarappresentaunpotenzialetrampolinodi lancioversoilfuturoperl’interoprocessod’integrazione.IlTrattatoof‐ freinfattidiversesoluzioniaiPaesimembriperprocederenonsoloalla formulazioneedattuazioneconcretadiunapoliticadidifesaesicurezza comune,maallastrutturazionediunaveraepropriadifesacomuneat‐ traversoilnuovoconcettodiCSP. In questo il Trattato di Lisbona costituisce un’occasione unica nella storiadell’integrazioneeuropea,consentendoadungruppodivolenterosi di portare avanti attraverso il modello dell’integrazione flessibile la co‐ struzionediunadifesaeuropea.Inaggiuntaènecessarioconsiderareche l’alto livello di flessibilità offerto dalle diverse tipologie di cooperazione rafforzata comeadesempiolemissioni consenteancheagliStatinonin‐ tenzionatiadapprofondireradicalmentelacollaborazionestrutturalein‐ tra‐europea in ambito difesa, di poter contribuire simbolicamente ed in misuraminimaallacostruzionediunnuovosistemadidifesaeuropeo. 2. Le cooperazioni rafforzate nelle disposizioni di TUE e TFUE La ristrutturazione del sistema istituzionale operata da Lisbona, con l’abolizionedellaprecedentearchitetturaatrepilastri,haincisosignifi‐ cativamentesulledisposizioniriguardantilecooperazionirafforzateora raccolteall’internodiduetitoli:iltitoloIIIdellaParteVIdelTFUEedil titoloIVdelTUE. Il processo di progressivo sviluppo della flessibilità all’interno del quadroistituzionaleiniziatoadAmsterdameraproseguitoconilTratta‐ to di Nizza che tuttavia, nell’ammettere nel framework della PESC la possibilità di costituire una cooperazione rafforzata, continuava ad escludere ogni possibile sua estensione al settore di sicurezza e difesa. LagrandenovitàdelTrattatodiLisbona,nell’ambitoflessibilità,èquindi rappresentatadallafinediquestalimitazioneistituzionalepersferasi‐ curezzaedifesa. 111 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA IlTrattatodiLisbonaintroducequindi,attraversodisposizionispeci‐ fiche,diverseformediflessibilitàistituzionalenellaPSDC: a art.44,1TUE:consentelacostituzionediunacoalizionedivolen‐ terosiperlosvolgimentodellemissioniUEsudelegadelConsiglio risultantedaunvotoall’unanimità ; b art.42,3–art.45TUE:delineacompitiefunzionidell’AgenziaEu‐ ropeaperlaDifesa closercooperationatuttiglieffetti ; c art.42,6TUE:introduceilnuovoconcettodi“cooperazionestrut‐ turatapermanente”. La previsione di disposizioni specifiche in materia di difesa flessibile è da mettere in relazione con la scomparsa di ogni riferimento negativo, esistente nei precedenti trattati, all’ambito sicurezza e difesa nelle di‐ sposizioni generali sulle cooperazioni rafforzate formulate nella Parte VI,TitoloIIITFUEenelTitoloIVTUE. Nel delineare obiettivi e modalità delle cooperazioni rafforzate nel quadro delle competenze non esclusive dell’Unione, il Trattato omette infattiogniesplicitoriferimentoalsettoredellasicurezzaedifesa,supe‐ randocosìlaprecedenteconfigurazioneistituzionale. Per ciò che concerne modalità di voto, limiti e procedure, l’art. 20 TUEfaquindiriferimentoaltestodegliartt.326‐334TFUEcontenutinel titoloIIIdedicatointeramenteallecooperazionirafforzate,edèinque‐ sta sede che è possibile individuare gli unici due distinguo vigenti ri‐ guardol’applicazionedellacooperazionerafforzatainambitosicurezza edifesa. L’art.329paragrafo2TFUEindividuainfattiunaproceduradistinta perilvarodellecooperazionirafforzatenelquadroPESC e quindian‐ cheinambitoPSDC :adifferenzadellanormaleproceduraprevistadal paragrafo1dellostessoarticolo,oltreaCommissioneeParlamentoEu‐ ropeo,l’AltoRappresentanteètenutoadesprimereunpareresullacoe‐ renza della cooperazione rafforzata prevista con la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. L’autorizzazione a procedere è quindi concessadalConsigliodeliberandoall’unanimità. Aisensidell’art333paragrafo3TFUE,lapossibilità previstadalpa‐ ragrafo 1 che il Consiglio adotti una decisione all’unanimità che auto‐ rizzilostessoConsiglioall’usodellamaggioranzaqualificatanell’ambito 112 VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA di disposizioni applicabili al quadro di una cooperazione rafforzata, è esclusadaognidecisionecheabbiaimplicazionimilitariocherientrinel settoredelladifesa art.333,3 . Fattasalvaquest’ultimadisposizione,conilTrattatodiLisbonaassi‐ stiamo ad una piena legittimazione della difesa e sicurezza a far parte deimeccanismidiflessibilitàistituzionalizzata:lecooperazionirafforza‐ tesonoquindiparteintegrantedellanuovaPSDC. 3. Missioni e flessibilità: il ritorno dei “willing and able” Unaprimaformadicooperazionerafforzataintrodottanelcampodella sicurezzaedifesaèrappresentatadallapossibilitàperungruppodiSta‐ timembri,diportareavantianomedell’interaUnione,lemissionirego‐ latedagliartt.42‐43‐44delnuovoTUE. Iltemadellemissionieuropee,comedescrittoneicapitoliprecedenti, entravaafarpartedelquadrocomuneconl’assimilazioneall’internodel framework PESC delle cd Missioni di Petersberg, elaborate in ambito UEOnel1994esuccessivamenteassorbitedalTrattatodiAmsterdam.Il processolanciatoconilverticediSt.Malosullanecessitàdifornirel’UE di una reale capacità di intervento avrebbe portato nei primi anni del 2000adimportantinovitàsulpianologisticoedoperativo. IlConsiglioEuropeodiHelsinkidel1999,IlConsigliodiSantaMariade Feiradel2000el’approvazionediunnuovo HaedlineGoalnel2004ine‐ rentelecapacitàmilitaridell’UEediuncorrispondente CivilianHeadline Goal attinente alle cd capacità in ambito civile polizia, stato di diritto, amministrazionecivileeprotezionecivile dapartedelCAGRE Consiglio Affari Generali e Relazioni Esterne , rappresentano alcune delle tappe fondamentali nel processo di dotazione di una reale capacità operativa perl’azioneesternadell’Europa;unacapacitàchesièquindimanifestata attraverso il varo di missioni civili e/o militari rappresentazione con‐ cretasullascenainternazionaledell’UEinquantoattoreglobale1. 1Perulterioriapprofondimenti:F.DICAMILLO acuradi , Politicaeuropeadisicurez‐ zaedifesa:elementi,DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali,2009. 113 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA All’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,sipotevanoinfatticonta‐ re23missionilanciatedall’UE,apartiredal2003,inambitoPESD/PSDC di cui 14 civili, 6 militari e 3 integrate civili‐militari 2 a testimonianza dell’accresciutacapacitàdiproiezioneesterna. All’interno dell’Headline Goal del 2004, veniva inoltre sviluppato il concetto di battlegroups o gruppo tattici . L’idea prendeva le mosse da un’iniziativa franco‐britannica il vertice di Le Touquet del 2003 tesa a promuovere nel quadro PESD, lo sviluppo di gruppi tattici costituiti da circa1.500uomini,schierabiliin15 giorniperoperazionidi durata non superioreaitremesi3.Sottoilprofilooperativo,ilconcettodi Battlegroup prevedelastrutturazionediunitàaltamentespecializzateeflessibili,ca‐ paci di poter essere inpiegate velocemente in missioni ad alta intensità condotteinambientiostilieteatrilontanidalcontinenteeuropeo4. I Battlegroups possono essere costituiti da una coalizione multina‐ zionale di Stati od essere il risultato dell’azione di un’unica nazione‐ guida alla quale possono associarsi altri paesi. Dal gennaio 2007, l’UE puòquindidisporrediduegruppitatticiinstand‐byprontiall’impiego. Sulla scorta di quanto appena detto, la flessibilità introdotta da Li‐ sbona nelle procedure di attuazione delle missioni, consistente nella possibilitàperungruppodipaesidipoteroperarenelnomedell’intera UE,diventafondamentalepercontribuireallastrutturazionediunapoli‐ ticadiinterventorealmenteefficaceoltrechéfluidaedefficiente. Lisbona,oltreadampliarnelatipologia5,conferiscequindialgiàesi‐ 2 G. BONVICINI a cura di , L’Unione europea attore di sicurezza regionale e globale, cit.,p.126. 3ParlamentoEuropeo,Directorate‐GenaralforExternalPoliciesoftheUnion, Nota‐ TheEUBattlegroups,Brussels,12settembre2006. 4G.BONVICINI, L’Unioneeuropeaattoredisicurezzaregionaleeglobale, cit.;G.LIND‐ STRÖM, EntertheEUbattlegroups, Chaillotpaper,Paris, EuropeanUnion.InstituteforSe‐ curityStudies,2007. 5Art43.1:Lemissioni … comprendonoleazionicongiunteinmateriadidisarmo,le missioniumanitarieedisoccorso,lemissionidiconsulenzaeassistenzainmateriamili‐ tare,lemissionidiprevenzionedeiconflittiedimantenimentodellapaceelemissionidi unitàdicombattimentoperlagestionedellecrisi,compreselemissionitesealristabili‐ mentodellapaceeleoperazionidistabilizzazionealterminedeiconflitti.Tuttequeste missionipossonocontribuireallalottacontroilterrorismo,anchetramiteilsostegnoa paesiterzipercombattereilterrorismosulloroterritorio. 