LE POLITICHE PUBBLICHE D`ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI

STUDI
NUMERO 26 - DICEMBRE 2013
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO
DI DISPOSITIVI MEDICI
CENTRO STUDI
• Felice Cincotti • Paolo Gazzaniga
• Giovanni Pesce
• Giuseppina Petrarca
• Veronica Tamborini
Centro Europa Ricerche – CER
Centro Studi Assobiomedica – CSA
Centro Europa Ricerche – CER
Centro Studi Assobiomedica – CSA
Centro Studi Assobiomedica – CSA
Centro studi intitolato a Ernesto Veronesi
Direttore: Paolo Gazzaniga
INDICE
INTRODUZIONE2
L’OSSERVATORIO GARE DI ASSOBIOMEDICA E CER
4
I NUMERI DELL’OSSERVATORIO
8
GLI EFFETTI SULLA CONCORRENZA
14
I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE DELLE GARE
18
LA TENDENZA AL RIBASSO DEL PROCUREMENT
20
I TEMPI NECESSARI ALLE AGGIUDICAZIONI
22
SINTESI E CONCLUSIONI
25
PUBBLICAZIONI DEL CENTRO STUDI
ASSOBIOMEDICA27
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
INTRODUZIONE
Questo lavoro tratta delle politiche pubbliche d’acquisto dei dispositivi medici con
una particolare attenzione tesa a cogliere l’evoluzione e le caratteristiche delle esperienze di centralizzazione maturate negli ultimi sei anni in Italia.
In termini generali, la centralizzazione degli acquisti da parte della pubblica amministrazione (PA) è molto probabilmente da considerarsi un fatto acquisito. Ciò nonostante, riteniamo che ancora oggi – dopo circa dodici anni – vi sia un deficit di evidenze
che rende altamente aleatorio rispondere a domande quali ad esempio le seguenti:
qual è il modello organizzativo su cui puntare? Unioni d’acquisto oppure apposite
centrali? E in tal caso, entità giuridiche o no? Qual è il livello di centralizzazione
(interaziendale, regionale, interregionale) da preferirsi? Qual è il perimetro dei beni
e servizi acquistabili centralmente?
Spendere bene, oculatamente, razionalmente non si traduce sic et simpliciter nello
spendere il meno possibile. Un’altra ovvietà è rappresentata dal fatto che, così come
esistono economie di scala, esistono altresì diseconomie di scala. E ancora, standardizzare determinati fabbisogni equivale a soddisfarne al meglio soltanto una frazione, penalizzandone verosimilmente altri.
Naturalmente il senso di queste considerazioni non è di negare i possibili vantaggi
della centralizzazione, bensì di richiamare il fatto che la centralizzazione non ha
effetti taumaturgici e di efficientamento che prescindano dal come (in che misura,
rispetto a cosa etc.) la si realizza.
Esistono condizioni da rispettare affinché la centralizzazione possa effettivamente
semplificare i processi, accelerare i tempi di aggiudicazione delle gare, portare a
risparmi di sistema e non finisca invece per produrre risultati inversi. Tali condizioni
hanno a che fare con diversi fattori, alcuni da ricondursi al sistema, altri al mercato;
tra questi ultimi ne citiamo due da considerarsi congiuntamente: il contenuto tecnologico dei prodotti da acquistare e il grado di standardizzabilità dei fabbisogni.
Queste considerazioni sono note e diffusamente condivise. Ma qual è l’esatta soglia
di contenuto tecnologico superata la quale la centralizzazione sarebbe da evitare?
Viene valutata (e nel caso come?) l’opportunità o meno di standardizzare determinati
fabbisogni?
La nostra impressione è che tali questioni continuino a essere affrontate con grande
superficialità e che il “modello” sia stato esso stesso acquistato a scatola chiusa, in
linea con un orientamento alla norma e alla forma più che al mercato. Orientamento,
purtroppo, diffuso tra le pubbliche amministrazioni.
Negli ultimi dodici anni, sostanzialmente dal 2001 ad oggi, le sperimentazioni sono
state numerose, quasi altrettanti i cambi di rotta (da assetti di un tipo ad assetti di un
altro). Mai però questo è stato accompagnato da resoconti chiari, metodologicamente
rigorosi, sui risultati (costi e benefici) che hanno fatto propendere per una decisione
piuttosto che un’altra. La conseguenza è che questo tema continua ad essere affrontato istintivamente e non sulla base di dati solidi.
Da un lato i “fautori” della centralizzazione che ne citano i supposti vantaggi sul
piano dei risparmi di spesa, degli stimoli alla concorrenza, della razionalizzazione
degli acquisti; dall’altro, coloro che ribattono che prezzi più bassi non equivalgono a
costi complessivi più bassi, che l’omologazione delle tecnologie sanitarie disincentiva
l’innovazione, porta a oligopoli e pregiudica il livello di appropriatezza dell’assisten-
2
za sanitaria. Argomentazioni, nell’uno e nell’altro caso, in sé plausibili, ma prive di
dati certi a sostegno.
Sul piano organizzativo: pur con differenze tra le regioni, negli ultimi anni la spesa
per il personale amministrativo del Servizio sanitario nazionale (SSN) risulta aumentata1; accanto a questa, occorre inoltre considerare i maggiori costi generati dall’istituzione di enti preposti alla gestione centralizzata degli acquisti. Stanti, da un lato,
la forte eterogeneità delle scelte regionali in termini di assetto istituzionale, sistema
contabile e di finanziamento delle centrali di committenza e, dall’altro lato, la scarsa
disponibilità e confrontabilità dei dati delle stesse, risulta difficile calcolare l’impatto
della centralizzazione in termini di costi sostenuti per il processo di acquisto ed effettuare una valutazione di efficienza della policy sotto tale profilo.
Sul piano finanziario: in base a quali evidenze possiamo quantificare i risparmi attribuibili alla centralizzazione piuttosto che alla dinamica in discesa dei prezzi? A tale
proposito, va sottolineato che se è ragionevole ritenere che la centralizzazione abbia
inciso (ma quanto?) sulla dinamica dei prezzi è altrettanto vero che la spesa storica
non è un “caso controllo” adeguato (per via del fatto che l’evoluzione tecnologica e
altri fattori ancora incidono sui prezzi).
Sul piano economico e strategico: esistono evidenze per affermare che la centralizzazione è la via più sicura per promuovere la concorrenza e lanciare messaggi virtuosi
all’industria delle tecnologie sanitarie (ad esempio per quanto riguarda gli investimenti in R&S di prodotti innovativi)? Su questo, a livello intuitivo, abbiamo fortissimi dubbi.
E, non da ultimo, sul piano sanitario: è mai stato valutato ex ante o ex post l’impatto
(nel primo caso potenziale) della standardizzazione di determinati fabbisogni sugli
outcome e sull’appropriatezza delle relative prestazioni sanitarie? É di tutta evidenza
come questo sia un punto fondamentale: la centralizzazione degli acquisti di dispositivi medici ci appare essere una questione decisamente più delicata da affrontare
rispetto alla centralizzazione degli acquisiti di altri prodotti; infatti, nel primo caso
le possibili diseconomie non avrebbero una dimensione unicamente economica, ma
riguarderebbero altresì l’appropriatezza delle cure, ovvero la salute delle persone.
Partendo, lo ripetiamo, non dal voler dimostrare l’indimostrabile in un senso (centralizzazione mai) piuttosto che nell’altro (centralizzazione sempre), bensì dal voler
indagare su basi quantitative il fenomeno in questione, con questo lavoro abbiamo
tentato di fornire alcuni dati originali, mettendo in luce al tempo stesso i limiti delle
banche dati oggi disponibili. L’auspicio è che entrambi questi contributi (insufficienti
a trarre conclusioni significative) siano da stimolo affinché un giorno non lontano questo, come altri importanti temi, possano essere affrontati avendo trovato un equilibrio
tra la stretta ragione del calcolo matematico di leibniziana memoria – sedeamus et
calculemus – e l’approccio odierno oggettivamente troppo superficiale.
1.
I dati considerati sono relativi al personale del ruolo amministrativo negli anni 20072010 delle aziende del SSN, tratti dai conti economici a consuntivo della banca dei
dati economico-finanziari regionali del Ministero della Salute.
