Nuovi strumenti per la riduzione della produzione dei rifiuti inerti in

Nuovi strumenti per la riduzione della produzione dei rifiuti inerti in Puglia: il
regolamento regionale sulla gestione dei materiali edili e la legge regionale sugli
acquisti verdi.
MARCO LANCIERI
(Consulente Assessorato all’Ecologia della Regione Puglia)
1. Le recenti iniziative della Regione Puglia per la riduzione della produzione dei
rifiuti inerti.
Uno dei settori di maggiore rilevanza per la quantità annua di rifiuti prodotto è quello
dell’edilizia, con particolare riferimento all’attività di costruzione e demolizione edile.
In Italia, infatti, si producono mediamente, ogni anno, oltre 40 milioni di tonnellate di
rifiuti inerti, i quali rappresentano circa il 30% del volume complessivo dei rifiuti urbani e
speciali sull’intero territorio nazionale. Di questi, circa l’80% proviene dall’attività dei
cantieri edili, il restante 20% dall’attività estrattiva.
E’ dunque del tutto evidente l’impatto generato dal settore edile sulla tematica
complessiva della gestione dei rifiuti.
Già con il D.M 8 maggio 2003, n. 203 e la circolare 15 luglio 2005, n. 5205, il
legislatore statale aveva affrontato il tema, prevedendo l’obbligo per gli uffici pubblici e le
società a prevalente capitale pubblico, di coprire il fabbisogno annuale di materiali nel
Settore edile, stradale e ambientale, con una quota pari al 30% di materiale riciclato, a tal
fine iscritto nel c.d. Repertorio del Riciclaggio, tenuto dall’Osservatorio Nazionale Rifiuti.
In tale ambito, di recente, si è particolarmente distinta la Regione Puglia, con alcune
rilevanti iniziative, sia sul piano normativo, sia sul piano concretamente applicativo.
La Regione Puglia ha infatti adottato il Regolamento regionale 12 giugno 2006, n. 6,
rubricato “Regolamento regionale per la gestione dei materiali edili” e pubblicato sul BU.
Regione Puglia n. 74 del 2006, al fine di disciplinare la “gestione dei rifiuti speciali prodotti
dalle attività di costruzione, demolizione e scavi” (capitolo 17 del CER).
L’art. 3, in particolare , prevede che “i materiali non pericolosi derivanti da operazioni
di costruzione e demolizione, ivi comprese le operazioni di costruzione e demolizione di
strade, effettivamente avviati al riutilizzo diretto all’interno dello stesso cantiere, previa
selezione, vagliatura e riduzione volumetrica da effettuarsi in un centro attrezzato
all’interno dello stesso cantiere, ai fini del rispetto delle caratteristiche tecniche degli
aggregati riciclati definite nella circolare M.A.T.T. n. 5205 del 2005, non rientrano nella
classificazione di rifiuti”.
Prevede inoltre la stessa norma che “tutti i soggetti che producono materiale derivante
da lavori di costruzione e demolizione, comprese le costruzioni stradali, devono adottare
tutte le misure atte a favorire la riduzione di rifiuti da smaltire in discarica, attraverso
operazioni di reimpiego, previa verifica della compatibilità tecnica al riutilizzo in relazione
alla tipologia dei lavori previsti.
E’ evidente la finalità di incentivare l’impiego delle materie prime seconde, di ridurre
quanto più possibile il prelievo di risorse naturali e di rendere residuale il loro conferimento
in discarica.
Sono poi individuate le seguenti linee di indirizzo gestionali con la finalità di limitare
la produzione dei rifiuti inerti: 1) favorire in ogni caso, ove possibile, la demolizione
selettiva degli edifici e la conseguente suddivisione dei rifiuti in categorie merceologiche
omogenee; 2) favorire, direttamente nel luogo di produzione, una prima cernita dei
materiali da demolizione in gruppi di materiali omogenei puliti; 3) prevedere, ove possibile,
precise modalità di riutilizzo in cantiere dei materiali in fase di demolizione, per il loro
reimpiego nelle attività di costruzione (mattoni, coppi, ecc.); 4) conferire i rifiuti inerti
presso i diversi impianti di gestione presenti sul territorio regionale e regolarmente
autorizzati ai sensi della vigente normativa ovvero ricorrendo ad impianti mobili
autorizzati.