114 VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA stente strumento della missione sia essa militare o civile un’impor‐ tante dose di flessibilità favorendo un maggior dinamismo della proie‐ zioneesternadell’UE. Ai sensi dell’art. 42 paragrafo 5 «il Consiglio può affidare lo svolgi‐ mento di una missione, nell’ambito dell’Unione, a un gruppo di Stati membrialloscopodipreservareivaloridell’Unioneediservirnegliin‐ teressi». Unprincipioribaditoulteriormentedall’art.44paragrafo1checon‐ ferisce al Consiglio la capacità di «affidare la realizzazione di una mis‐ sioneaungruppodiStatimembrichelodesideranoedispongonodelle capacitànecessariepertalemissione». Quanto disposto dagli artt. 42.5‐44.1, ci riporta immediatamente al concettodei“willingandable”nellasuaformulazioneoriginale.Sitratta infattidellatrasposizionequasiintegraledelconcettovenutoallalucein ambitoNATOneglianni’80perlagestionedellecdcrisi out‐of‐area.Con ilTrattatodiLisbona,ilconcettodi“willingandable”dopoaverispirato nei decenni precedenti altre forme di cooperazione istituzionale, torna nellasuaaccezioneoriginaria,adesserequindiimpiegatoall’internodel‐ l’ambitosicurezzaedifesaperquantoriguardalarealizzazionedimissio‐ ni militari. I capaci e volenterosi possono quindi, attraverso l’autorizza‐ zionedelConsiglioedinassociazioneconl’AltoRappresentante,operare nell’interessegeneraledell’UnioneequindideglialtriStatimembri. Ilparagrafo2dell’art.44delineadunquelemodalitàconlequaliivo‐ lenterosidevonorapportarsiconleistituzionicomuni.Secondoledispo‐ sizionidelsuddettoarticolo,gliStatimembrichepartecipanoallarealiz‐ zazionedellamissionesonotenutiadinformareperiodicamenteilConsi‐ glio sull’andamento della missione stessa. Ogni modifica dell’obiettivo, dellaportata,dellemodalitàdellamissione,stabilitialmomentodelvaro dell’operazione,deveesseredispostadalConsigliocheaisensidellart.43 paragrafo2adottaognidecisionerelativaallemissioniicuiaspettiopera‐ tivisarannogestitidalCOPSdiconcertoconl’Altorappresentante. Sotto il profilo del meccanismo decisionale è opportuno ricordare cheledecisionirelativeallapoliticadisicurezzaedifesacomune,com‐ prese quelle relative all’avvio di una missione sono adottate dal Consi‐ gliochedeliberaall’unanimitàsupropostadell’Altorappresentanteosu iniziativadiunostatomembro. 115 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA In conclusione, le disposizioni previste dal Trattato riguardanti le missionidell’UEformalizzanoeregolano,all’internodelcomunequadro istituzionaleilprincipiodei“willingandable”.Ipaesi inapositiontodo so possonoora,conl’approvazioneunanimedelConsiglio equindidei paesipartner ,rappresentarel’interaUEoperandonelleaereedicrisiin suonomeesalvaguardandonegliinteressi. 4. L’Agenzia europea per la difesa e la cooperazione nel campo degli armamenti Ilprogettodicostruzionediunapoliticadidifesacomuneefficienteè dasemprelegatoallarealizzazione diunapiùstrettacooperazionenel campodegliarmamentiepiùingeneraleallacollaborazioneneisettori industrialilegatialtemadelladifesa. Nella “classifica” dei fondi stanziati nel campo della difesa, gli stati europei,nellorocomplesso,siaggiudicanoilsecondopostodietrosolo agliStatiUnitid’America,tuttaviailcompartoindustrialeeuropeononè nellecondizionidipotersfruttarealmeglioquesterisorse«acausadella limitata integrazione delle attività di procurement dei singoli Stati, de‐ tentoridelledecisioniedellecapacitàdispesa»6. Unaricercadel CentreforDefenceEconomicsdell’UniversitàdiYork hastimatochel’integrazionedelledecisionidiinvestimentodeiseipae‐ sipiùindustrializzatidell’Unionegarantirebbeunrisparmioannuopari all’11% degli stanziamenti complessivi dato riferito al 2007 quantifi‐ cabile con una cifra vicina ai sei miliardi di euro7. Al fine della nostra analisièopportunoricordarechesindalTrattatodiMaastricht,leisti‐ tuzioniUEhannoespressolavolontàdiottimizzarelacooperazionefrai Paesimembrinell’ambitodellepoliticheindustrialilegatealladifesacon particolareriferimentoalcampodegliarmamenti.Aquantodettodob‐ 6 S. MICOSSI e G.L. TOSATO a cura di , L’Unione europea nel XXI secolo: “nel dubbio, perl’Europa”,cit.pp.220‐223. 7A.PANSA,“Europadelladifesaodifesadell’Europa?”,S.MICOSSIeG.L.TOSATO acura di , L’Unione europea nel XXI secolo: “nel dubbio, per l’Europa”, Bologna, Il Mulino, 2008. 116 VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA biamoaggiungereche,conlosviluppodiunaPESDrealmenteoperativa, emergevalanecessitàdirazionalizzareilmercatointernodelladifesaal finedistandardizzareedarmonizzareletecnologieelastrumentazione deisistemididifesadeidiversiPaesimembri. Già con la Dichiarazione sull’UEO allegata al Trattato di Maastricht venivafattoesplicitoriferimentoall’opportunitàdistabilire closercoo‐ peration nel settore degli armamenti al fine di migliorarne le capacità; esortazionechelaDichiarazionediPetersbergtrasformavanellapropo‐ stadicreareun’Agenziaeuropeapergliarmamenti.AncheiTrattatidi Amsterdam e Nizza si riferivano all’opportunità di istituire un’agenzia aventeilcompitodirazionalizzareilmercatoeuropeodegliarmamenti, laletteradeiduetrattati stabilivainfatticheladefinizioneprogressiva di una politica di difesa avrebbe dovuto essere sostenuta da una reci‐ procacooperazionenelsettoredegliarmamenti8.Nonostantelareitera‐ tarichiestadidotarsidiuna EuropeanArmamentAgencysostenutadai Paesi membri per tutto il corso degli anni ’90, gli unici progressi com‐ piutinelladirezionediunarealecollaborazionenelsettoredegliarma‐ mentivenivanoperseguitialdifuoridellecomunità.InambitoUEO,nel solcogiàtracciatodailavoridelWEAG WesternEuropeanArmaments Group , veniva alla luce nel 1996 la WEAO Western European Arma‐ ments Organisation e nel 1998 nasceva infatti la convenzione di OC‐ CAR,completamenteautonomadall’UEetesaallagestionediprogram‐ mi comuni in materia di armamenti. Una parziale ricomposizione del quadroistituzionalediriferimentoprendevaformanel2004conlana‐ scita della Agenzia europea per la difesa EDA risultante da un’azione comunedelConsigliodel12luglio2004econseguenzadelprogressivo processo di trasferimento delle funzioni UEO, organizzazione oramai destinataallachiusura all’internodell’UE. L’EDA è stata infatti al centro del processo di “assorbimento istitu‐ zionale” di WEAG e WEAO, fori deputati alla cooperazione nel campo degliarmamentisviluppatisiinambitoUEO9. 8SirimandaaicapitoliIIIeIVinquestoQuaderno. 9G.GASPARINIeM.NONES,“Unannodidifesaeuropea”,inA.COLOMBOeN.RONZITTI a cura di , L’Italia e la politica internazionale, Edizione 2006, Bologna, il Mulino, 2006, Collana“IAI‐ISPI”,p.114. 117 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA La creazione di un’agenzia di difesa nel 2004 già prevista nel cd Trattato Costituzionale può essere altresì considerata una vera e pro‐ pria anticipazione del Trattato di Lisbona. Gli obiettivi principali della neonataEDAsonoquindi10: a migliorare le capacità di difesa dell’UE nel settore della gestione dellecrisi; b promuoverelacooperazioneeuropeainmateriadiarmamenti; c rafforzarelabaseindustrialeetecnologicadelladifesaeuropeae creareunmercatoeuropeodeimaterialididifesachesiacompeti‐ tivo; d promuovereleattivitàdiricercaalfinedirafforzareilpotenziale industrialeetecnologicodell’Europainquestosettore. Comesancitodall’art.42paragrafo3,ilcompitodell’EDAèperciòquello dipromuoverelacollaborazionetragliStatimembridell’UEnelcampo deimaterialidelladifesa,edisostenerealcontempolaricercaelatec‐ nologiaeuropeanellostessosettore,mettendo inattoqualsiasimisura utilearafforzarnelabaseindustriale. L’EDAdeveinoltreoperareinstrettocontattoconlaCommissioneal finedirealizzareunmercatoeuropeodimaterialididifesacompetitivo a livello internazionale. Fra i principali settori di intervento ritenuti prioritari sin dalla sua costituzione, troviamo: l’addestramento aereo‐ nautico,losviluppodivelivolisenzapiloti,dinuoviveicolidacombatti‐ mentoedisistemidisupportoinformatico11. L’intervento del Trattato di Lisbona sull’EDA, da intendersi come una veraepropriacooperazionerafforzata nontuttiipaesidell’UEsiavval‐ gono delle funzioni e strutture dell’EDA , è teso ad istituzionalizzarne i meccanismioperativi,laproceduradiadesioneearinnovarnegliobiettivi. Il paragrafo 1 dell’art. 45 del nuovo TUE individua infatti i cinque compitifondamentalidell’EDA: 10 Sito Unione Europea: http://europa.eu/agencies/security_agencies/eda/index_ it.htm. 11G.GASPARINIeM.NONES,“IlrilanciodellaPesd,l’agenziaeuropeadifesael’industria delladifesa”,inA.COLOMBOeN.RONZITTI acuradi , L’Italiaelapoliticainternazionale, Edizione2005,Bologna,ilMulino,2005,Collana“IAI‐ISPI”,pp.147‐148. 