3
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
L’OSSERVATORIO GARE DI ASSOBIOMEDICA E CER
FINALITÀ
Nell’ultimo decennio il legislatore è ripetutamente intervenuto per regolamentare gli
acquisti di beni e servizi della PA. Le esigenze di contenimento della spesa pubblica
hanno concorso, analogamente a quanto accaduto, a partire dagli anni Novanta,
nell’Unione europea, ad accrescere l’attenzione sui profili organizzativi e gestionali
del public procurement, con l’obiettivo annunciato di ridurne i costi, ricorrendo a interventi di razionalizzazione organizzativa e di semplificazione procedurale. Il tratto
distintivo di tale processo è stato la promozione di modelli centralizzati di acquisto,
il cui raggio d’azione progressivamente è stato esteso anche alle strutture sanitarie e
ai beni e prodotti sanitari.2
A spingere nella direzione di suddetti modelli è, in ultima istanza, la prospettiva di
conseguire per tale via un significativo risparmio di spesa pubblica. Secondo questo
disegno, la centralizzazione, in termini generali, consentirebbe alle amministrazioni
interessate di concludere accordi di fornitura a costi più bassi, grazie al maggior
potere contrattuale di cui esse verrebbero a disporre e alla riduzione dei costi di
transazione.
Tuttavia, come accennato in premessa, sebbene tale obiettivo (peraltro del tutto legittimo) sia stato molto comunicato nel corso degli ultimi anni, il grado di effettivo
raggiungimento dello stesso non è stato altrettanto misurato e approfondito in modo
rigoroso e trasparente. Questo rilievo non è di poco conto dal momento che la centralizzazione tende verosimilmente a produrre anche effetti indesiderati, che alla prova
dei fatti potrebbero ridurre, azzerare, superare i vantaggi perseguiti di cui sopra.
Da un lato, l’effetto combinato tra dimensione di gara e omologazione dei prodotti
può, soprattutto in contesti come nel nostro Paese dove predominano le piccole-medie
imprese (Pmi), spingere fuori dal mercato anche imprese efficienti e, contrariamente
alle aspettative, finire per indebolire il livello di concorrenzialità del mercato e la
competitività del sistema.
Dall’altro lato, nella misura in cui la scelta si orientasse verso prodotti di qualità inferiore e meno innovativi la centralizzazione esaspererebbe le conseguenze negative
di tale scelta soprattutto nel caso dei beni complessi, come lo sono i dispositivi medici,
impoverendo di fatto la qualità delle prestazioni e frenando lo sviluppo tecnologico e
competitivo dell’intero sistema.
Una corretta valutazione dei pro e dei contro della centralizzazione degli acquisti
non può prescindere nè da tali effetti, che devono pertanto essere adeguatamente ap2.
4
Ad esempio recentemente con i decreti di spending review (Dl 52/2012 e Dl
95/2012) e la legge di stabilità 2013 si è istituito il Commissario straordinario per
la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi, rilanciato il “sistema
a rete” delle centrali di acquisto e sancito l’obbligo per tutte le amministrazioni del
ricorso al mercato elettronico. Inoltre, anche l’accesso delle regioni alla componente
premiale del finanziamento statale ordinario per il SSN è stato vincolato all’adesione degli strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione dalla
CONSIP o, eventualmente, dalle Centrali di committenza regionali di riferimento (cfr.
Dlgs. 149/2011, art. 9, c. 2 e Dl 95/2012, art. 15, c. 23). Impattano, inoltre, sul
procurement le disposizioni sul reference price, il taglio del 10% delle forniture vigenti
e, specificatamente per i dispositivi medici, la definizione di un tetto di spesa.
profonditi, nè dalla verifica degli effettivi costi amministrativi dell’attività d’acquisto.
L’Osservatorio sulle gare pubbliche (Ogar) implementato da Assobiomedica in collaborazione con il CER risponde all’esigenza di intercettare ed elaborare evidenze
empiriche che servano a “leggere” e a interpretare le trasformazioni avvenute negli
ultimi anni nel procurement sanitario, e in quello dei dispositivi medici e delle tecnologie diagnostiche in particolare.
L’intento non è quello di verificare la convenienza relativa degli acquisti regionali
rispetto ad altre formule di acquisto - compito che non è possibile eseguire con i soli
dati dell’Osservatorio - bensì quello di fornire indicazioni che, nell’ambito del complesso quadro descritto in precedenza, servano a interpretare la recente evoluzione
del procurement.
A tal fine, la nostra attenzione è stata rivolta ai seguenti fattori: dimensione delle gare, tipi
di procedure, criteri di aggiudicazione, tempi di aggiudicazione, tendenza al ribasso.
METODO
I dati elementari utilizzati per l’elaborazione degli indicatori definiti sono ricavati dal
supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e, più precisamente, dalla
sua versione online dedicata agli appalti organizzati in ambito comunitario.3
Per ogni Bando di gara e Avviso di aggiudicazione, in ottemperanza a una serie di
obblighi che ne prevedono la pubblicazione e la diffusione, si rende disponibile una
scheda contenente una descrizione sintetica delle caratteristiche della gara: dall’ente
aggiudicatario all’importo messo a gara o aggiudicato, dalla durata ai criteri di
aggiudicazione previsti, fino alla specificazione dei pesi attribuiti al prezzo e agli
aspetti “qualitativi” nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Si viene
così a disporre di un archivio pluriennale sull’attività di procurement, aggiornabile
settimanalmente, anche se limitato alle gare cosiddette sopra soglia.4
Dall’intero archivio disponibile, abbiamo infine circoscritto l’attività di procurement
italiana riferita, in particolare, ai dispositivi medici. A tal fine abbiamo sfruttato il fatto
che dal 2006 le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a indicare le caratteristiche tecnologiche e le tipologie di beni che intendono acquistare, facendo riferimento
all’apposita classificazione merceologica, cosiddetta CPV (“Common Procurement
Vocabulary”), sviluppata in ambito Eurostat.5 In particolare, abbiamo fatto inizialmente riferimento alle informazioni delle gare della divisione 33000000 “Apparec-
3.
Cfr. http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage.do. Il TED (Tenders Electronic Daily),
per l’appunto, è la versione on-line del “Supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea”.
4.
Gli appalti pubblici i cui importi superano le soglie della direttiva sono soggetti a un
obbligo d’informazione e di trasparenza nel corso della procedura. Tale obbligo si
traduce nella pubblicazione obbligatoria sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea
di avvisi d’informazione redatti secondo i modelli definiti dalla Commissione, tra cui il
Bando di gara e l’Avviso relativo agli appalti aggiudicati e ai risultati di un concorso.
5.
La versione in uso è entrata in vigore verso la fine del 2008 (il 17 settembre) con il regolamento (CE) n. 213/2008. Per maggiori informazioni, cfr.
http://simap.europa.eu/codes-and-nomenclatures/codes-cpv/codes-cpv_en.htm
5
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
chiature mediche prodotti farmaceutici e per la cura personale” per poi individuare,
tenendo conto della sua articolazione interna e delle modifiche di essa nel frattempo
intervenute, unicamente quelle gare riferite a dispositivi medici.6
A questo proposito si sottolinea che l’approssimazione con cui le amministrazioni
risultano aver generalmente compilato il CPV impedisce ad oggi sia di intercettare
in automatico tutte le gare che interessano i dispositivi medici (e solo quelli), sia di
procedere a elaborazioni che distinguano tra le varie famiglie di dispositivi medici.
Ai nostri fini, tenuto conto dei vari assetti a livello regionali e sulla base dell’ente che
indice la gara e di altre informazioni disponibili, gli acquisti sono classificati in tre
gruppi.
1) Gli acquisti singoli, ossia quelli effettuati dalle strutture sanitarie per loro conto e
per il fabbisogno specifico.
2) Gli acquisti effettuati dagli enti sanitari in unione con altri enti, anche attraverso
la creazione di enti strumentali ad hoc. Vi rientrano diverse fattispecie di acquisti,
da quelli in cui un ente figura da capofila anche per altri, a quelli effettuati in
ambito di Aree Vaste7 (tra i quali abbiamo fatto rientrare gli acquisti effettuati da
Aziende sanitarie uniche nel proprio territorio8 e, a partire dal 2010, gli acquisti
effettuati dall’Azienda Ospedaliero Universitaria “S. Maria della Misericordia” di
Udine.)9
3) Gli acquisti effettuati da Centrali regionali.10
Abbiamo preferito non considerare le gare fatte da Consip per due motivi: il primo
è che finora Consip ha giocato un ruolo tutto sommato marginale nell’acquisto di dispositivi medici e se ne avessimo considerato le gare avremmo quindi aggiunto poco
all’indagine; il secondo motivo è che abbiamo preferito focalizzare l’indagine sulle
politiche regionali per meglio cogliere le differenze tra di esse.
6.
All’interno della divisione esistono quattro Gruppi (classificazione a tre digit), a loro
volta suddivisi in circa 40 classi. Ai fini della nostra ricerca le classi (e a scendere ancora più nel dettaglio le categorie etc.) di interesse sono il gruppo delle apparecchiature mediche (33100000) suddiviso a sua volta in 9 classi e - all’interno del gruppo
prodotti farmaceutici (33600000) - la classe 3369 contenuti che comprende i reagenti
diagnostici.