Di particolare rilievo è anche l’art. 5 del regolamento regionale, in virtù del quale “la
gestione dei materiali che residuano dalle operazioni di costruzione e demolizione non
utilizzati direttamente all’interno del cantiere e che vengono avviati a successive attività di
recupero, devono rispettare le seguenti prescrizioni: - per la gestione dei flussi di materiale
inerti possono essere utilizzate una o più aree attrezzate di stoccaggio e di deposito, ubicate
all’interno del territorio comunale, se il cantiere si riferisce ad un solo comune o in più
comuni, se trattasi di opere intercomunali, che risultino dalla documentazione progettuale
approvata dall’ente preposto. Tali aree svolgono funzioni di ricovero dei mezzi, di deposito
di materiali da costruzione, di deposito temporaneo per i materiali da scavo e per quelli da
costruzione e demolizione. All’interno di tali aree deve essere garantita idonea separazione
delle diverse tipologie di materiale; - le aree di cui al punto precedente, comunque soggette
ad autorizzazione ai sensi degli articoli 31 e 33 del D.Lgs. n.22/97 (oggi artt. 214 e 216 del
Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n.152), sono individuate dalle imprese interessate, di
intesa con i Comuni. Le stesse imprese provvedono ad attrezzare dette aree. Tali aree, a fine
attività, devono ritornare allo stato originario, per cui le attività devono risultare compatibili
con lo stato dei luoghi.
Di notevole interesse, per il carattere fortemente innovativo, è anche l’art. 6 del
regolamento, che dispone che “a decorrere dal 1° settembre 2006 tutti i progetti riferiti alla
costruzione, al rifacimento, alla ristrutturazione ed alla manutenzione straordinaria di opere,
sia di interesse pubblico che privato, per la cui realizzazione è previsto il rilascio di
permesso di costruire o la presentazione della dichiarazione di inizio attività, devono
allegare alla domanda un elaborato che indichi il bilancio di produzione (espresso in m3) di
materiale da scavo e/o da demolizione e/o di rifiuti, indicando specificatamente: - le
quantità di materiale da scavo e materiali che risultano da demolizione e costruzione che
verranno destinati al riutilizzo all’interno del cantiere; - le quantità di materiale da scavo in
eccedenza da avviare ad altri utilizzi; - le quantità di rifiuti non riutilizzati in cantiere da
avviare al recupero presso centri di riciclaggio o, in ultima analisi, in discarica, indicandone
la destinazione (ubicazione e tipologie di impianto). Al termine dei lavori dovranno essere
comunicate agli enti competenti le effettive produzioni di rifiuti e la loro destinazione
(riutilizzo, recupero, smaltimento, trasporto), comprovata formalmente tramite apposita
modulistica”.
Si tratta di una disposizione che, se effettivamente osservata e supportata da
un’efficace attività di monitoraggio degli enti locali e della stessa Regione, consentirà di
avere n quadro reale dei quantitativi e degli effettivi impieghi e destinazioni finali, per una
più efficace pianificazione della gestione dei rifiuti inerti.
Da ultimo, l’art. 7 prevede l’adozione di successiva normativa regionale di
recepimento del DM 203 del 2003, cui si attribuisce espressamente la finalità di “assicurare
la riduzione della produzione di rifiuti ed il loro conferimento in discarica, nonché
l’effettivo riciclaggio ed avvio al recupero di terre e rocce da scavo e degli inerti derivanti
da operazioni di costruzione e demolizione, compresa la costruzione delle strade”.
E difatti, di lì a poco, è stata adottata la legge regionale 1 agosto 2006, n. 23, «norme
regionali per la promozione degli acquisti pubblici ecologici e per l’introduzione degli
aspetti ambientali nelle procedure di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni
pubbliche», con la quale la regione Puglia ha adottato lo strumento di politica comunitaria
del “Green Public Procurement” (acquisti verdi delle pubbliche amministrazioni, in seguito,
GPP).