118 VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA a contribuireaindividuaregliobiettividicapacitàmilitaridegliSta‐ timembrieavalutareilrispettodegliimpegniinmateriadicapa‐ citàassuntidagliStatimembri; b promuovere l’armonizzazione delle esigenze operative e l’ado‐ zionedimetodidiacquisizioneefficientiecompatibili; c proporreprogettimultilateraliperilconseguimentodegliobietti‐ viinterminidicapacitàmilitarieassicurareilcoordinamentodei programmiattuatidagliStatimembrielagestionediprogrammi dicooperazionespecifici; d sostenerelaricercanelsettoredellatecnologiadelladifesa,coor‐ dinare e pianificare attività di ricerca congiunte e studi per deli‐ nearelesoluzionitecnichecherispondonoalleesigenzeoperative future; e contribuire a individuare e, se del caso, attuare qualsiasi misura utile per potenziare la base industriale e tecnologica del settore delladifesaepermigliorarel’efficaciadellespesemilitari. Ilparagrafo2dell’art.45stabilisceinveceche«l’Agenziaeuropeaperla difesaèapertaatuttigliStatimembrichedesideranoparteciparvi»;le modalità di funzionamento sono quindi disposte da una decisione del Consigliodeliberataamaggioranzaqualificata;nell’ambitodell’Agenzia sonocostituitigruppispecificicheriunisconoglistatimembriimpegnati inprogetticongiunti.Quest’ultimopunto,ovverolapossibilitàdiriunire gruppidiStatiattornoaprogettispecifici,conferisceanostroavvisoun fortelivellodiflessibilitàall’agenzia. L’unicopaeseanonparteciparealprogettoEDAèlaDanimarcachea normadell’articolo6del“protocollosullaposizionedellaDanimarca”al‐ legatoalTrattatosull’UnioneEuropeaealTrattatocheistituiscelaCo‐ munitàeuropea,nonpartecipaall’elaborazioneeall’attuazionedideci‐ sionieazionidell’Unionechehannoimplicazionididifesa12. Un’ulteriore prova del forte grado di flessibilità dell’EDA emerge dall’accordosottoscrittodall’UEconlaConfederazioneSvizzeranelno‐ vembre2011.LaSvizzera,grazieall’aperturadiun FrameworkforCoo‐ 12 Sito Unione Europea: http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_ security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/r00002_it.htm. 119 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA peration, potràpartecipareaprogettieprogrammidell’EDAnell’ambito ricerca&tecnologiaearmamenti13. 5. La Cooperazione Strutturata Permanente (CSP) LaprincipaleinnovazionedelTrattatodiLisbonaintemadidifesafles‐ sibile è lo strumento della CSP prevista dall’art. 42.6 e disciplinata dall’art.46delnuovoTUE. Questo nuovo strumento disposto dal trattato si applica esclusiva‐ mentealsettoredelladifesaedèrivoltoagliStatimembricherispondo‐ noacriteripiùelevatiinterminidicapacitàmilitariechehannosotto‐ scrittoimpegnipiùvincolantiinmateria. Dalpuntodivistadellaflessi‐ bilitàèimportanterilevarel’assenzadiunasogliaminimadipartecipan‐ ti, al contrario delle cooperazioni rafforzate il cui requisito minimo di partecipazioneèfissatoaunterzodeipartecipanti eilricorsoalvotoa maggioranza qualificata per la sua attivazione. Dell’importanza sotto il profiloistituzionaleoltrechepoliticodellaCSPedelsuoessereprodro‐ mopotenzialediunapossibileEurozonadelladifesaparleremopiùnel dettaglionelprossimocapitolo. 6. La clausola di mutua difesa e la fine dell’UEO Lenovitàintrodottenell’ambitodifesaesicurezzadalTrattatodiLisbo‐ na inparticolarelaclausoladidifesacollettivaprevistadall’art.42,7 , hanno consentito di porre la parola fine alla storia dell’Unione dell’Eu‐ ropa Occidentale. Con la Dichiarazione del Consiglio Permanente UEO del 31 marzo 2010, l’organizzazione nata dagli Accordi di Parigi del 1954 chemodificavanoilTrattatodiBruxellesdel1948 cessavadefi‐ nitivamenteognisuaattività. 13 Istituto affari internazionali: http://www.iai.it/, Osservatorio sulla Difesa Euro‐ pea,marzo2012. 120 VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA ConiltramontodellaUEO,venivapostalaparolafineall’esistenzadi un’organizzazionecheperlunghitrattidellastoriadell’integrazioneeu‐ ropea sembrò essere destinata a costituire la soluzione alla questione delladifesa europea.Glisviluppidifinemillenniocheportaronodaun latoallanascitadellaPESDall’internodel frameworkPESC,edall’altro alprogressivoprosciugamentodellecompetenzeefunzionalitàUEOda partedellastessaUE,lasciavanoall’organizzazionedelPattodiBruxel‐ less il solo compito della difesa collettiva da esercitare all’interno del quadroNATO.ComeemergechiaramentedalladichiarazionedellaPre‐ sidenza del Consiglio permanente UEO del 31 marzo 2010, l’introdu‐ zione di un articolo riguardante la mutua difesa fra Paesi membri al‐ l’internodelTrattatodiLisbona,costituiscelacondizionenecessariaper ladismissionedefinitivadellaUEOormaiprivatadelsuoultimocompito residuo14. L’art.42.7stabilisceche: QualoraunoStatomembrosubiscaun’aggressionearmatanelsuo territorio,glialtriStatimembrisonotenutiaprestargliaiutoeas‐ sistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità dell’ar‐ ticolo51dellaCartadelleNazioniUnite.Ciònonpregiudicailca‐ ratterespecificodellapoliticadisicurezzaedidifesaditaluniStati membri.Gliimpegnielacooperazioneinquestosettorerimango‐ no conformi agli impegni assunti nell’ambito dell’Organizzazione deltrattatodelNord‐Atlanticocheresta,pergliStatichenesono membri,ilfondamentodellalorodifesacollettivael’istanzadiat‐ tuazionedellastessa. IlriferimentoaipaesiNATOeaipaesineutralicostituisceunamodi‐ ficarispettoaltestooriginariosuggeritodallaConvenzione.L’intro‐ duzionediunaclausoladidifesacollettivachenonfacessespecifico riferimentoallaNATOeallapeculiaritàdellepolitichedidifesadial‐ 14PresidenzadelConsiglioPermanentedell’UEO, Statementofthepresidencyofthe PermanentCounciloftheWEUonbehalfoftheHighContractingpartiestotheModified Brussels Treaty – Belgium, France, Germany, Greece, Italy, Luxembourg, The Nether‐ lands,Portugal,SpainandtheUnitedKingdom,Brussels,31marzo2010. 121 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA cunipaesipartner,avrebberappresentatounpotenzialeelementodi frattura frale duespondedell’Atlanticoda unlato e lamessa in di‐ scussionedellostatusdeipaesipartnerdall’altro15. Sullastessalineadell’art.42,7TUE,ispiratoquindialprincipiodella solidarietàoltrechedell’assistenzareciproca,èl’art.222TFUEchepre‐ vedeinfattilamobilitazionedapartedell’UEdituttiimezzi anchemili‐ tari necessari messi a disposizione dagli Stati membri per rispondere adattacchiterroristici,calamitànaturalioprovocatedall’uomo. L’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,rappresentaindubbiamen‐ tel’iniziodiunanuovafaseperlastoriadelladifesaesicurezzaeuropea. L’impegnodeiPaesimembri,sancitodallostessotrattato,allamutuadi‐ fesa e alla solidarietà rappresenta un passaggio chiave verso la costitu‐ zione di una difesa europea ipotizzata sin dal Trattato di Maastricht ed oraconcettualmenterealizzabileattraversoilmeccanismodellaCSP. 7. Le cd forze multinazionali al servizio della PSDC Aisensidell’art.42paragrafo3,sostitutivodell’exart.17TUE,«gliStati membrichecostituisconotraloroforzemultinazionalipossonomettere anchetaliforzeadisposizionedellapoliticadisicurezzaedidifesaco‐ mune». Possiamoaffermarechetaledisposizionesiapostainessereacomple‐ tamento del processo di ricomposizione del binomio flessibilità e difesa all’internodelquadrocostituzionaleoperatodalTrattatodiLisbona. Purrimanendoesterneall’architetturadell’UE,questeforzemultina‐ zionali fruttodellacooperazionerafforzatainambitomilitarefraStati membri , sono poste a sostegno dell’azione della PSDC per rispondere allenecessitàoperativeediproiezionemilitaredell’UE. Sin da Maastrich gli Stati dell’UE avevano evidenziato la necessità di legittimareoltrechécollegarealprocessodiintegrazioneestrutturazione 15M.COMELLI, IlnuovoTrattatodiriformadell’Ueelapoliticaesteraedisicurezzaeu‐ ropea:cosacambia?,DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali,2007pp.11‐12. 122 VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA diunapoliticadidifesacomune,leiniziativedicooperazionemilitarebi‐ multilateralenateprecedentementeall’internodellasferaUEOoNATO. I trattati sull’UE, promuovevano quindi l’istituzione di cooperazioni rafforzate all’interno del quadro UEO o NATO in ragione dell’impossi‐ bilitàoggettivadipotersviluppareall’internodellestrutturecomunial‐ cuntipodicooperazionemilitare.Un’impostazionechevenivamantenu‐ ta dal Trattato di Nizza nonostante il progressivo svuotamento delle struttureUEOelanascitadellaPESD.L’art17delTrattatodiNizzaface‐ vainfattiriferimentoalnullaostadell’Unioneneiconfrontidi«coopera‐ zionirafforzatenatefradueopiùStatimembrialivellobilaterale,nel‐ l’ambitodell’Unionedell’EuropaOccidentaleedellaNATO». L’imminente chiusura dell’UEO ha favorito la formalizzazione attra‐ versol’art42delrapportofraPSDCelecdforzemultinazionaliche,pur restando fuori dall’architettura istituzionale e pur non essendo risorsa esclusiva dell’UE possono rispondere ad esigenze operative anche di ONU, NATO, OSCE 16, diventano un’importante risorsa per la capacità operativadell’Unione. Fraiprincipaliesempidiforzemultinazionalipossiamoricordare17: ‐ Eurofor :operativadal1998,sitrattadiunaforzaterrestrearapi‐ do schieramento in grado di intervenire in missioni umanitarie. All’iniziativa partecipano Francia, Italia, Spagna e Portogallo. È stataimpiegatanell’OperazioneConcordia missioneeuropeanel‐ l’ex Repubblica Jugoslava di Macedonia nel 2003 e nell’Opera‐ zioneAltheainBosnianel2006‐2007. ‐ Eurmarfor: come l’Eurofor è il risultato della cooperazione di Francia,Italia,SpagnaePortogallo.Sitrattadiunaforzamarittima nonpermanente,mapre‐strutturataconcapacitàaeronavaliean‐ fibie poste al servizio dell’UE. É stata impiegata nella missione UNIFIL Libano edhafornitosupportoall’operazioneamericana enduringfreedom. 16 F. DI CAMILLO a cura di , Politica europea di sicurezza e difesa: elementi, cit., pp.42‐43. 