7.
Enti per i servizi tecnico-amministrativi di Area Vasta (ESTAV) Toscana, Aree Vaste Emilia Romagna, Aree Vaste Veneto, Federazioni Sovranazionali Piemonte.
8.
Azienda sanitaria unica regionale (ASUR) Marche, Azienda sanitaria regionale
(ASREM) Molise.
9.
Dal 2010, infatti, le attività e le funzioni del Centro Servizi Condivisi (CSC) sono state
trasferite al Dipartimento Servizi Condivisi dell’Azienda Ospedaliero Universitaria “S.
Maria della Misericordia” di Udine, che subentra in ogni rapporto attivo e passivo
(contratti, procedure di gara, debiti, crediti etc.). Gli acquisti effettuati dal CSC, sono
stati invece considerati tra gli acquisti effettuati da centralizzati centrali regionali.
10. Agenzia regionale sanitaria (ARES) Puglia, Intercent-ER Emilia Romagna, CSC Friuli Venezia Giulia, Centrale regionale acquisti (CRA) Liguria, Agenzia Umbria Sanità, Regione Lazio, Società Regionale per la Sanità (SO.Re.SA.) Campania, Centrale regionale
Veneto, Lombardia Informatica e ARCA in Lombardia, Società di committenza regionale
(SCR) Piemonte, Stazione unica appaltante (SUA) Calabria. Inizialmente considerate,
ma risultate non aver effettuato gare di interesse: EmPulia Regione Puglia, Ufficio unico
acquisti Regione Abruzzo, Centro di acquisto territoriale (CAT) Regione Sardegna.
6
Tra i punti di forza dell’Osservatorio, il principale è di attingere a un archivio ufficiale, accessibile e pluriennale, che in linea teorica consentirebbe di realizzare analisi
anche più articolate, dal punto di vista settoriale e territoriale.
I suoi limiti rimandano in definitiva alla natura stessa dell’archivio originario che non
è concepito per consentire di elaborare in modo sistematico i dati raccolti.
I dati mancanti; le difficoltà nell’interpretare sia i valori riferiti all’importo economico
(se relativo alla durata base e se comprensivo o meno di IVA), sia altre informazioni
(ad esempio sulla durata delle forniture); l’inappropriato utilizzo da parte delle amministrazioni della classificazione tecnologica e merceologica; questi sono tutti elementi
che rendono più difficile la definizione di una base di riferimento analitica omogenea
e accurata. Da questo punto di vista il pericolo maggiore è quello di sottostimare il
peso degli acquisti in unione, a vantaggio di quelli singoli. A questo si deve aggiungere, infine, una non completa aderenza della distribuzione regionale degli importi
presenti nell’Osservatorio a quella di altre fonti attendibili (in primis i dati CE del
Ministero della Salute).
7
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
I NUMERI DELL’OSSERVATORIO
Per il periodo che va dal 2007 al primo trimestre 2013, sono presenti complessivamente nell’Osservatorio circa 7 mila Bandi di gara e oltre 5 mila Avvisi di aggiudicazione riferiti ai dispositivi medici.
Il corrispondente importo messo a gara cresce dai circa 3 miliardi di euro nel 2007
fino ai circa 4 miliardi nel 2010; diminuisce nel 2011 e aumenta significativamente
lo scorso anno (cfr. figura 1, dove l’importo complessivamente bandito è stato ripartito
per le tre tipologie di acquisto). Nel primo trimestre del 2013, infine, risultano essere
stati messi a gara meno di 800 milioni di euro.
Nel periodo 2008-2012 l’importo bandito “catturato” dall’Osservatorio cresce a un
tasso medio annuo del 7,8% (cfr. tabella 1).11 Cresce l’importo messo a gara relativo
agli acquisti “congiunti” (ossia in unione o centralizzati a livello regionale, considerati
insieme), che da un terzo del totale nel 2007 passano a poco oltre la metà nel primo
trimestre 2013.12 Più in particolare, crescono sopratutto gli acquisti effettuati mediante unioni d’acquisto, mentre a partire dal 2012 si registra una riduzione degli acquisti
da parte di centrali regionali.
Figura 1 – L’importo totale annuo bandito (2007 - I trimestre 2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
11. In questo caso, come nel successivo (tabella 2), si è preferito prendere in considerazione gli anni per i quali le informazioni risultano più complete.
12. Nel 2012 gli acquisti congiunti pesano circa la metà del totale.
8
Figura 2 – L’importo totale annuo bandito, valori % (2007 - I trimestre 2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Tabella 1 – L’importo totale annuo bandito (tasso medio annuo 2008-2012)
Acquisti singoli
Acquisti congiunti
–– Unioni d’acquisto
0,8%
17,9%
21,9%
Centrali regionali
4,8%
Totale
7,8%
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
La figura 3 mostra per ciascuna delle regioni considerate13 l’incidenza riferita all’intero importo regionale messo a gara nel periodo in esame, delle tipologie d’acquisto
definite.
13. Le gare indette in Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige non sono state considerate, in
quanto riferite a realtà territoriali troppo particolari.
9
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura 3 – Le tipologie d’acquisto: le differenze regionali (2007 - I trimestre 2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Scontando le già citate criticità e il fatto che in tal modo non si colgono immediatamente le tendenze, dal quadro presentato si possono comunque ricavare utili indicazioni.
La diffusione delle tre tipologie d’acquisto considerate è decisamente differenziata a
livello regionale.
In Abruzzo, Calabria, Lazio, Puglia, Sardegna e Umbria, nell’arco di tempo considerato, una quota di mercato superiore al 80% è stata coperta da acquisti singoli. In
Abruzzo e Sardegna, il peso degli acquisti singoli non mostra segni di flessione a cui
corrisponda un aumento degli acquisti regionali. Il peso di questi ultimi, al contrario,
è di recente cresciuto in Calabria e in Lazio. In Calabria, in particolare, gli acquisti
regionali hanno coperto oltre la metà del mercato nel 2011, per poi scendere sotto il
20% del totale nell’anno successivo. Anche in Umbria, gli acquisti regionali occasionalmente hanno coperto quote significative del mercato (nel 2009 ben oltre la metà
degli acquisti).
In Piemonte e Liguria, gli acquisti singoli hanno rappresentato oltre la metà del mercato fino al 2009; successivamente sono prevalsi gli acquisti regionali in Liguria e quelli
congiunti in Piemonte.
Il mercato si presenta sostanzialmente diviso a metà tra acquisti singoli e congiunti in
Sicilia e Marche e tra acquisti in unione e regionali in Friuli Venezia Giulia In Sicilia,
gli acquisti in unione sono progressivamente cresciuti di peso fino a rappresentare oltre la metà di quelli totali. Nelle Marche e in Friuli Venezia Giulia, invece, sul risultato
incidono alcune ipotesi da noi adottate in sede di classificazione delle strutture.14
14. Nelle Marche conta l’aver considerato come acquisti singoli, a meno della disponibilità tra le fonti di indicazioni contrarie, quelli ad opera delle Aziende Ospedaliere
presenti, mentre nel Friuli Venezia Giulia, come detto, di aver considerato come in
unione gli acquisti effettuati dall’Azienda Ospedaliero Universitaria “S. Maria della
Misericordia” di Udine, dopo la cessazione del Centro Servizi Condivisi.
10
Gli acquisti in unione assorbono l’intero mercato in Toscana e in Molise: nel primo
caso, per via della pervasiva organizzazione in Aree Vaste; nel secondo, per via
della costituzione dell’Asrem. Coprono, invece, oltre la metà del mercato in EmiliaRomagna e in Basilicata; in tali regioni anche gli acquisti singoli mostrano di coprire una
quota rilevante dei rispettivi mercati: nel primo caso, stante anche la presenza di una
Centrale di committenza, il loro peso è comunque in riduzione nell’ultimo triennio; nel
secondo caso, il loro peso si è progressivamente accresciuto col tempo.
Gli acquisti regionali, infine, rappresentano oltre la metà del mercato solo in Campania, dove peraltro non si rilevano acquisti in unione.15
Nel complesso tra le regioni con piani di rientro (più precisamente quelle che li hanno
adottati dal 2007 e sono ancora sottoposti a tale procedura)16 e le altre, la differenza sostanziale consiste in una diversa composizione degli acquisti congiunti: mentre
la quota degli acquisti singoli è molto vicina tra le due tipologie di regioni (nel periodo
2007-2012 è il 56,3% nelle prime e il 50,9% nella altre), di fatto nelle prime prevalgono gli acquisti regionali (in media circa 1/4 del totale), mentre nelle seconde gli
acquisti in unione (oltre il 38%).