La legge definisce specificamente il “green public procurement” quale «sistema di
orientamento dei consumi pubblici verso beni e servizi ambientalmente preferibili, che
comportino, altresì, un vantaggio economico per l’amministrazione, tenendo conto dei costi
sostenuti lungo l’intero ciclo di utilizzo del prodotto o del servizio»
Si tratta di un intervento normativo indubitabilmente innovativo, essendo il primo
provvedimento legislativo, sul territorio nazionale, che estende ed applica i principi del
GPP all’intero complesso degli acquisti di beni e servizi (e alle relative procedure) delle
amministrazioni che operano nel territorio regionale. In relazione a queste ultime, la legge
n. 23 del 2006 menziona specificamente la Regione, le Province, i Comuni con popolazione
residente non inferiore a cinquemila abitanti per i Comuni, le società a capitale
prevalentemente pubblico dagli stessi partecipati, i concessionari di pubblici servizi,
nonché, tutti gli altri enti istituti e aziende dipendenti o soggette alla vigilanza degli stessi,
che operano nel territorio regionale.
Il legislatore regionale ha così inteso rendere gli appalti pubblici uno strumento
strategico per il perseguimento sistematico di obiettivi di tutela ambientale.
La legge, inoltre, ha espressamente enunciato il principio secondo cui l’applicazione di
un siffatto sistema di acquisti pubblici deve necessariamente tenere conto delle implicazioni
di carattere economico-finanziario, dovendo comportare un vantaggio economico per la
pubblica amministrazione; viene quindi sancita, in tal modo, la piena compatibilità tra
l’attività di promozione ed integrazione delle considerazioni ambientali all’interno delle
procedure di acquisto dei beni e servizi pubblici e le essenziali esigenze di economicità del
pubblico agire e di non aggravio dei conti pubblici.
Altro elemento da sottolineare è quello del superamento del tradizionale approccio
volontario che sin qui ha caratterizzato le esperienze amministrative in materia di GPP.
Le norme regionali impongono, infatti, un vero e proprio obbligo consistente
nell’adozione e approvazione di un piano d’azione di durata triennale per la definizione di
un programma operativo per l’introduzione dei criteri ambientali nelle procedure di gara.
L’obiettivo finale è quello di riconvertire al termine del triennio almeno il 30 per cento
della spesa complessiva relativa alle forniture in spesa c.d. verde. Con l’adozione di tale
Piano è possibile definire un programma operativo che, andando al di là del semplice
inserimento occasionale di criteri ecologici in talune gare e avvalendosi invece in modo
sistematico delle procedure di gara (ogni qualvolta ciò sia possibile) per la considerazione
delle esigenze di tutela ambientale, consenta al GPP di divenire, per la p.a, uno strumento
fondamentale per il raggiungimento dei propri obiettivi di politica ambientale e di
sostenibilità.
A tal proposito la legge indica le seguenti finalità generali da perseguire con li piano
d’azione: 1) ottimizzazione della resa del prodotto o del servizio; 2) riduzione dell’uso di
risorse naturali; 3) riduzione della produzione dei rifiuti; 4) riduzione dell’emissione degli
inquinanti; 5) riduzione dei rischi ambientali.
Da ultimo, va menzionato l’art. 10 della legge, per effetto del quale “l’osservanza
delle disposizioni di cui alla presente legge costituisce condizione preferenziale per
accedere ai finanziamenti o erogazioni di contributi in campo ambientale”; l’entità stessa
dei finanziamenti è commisurata al raggiungimento dell’obiettivo di riconversione della
spesa in chiave ecologica.
Tale norma ha concreti margini di applicazione in tutti i casi di programmi regionali di
sostegno, di origine anche comunitaria, in cui si prevedano contributi per iniziative volte a
perseguire finalità di sostenibilità ambientale, si pensi ad esempio alle procedure relative
all’assegnazione delle risorse relative ai fondi strutturali POR 2007-2013 ed anche a quelle
per l’assegnazione dei fondi cd. “ecotassa” (a tale proposito, peraltro, la Regione ha altresì
elaborato un disegno di legge per riformare la cd. ecotassa ex art. 15 L.R. Puglia n. 5/1997).
2. Lo sportello regionale sugli acquisti verdi e l’attività di informazione e
sensibilizzazione presso le pubbliche amministrazioni.
Il tema dei rifiuti inerti ed il Programma RECinert.
A distanza di quasi un’anno dall’entrata in vigore delle Legge regionale 23 del 2006,
non sono ancora molte le amministrazioni che hanno adottato in modo sistematico una
politica di acquisti verdi, mentre si registrano casi singoli di applicazione del bandi di gara
in materia di servizi e forniture (ad es, per l’energia elettrica verde, computers e carta).