17Perulterioriapprofondimenti:F.DICAMILLO a cura di , Politicaeuropeadisicu‐ rezzaedifesa:elementi,cit. 123 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA ‐ Eurogendfor: trattasi di una Gendarmeria Europea nata con l’obiettivodiintervenireinmissionidisicurezzacivileinautono‐ miaoasupportodiun’operazionemilitare.Nel2009laRomania sièaggiuntaaicinquepaesifondatori Francia,Italia,Olanda,Por‐ togalloeSpagna .Compostadaforzedipoliziaastatutomilitare, Eurogendeforhailsuoquartiergeneralepressolacaserma“Gene‐ raleChinotto”diVicenza.Da2007èparteintegrantedellamissio‐ neAltheainBosnia‐Erzegovina. ‐ Eurocorps: acquartierata a Strasburgo, l’Eurocorps è una forza multinazionale indipendente che comprende reparti militari pro‐ venientidaFrancia,Germania,Belgio,SpagnaeLussemburgo.Na‐ tanel1993èdiventatanel1999unaforzadiinterventorapidoa disposizione dell’UE e della NATO utilizzabile per operazioni di peacekeeping,peaceenforcementeassistenzaumanitaria.Nonha ancora, sino ad oggi, preso parte ad operazioni militari condotte dall’UE. Tuttavia è stata impiegata in missioni NATO in Kosovo, Bosnia‐ErzegovinaedAfghanistan. Il Trattato di Lisbona rappresenta anche su questo fronte un punto di svolta nella storia dello sviluppo di cooperazioni rafforzate nell’ambito difesa: anche le cooperazioni esterne ai trattati, frutto della collabora‐ zionebi‐multilateralifraStatimembri,vengonoinfattiricondotteall’in‐ ternodelquadrocomunedellanuovadifesaflessibile. 124 VII. La cooperazione strutturata permanente (CSP). Verso un’eurozona della difesa? 1. Premessa L’introduzione del meccanismo della CSP è da ritenersi l’avanzamento più significativo nel campo della flessibilità istituzionalizzata, applicata allasferadisicurezzaedifesa. NelprendereinesamelostrumentodellaCSPelesuepossibiliimpli‐ cazioninelsistemadidifesaeuropeoèfondamentaletenereinconside‐ razione la ratio con la quale la Convenzione si trovò ad ipotizzare tale strumentoneiprimianni2000.Comeavremomododispiegareinsegui‐ to,ilconcettodiCSPnascevadalladeterminazionediconsentireaivo‐ lenterosidell’integrazionedidarvitaadun’Eurozonadelladifesa.Que‐ st’idea era frutto di quel processo di promozione politico‐istituzionale del concetto di flessibilità che, come detto in precedenza, riusciva gra‐ dualmenteafarbrecciaall’internodell’ambitosicurezzaedifesa,supe‐ randoleresistenzedeipaesipiùscetticieriluttanti.Unesamecorretto delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona, con particolare riferi‐ mentoallaCSP,ciobbligaamuovercilungodiversilivellidianalisi. Ènecessarioinfattiscindereledifficoltàemersedaldibattitoimme‐ diatamentesuccessivoall’entratainvigoredeltrattato,legateanumero‐ seproblematicitàcontingentipropriediquestafasestorica,dall’impor‐ tanzaistituzionaledellenovitàintrodottedaLisbonaallalucedell’intero percorso di integrazione europea. In altre parole, l’attuale assenza di 125 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA una diffusa volontà politica dei Paesi membri nel portare avanti inte‐ gralmenteleiniziativelegatealladifesacomuneattraversolaCSP,così come intesa nella sua formulazione originale, non sminuisce l’impor‐ tanzadeglistrumentioffertidallostessotrattatochecontinuanoades‐ sere,inotticafutura,unfondamentale asset perilrilanciodelprogetto comunitariodiintegrazione. Èaltrettantoevidentechelaletteradeltrattato,equindiisuoimec‐ canismielesueprocedure,nonsiasufficienteasostituirelavolontàpo‐ liticadegliStatimembrinelprocedereversounarealedifesaeuropea.Il Trattato di Lisbona consegna infatti agli Stati europei un importante strumento la CSP per poter procedere allo sviluppo di un sistema di difesacomuneall’internodelframeworkcomunitario;ètuttaviacompi‐ todegliStatitrovarelaforzaelavolontàpoliticaperattivarlo. La storia dell’integrazione europea è sin dai suoi albori il risultato dell’alternanza sistematica di fasi di stallo o addirittura di reflusso e fasidislancio.Il1957cosìcomeil1992sonol’emblemadellaforzadel processo di integrazione, un moto storico capace di superare grandi ostacoliemomentidismarrimentoattraversoilrecuperodellavolontà politica dell’intera Comunità o di parte di essa necessaria all’assun‐ zionedeigrandiimpegni,dellegrandiresponsabilità. In quest’ottica il Trattato di Lisbona offre agli Stati europei gli stru‐ mentinecessariperriprendereilcamminocomune;laCSP,intesacome viatico per un’Eurozona della difesa, il dispositivo operativo per riatti‐ vare il processo di integrazione con i vantaggi che la flessibilità istitu‐ zionalegarantisce. Grazie alla flessibilità istituzionale offerta da Lisbona, un ipotetico gruppo di volontari dell’integrazione, tornando a scommettere sull’Eu‐ ropa, avrà finalmente modo di procedere verso la realizzazione di una difesacomune. 2. L’origine del concetto di cooperazione strutturata permanente Durante i lavori della Convenzione, Francia e Germania presentarono congiuntamenteundocumentoperlastesuradellabozzadiCostituzio‐ 126 VII. LA COOPERAZIONE STRUTTURATA PERMANENTE (CSP) ne europea comprensiva dell’intenzione di ridisegnare l’intero quadro istituzionale in materia di sicurezza e difesa1. Fra le proposte, peraltro accolteneltestofinaledelcdtrattatocostituzionale epoidalTrattato di Lisbona , erano riscontrabili la sperimentazione delle cooperazioni rafforzatenell’ambitomilitare,l’istituzionediunaclausoladidifesacol‐ lettiva, il coordinamento degli investimenti militari attraverso l’azione di un’Agenzia per gli armamenti e la trasformazione della PESD in un’UnioneEuropeadellasicurezzaedifesa UESD .Lapropostafranco‐ tedescaavrebbeinevitabilmenteincontratoostacoliderivantisoprattut‐ todallasuanatura“autonomista”neiconfrontidiun’AlleanzaAtlantica giàmessaaduraprovadalledivergenzeirachene.Allatradizionaleop‐ posizionedeibritannicisiaggiungevanoinfattilediffidenzedipaesico‐ meSpagnaedItaliastoricamente“europeisti”,macondizionatiinquesta fasestoricadaldibattitosulruolodegliStatiUnitiedalletensionitran‐ satlantiche. Un altro problema, legato alla possibilità di realizzare la propostadiUESDavanzatadaifranco‐tedeschi,riguardavalaposizione diqueipaesicheperviadellaloroneutralità es.Austria odellescelte compiuteinmateriadidifesa es.Danimarca sitrovavanonellecondi‐ zionidinonpoterabbracciareintegralmenteunprogettochemirasseal‐ larealizzazioneimmediatadelladifesacomune. Entravaquindiingiocoilruolodellaflessibilitàistituzionale,ovvero lapossibilitàdiconsentireai“willingandable”delladifesadiprocedere versounnuovostadiodiintegrazionelasciandoimmutateleprerogative diquegliStatinonancoraintenzionatiaprenderepartealprocesso. Quest’impostazione è riscontrabile nelle conclusioni del “Working groupVIII–Difesa”deputatoall’elaborazione,insenoallaConvenzione, dellenuovedisposizionicomuninellasferadisicurezzaedifesa2. 1M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.211. 2CONV461/02,FinalreportofWorkingGroupVIII – Defence,Brussels,16dicembre 2002,«SeveralmembersoftheGrouphaveproposedthatastheMaastrichtTreatyset upaspecificformofcooperationfortheintroductionandmanagementoftheeuro,the newtreatyshouldconsequentlyprovideforaformofclosercooperationbetweenMem‐ berStates,opentoallMemberStateswishingtocarryoutthemostdemandingtasksand fulfillingtherequirementsforsuchacommitmenttobecredible.Oneoftheconditions fortakingpartinthis‘defenceEurozone’wouldhavetobeaformofpresumptionthat pre‐identifiedforcesandcommandandcontrolcapabilitieswouldbeavailable.Another 127 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA Il “Working group VIII – Difesa” poneva l’accento sulla possibilità di predisporre,nell’ambitosicurezzaedifesa,unaformadi closercoopera‐ tion che ricalcasse il modello adottato a Mastricht per lo sviluppo del‐ l’Unione monetaria. Nelle sue conclusioni, il Working group, proponeva l’istituzionediunanuovaformadiclosercooperationapertaatuttiglista‐ timemberivolenterosidipartecipareecapacidirispettareirequisitine‐ cessari.Partecipazioneaforzemultinazionali,interoperabilitàecapacità didispiegamentosufficientearisponderealleesigenzecomuni,venivano indicaticomepossibilicriteriperlapartecipazioneallaclosercooperation delladifesa,definitadallostessoWorkinggroup,Eurozonadelladifesa. Ilriferimentoadun’Eurozonadelladifesa,chericalcasseilmodellodi cooperazionerafforzatadell’UEMdiMaastricht,eraquindilagiustasin‐ tesifral’esigenzadiconcedereundirittodi opt‐outperipaesinondi‐ sponibiliall’integrazioneelavolontàdiprocedereall’istituzionediuna cooperazione che fosse strutturale e non contingente. La previsione di condition unasortadiparametri sarebbestatafunzionaleagarantire undiscretolivellodiomogeneitàfraipaesicooperantisalvaguardando cosìl’efficienzadellacooperazione stessa.Sempresullascortadell’UEM diMaastricht,l’Eurozonadelladifesaavrebbedovutoessereunpolodi aggregazioneenonstrumentoperunclubdipochiperistituireundiret‐ torio. Il raggiungimento dei requisiti fissati avrebbe consentito un gra‐ duale ampliamento della cooperazione ai paesi partner inizialmente non‐partecipantinelrispettodelprincipiodiinclusivitàprogressiva. Èdaquest’ideacheprendevaformailconcettodicooperazionestrut‐ turata permanente, una cooperazione che fosse al contempo stabile e votataalconcettodiintegrazioneflessibile. Inrealtàilconcettodiintegrazioneflessibileapplicatoaltemadella difesaeraemerso,condiversesfumature,giàneldibattitodeglianni’90 in occasione delle diverse CIG sempre sulla spinta “istituzionalista” del binomio franco‐tedesco attraverso la trasformazione o sostituzione dell’UEOinuna“agence”alserviziodeivolenterosidell’integrazionedel‐ lasicurezzaedifesa. conditionmightbeparticipationinmultinationalforceswithintegrated command and control capabilities. Other factors are also important, such as force preparedness, in‐ teroperabilityanddeploymentcapabilities». 