Per quanto riguarda gli avvisi di aggiudicazione presenti nell’Osservatorio, la figura
4 dà una sintetica rappresentazione dell’andamento temporale complessivo e della
distribuzione per le tipologie d’acquisto.
Figura 4 – L’importo totale annuo aggiudicato (2007 - I trimestre 2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
15. Il fatto che nel 2012 la quota della Campania sul mercato totale rilevata sia diminuita, contribuisce a spiegare la riduzione della quota degli acquisti regionali.
16. Più precisamente, tra le regioni con piani di rientro abbiamo incluso il Lazio, l’Abruzzo, il Molise, la Campania e la Sicilia.
11
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
Figura 5 – L’importo totale annuo aggiudicato, valori % (2007 - I trimestre 2013)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Nel periodo 2008-2012 l’importo aggiudicato17 “catturato” dall’Osservatorio cresce a un tasso medio annuo del 4,5% (cfr. tabella 2). L’importo totale annuo cresce
fino al 2011 e diminuisce nel 2012. Rispetto all’intero importo aggiudicato in tale
periodo, la Lombardia ne rappresenta circa il 16%, seguita dalla Sicilia, Toscana ed
Emilia Romagna, con quote di circa il 10%.
Tabella 2 – L’importo totale annuo aggiudicato (tasso medio annuo 2008-2012)
Acquisti singoli
Acquisti congiunti
-4,8%
16,7%
–– Unioni d’acquisto
16,1%
–– Centrali regionali
18,2%
Totale
4,5%
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
L’incidenza degli acquisti singoli si riduce dal 2007 al 2011, per poi risalire nel
2012, ma senza tornare al peso originario.
Aumenta invece il peso degli acquisti in unione, che dal 2010 tocca il 40% del valore
complessivo aggiudicato.
Cresce anche il peso degli acquisti regionali, nonostante la “battuta d’arresto” fatta
segnare dagli stessi nel 2010.
17. Rispetto agli importi complessivamente messi a gara in ciascun anno (cfr. figura 1), gli
importi aggiudicati risultano qui molto più bassi e questo trova diverse spiegazioni:
oltre alla naturale pressione al ribasso esercitata dalla concorrenza sulle basi d’asta, vi
è da considerare che talune gare non portano ad alcuna aggiudicazione, mentre altre
ancora terminano con aggiudicazioni parziali (solo per alcuni lotti).
12
Nella tabella 3 abbiamo riassunto la “consistenza” del nostro Osservatorio, riportando per ciascuna tipologia d’acquisto il rapporto tra l’importo che è stato aggiudicato
rispetto a quello messo a gara. Sulla differenza del valore aggiudicato rispetto a quello messo a gara (l’incidenza del primo è circa la metà del secondo nell’intero periodo
in considerazione) pesano i limiti strutturali, già richiamati in precedenza, della fonte
di cui ci siamo serviti per costruire l’Osservatorio, che impediscono una completa
rappresentazione del fenomeno. Inoltre, nelle nostre stime l’importo messo a gara
non è corretto a seguito dell’eventuale annullamento del processo di aggiudicazione,
completo o limitato ad alcuni lotti.
Tabella 3 – Rapporto (%) tra importo aggiudicato e bandito (2007-2013 - I trimestre)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013-I
Acquisti singoli
40,4
52,0
53,1
76,6
54,7
41,4
50,5
Unioni d’acquisto
20,1
52,5
48,7
54,1
71,9
43,4
41,1
Centrali regionali
17,8
55,1
39,1
19,9
80,1
89,0
80,7
Totale
32,8
52,4
48,4
57,4
65,7
46,3
48,7
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Peraltro, il fatto che una gara possa venire aggiudicata nell’anno successivo a quello
di pubblicazione del bando rende meno significativi i rapporti in questione calcolati
per il 2007 e per il 2013 (1° trimestre). Pesa, infine, anche il ribasso operato in sede
di aggiudicazione.
13
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
GLI EFFETTI SULLA CONCORRENZA
L’esame delle conseguenze sul grado di concorrenza o di apertura del mercato riconducibile alle politiche di procurement si presenta particolarmente complicato.
Nel nostro Osservatorio, operando opportune semplificazioni, alcune indicazioni
possono venire dall’esame di tre specifici indicatori: la dimensione media di gara,
la diffusione della procedura di aggiudicazione aperta18 e la durata delle forniture.
In realtà, le conseguenze delle variazioni della dimensione media delle gare sul grado di concorrenzialità del mercato sono difficili da appurare, a meno di ulteriori
analisi e verifiche specifiche. Infatti, se l’aumento della dimensione di gara riduce il
peso relativo delle gare “sotto soglia”, dall’altro, può, soprattutto nel nostro paese,
dove predominano le Pmi, spingere fuori dal mercato imprese anche efficienti e contrariamente alle aspettative indebolire il livello di concorrenzialità del mercato e la
competitività del sistema. Da questo punto di vista, i dati disponibili nell’Osservatorio
consentono solo di documentare l’evoluzione della dimensione media di gara, la
direzione e la sua intensità, e la differenziazione tra le differenti tipologie d’acquisto.
Al contrario, non esistono dubbi sugli effetti favorevoli all’apertura del mercato e alla
sua concorrenzialità del maggior ricorso alla procedura aperta da parte delle amministrazioni interessate.19
LA DIMENSIONE MEDIA DELLE GARE
Al fine di misurare la dimensione media delle gare e l’evoluzione di questa nell’arco
di tempo esaminato, abbiamo calcolato due indici: il primo dà una misura “ponderata”, il secondo dà una misura “semplice”.
La misura ponderata considera sia i beni a uso pluriennale (apparecchiature etc.) che
i prodotti consumabili e stima la dimensione media delle gara ponderando l’importo
relativo ai consumabili per la durata prevista di ciascuna fornitura.20
La misura semplice, invece, non tiene conto della durata della fornitura dei prodotti
consumabili e stima la dimensione media come un rapporto tra importo complessivo
e numero delle gare.21
Entrambe le misure segnalano un aumento della dimensione media per gara (cfr.
figura 6), che è più marcato per la dimensione media “semplice”, cioè non corretta
per la durata delle forniture.
18. In particolare, si trascura di considerare l’impatto derivante dai requisiti, in termini di
capacità economico-finanziaria e di altro tipo, che le amministrazioni aggiudicatrici
richiedono per la partecipazione alle gare.
19. Anche dal lato degli aspetti burocratici, la procedura aperta appare meno restrittiva.
Ad esempio, il tempo minimo lasciato alle imprese per partecipare alla gara è di 52
giorni dalla data di trasmissione del Bando di gara (che può essere ridotto a 36 giorni
e comunque mai a meno di 22 giorni in caso di pubblicazione di un avviso di pre-informazione) per la procedura aperta, mentre è di 37 e 40 giorni, rispettivamente per
quella negoziata e di dialogo competitivo e quella ristretta.
20. La formula di calcolo è la seguente: [(importo relativo alle forniture di prodotti consumabili ÷ durata della fornitura) + importo relativo ai prodotti strumentali] ÷ numero di
gare.
21. La formula di calcolo è la seguente: (importo relativo alle forniture di prodotti consumabili + importo relativo ai prodotti strumentali) ÷ numero di gare.
14
Figura 6 – Due misure a confronto della dimensione delle gare (2007-2013 - I trimestre)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Eleactronic Daily (Ted)
Ad un esame più dettagliato, secondo le nostre elaborazioni, la dimensione media
per gara ponderata per tipologia di bene e durata, mostra nel periodo 2007-2013
un incremento del 30% tra il 2007 e il 2012. Tra le tipologie d’acquisto, sono le gare
regionali che presentano la dimensione maggiore, seguite dalle unioni d’acquisto (cfr.
figura 7).
Figura 7 – La dimensione media “ponderata” delle gare (2007-2013 - I trimestre)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
15
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
L’evoluzione riportata nella figura 7 mostra ancora come negli acquisti singoli e in
unione, la dimensione si mantenga sostanzialmente stazionaria, a differenza di quella
per gli acquisti regionali, la cui dimensione media segna un punto di massimo nel
2010 per poi ridursi.22
Passando al dettaglio territoriale, la tendenza all’aumento si registra praticamente in
tutte le regioni, ad eccezione del Friuli Venezia Giulia, della Liguria e della Toscana.
Le gare più grandi si registrano in Campania, Calabria ed Emilia Romagna, dove
sono attive centrali d’acquisto, ma anche in Puglia e Sicilia. Invece, nonostante la
presenza di acquisti regionali, in Umbria le gare in media si collocano sotto la dimensione media nazionale, così come in Lombardia e in Veneto.23
LE PROCEDURE DI ACQUISTO
Sulla base dei dati del nostro Osservatorio, abbiamo stimato la percentuale di gare
rispetto al totale che sono state indette con la procedura aperta24 (cfr. figura 6).