La Regione Puglia ha dato impulso ad una maggiore diffusione delle pratiche gpp con
una nota esplicativa delle norme regionali, che è stata inviata a tutte le pubbliche
amministrazioni della regione.
Con particolare riferimento alla tematica degli inerti, tale nota sottolinea il valore
strategico del settore edile, nel contempo evidenziando, ai fini della determinazione della
quota di acquisti verdi effettuata, che “negli appalti di opere pubbliche, le difficoltà sono
essenzialmente dovute alla particolare complessità dell’oggetto dell’appalto e al fatto che le
considerazioni ambientali possono riguardare numerosi aspetti delle modalità di esecuzione
dell’opera. In primo luogo dovrà verificarsi la possibilità di applicare in via estensiva i
principi relativi alle gare di beni e servizi. Se, ad esempio, un bando di gara prevede
l’impiego di una quota di materiale riciclato (cd. aggregati riciclati) per le opere edili, tale
quota potrà essere espressa in valore economico e computata nell’ambito della quota
complessiva di spesa verde della stazione appaltante. Lo stesso valga per l’eventuale
previsione di modalità ecologiche di svolgimento di servizi previsti nell’ambito di
esecuzione delle opere (ad. es. smaltimento dei rifiuti provenienti dal cantiere).
Qualora non potesse farsi riferimento in via estensiva ai criteri sopra descritti per beni
e servizi, occorrerà effettuare una valutazione caso per caso, che tenga conto della
specificità della gara, dell’effettivo rilievo attribuito ai criteri ecologici dalla disciplina di
gara e dall’incidenza che ha avuto in relazione al suo esito, motivando quindi in relazione a
tali elementi di valutazione”.
E’ stato altresì istituito, presso l’Assessorato regionale all’Ecologia, uno sportello
informativo per le pp.aa., gestito dalla Scuola Emas ed Ecolabel della Regione Puglia, allo
scopo di diffondere più capillarmente la conoscenza e l’applicazione del gpp nonché per
fornire un supporto operativo agli enti chiamati ad adottare il piano d’azione per gli acquisti
verdi.
Sono stati previsti dei seminari tecnici per gli enti locali, su scala provinciale, per
consentire anche di scambiare le informazioni tra gli operatori e di diffondere gli strumenti
tecnici utili per l’applicazione del gpp. Ad oggi si sono tenuti i seminari presso le Province
di Bari, Taranto e Lecce. A dimostrazione del continuo rapporto di correlazione tra le
pratiche di gpp e le politiche di riduzione della produzione dei rifiuti, per i seminari di Bari
e Lecce la Regione Puglia ha scelto di dedicare l’analisi del caso di studio al tema del
trattamento dei rifiuti inerti, con la presentazione del Programma RECinert, che è stato
illustrato dal suo ideatore, Franco Montefinese.
L’attività del progetto RECinert consiste nella raccolta, trasporto, recupero e riutilizzo
di rifiuti inerti, cioè di materiali appartenenti alla Tipologia 7 (Rifiuti ceramici e inerti) del
D.M. 5/2/98, provenienti da attività di demolizioni e scavi. Il prodotto recuperato,
denominato “Ri-Inerte”, aggregato riciclato eco-compatibile, è stato registrato all’Ufficio
Italiano Brevetti e Marchi di Roma ed è stato depositato presso il Repertorio del
Riciclaggio ex DM 203 del 2003.
Il Programma RECinert si distingue per la particolare capacità di soddisfare, in linea
con la normativa regionale pugliese ed in articolare del Regolamento regionale sugli inerti,
le annose problematiche caratterizzanti i rifiuti di origine edilizia (C. & D.) in materia di
adempimenti normativi, offrendo soluzioni per il recupero e lo smaltimento anche dei
materiali derivanti dalle operazioni stesse di recupero.
Il programma ha, infatti, come obiettivo primario, la soluzione delle problematiche
inerenti il recupero ed il riutilizzo dei rifiuti ceramici, inerti e delle macerie edilizie.