128 VII. LA COOPERAZIONE STRUTTURATA PERMANENTE (CSP) La CSP, nelle intenzioni originali della sua formulazione, risponde quindi ai criteri della cd integrazione flessibile tesa alla creazione di un’avanguardia operante all’intero del quadro istituzionale comune e volta ad attrarre gradualmente il resto dei Paesi membri all’interno di questanuovaEurozonadelladifesa. 3. La CSP nel Trattato di Lisbona Ilfunzionamentoel’attivazionedellaCSPsonoregolatidagliartt.42.6e 46delTUE,gliimpegniderivantidallasuaapplicazioneedicriteriper l’adesionesonodispostidalProtocollon.10allegatoalTrattato. L’art.42.6stabilisceche: gliStatimembricherispondonoacriteripiùelevatiinterminidi capacitàmilitariechehannosottoscrittoimpegnipiùvincolantiin materiaaifinidellemissionipiùimpegnativeinstauranounacoo‐ perazionestrutturatapermanentenell’ambitodell’Unione. Ilparagrafo1dell’art.46,chefariferimentoallaletteradelProtocollon. 10perladefinizionedeicriteriedegliimpegnidellaCSP,stabilisceinol‐ tre che uno Stato membro che desideri prendere parte a tale coopera‐ zionedebba notificare al Consiglio e all’AltoRappresentantela propria intenzione. «Entro tre mesi dalla notifica, … il Consiglio adotta una decisione che istituisce la cooperazione strutturata permanente e fissa l’elenco degliStatimembripartecipanti» art.46par.2 .Secondoquantodispo‐ stodalparagrafo2,ilConsigliodelibereràl’attivazionedellaCSPamag‐ gioranza qualificata un fatto di straordinaria importanza che rompe il tradizionale utilizzo dell’unanimità per le questioni legate alla difesa e sicurezza . Èilparagrafo3aformalizzareilcarattere“aperto”dellaCSP,secondo quantodisposto, ogniStatomembroche,inunafasesuccessiva,desideripartecipa‐ reallacooperazionestrutturatapermanentenotificalasuainten‐ 129 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA zionealConsiglioeall’altorappresentante.IlConsiglioadottauna decisionecheconfermalapartecipazionedelloStatomembroin‐ teressatocherispondeaicriteriesottoscrivegliimpegniprevisti dalProtocollon.10. SarànuovamenteilConsiglio,sentitol’Altorappresentante,deliberando amaggioranzaqualificata prendonopartealvotoisolistatipartecipan‐ tiallaCSP adammetterenuovimembriall’internodellaCSP. I paragrafi 4‐5 definiscono quindi le modalità di “uscita” indotta o volontaria dallaCSP. Aisensidelparagrafo4 uscitaindotta , seunoStatomembropartecipantenonsoddisfapiùicriterionon puòpiùassolveregliimpegnidicuiagliarticoli1e2delprotocol‐ lo sulla cooperazione strutturata permanente, il Consiglio può adottare una decisione che sospende la partecipazione di questo Stato. IlConsigliodelibereràquindiamaggioranzaqualificatadeisoliparteci‐ pantiallaCSP adeccezionedelloStatomembrosottopostoagiudizio . Ilcasodell’“uscitavolontaria”èinveceprevistodalparagrafo5,che consenteaqualsiasipartecipantedellaCSPdipotersiritirare,attraverso una semplice notifica della propria decisione al Consiglio, che dovrà prendereattoditalescelta. Fattesalveleeccezioniprevistedaiparagrafi2e5,tutteledecisionie leraccomandazionidelConsiglio,presenelquadrodellaCSP,sonoadot‐ tateall’unanimità. L’attivazione/conduzionedellaCSP,cosìcomeconfiguratadagliartt. 42.6‐46,presentaquinditrecaratteristichefondamentali: a non è richiesto un numero minimo di partecipanti come per la cooperazionerafforzatainaltrisettori ; b l’attivazioneavvieneattraversodeliberaamaggioranzaqualificata; c è presente un sistema flessibile di ingresso/uscita fondato princi‐ palmentesulsoddisfacimentodeicriterifissatidalProtocollon.10. Queste tre caratteristiche, se sommate, conferiscono alla CSP un alto tasso di flessibilità facilitandone l’attivazione. L’assenza di una quota 130 VII. LA COOPERAZIONE STRUTTURATA PERMANENTE (CSP) minima di partecipanti ed il ricorso alla maggioranza qualificata nella proceduradiattivazione,contribuisconoarenderelaCSPunostrumen‐ to effettivamente impiegabile. L’inesistenza del cd diritto di veto costi‐ tuisceinfattiunanovitànondipococontoperlasferasicurezzaedifesa. Il Protocollo n. 10 si apre con un ampio preambolo incentrato sul ruolodell’UEnelmondo,sull’imprescindibilitàdeirapportitransatlanti‐ ciesullanecessitàdisviluppareunarealecapacitàdisicurezzaedifesa comune. Il Protocollo sisviluppa quindi in tre articoli riguardanti: “pa‐ rametri di adesione”, obiettivi ed impegni artt.1‐2 , rapporti istituzio‐ naleconl’EDA art.3 . L’art.1delProtocollon.10stabiliscedueobiettivichegliStatimem‐ bridebbonoraggiungereperentrareafarpartedellaCSP.Ilprimocon‐ sistenell’impegno a procedere più intensamente allo sviluppo di capacità di difesa, attraversolosviluppodeisuoicontributinazionalielapartecipa‐ zione,sedelcaso,aforzemultinazionali,aiprincipaliprogrammi europeidiequipaggiamentoeall’attivitàdell’Agenziaeuropeaper ladifesa. Ilsecondofissavaal2010iltermineultimoperlacostituzionedaparte degli Stati membri di unità di combattimento mirate allo svolgimento dellemissioniprevistedall’art.43TUE,unitàdicombattimentodapre‐ disporreatitolonazionaleoall’internodigruppidiforzemultinazionali. ComerilevatodaSvenBiscop3,ilsecondoobiettivo,ovveroilcontri‐ buto alla costituzione dei Battle Group per lo svolgimento di missioni PSDC anchesottocappelloNATOoONU ,èinrealtàgiàstatoraggiunto dalla gran parte degli Stati membri si consideri che Belgio, Francia, Germania,Italia,Grecia,PaesiBassi,Polonia,RegnoUnito,SpagnaeSve‐ ziahannopresoparteallaformazionediBattleGroupsinqualitàdi lead nation 4; di conseguenza lo sviluppo della capacità di difesa nel suo 3 S. BISCOP, Permanent Structured Cooperation: Building Effective European Armed Force,Brussels,Egmont–RoyalInstituteforInternationalRelations,2011. 4 G. LINDSTRÖM, Enter the EU Battlegroups, Chaillot paper, Paris, Western European Union.InstituteforSecurityStudies,2007. 131 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA complessodiventailprincipaleobiettivodaraggiungereperipaeside‐ siderosidifarpartedellaCSP. L’art.2passadunqueinrassegnagliimpegnicheipaesiaderentialla CSPsonotenutiarispettareunavoltaattivatalacooperazione.LaCSPsi devequindibasaresudei veriepropriparametrid’adesione,precondi‐ zioniallapermanenzadiundeterminatoStatomembroall’internodella CSPcomedispostodall’art.46.65. Secondol’art.2unoStatopartecipanteallaCSPètenuto: a acooperare,dall’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,alfi‐ nediconseguireobiettiviconcordatiriguardantiillivellodelle spesepergliinvestimentiinmateriadiequipaggiamentiperla difesa,eariesaminareregolarmentetaliobiettiviallalucedel‐ l’ambientedisicurezzaedelleresponsabilitàinternazionalidel‐ l’Unione; b aravvicinare,perquantopossibile,ilorostrumentididifesa,in particolarearmonizzandol’identificazionedeibisognimilitari, mettendoincomunee,sedelcaso,specializzandoiloromezzi ecapacitàdidifesa,nonchépromuovendolacooperazionenei settoridellaformazioneedellalogistica; c aprenderemisureconcreteperrafforzareladisponibilità,l’in‐ teroperabilità,laflessibilitàelaschierabilitàdelleloroforze,in particolareidentificandoobiettivicomuniinmateriadiproie‐ zione delle forze, anche eventualmente riesaminando le loro proceduredecisionalinazionali; d acooperareperassicurarecheessiprendanolemisureneces‐ sarie per colmare, anche attraverso approcci multinazionali e senza pregiudizio degli impegni che li riguardano in seno al‐ l’OrganizzazionedeltrattatodelNord‐Atlantico,lelacunecon‐ statatenelquadrodel“meccanismodisviluppodellecapacità”; e apartecipare,sedelcaso,allosviluppodiprogrammicomunio europei di equipaggiamenti di vasta portata nel quadro del‐ l’Agenziaeuropeaperladifesa. 5F.SANTOPINTO,“LaCooperazionestrutturatapermanenteeilfuturedelladifesaeu‐ ropea”,inAffarInternazionali.it,novembre2009. 132 VII. LA COOPERAZIONE STRUTTURATA PERMANENTE (CSP) Conseguire obiettivi concordati riguardanti la spesa militare; promuo‐ vereleiniziativedi pooling,l’armonizzazionedellenecessitàmilitari,la specializzazionealfinediallineareilpiùpossibileidiversistrumentied apparatididifesa;sostenerel’interoperabilitàdelleforzedidifesa;favo‐ rirelacooperazionemultinazionalemilitareancheinambitoNATO;svi‐ luppareprogrammicomuniattraversol’EDA:questeledirettricichelo StatopartecipanteallaCSPètenutoaseguire.Inmeritoallacostituzione diforzemultinazionalialdifuoridelquadroPSDCènecessarioricorda‐ recheledisposizioniprevistedall’art42.3TUE sivedailcap.VI costi‐ tuiscono il naturale collegamento fra i forum esterni e l’UE limitando l’insorgenzadiasimmetrieistituzionalieduplicazioni. L’art.3attribuisceinfineall’EDAilcompitodivalutarel’operatodei Paesimembriinterminidicontributifornitisullabasedeicriteristabili‐ tidall’art.2.Lavalutazionedell’EDA,cheèchiamataariferireinmateria una volta l’anno, farà da guida al Consiglio nell’adozione di decisioni e raccomandazioniriguardantilaCSP. 