Nel complesso le gare “aperte” hanno nel periodo esaminato accresciuto il loro peso
sul totale: l’importo medio messo ad asta con tale procedura è passato da circa il
70% del totale nel 2007 a oltre il 90% nel 2012. Tale tendenza, che viene meno solo
nel 2009, si manifesta comune a tutte le tipologie di acquisto considerate e in tutte le
regioni, a eccezione delle Marche.
Tra le tipologie d’acquisto, quelle che presentano una maggiore propensione a gare
aperte sono gli acquisti regionali, con percentuali che sfiorano il 100%. Seguono le
unioni e quindi gli acquisti singoli, con percentuali che nel triennio 2010-2012 hanno
nel primo caso superato il 90% del totale e nel secondo caso vi si sono avvicinate.
Tra le regioni, Abruzzo, Emilia Romagna, Liguria, Marche, Umbria e Veneto sono
quelle dove il peso delle gare aperte risulta essere sotto la media nazionale. In questi
casi, la circostanza è da attribuire a una minore propensione per le gare aperte sia
nel caso degli acquisti singoli (in particolare, in Emilia Romagna e Umbria), sia in
quelli in unione (in particolare, in Liguria).25
22. Tale aspetto potrebbe essere approfondito con la considerazione delle “capacità”
anche economiche e finanziarie che le amministrazioni aggiudicatrici richiedono agli
operatori economici interessati alla gara.
23. Nel complesso, le regioni con Piano di rientro presentano, per tutte le tipologie di
acquisto, una dimensione media superiore a quella delle altre regioni.
24. A queste possono partecipare tutte le aziende che ne facciano richiesta, purché abbiano i requisiti richiesti.
25. Nel complesso, la diffusione della procedura aperta è maggiore, per ciascuna tipologia d’acquisto, tra le regioni con Piani di rientro rispetto alle altre.
16
Figura 8 – Incidenza (%) delle gare “aperte” sul totale (2007-2013 - I trimestre)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
LA DURATA DELLE FORNITURE
In generale, nel periodo 2007-2012 la durata media delle forniture oggetto di gare
aumenta del 16%, passando da una media di 3,7 anni a una media di 4,3 anni (cfr.
tabella 4).26 Stabili gli acquisti in unione (il valore medio passa da 3,8 a 4) e quelli
regionali (da 3,1 a 3,2), mentre cresce la durata media delle forniture oggetto di
acquisti singoli (passa da 3,8 a 4,7).27
Tabella 4 – Durata media delle forniture di consumabili (2007-2012), numero anni
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Acquisti singoli
3,8
3,8
4,2
3,8
4,0
4,7
Unioni d’acquisto
3,8
3,3
3,5
3,5
3,3
4,0
Centrali regionali
3,1
3,0
3,8
2,8
3,3
3,2
Totale
3,7
3,6
3,9
3,5
3,6
4,3
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
26. La durata media delle forniture è un indicatore rilevante per valutare le conseguenze
sui fornitori. Tanto più lungo è il periodo di fornitura richiesto tanto più i fornitori subiscono l’eventuale onere connesso a variazioni del quadro economico e in particolare
alla dinamica dei prezzi delle materie prime, soprattutto se non è previsto nel contratto
un adeguamento automatico e pieno alla variazione dei prezzi delle materie prime.
Per le nostre elaborazioni, abbiamo considerato una durata coerente con l’importo a
base d’asta, senza considerare le eventuali l’opzione di proroga laddove previste e
indicate.
27. Nei primi tre mesi del 2013, non riportati nella tabella, la durata più elevata si registra
per le unioni di acquisto.
17
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE DELLE GARE
Come abbiamo richiamato in precedenza, una delle possibili conseguenze negative
della centralizzazione degli acquisti è che la domanda finisca per concentrarsi su
beni meno innovativi e di qualità inferiore.28
A ben considerare, tale rischio non è in senso stretto legato alla “centralizzazione”
degli acquisti, ma ne rappresenta un verosimile corollario stanti, da un lato, le motivazioni alla base di tale modello (sintetizzabili nell’enfatizzazione dell’obiettivo “risparmio”) e, dall’altro, il fatto che in presenza di acquisti centralizzati la distanza tra
decisore e utilizzatore dei prodotti aumenti.
Rintracciare e verificare accuratamente l’esistenza di tale fenomeno nel nostro paese
è al momento impossibile. Tuttavia, sulla base dei dati dell’Osservatorio è possibile
ricavare significative indicazioni.
Si tratta in definitiva di provare a misurare l’attenzione che le amministrazioni aggiudicatrici prestano nel definire i criteri di aggiudicazione agli aspetti qualitativi della
fornitura. A tal fine siamo ricorsi a due indicatori: l’incidenza del criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa (OEV), misurata dal rapporto tra l’importo messo
a gara con tale criterio e l’importo totale; e il peso che mediamente è attribuito al
prezzo nell’ambito delle gare da aggiudicare sulla base dell’OEV.
L’incidenza relativa del criterio dell’OEV, come mostrano i dati riportati nella figura 9,
si mantiene in media nazionale sostanzialmente stazionaria nel periodo 2008-2011,
per poi ridursi nei successivi 15 mesi in favore del criterio “al prezzo più basso”, fatta
eccezione per gli acquisti singoli.
Figura 9 – Incidenza (%) del criterio dell’offerta più vantaggiosa (2007-2013 - I trimestre)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
28. Tale esame è particolarmente significativo per il settore dei dispositivi medici e delle
tecnologie diagnostiche, caratterizzato da un elevato tasso di innovazione e dalla
conseguente introduzione nel mercato di prodotti nuovi e dalle caratteristiche migliori.
18
Tra le tipologie di acquisto, nel periodo 2008-2012, il criterio presenta una maggiore
diffusione tra gli acquisti singoli, a cui seguono quelli in unione (su cui pesa la dinamica registrata nel 2012) e quelli centralizzati.
A livello territoriale, infine, il quadro si presenta sostanzialmente polarizzato: in Campania, Sicilia e Puglia (e in particolare per le prime due) la propensione al criterio dell’OEV si
mantiene ben al di sotto di quella media nazionale; tutte le altre regioni presentano invece
una percentuale di utilizzo di tale criterio superiore o in linea con la media nazionale.29
L’analisi può essere approfondita, misurando, tra le gare che prevedono il criterio
dell’OEV, l’importanza attribuita agli aspetti economici (al “costo”) della fornitura
rispetto agli elementi di natura qualitativa. Tale aspetto può essere misurato stimando
un peso medio attribuito complessivamente al prezzo.
Le elaborazioni riportate in figura 10 mostrano come nell’arco del periodo esaminato
il peso medio attribuito al prezzo, nell’ambito degli elementi che entrano nell’aggiudicazione, sia risultato inferiore al 50%, ma in crescita a partire dal 2011.
Figura 10 – Il peso medio (%) del prezzo tra le gare a OEV (2007-2013 - I trimestre)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Tra le tipologie d’acquisto, gli acquisti singoli appaiono attribuire al prezzo un’importanza relativamente più elevata e progressivamente maggiore. Nelle unioni d’acquisto, invece, prevalere possiamo notare la tendenza opposta, con l’attribuzione al
prezzo di un peso inferiore e in diminuzione. Analogamente per gli acquisti regionali
con riferimento ai quali il peso attribuito al prezzo è andato calando fino al 2010, è
risalito nel 2011 e poi è nuovamente diminuito l’anno successivo, mantenendosi al di
sotto del valore medio complessivo.30
29. Le regioni con Piani di rientro presentano una propensione decisamente più bassa
rispetto alle altre ad adottare il criterio dell’OEV.
30. Sul risultato del 2012 della centralizzazione, pesa l’indisponibilità di dati di gran
parte delle strutture; mentre su quello del 2011 pesano gli acquisti effettuati in Piemonte, pari a circa il 18% di quelli centralizzati complessivi, e che attribuiscono una
maggiore considerazione al prezzo rispetto alle analoghe strutture delle altre regioni.
Complessivamente, per le regioni con Piano di rientro al prezzo viene attribuita un’importanza minore rispetto alle altre.
19
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
LA TENDENZA AL RIBASSO DEL PROCUREMENT
In questo paragrafo intendiamo esaminare se nell’arco di tempo considerato le politiche di procurement abbiano coinciso con una tendenza al ribasso praticato al
momento dell’aggiudicazione delle gare.
Per le gare giunte a conclusione, l’Osservatorio consente di calcolare il valore aggiudicato rispetto a quello a base d’asta (che definiamo rapporto di aggiudicazione), di
stimare la sua evoluzione e le eventuali differenze tra le diverse tipologie d’acquisto.