L'attività viene svolta nel rispetto di tutte le norme indicate nel D.Lgs. n.22 del 05/02/1997,
mediante un processo di raccolta, trasporto, stoccaggio e successiva trasformazione dei
rifiuti inerti da C. & D. L’obiettivo primario è quello di operare in modo che l’attività
arrechi il minor impatto possibile sull’ambiente, rispettando i principi di tutela ambientale e
perseguendo il miglioramento continuo del Sistema di Gestione Ambientale (SGA).
E difatti tra gli obiettivi dichiarati dal programma vi sono quello di privilegiare ogni
qual volta sia possibile, il riciclo dei rifiuti inerti rispetto allo smaltimento in discarica,
incentivare il mercato e diffondere la cultura dell'uso di materiale riciclato in sostituzione
del materiale naturale, limitare l’impiego della risorsa naturale (sabbie e ghiaia)
esclusivamente agli usi primari ed infine rilevare sistematicamente gli impatti delle attività
svolte, comprenderne gli effetti negativi, individuarne le cause e rimuoverle.
E’ pertanto evidente non solo la piena corrispondenza del Programma ReCinert alle
finalità normative sopra più volte evidenziate, ma anche che le politiche ambientali in tema
di rifiuti possono costituire, per le imprese che ricercano e praticano innovazione, occasione
di crescita e di sviluppo sia economico che occupazionale.
3. L’esperienza del bando di gara per i lavori di riqualificazione del quartiere
fieristico della Fiera del Levante di Bari.
Da ultimo, giungendo al piano della prassi applicativa, La Regione Puglia ha
finanziato con 23 milioni di Euro, una gara europea dell’Ente Fiera del Levante di Bari per
l’affidamento dei lavori di progettazione esecutiva e di realizzazione degli “Interventi di
riqualificazione del quartiere fieristico della Fiera del Levante e costruzione di un nuovo
padiglione espositivo” (si tratta quindi di un’opera interamente pubblica) .
Il criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’intervento è volto a realizzare una significativa riqualificazione del quartiere
fieristico, per una maggiore funzionalità e ammodernamento delle strutture, sia sotto il
profilo estetico-funzionale e dei servizi forniti, sia sotto quello dell’innovazione tecnologica
e della sicurezza impiantistica.
Sono previsti, tra i principali interventi, la demolizione di vecchi padiglioni, la
realizzazione del nuovo padiglione espositivo e la risistemazione dei collegamenti con i
padiglioni esistenti nonché la realizzazione di alcune aree a verde. E’ previsto inoltre
l’adeguamento di tutti gli impianti principali, quali gli impianti elettrici, di illuminazione e
l’installazione di nuovi impianti di climatizzazione tecnologicamente più avanzati.
Per la realizzazione dell’opera, la Fiera del Levante, d’intesa con la Regione, ha
adottato un bando “verde” in espressa applicazione della legge regionale n. 23 del 2006, del
Regolamento regionale 6 del 2006 e del DM 203 del 2003.
Il capitolato di gara ha previsto infatti la possibilità di utilizzare materiali, processi
produttivi e tecnologie che rispettino criteri ecologici, utilizzando ad esempio materiali edili
riciclati e adottando specifiche misure per ridurre il volume dei rifiuti prodotti dai lavori
edili, impiegando prodotti meno inquinanti quali vernici, pannelli e altri materiali a ridotto
potenziale inquinante, prevedendo per gli impianti elettrici e gli impianti di climatizzazione
specifiche misure per il contenimento dei consumi energetici e l’impiego di tecnologie
meno impattanti.
Si prevede poi che l’appaltatore dovrà adottare, per tutta la durata dell’appalto, un
sistema di gestione ambientale delle attività di cantiere, che ha lo scopo di assicurare, per
l’intero periodo dei lavori, il rispetto della normativa ambientale e delle prescrizioni
ecologiche contenute nel bando.
Infine, tra i criteri di valutazione delle offerte è prevista, accanto a criteri tradizionali
quali il pregio tecnico, il valore estetico ed il prezzo dell’opera, anche il criterio delle
caratteristiche ambientali, per le quali possono attribuirsi fino a 15 punti (su 100
complessivi) e che quindi può risultare decisivo per aggiudicarsi l’appalto.
La procedura ad evidenza pubblica, a tutt’oggi ancora in corso, ha visto la
presentazione in gara di numerosi raggruppamenti di imprese.