133 Una riflessione conclusiva. La CSP: il dibattito, l’importanza storica 1. Tante difficoltà, diverse interpretazioni La previsione di uno strumento così innovativo nel campo nella PSDC, come la CSP, ha necessariamente generato una serie di controversie di ordine istituzionale e politico. La persistenza di un dibattito circa l’op‐ portunitàdidareseguitoalledisposizioniprevistedalTrattatotestimo‐ nial’impossibilitàdiprocederemeccanicamenteallarealizzazionedella CSPelaconseguentenecessitàdiritrovarelagiustavolontàpoliticaper poterprocedereversoquestacooperazione. LaprimaquestioneistituzionaleriguardantelanaturastessadellaCSP, èconseguenzadiuntestonormativononprivodiambiguitàelacune. Il mancato riferimento alla creazione di un’Eurozona sia negli artt. 42‐46chenelProtocollon.10haspintoalcunicommentatoriedesperti comeadesempioDavidLeakey 1adipotizzarechesiapossibilelancia‐ repiùdiunaCSPall’internodelquadroUE.Ledisposizioniinmateriadi CSP,percertiaspettivagheedambigue,nonchiarisconoesplicitamente l’unicitàdiquestacooperazione.Tuttaviaquestainterpretazioneèdari‐ tenersipocoplausibileperdueragioni: a la natura originale della CSP affonda le proprie radici nella Con‐ venzione che la associa sin dal principio al concetto di Eurozona 1 D. FIOTT, Is Permanent Structured Cooperation a Workable Way Towards EU De‐ fence?,Brussels,MadariagaCollegeofEuropeFoundation,2010. 135 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA delladifesa.LaCSPèdaconsiderarsiquindicomeversioneflessi‐ bile opreludio all’Eurozonadelladifesa; b nondobbiamodimenticarcicheilTrattatodiLisbonaoffrediverse soluzioniperlacooperazioneinambitomilitare.Primosututtilo strumentodellacooperazionerafforzatacomerisultatodello svi‐ luppo istituzionale iniziato ad Amsterdam ora esteso anche al‐ l’ambito sicurezza e difesa e regolato dal combinato disposto del TitoloIIITFUE–TitoloIVTUE.Alle enhancedcooperationvanno poiaggiuntelecooperazionispecificheinmateriadidifesaperse‐ guibileattraversol’EDA,aldifuorideitrattati conparticolareri‐ ferimento alle forze multinazionali e nella costituzione di coali‐ zioni ad‐hoc per lo svolgimento di missioni. L’ampio spettro di opportunitàdicooperazioneinambitodifesaprevistodalTrattato di Lisbona unito al carattere “strutturato” della CSP ci spinge ad escluderelapossibilitàdiattivareunsistemaplurimodiCSP. InconclusionelaCSPèdaconsiderarsicome“unica”edaventeportata generale;unviaticoallaformulazionedell’Eurozonadelladifesa,prodot‐ toconcettualedeilavoridel“Working GroupVIII–Difesa”allaConven‐ zione. Cooperazioniriguardantisingolisettoridell’ambitodifesaposso‐ no infatti essere realizzate attraverso altre disposizioni previste dal TrattatodiLisbonaoaldifuoridelcontestoUEcomeprevistodall’art. 42.3,laCSPèdaconsiderarsiperciòcooperazioneunicaedaséstante. Unasecondadiatribaditipoistituzionaleriguardalanaturaflessibile dellaCSP.Commentatoriedorganiistituzionalisisonospessosofferma‐ ti sul presunto dualismo fra incisività e integrazione flessibile presen‐ tandoquestidueterminicomeoppostealternativepercorribilinellosvi‐ luppodellaCSP2. Secondol’Assembleaeuropeadisicurezza edifesadellaUEOesiste‐ rebberodueopzionicontrastantiperlarealizzazionedellaCSP:unain‐ clusivatesaadevitarelosviluppodiunsistemadidifesaavelocitàva‐ riabilederivantedallaformazionediduegruppidistintiedun’altralega‐ taalprincipiodell’Europa“àlacarte”ispirataaiprincipidellaflessibilità 2 S. BISCOP, Permanent Structured Cooperation: Building Effective European Armed Force,cit.,p.3. 136 UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA. LA CSP: IL DIBATTITO, L’IMPORTANZA STORICA istituzionale3.L’ammissionediquestadicotomiatradisceilsensostesso della CSP nata come soluzione flessibile per lo sviluppo dell’Eurozona delladifesa.Parlaredirischiodifferenziazionerisultaparadossalesesi pensachelaCSPnasceesattamenteperconsentireadungruppodi“wil‐ lingandable”dicostituireun’avanguardianelsettoredelladifesainun Europaa27nellaqualelospaziodimanovrasenzaflessibilitàèprossi‐ moallozero. Anche analisi a sostegno del principio della flessibilità istituzionale, possonoperderedivistalanaturaoriginaledellaCSP.UnaCSPapertaa chiunque,èstatoosservato,rischiaditrasformarsiinundoppionedella PESDconstessilimitiedifetti4.Taleosservazionecorreilrischiodimi‐ nareilpresuppostostessodellaCSPchenascecomefruttodelprocesso di assimilazione della flessibilità istituzionalizzata all’interno dei mec‐ canismicomunitariecheattraversounsistemadiparametrifissaiter‐ mininecessariallapartecipazione.LaCSPèilrisultatodeldibattitosulla flessibilità e del suo sviluppo all’interno delle istituzioni, sottoporla ad una nuova disputa sulla flessibilizzazione dei meccanismi istituzionali rischiadigenerareuncortocircuitologico.La ratio dellaCSPcheconsi‐ stenellaflessibilitàfinalizzataallacreazionediuna“esclusivitàproatti‐ va” non fine a se stessa ma orientata a trascinare all’interno di questa Eurozonadelladifesaipaesiinizialmenteesclusi,fissadeiparametriaf‐ finchéquestiultimipossanoraggiungerli. Bisogna tuttavia segnalare che questa tendenza a ridiscutere stra‐ volgere lanaturadellaCSPneisuoiterminifondamentalidiflessibilità si è fatta spazio anche nel dibattito istituzionale immediatamente suc‐ cessivoallaratificadelTrattatodiLisbona.Secondolaposizionedeicd “paesipiccoli”laCSPdeveesseretrasformatainunmeccanismo“allin‐ clusive”tesoascongiurarelanascitadiun’Europaaduevelocità.Questa richiesta è da ritenersi ancora una volta paradossale se si considera la naturadellaCSPpropostadalTrattatodiLisbona,untrattatofirmatoe ratificatodatuttie27iPaesimembri. 3AssembleadellaUEO,PermanentstructuredcooperationundertheLisbonTreaty– replytotheannualreportoftheCouncil DOCA/2074 ,Parigi,16giugno2010. 4F.SANTOPINTO,“LaCooperazionestrutturatapermanenteeilfuturedelladifesaeu‐ ropea”,cit. 137 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA DietroalledifficoltàdellaCSPedellasuaattuazioneèpossibileritro‐ vare alcune cause politiche fortemente legate alla contingenza storica continentaleedinternazionale.Nellanostraanalisidobbiamoinfattite‐ nereinconsiderazioneilconsistentelassoditempointercorsofralosvi‐ luppo dei lavori della Convenzione e l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Il quadro europeo in questo ultimo decennio si è fortemente modificato:lacrisieconomica,laconseguenteriaffermazionediunmo‐ vimento euroscettico hanno contribuito ad ostacolare lo sviluppo im‐ mediatodellaCSP.Aciòènecessarioaggiungerecheillungoperiododi tempo intercorso fra la preparazione della cd Costituzione europea e l’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,hacompromessolaforzadella spinta innovatrice arrestandone il momentum. È innegabile constatare cheallostatodell’artenonesistalavolontàpoliticacomuneperproce‐ dere all’attivazione della CSP, lo scetticismo è al momento posizione preponderante. AgenerarequestodisincantogeneralizzatoneiconfrontidellaCSPha contribuito l’attuale disimpegno di Francia e Gran Bretagna che sin da St.Malosonostateassetrainantenellepolitichedisicurezzaedifesa. Seilnuovogovernobritannicosièdasubitodimostratoostileadaf‐ frontarelequestioniistituzionaliinambitoPSDC,laposizionefrancese risultaesserepiùambigua.Pariginonperdeinfattioccasionedilamen‐ tareildebolelivellodiambizioneinmateriadiPSDCmanullahafatto sinoadoraperdareunascossaall’attualefasedistallosenoninseguire progettibilateralialternativiallaCSPedesterniaitrattatiUE. All’internodell’UEnonmancanoperòposizionidifferenti,orientatea favorediunrecuperodelprogettoCSP.Inquestadirezionevalalettera congiuntaitalo‐spagnolasiglatadaiministridegliesteriFrattinieJime‐ nez che propone il rafforzamento delle capacità militari europee attra‐ verso lo strumento CSP, giusto quadro multilaterale e trasparente nel quale operare. Al gruppo dei paesi favorevoli ad un rilancio della CSP possiamoinoltreascrivereCipro,Grecia,RomaniaeSvezia. Èinragionediquestedivisionieallalucedellanecessitàdiaggiorna‐ relaCSP,concepitainuncontestopoliticoedeconomicodiversorispet‐ toaquelloattuale,chelaPresidenzaspagnoladell’UEhaorganizzatonel marzo 2010 un seminario al fine di alimentare il confronto fra esperti provenientidaidiversiStatimembri.Nonostantel’impegnoprofusodal‐ 138 UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA. LA CSP: IL DIBATTITO, L’IMPORTANZA STORICA la Spagna, l’esito del seminario è da considerarsi piuttosto negativo avendo sollevato nuovi motivi di scontro e perplessità. Come rilevato daglistessispagnoli,nonèancorachiaroquantipaesivoglianorealmen‐ teprendereparte ancheinprospettivafutura allaCSPequantinevo‐ glianodecretareprematuramentelafine5. Oveinterrogatiindividualmente,sononumerosigliStatimembriche sembranoquindiriaffermareilloroattaccamentoallaCSPeallasuaat‐ tuazione, quando al contrario, la questione è sollevata nei fori compe‐ tenti,ladinamicacollettivaèbendiversa:èinfattil’approcciopragmati‐ co,scetticoneiconfrontidellaCSPaprevalere. LasituazionedistalloincuisitrovailprocessodisviluppodellaPSDC haspintoidiversipaesiaprocedereautonomamentefuoridalcontesto UE. La messa in discussione del principio della flessibilità istituzionale portainevitabilmenteipaesiinteressatiaprospettivenuoveperladifesa continentale, a cercare nuove piattaforme che consentano margini di manovrapiùampirispettoall’ambitoUEalmomentobloccato. Sedaunlatoc’èlapossibilitàcheiniziativeesterne,comesièvistoin passato, possano essere ricondotte all’interno del recinto UE dall’altro esisteilrischiochequesteiniziativenonsianoteseastimolareilrilancio di un dibattito comune ma costituiscano la scorciatoia per i paesi più fortiadoperareautonomamenteinchiavenazionale. In questa direzione si sono mosse Francia e Gran Bretagna con la firma degli accordi sulla sicurezza e difesa del 2 novembre 2010, con‐ cernentiprincipalmentelarazionalizzazionedelmercatodelladifesa. Fraidiversiprogettiperiqualiiduepaesisisonoimpegnatiastan‐ ziare50milionidieurociascuno6,èopportunosottolinearelarealizza‐ zionedisistemidicontromisuraperminenavali,disatellitidicomuni‐ cazione e di velivoli non pilotati armabili. La partnership franco‐ brittanica non si limita però al solo “mercato della difesa”, gli accordi prevedono infatti la cooperazione nell’ambito delle capacità nucleari, dellalogistica,dell’addestramentoedelleattivitàoperative. 