Anche in questo caso però, stante il dettaglio dei dati a disposizione, non sono mancati i problemi da superare.
Il problema principale che abbiamo incontrato è dovuto al fatto di non riuscire, a
meno di un esame puntuale, a valutare la presenza o meno nell’importo aggiudicato
di tutti i lotti originariamente banditi: la differenza tra il valore di una gara all’aggiudicazione rispetto a quello bandito può, infatti, dipendere anche dalla mancata
assegnazione di uno o più lotti originariamente messi a gara.
Un’ulteriore difficoltà è stata incontrata ogni qual volta le due fonti, Bando di gara
e Avviso di aggiudicazione, per la durata e l’importo sono risultati riportare indicazioni non coerenti e confrontabili, a seconda della considerazione o meno delle
estensioni opzionali e/o dell’IVA. Per queste ragioni abbiamo proceduto a due
diverse elaborazioni.
Per stimare l’evoluzione del rapporto di aggiudicazione nell’intero periodo esaminato
abbiamo delimitato l’insieme dei dati disponibili escludendo dal computo i Bandi con
lotti e quelli il cui rapporto di aggiudicazione si situa nelle code (a destra e a sinistra)
dell’intera distribuzione.31 I risultati ottenuti sono riportati nella figura 11, dove per
ciascun anno è indicato il corrispondente rapporto di aggiudicazione medio.32
Figura 11 – L’evoluzione del rapporto (%) di aggiudicazione medio (2008-2013 - I trimestre)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
31. In particolare, non abbiamo considerato i casi in cui il rapporto di aggiudicazione è
al di sotto del centile 2,5 (coda sinistra, ovvero valori inferiori a 0,25) ed al di sopra
del centile 97,5 (coda destra, ovvero valori superiori a 1,6).
32. Per ciascuna gara l’indicatore ricavabile è attribuito all’anno dell’aggiudicazione: ad
esempio, per una gara avviata nel 2008 e aggiudicata nel 2009, l’indicatore è attribuito al 2009. Il rapporto di aggiudicazione medio, la media semplice dei singoli
rapporti, è calcolato su una base di oltre 1300 gare, di cui un terzo circa relativo ad
acquisti singoli.
20
Nel complesso il rapporto di aggiudicazione medio risulta essersi mantenuto al di
sopra dell’86%, toccando il massimo nel 2011 e il minimo l’anno seguente.33 Sembrerebbe che l’indicatore risenta del ciclo economico: i valori più bassi infatti, si
registrano nel biennio 2009-2010 e nel 2012.34
Per avere invece una misura più reale del rapporto di aggiudicazione e soprattutto
delle differenze tra le tipologie di acquisto considerate, abbiamo proceduto a un
esame puntuale dei documenti relativi al 2012, per rendere il confronto più omogeneo.35 Secondo le nostre elaborazioni, nel 2012 il rapporto di aggiudicazione si
è attestato in media sull’83% dell’importo originariamente stabilito (cfr. figura 12).
La tipologia d’acquisto che pratica il ribasso minore è risultata quella degli acquisti
singoli; al contrario, i ribassi più elevati si registrano per gli acquisti regionali.36 Per
una corretta interpretazione di tali evidenze sarebbe indispensabile conoscere i prodotti acquistati nell’uno e nell’altro caso, nonché avere la ragionevole certezza della
congruità delle rispettive basi d’asta; purtroppo, entrambe queste informazioni non
sono disponibili (o per lo meno non lo sono in modo automatico).
Figura 12 – Il ribasso nel 2012: differenze tra tipologie d’acquisto
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
33. Tra le tipologie d’acquisto, quelli centralizzati mostrano a partire dal 2011 gli indicatori più elevati, al contrario di quelli in Unione che sono invece i più bassi.
34. I dati purtroppo non aiutano ad isolare gli eventuali effetti derivanti dalla spending
review.
35. L’esame è condotto sulla base di oltre 400 gare, di cui poco più del 60% sono acquisti
singoli. In termini di importo messo a gara, la percentuale di acquisti singoli scende a
meno della metà, il 45% circa, in linea con quella delle”unioni” (circa il 43%).
36. Il minor grado di ribasso si registra a livello regionale in Abruzzo e Lazio, mentre al
contrario il ribasso più elevato, circa la metà del valore posto a base d’asta, si registra
in Puglia.
21
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
I TEMPI NECESSARI ALLE AGGIUDICAZIONI
Come noto, uno dei supposti vantaggi della centralizzazione è il contributo alla riduzione dei costi di transazione. Per le imprese, in senso stretto si tratta di oneri riconducibili alla complessità legislativa, amministrativa e dell’iter burocratico.
I dati a disposizione non ci consentono di stimare l’impatto delle politiche di
procurement su tale tipologia di costi. Abbiamo dunque indirizzato la nostra attenzione al tempo intercorrente tra l’avvio della procedura di gara e la sua aggiudicazione,
nell’ipotesi (semplificatrice) che la lunghezza del procedimento di gara possa essere
considerata una proxy attendibile di un altro genere di oneri a carico delle imprese:
quelli legati alle difficoltà a impostare un’adeguata e razionale programmazione economico-finanziaria.37
Nel nostro Osservatorio la lunghezza del procedimento di gara è ricavabile dalle
date di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del Bando e del relativo Avviso di aggiudicazione.
Per circa la metà delle gare presenti nell’Osservatorio abbiamo tracciato l’intero percorso fino alla sua conclusione. Abbiamo quindi stimato un tempo medio, senza ponderare per l’importo messo a gara, complessivo, regionale e per tipologia d’acquisto.
Tale soluzione soffre evidentemente di un bias che ci ha portati a sovrastimare la quota di gare più veloci tra quelle indette negli anni più recenti (e soprattutto nel 2012):
infatti, avendo fatto questo esercizio unicamente sulle gare per le quali avevamo
conoscenza sia della data di avvio della procedura sia della data di aggiudicazione,
con riferimento al periodo più recente si è finiti per considerare unicamente le gare
più “veloci”.
Tenuto conto di queste osservazioni, indicazioni utili sono possono essere ricavate
dalla figura 13, dove le gare indette in ciascun anno sono state distribuite a seconda
dell’intervallo temporale entro cui il relativo processo di aggiudicazione si è concluso.
Così risulta che circa il 30% delle gare indette nel 2007 e di cui conosciamo la data
di conclusione è stata aggiudicata entro quell’anno, il 70% entro un anno e mezzo e
il restante 30% dopo 18 mesi dall’avvio della procedura.
A partire dal 2008 e fino al 2011 la percentuale di gare concluse entro un anno è
risultata circa il 70% (più del doppio rispetto alla corrispondente percentuale riferita
alle gare indette nel 2007).
Per il 2012 tale percentuale è decisamente più elevata (supera il 90%), ma ciò riflette,
come si è detto, il bias implicito nel procedimento di calcolo da noi seguito.
In generale, si osserva che nel periodo 2008-2011 non ci sono stati significativi mutamenti della lunghezza delle procedure di gara.
37. Si tratta di oneri proporzionali all’incertezza sulle prospettive di fatturato su cui le
imprese possono contare.
22
Figura 13 – Il tempo medio delle gare (2007-2012)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Andando a considerare le differenze esistenti tra le tipologie d’acquisto considerate
(cfr. figura 14), emerge come fino al 2009 le gare più celeri siano state quelle regionali. Questo, che in prima battuta potrebbe apparire strano (dato che la maggiore
dimensione di tali acquisti lascia pensare a una maggiore complessità delle relative
procedure di aggiudicazione), si mette in relazione al fatto che le centrali regionali
- soprattutto rispetto alle unioni d’acquisto - siano più spedite nella valutazione delle
offerte; va aggiunto però che a partire dal 2010, e in quest’ultimo anno in particolare, il vantaggio in questione sembra essersi azzerato.
Per una visione più completa andrebbero considerati anche il tempo necessario a
organizzare le gare, a predisporre cioè i relativi capitolati, e l’incidenza delle interruzioni dell’iter di aggiudicazione, da cui derivano ulteriori oneri per le amministrazioni
e, limitatamente alla seconda questione, anche per le imprese. Non è possibile ricavare dal nostro Osservatorio informazioni sul primo aspetto, anche se è ragionevole
ipotizzare che il tempo per organizzare le gare sia più lungo nel caso degli acquisti
congiunti rispetto a quelli singoli, per via della loro verosimile maggiore complessità.
Indicazioni, sia pur parziali38, possono essere ricavate in merito al secondo aspetto:
sulla base delle decisioni di interrompere il processo di aggiudicazione prese nell’ultimo anno circa coperto dal nostro Osservatorio, gli acquisti singoli presenterebbero
una “propensione” relativa maggiore.39
38. Si tratta di informazioni difficili da rilevare perché contenute in avvisi che trattano
argomenti diversi tra di loro e che non possono essere discriminati con procedure
automatizzate.
39. Più precisamente, tra il maggio 2012 e marzo 2013 abbiamo rilevato almeno 30
casi di annullamenti di gara (di cui 1 andata completamente deserta), per un importo
complessivo di circa 200 milioni di euro. In particolare, 21 di tali avvisi si riferiscono
ad acquisti singoli, per un importo bandito e poi annullato di oltre 120 milioni di euro.
In definitiva, nel periodo esaminato, sul numero e importo complessivo delle gare
annullate, l’incidenza per gli acquisti singoli è rispettivamente del 72% e del 63%,
ovvero superiore in proporzione rispetto al peso di tale formula di acquisto sul totale
delle gare esaminate (cfr. figura 2).
23
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
In generale, tra avvio e aggiudicazione risultano essere trascorsi mediamente 450
giorni per le gare avviate nel 2007, contro i poco di più di 300 giorni per le gare
avviate nel quadriennio 2008-2011.
Tra le altre tipologie d’acquisto considerate, le unioni fanno registrare tempi medi
superiori a quelli degli acquisti singoli nel triennio 2008-2010, ma anche in questo
caso le differenze tendono ad annullarsi dal 2011 in avanti.
Figura 14 – Il tempo medio delle gare (2007-2012)
Fonte: elaborazioni CER su dati Tenders Electronic Daily (Ted)
Tra le regioni, infine, la situazione è molto differenziata. L’Abruzzo è la regione che,
complessivamente mostra i maggiori ritardi rispetto alla media nazionale, seguita da
Puglia e Veneto.
In Liguria, il tempo medio si mantiene più elevato di quello nazionale fino al 2010,
mentre risulta più basso nel biennio successivo. All’opposto, le regioni più virtuose
sono Friuli Venezia Giulia (nonostante la performance leggermente meno buona della
media nel biennio 2010-2011), Lombardia e Marche.
24
SINTESI E CONCLUSIONI
La finalità dell’Osservatorio è di fornire evidenze empiriche attendibili sull’evoluzione
del procurement sanitario, con particolare riferimento agli acquisti di dispositivi medici.
Allo stato attuale, molti dati – la cui rilevazione sarebbe prevista in ottemperanza
a una serie di obblighi che prevedono la pubblicazione e la diffusione dei Bandi
di gara e dei relativi Avvisi di aggiudicazione – il più delle volte non sono in realtà
disponibili e/o non sono interpretabili in modo univoco e omogeneo. Questo deficit
informativo, da un lato, limita molto le nostre capacità di osservazione e di ragionamento sull’evoluzione del procurement (ad esempio, la certezza sulla durata delle
forniture, così come il numero di imprese partecipanti a ciascuna gara, sarebbero
elementi importanti per valutare l’impatto sulla concorrenzialità dei mercati); dall’altro, tale deficit insieme alla scarsa accuratezza con cui gli enti indicano le tipologie di
beni oggetto di gara, facendo riferimento all’apposita classificazione merceologica
(CPV), a nostro avviso sono tutti segnali del basso interesse a disporre di dati puntuali.
In questo, come purtroppo in molti altri casi in cui all’apparenza si ragiona sulla spesa
sanitaria, verrebbe quindi da affermare che il problema di fondo è di natura culturale.
In estrema sintesi, i risultati dell’indagine confermano la grande varietà di approcci
a livello regionale: a un estremo, la regione Abruzzo (soli acquisti singoli osservati);
dall’altro, Toscana (solo acquisti in unione osservati) e Campania (oltre il 60% di
acquisti regionali); nel mezzo le altre regioni, e in particolare Lombardia, Piemonte,
Veneto con riferimento alle quali abbiamo osservato un mix decisamente simile di
formule (circa 60% acquisti singoli, circa 30% acquisti in unione, circa 10% acquisti
regionali).
Nel complesso, sulla base dei dati disponibili, dal 2008 la quota degli acquisti congiunti (in unione o centralizzati a livello regionale, considerati insieme) è cresciuta,
anche se in modo diverso tra le regioni: del 17,9% per l’importo messo a gara e del
16,7% per quello aggiudicato, arrivando oggi a rappresentare la metà del “mercato”
in entrambi i casi.
Conformemente a quanto ci si attendeva anche, la dimensione media delle gare è
cresciuta. Sebbene non sia possibile documentare l’effetto netto che tale evoluzione
ha esercitato sul grado di apertura del mercato, si rileva il fatto che la variazione
stimata (circa +30% nel periodo esaminato) appaia, in un contesto come quello italiano, alquanto forte. In questo senso, sul piano della concorrenzialità del mercato
l’orientamento in questione può produrre effetti negativi più che compensativi rispetto
a quelli positivi legati all’aumento delle gare a procedura aperta (nel periodo in
esame, il ricorso a tale procedura è cresciuto dal 70% al 90%). In entrambi i casi,
sulle variazioni registrate hanno inciso in misura relativamente maggiore gli acquisti
congiunti, anche per via della loro crescente diffusione.
Nel periodo esaminato, la durata media delle forniture oggetto di acquisti singoli è
aumentata del 24%, passando da 3,8 a 4,7 anni. Tutto sommato stabile, invece, è
risultata la durata media delle forniture oggetto degli acquisti in unione e di quelli
regionali.
Per quanto riguarda la considerazione in cui le amministrazioni interessate tengono
gli aspetti qualitativi delle forniture, le elaborazioni effettuate segnalano come gli acquisti regionali coincidano con acquisti al massimo ribasso in proporzione maggiore
25
LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
(circa un terzo di tutte quelle osservate e addirittura il 70-80% di quelle relative al 1°
trimestre 2013), rispetto alle unioni d’acquisto (circa un quinto di tutte quelle osservate
e il 50-60% di quelle dell’ultimo trimestre) e soprattutto agli acquisti singoli (10-20%).
Questa tendenza, è solo in parte compensata dal fatto che qualora ricorrano all’OEV le centrali regionali tendono ad attribuire al criterio “prezzo” un peso inferiore a
quello delle altre tipologie di acquisto considerate. Inoltre, preoccupa il fatto che negli
ultimi 15 mesi si registri un significativo calo del ricorso all’OEV.
Secondo le nostre elaborazioni, nel 2012 il rapporto di aggiudicazione si è attestato
in media sull’83% dell’importo originariamente stabilito. La tipologia d’acquisto che
risulta praticare il ribasso minore è risultata quella degli acquisti singoli (appena sotto
il 15%); al contrario, i ribassi più elevati si registrano per gli acquisti regionali (appena sopra il 20%).
I tempi di aggiudicazioni sono generalmente diminuiti: le gare aggiudicate entro
dodici mesi sono passate dal 30% a oltre il 70%. Il vantaggio mostrato dagli acquisti
regionali, rispetto alle altre forme di acquisto, si è progressivamente ridotto nel tempo,
così che negli ultimi anni non emergono significative differenze. Tali risultati andrebbero però corretti per tener conto dei tempi legati all’organizzazione delle gare (ovvero
alla ricognizione dei bisogni e alla predisposizione dei capitolati), tempi verosimilmente più lunghi al crescere del grado di centralizzazione degli acquisti.
Richiamato tutto questo, l’unica vera conclusione che ci sentiamo di trarre dal presente
lavoro è che al momento, purtroppo, sono più numerosi i dati necessari di cui non disponiamo (perché impossibili o estremamente difficoltosi da cogliere) rispetto a quelli
su cui possiamo ragionare. Al fine di lasciarci alle spalle la superficialità dell’attuale
dibattito “centralizzazione sì, centralizzazione no” e a maggior ragione del rischioso
approccio “centralizzazione comunque”, occorrerà ancora tanto lavoro.