5AssembleadellaUEO,PermanentstructuredcooperationundertheLisbonTreaty– replytotheannualreportoftheCounci DOCA/2074 ,Parigi,16giugno2010. 6 M. NONES, “Londra e Parigi voltano le spalle all’UE”, in AffarInternazionali.it, feb‐ braio2011. 139 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA NonostanteParigisisiapremuratadievidenziarelaportataeuropea degli accordi, ipotizzandone una possibile estensione futura ad altri partner continentali, alla maggior parte dei commentatori risulta evi‐ dente che non si tratti di una nuova St. Malo; la natura degli accordi franco‐britannicièprettamentebilaterale,lasuaformulazionetesaadi‐ staccarsidallatradizionalecooperazioneeuropeanelsettore. ComesottolineatodaMicheleNones,lecaratteristichefondamentali diquesta partnershipsidiscostanoinfattiradicalmentedalprocessodi europeizzazionedelladifesa7: a In primo luogo il testo dell’accordo non fa alcun riferimento alle precedenti iniziative sviluppate all’interno del contesto europeo nell’ultimo decennio e.g. Eda, Occar, LoI : Francia e Gran Breta‐ gna si sono mosse a prescindere dagli impegni assunti e, soprat‐ tutto, da quelli che il nuovo Trattato di Lisbona avrebbe potuto consentire laCSP . b Gli obiettivi della partnership vanno incontro al rischio duplica‐ zione/sovrapposizione di attività già svolte in ambito NATO o PSDC come ad esempio la ristrutturazione dell’industria della di‐ fesa LoI , la definizione dei requisiti dei futuri equipaggiamenti NATO,EDA ,lagestionecomunedeltrasportoaereo. c Gli accordi non tengono conto del processo di integrazione del mercatoportatoavantidallaCommissioneeuropea. d Laletteradell’accordononprevedealcunpotenzialeallargamento adaltripaesinésulpianogeneralenérispettoallesingoleiniziati‐ ve. Non sono esplicitati infatti parametri o presupposti di riferi‐ mento che avrebbero potuto giustificare un accordo bilaterale esclusivo. Perquesteragionièdifficileipotizzarecheilprogettofranco‐britannico possa essere facilmente ricondotto all’interno del perimetro comunita‐ rio.Lastoriadell’integrazionehadimostrato,comeadesempionelcaso dellaSIC,checooperazionirafforzatenateall’esternodeitrattatipossa‐ noessereriportateall’internoattraversolaristrutturazioneistituziona‐ 7Ibidem. 140 UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA. LA CSP: IL DIBATTITO, L’IMPORTANZA STORICA le.Tuttaviailcarattereprettamentebilateraleenationalorienteddelca‐ so in questione è indice della totale assenza di prospettiva europea e sanciscelanascitadi“un’isolaautonoma”nellepolitichedidifesaesicu‐ rezza.L’accordofranco‐britannicocreaunaspaccaturanelgruppodite‐ staeunagerarchiafraiduepaesifirmatarieilrestodell’UEèquindidif‐ ficile riscontrare in questa iniziativa i caratteri dell’avanguardia propri dell’integrazioneflessibile. Va in direzione opposta, scommettendo sul rilancio dell’azione co‐ munedell’Europainmateriadidifesa,ildocumentocongiuntotedesco‐ svedesedelnovembre2010emblematicamenteintitolato EuropeanIm‐ perative –Intesifying MilitaryCooperationinEurope. Il documento in‐ fatti sottolinea la necessità di intensificare la cooperazione multinazio‐ nalealfinediabbattereicostinazionalilegatialladifesaediampliareal contempo le capacità militari complessive dell’Europa. Tre le aeree di interventoeleconseguentilineeguidapropostedaldocumento8: a Capabilities that they will maintain on a “strictly national level”, becausetheyaredeemedessentialfornationalpurposes.Cooper‐ ationwouldthereforebelimitedtoseekingtoincreaseinteroper‐ ability. According to the paper, this category could e.g. include “combat, combat support and combat service support forces, in‐ telligence,fighterairplanesandwarships”. b Capabilities which could be pooled “without creating too strong dependencies”; examples mentioned were non‐deployable sup‐ portforces,strategicandtacticalairlift,andlogistics. c Capabilitiesforwhichinthecontextofrole‐andtask‐sharingthey couldaccepttorelyonotherMemberStates;thepapermentions as examples the fields of training, test facilities, and aerial and maritimesurveillance. Il documento tedesco‐svedese affida poi all’EDA a testimonianza della portatacomunitariadellaproposta ilruolodicoordinareefacilitareil processodicooperazione.L’iniziativacongiuntadiBerlinoeStoccolma 8S.BISCOPeJ.COELMONT, PermanentStructuredCooperationforEffectiveEuropean ArmedForces, SecurityPolicyBrief,Brussels, Egmont–RoyalInstituteforInternational Relations,2010,pp.7‐8. 141 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA vaperòricollegataall’azionediun forum piùampioedestesosviluppa‐ tosi all’interno dell’UE a partire dal dicembre 2010, il cd Ghent Fra‐ mework. Questa piattaforma programmatica prende le mosse dalla riunione dei Ministri della Difesa europei del 9 dicembre 2010 nella quale, evi‐ tando scientemente ogni riferimento alla CSP, i ministri dell’Unione hannoribaditolanecessitàdicoordinarelapropriapoliticadispesami‐ litare in vista dei tagli obbligati dall’attuale regime di crisi economica mondiale. Puntaresuunapprocciopragmaticofondatosul“pooling&sharing” ovverosull’opportunitàdiprocedereattraversoprogettiedazionicon‐ divisiecompartecipatimirantiallarealizzazionediunsistemaincentra‐ tosulconcettodiinteroperabilità.Ancheseprivodiogniriferimentoal‐ laCSP,il GhentFrameworktestimoniailperdurarediun’opzioneeuro‐ peaperlasferadidifesaesicurezza.Aconfermadiquestatendenzapuò essere intesa la lettera inviata all’Alto rappresentate dai Ministri degli esteridelcdtriangolodiWeimar Germania,Francia,Polonia9 del6di‐ cembre 2010 nella quale veniva manifestata la volontà di procedere a sceltecoraggioseinambitoPSDCvolteallaspecializzazione specializa‐ tion e alla condivisione pooling di programmi e iniziative. Il trio di Weimar, non senza ambiguità, continua poi a sostenere l’importanza dellaCSPcomestrumentopotenzialmenteutileperraggiungereobietti‐ vicomuniinmateriadidifesa10. Più esplicita la risoluzione del Parlamento Europeo del 21 maggio 2011sullosviluppodellapoliticadisicurezzaedifesacomuneaseguito dell’entratainvigoredelTrattatodiLisbonariguardoiltemadellaCSP11. Ilparlamentoeuropeo,sottolineandol’importanzadellaCSPinquan‐ tostrumentofondamentalepersuperareledivergenzefraiPaesimem‐ briinmateriadidifesaesicurezzaepermigliorarel’utilizzoelagestio‐ 9AllacdIniziativadiWeimarsisonouniteItaliaeSpagnanelsettembre2011. 10 Per ulteriori approfondimenti: S. BISCOP e J. COELMONT, Pooling & Sharing: From SlowMarchtoQuickMarch?,cit. 11ParlamentoEuropeo, RisoluzionedelPEdell’11maggio2011sullosviluppodella politicadisicurezzaedidifesacomuneaseguitodell’entratainvigoredeltrattatodiLi‐ sbona,Brussels,11maggio2011. 142 UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA. LA CSP: IL DIBATTITO, L’IMPORTANZA STORICA nedeimezziPSDCintempidiausteritàeconomica,«invitailConsiglioe gliStatimembriadeterminaresenzaindugioilcontenutoegliobiettivi di tale cooperazione in una prospettiva di inclusione di tutti gli Stati membrichemostranodiaverevolontàpoliticaecapacitàmilitari». Una posizione, quella del PE che mira a ricondurre alle disposizioni deltrattato,ricordandolanaturaflessibiledellaCSP,l’azionedeivolen‐ terosidell’integrazionedelladifesa.Immancabile,nellarisoluzione,l’au‐ spicioaffichégliaccordifranco‐britannicipossanoesseremessialservi‐ zio del progetto di difesa e sicurezza comune, svolgendo la funzione di catalizzatore per ulteriori progressi a livello europeo. Un auspicio, ac‐ compagnatodall’esortazionedirettaaigovernidiFranciaeRegnoUnito adadoperarsiafavorediaccordieuropeimultilaterali12. SempresullalineadellariconsiderazionedellaCSPsicollocalapro‐ posta lanciata nel settembre 2011 dai cd Big Five Francia, Italia, Ger‐ mania, Polonia, e Spagna all’Alto Rapresentante Catherine Ashton, ri‐ guardantelapossibilitàdirealizzareunquartiergeneraleoperativodel‐ l’UEattraversol’attivazionedellaCSP.L’utilizzodeimeccanismidiatti‐ vazionedellaCSPconsentirebbeal“clubdeicinque”disuperareilveto dellaGranBretagna,nonconvintadellabontàdellaproposta13. Nonostantel’impulsoimpressonelsecondosemestredel2011dalla presidenza polacca del Consiglio UE per rivitalizzare la PSDC, la que‐ stione CSP è rimasta ancora una volta fuori dalle linee guida tracciate per il settore sicurezza e difesa. Le conclusioni raggiunte dal Consiglio hanno infatti riguardato principalmente aspetti operativi legati all’im‐ pegno dell’UE in Bosnia‐Erzegovina, Somalia e Libia. Il Consiglio si è inoltre concentrato sulla necessità di rafforzare la cooperazione con NATO, UN ed altri partner strategici dell’Unione nell’ambito della ge‐ stionedellecrisi14. L’attualefotografiadeldibattitosullaCSPedeglisviluppicompiutiin materiadidifesaesicurezzaaldifuoridelquadroUEmostral’esistenza 12Ibidem. 