26
PUBBLICAZIONI DEL CENTRO STUDI
ASSOBIOMEDICA
ANALISI
N. 0 Lo stato di attuazione della Riforma del SSN - Luglio 1995
N. 1 La manovra finanziaria 1997 - Febbraio 1997
N. 2 Lo stato di attuazione della Riforma del SSN - Primo aggiornamento - Maggio 1997
N. 3 Appalti pubblici di forniture al SSN - Dicembre 1997
N. 4 La manovra finanziaria 1998 - Febbraio 1998
N. 5 Lo stato di attuazione della Riforma del SSN. Secondo aggiornamento - Settembre 2000
N. 6 La manovra finanziaria 2001. Legge di Bilancio di previsione 2001-2003,
e avvio del Federalismo fiscale - Febbraio 2001
N. 7 Cosa attende la Sanità nel triennio 2002-2004…e negli anni successivi Gennaio 2002
N. 8 I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame
della normativa nazionale e regionale in vigore - Settembre 2003
N. 9 I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame della normativa nazionale e regionale in vigore. Primo aggiornamento - Aprile
2005
N. 10 I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame
della normativa nazionale e regionale. Secondo aggiornamento - Giugno
2010
N. 11
La mobilità sanitaria per la sostituzione della valvola aortica e la neurostimolazione cerebrale - Luglio 2011
N. 12
La disomogeneità nei livelli di assistenza specialistica ambulatoriale tra i
servizi sanitari regionali - Dicembre 2011
N. 13
Il Federalismo sanitario: la gestione del SSN nel nuovo assetto di federalismo fiscale - Aprile 2012
N. 14
L’impatto della manovra sanitaria 2012-2014 sul settore dei dispositivi medici - Settembre 2012
N. 15
Prime considerazioni sui prezzi di riferimento pubblicati dall’Avcp in data 1
Luglio 2012 - Ottobre 2012
N. 16
I sistemi tariffari per le prestazioni di assistenza ospedaliera. Un esame della normativa nazionale e regionale. Terzo aggiornamento - Dicembre 2012
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LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
N. 17
L’impatto della manovra sanitaria 2012-2014 sul settore dei dispositivi medici. Testo aggiornato dopo l’approvazione della Legge di Stabilità 2013
- Gennaio 2013
N. 18
Primo aggiornamento dell’analisi sull’impatto della manovra sanitaria 20122014 sul settore dei dispositivi medici. Testo aggiornato dopo l’approvazione della Legge di Stabilità 2013 - Aprile 2013
N.19
Analisi della normativa sull’accesso ai dispositivi per persone con diabete.
Quantitativi, prescrizione e distribuzione di dispositivi medici per l’autocontrollo e l’iniezione di insulina - Novembre 2013
GUIDE PRATICHE
N. 1 Imposta di bollo. Regime degli atti e dei documenti nella fase di acquisizione di beni e servizi da parte delle aziende sanitarie - Marzo 1998
N. 2 Linee guida per la gestione di consulenze, convegni, congressi degli operatori della Sanità pubblica - Dicembre 1998
N. 3 Linee guida per la gestione dei dispositivi medici in applicazione della Direttiva 93/42/CEE e della relativa legislazione nazionale di recepimento
(D.Lgs. 46/97 e succ. modifiche) - Marzo 1999
N. 4 Direttiva europea 98/79/CE sui dispositivi medici per diagnostica in vitro Aprile 1999
N. 5 Semplificazione amministrativa. D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445: Testo
unico in materia di documentazione amministrativa. (Dal documento cartaceo, al documento informatico) - Maggio 2001
N. 6 Dalla Lira all’Euro. Linee guida F.A.R.E., Assobiomedica e Farmindustria Settembre 2001
N. 7 Semplificazione amministrativa. D.P.R. 28 dicembre 2002 n. 4445 Testo
unico in materia di documentazione amministrativa. Primo aggiornamento.
E-procurement le gare elettroniche delle P.A. - Dicembre 2002
N. 8 Il sistema di vigilanza per i dispositivi medici - Marzo 2003
N. 9 La Direttiva 98/79/CE sui dispositivi medico diagnostici in vitro: domande
e risposte - Aprile 2004
N.10 Direttiva 2004/18/CE del Parlamento e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e di servizi - Luglio 2004
N.11 I rapporti dell’impresa con gli operatori della Sanità pubblica: convegni,
congressi, consulenze, omaggi - Febbraio 2005
28
N.12 Rifiuti derivanti da apparecchiature elettriche ed elettroniche. Schema di
decreto attuativo 2002/96/CE e 2002/95 CE (RAEE & RoHS) - Maggio
2005
N.13
Il sistema di vigilanza per i dispositivi medici e i dispositivi medico-diagnostici in vitro. Linee guida desunte dal documento della Commissione europea MEDDEV 2.12-1 rev. 6 (Dicembre 2009) - Gennaio 2011
OSSERVATORIO TECNOLOGIE
N. 1 I dispositivi impiantabili per la Cardiostimolazione - Ottobre 2002
N. 2 La Chirurgia laparoscopica - Ottobre 2002
N. 3 Protesi ortopediche. Considerazioni sulla regolamentazione, biomeccanica
e materiali - Febbraio 2003
N. 4 La prevenzione delle ferite accidentali da aghi e dispositivi taglienti - Aprile
2004
N. 5
Medicazioni e bendaggi - Marzo 2007
N. 6
Tecnologie sanitarie emergenti nel settore dei dispositivi medici - Dicembre
2011
STUDI
N. 1 La spesa sanitaria, la Diagnostica di laboratorio e il mercato delle tecnologie - Settembre 1996
N. 2 I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 1997 e
anni precedenti - Marzo 1998
N. 3 Osservatorio Prezzi e politiche regionali di “acquisto al prezzo minimo” Aprile 1998
N. 4 Dispositivi per Stomia - Febbraio 1999
N. 5 La spesa sanitaria, la Diagnostica di laboratorio e il mercato delle tecnologie. Primo aggiornamento - Giugno 1999
N. 6 Ausili assorbenti per Incontinenza - Maggio 2000
N. 7 Medicazioni avanzate e medicazioni speciali - Ottobre 2000
N. 8 La spesa sanitaria, la Diagnostica di laboratorio e il mercato delle tecnologie. Secondo aggiornamento - Ottobre 2000
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LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
N. 9 Protesi mammarie esterne - Novembre 2000
N. 10 Dispositivi per Incontinenza e ritenzione - Maggio 2001
N. 11 La Brachiterapia - Maggio 2001
N. 12 I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2000 e
anni precedenti - Giugno 2001
N. 13 Protesi mammarie esterne - Primo aggiornamento - Giugno 2001
N. 14 Recepimento della direttiva 2000/35/CE e tempi medi di pagamento delle
strutture sanitarie pubbliche - Novembre 2002
N. 15 Il Vaccino antiallergico - Gennaio 2003
N. 16 La Dialisi - Marzo 2003
N. 17 Medicazioni avanzate e medicazioni speciali. Primo aggiornamento - Marzo 2003
N. 18 Il Vaccino antiallergico. Primo aggiornamento. L’immunoterapia allergene
specifica - Settembre 2004
N. 19 La crisi finanziaria del Servizio sanitario e i tempi medi di pagamento delle
strutture sanitarie pubbliche - Marzo 2005
N. 20 I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2005 e
anni precedenti - Giugno 2006
N. 21 Aghi e siringhe - Febbraio 2007
N. 22
Lancette pungi dito e aghi penna per insulina - Ottobre 2008
N. 23
I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2010 e
anni precedenti - Marzo 2011
N. 24
I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2011 e
anni precedenti - Aprile 2012
N. 25
I tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche. Dati 2012 e
anni precedenti - Marzo 2013
N. 26
Le politiche pubbliche d’acquisto di dispositivi medici - Dicembre 2013
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TEMI DI DISCUSSIONE
N. 1 Spesa sanitaria e mercato delle tecnologie: verso un modello previsionale Dicembre 1996
N. 2 Le proposte di Confindustria per una nuova Sanità - Settembre 1997
N. 3 Scenari e tendenze per il settore delle tecnologie biomediche e diagnostiche
- Ottobre 1997
N. 4 Progetto Sanità Confindustria. Secondo rapporto - Gennaio 1999
N. 5 L’impatto economico dell’evoluzione tecnologica: aspetti di valutazione Febbraio 1999
N. 6 E-business in Sanità - Marzo 2001
N. 7 Il mercato dei dispositivi medici: profilo e aspetti critici - Aprile 2001
N. 8 Il mercato dei dispositivi medici: profilo e aspetti critici. Primo aggiornamento - Ottobre 2002
N. 9 Health Technology Assessment in Europa - Giugno 2003
N. 10 Scenari per il settore della Diagnostica in vitro - Novembre 2003
N. 11 La Telemedicina: prospettive ed aspetti critici - Marzo 2005
N. 12 Il mercato dei dispositivi medici. Profilo del settore ed aspetti critici. Secondo aggiornamento - Luglio 2006
N. 13
Mappatura dei meccanismi di HTA regionali in Italia - Novembre 2012
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LE POLITICHE PUBBLICHE D’ACQUISTO DI DISPOSITIVI MEDICI
I dati e le informazioni di cui al presente documento possono essere trascritte da terzi
alla condizione che venga citata la fonte:
F. Cincotti, P. Gazzaniga, et al. (2013), Le politiche pubbliche d’acquisto di dispositivi
medici. Centro Studi Assobiomedica, Studi N.26, Dicembre 2013.
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ASSOBIOMEDICA CENTRO STUDI
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