13 Europeanvoice.com, Sidestepping the UK over EU military headquarters?, 15 set‐ tembre2011. 14Consigliodell’UE, 17991/11, oggetto:CSDP – ConclusionidellaPresidenza, Brussels, 1°dicembre2011. 143 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA diunsistemacomplessodirelazioniedinamichecontrastanti.Èeviden‐ techel’impiantoistituzionalepropostodaLisbonaperlosviluppodella PSDCsiasoggettoinquestafasestoricaadunaffannolegatoingranpar‐ te ad elementi contingenti in primo luogo la crisi economica, le sue conseguenze negative sull’aerea Euro e l’arretramento della posizione americanasulcontinente . Nonmancanoalcunirisvoltipositivi.L’accordofranco‐britannicoele altre iniziative esterne ai trattati su tutte la cd Iniziativa di Weimar dimostranolavolontàdeipaesileadernelcampodelladifesadiricerca‐ renuovesoluzioni,diprodurremobilitànelsettore.Tuttaviaèinnegabi‐ lecheinquestomomentononesistaunavolontàpoliticalargamentedif‐ fusa che punti ad intraprendere la strada verso una difesa comune nei terminiprevistidaLisbona. LadiffidenzaneiconfrontidelTrattatodiLisbona,fruttodipregiudi‐ zi ideologici e legata ad una concezione dell’approccio istituzionale spessoviziatadaconsiderazioniimperfette,rischiadioscurareilcarat‐ tere fortemente flessibile della CSP spesso dimenticato o impropria‐ mentecriticato cosìcometutteledisposizioniinfavoredellaflessibilità istituzionale cooperazioni rafforzate, EDA, forze multilaterali previsti dallo stesso trattato che, se interpretati secondo la loro formulazione originaleconsentirebberoilrilanciodelladifesaeuropeaaffidandolaad ungruppodi“willingandable”. 2. L’importanza storica della CSP UngiudiziocomplessivosulmeccanismodellaCSPnonpuòprescindere daun’analisipiùampiasull’interoprocessodiistituzionalizzazionedella flessibilità. L’introduzione del concetto di flessibilità all’interno della sferadifesarealizzatasiconLisbona,rappresenta,infatti,ilpuntodiap‐ prodo di un percorso lento che attraverso il progressivo avanzamento haconsentitolaformulazionedelleattualidisposizioniinmateriadidi‐ fesaflessibile. Esistonotuttaviadifficoltàoggettiveperl’attuazionedellaCSPprevi‐ stadaLisbonaepertantononsembraipotizzabile,nelbreveperiodo,la realizzazionedell’EurozonadelladifesaauspicataaltempodellaConve‐ 144 UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA. LA CSP: IL DIBATTITO, L’IMPORTANZA STORICA zione.Perdiverseragioni,moltedellequalilegateallacontingenzapo‐ litco‐economica,laCSPsembraesserestataperilmomentoaccantonata, sostituitadall’avviodicollaborazioniesterneaitrattatiediminorrespi‐ ro. Tuttavia è necessario segnalare l’esistenza di opinioni, provenienti anche dalle istituzioni comunitarie e.g. Risoluzione PE maggio 2011 sullasicurezzaedifesa ,favorevoliall’immediataattuazionedellaCSP.Il rischiomaggioreèchedaquestocontrastopossanascereunaversione minordellaCSP,chenelimitilepotenzialità,eludendodifattoilconcet‐ todiEurozonadelladifesaperilqualeerastataconcepita. InquestasedefacciamonostreleconsiderazioniespressedaFederi‐ coSantopintosecondocui«vistoilcontestoattuale,nonsolopoliticoma anche economico, sarebbe forse opportuno mettere la CSP da parte aspettandotempimigliori,piuttostochelanciareadessoun’iniziativaal ribasso,chenesoffocherebbesulnascerelepotenzialità»15. È innegabile che la CSP come l’intero complesso di disposizioni ri‐ guardanti la difesa flessibile, rappresentino un passo in avanti epocale nella storia delle istituzioni europee. Per la prima volta, all’interno del quadroUE,unpotenzialegruppodivolenterosidell’integrazioneavreb‐ belapossibilitàdiprocedereallivelloistituzionaleesenzalimitidiveto all’attuazione di una cooperazione intensa ed estesa nella sfera difesa. Ledifficoltà,principalmentedinaturapolitica oltrecheeconomica ,in‐ contratedallaCSPall’indomanidell’entratainvigoredelTrattatodiLi‐ sbona,nonpossonointaccarelaportatastoricadelbalzoinavanticom‐ piuto.Èalcontempoevidentechelavolontàpoliticarappresentiilmo‐ toredellaCSPechesenzadiessanonsiapossibileattuarequestomec‐ canismo.Sipotràobiettarecherealizzareunaccordogeneralea27,at‐ tornoadunprogettocomunedisviluppodellaCSP,equinditrovareuna volontàpoliticacomuneatuttal’UEsiacosaimpossibile.Taleobiezione appare però insensata alla luce della natura stessa della CSP: l’integra‐ zioneflessibile.Ilconcettodei“willingandable”applicatoalquadroisti‐ tuzionale comunitario nasceva proprio per consentire ai paesi nelle condizionidipoterlofare,diprocedereversounlivellopiùaltodiinte‐ 15F.SANTOPINTO,“LaCooperazionestrutturatapermanenteeilfuturedelladifesaeu‐ ropea”,cit. 145 VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA grazione. Venuto meno il sostegno incondizionato di Francia e Germa‐ nia, principali fautori dell’integrazione flessibile da intendersi non co‐ me“Europaàlacarte”fondatasuldirittodiopt‐outmacomeEuropaco‐ stituitadacerchiconcentricivotataall’integrazioneprogressiva ,èine‐ vitabilecheilmeccanismodelladifesaflessibilepossaincorrereinuna fased’arresto. IllanciodellaCSPinquestafasediscetticismoeripiegamentoincor‐ rerebbepoinelrischiodiunabbandonoprematuro.Aquestoproposito è però opportuno ricordare la storia della UEO, per anni ibernata fra i rigidischemidellaGuerraFreddaperpoiessereriattivataconilmodifi‐ carsidelcontestogeopolitico.Un’analogiaconlaUEO chiaramentefor‐ zata ci obbliga arammentareibeneficiindiretti,intermini diavanza‐ mentoesviluppodellepoliticheeuropeedidifesa,cheilprocessodias‐ sorbimentodell’organizzazionemilitarehaportatosulfronteUE.Inal‐ treparole,nonèpossibileprevederequalisviluppil’attivazioneolanon attivazionedellaCSPpotrannoportarenelmedio‐lungoperiodoallasfe‐ ra di sicurezza e difesa europea; ciò che è certo è che si tratti di uno strumentopreziosochenonpuòrischiarediesseresprecato.IlTrattato di Lisbona, ed eccone la straordinaria importanza, garantisce però un complessosistemadistrumentidiflessibilitàapplicatiallasferadidife‐ sa,soluzionilimitatemaalternative inprospettivacomplementari alla CSP.LaforzadelTrattatodiLisbonarisiedenellaprevisionediun’ampia molteplicità di strumenti operativi e flessibili a disposizione dei Paesi membri,diversestradepercorribiliperlarealizzazionediunsistemadi sicurezzaedifesaefficaceefunzionante. IlTrattatodiLisbonahafornitoaiPaesimembriglistrumentiperco‐ struireunadifesacomune,saràcompitodeiPaesimembritrovarelavo‐ lontàpoliticapertornareacostruirel’Europa. 146 Bibliografia MONOGRAFIE BONVICINIG. acuradi ,L’Unioneeuropeaattoredisicurezzaregionalee globale,QuadernidelCentroAltieroSpinelli,Milano,FrancoAnge‐ li,2010. BONVICINIG.,R.ALCAROeM.COMELLI acuradi ,Lostatodeldibattitosul Trattato costituzionale dell’Unione europea, Contributi di Istituti diricercaspecializzati,Roma,SenatodellaRepubblica,2006. BONVICINIG.eG.GASPARINI acuradi , Lecooperazionirafforzateperla ristrutturazione dell’industria europea degli armamenti, Gaeta, Artistic&PublishingCo.,2002. BONVICINI G. e G.L. TOSATO a cura di , Le relazioni internazionali del‐ l’Unione europea dopo i Trattati di Amsterdam e Nizza, Torino, Giappichelli,2003. BROWNT. acuradi , Lisbon:whatthereformtreatymeans, Dublin, In‐ stituteofInternational&EuropeanAffairs,2008. 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Con il Trattato di Lisbona, la flessibilità istituzionale è stata introdotta formalmente all’interno della politica di sicurezza e difesa in varie forme: in particolare nella sua configurazione di cooperazione strutturata permanente (potenziale preludio ad un’Eurozona della difesa), contribuendo con ciò ad una sua ricomposizione unitaria all’interno dell’architettura istituzionale dell’Unione. Il volume si propone di ripercorrere il graduale sviluppo della flessibilità nel campo della sicurezza e difesa comune fin dall’origine per arrivare a descriverne e valutarne il significato recente alla luce delle importanti innovazioni apportate dal Trattato di Lisbona. Esso si conclude con l’auspicio che i nuovi meccanismi varati con il Trattato si traducano in reali iniziative, a cominciare proprio da quella “Eurozona” della difesa che potrebbe contribuire sia allo sviluppo dell’Ue come “provider” di sicurezza sia a completare il disegno di Unione politica, anche se limitata ad un numero di paesi inferiore a quello di tutti i membri dell’Ue. Giorgio Daviddi ha conseguito la laurea magistrale in “Relazioni Internazionali” presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi Roma Tre (2011). Ha frequentato la “La Trobe University” di Melbourne nell’ambito del programma “EU-AU Global Citizenship” ed è attualmente tirocinante presso il Consolato Generale d'Italia a New York. SEGUICI SUI SOCIAL NETWORK 12.90 EURO 9788861349575_158_FM_7 www.nuovacultura.it
