documento di lavoro - Comitato Italiano Città Unite

C.I.C.U. Comitato Italiano delle Città Unite
Sezione italiana dell’Organizzazione Mondiale delle Città e dei Governi Locali Uniti
Le Associazioni delle Autorità Locali per le riforme sul decentramento:
ruolo, iniziative e azioni
Milano, 21 giugno 2013
Sede del FPMCI – Fondo Provinciale Milanese per la Cooperazione internazionale
Spazio del Sole e della Luna Via Ulisse Dini, 7 - 20142 Milano
Una parte delle persone chiamate a incontrarsi il 21 giugno a Milano sono già state coinvolte in
diverse riunioni del “dialogo strutturato” (iniziativa con cui la Commissione Europea ha cercato di
raggiungere un consenso su questioni chiave relative ai ruoli della società civile e delle autorità locali
nella cooperazione allo sviluppo, al fine di migliorare l'efficacia del loro coinvolgimento).
Una nuova comunicazione sulle Autorità Locali et Regionali (ALR) dovrebbe essere, infatti, pubblicata
entro il 2013 (La precedente comunicazione sul ruolo di enti regionali e locali nella politica di sviluppo
europea, dal titolo "Le autorità locali attori di sviluppo" data del 2008).
Ci auguriamo che questa comunicazione possa essere pubblicata in tempo per influenzare i negoziati
tra il Parlamento europeo e il Consiglio, che inizieranno dopo l'estate, nel contesto della revisione
degli strumenti di azione esterna dell'Unione europea per il prossimo periodo di programmazione
finanziaria 2014-2020.
Nel frattempo vogliamo riprendere il dibattito e formulare proposte di azione utili per i vari programmi
lanciati dalla CE che interessano il Mediterraneo.
Introduzione
In un paese democratico, il decentramento può essere definito come la "gestione d’interessi locali da
parte di rappresentanti eletti." Questo significa che il decentramento non è solo un meccanismo per la
gestione del potere (politico e amministrativo) più agile, più vicino alle comunità locali, ma è anche
l’espressione organizzata degli interessi delle comunità locali nei confronti del governo centrale.
Oggi il decentramento è riconosciuti in tutto il mondo come probabilmente il sistema di governo più in
grado di fare vivere e di sviluppare la democrazia rispondendo alle legittime aspirazioni dei cittadini.
Alla base del decentramento si colloca un’entità territoriale e amministrativa, che affonda le sue radici
nella storia dell’evoluzione dell'organizzazione territoriale del potere: il Comune.
Con regole e meccanismi che differiscono da un paese all'altro, comune e villaggi sono i poteri
riconosciuti a livello locale e sono certamente la sede delle autorità amministrative e i rappresentati
locali dei cittadini e delle istanze dei loro territori nei riguardi del potere centrale.
Più di recente, con la crescita demografica, i cambiamenti degli stili di vita, con l'accelerazione del
processo di urbanizzazione e l'affermazione dei diritti dei cittadini ai servizi di base, il dibattito sul
decentramento si è concentrato sulle funzioni di organi sovracomunali intermediari tra il governo
centrale e le comunità tradizionali, città e villaggi: le province e soprattutto le regioni.
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Nel più recente dibattito sulla modernizzazione di questo sistema i temi emergenti sono incentrati
sugli aspetti giuridici (statuti costitutivi degli Enti, autonomia di gestione, ripartizione delle competenze
e delle responsabilità tra i differenti organi territoriali e lo Stato) sulle risorse finanziarie umane e
materiali delle comunità locali, sugli strumenti della programmazione per gestire lo sviluppo locale, sui
sistemi di coinvolgimento della società civile nei percorsi decisionali e nella gestione dei servizi alla
popolazione.
Ma bisogna costatare che nel dibattito per le riforme che interessano oggi quasi tutti i paesi del
Mediterraneo le posizioni sono ancora molto confuse.
Il decentramento è un particolare aspetto delle riforme del settore pubblico e ha tre dimensioni:
• il decentramento politico, che trasferisce i poteri legislativi e le politiche dal governo centrale alle
assemblee autonome di livello inferiore e ai consigli locali;
• il decentramento amministrativo, che conferisce la responsabilità della pianificazione e
dell'attuazione delle politiche ai funzionari locali, che lavorano sotto la giurisdizione degli organi
rappresentativi locali;
• il decentramento fiscale, che dà alle AL un'autorità importante in materia di entrate e delle spese.
Questo particolare punto è molto importante perché le AL non possono funzionare efficacemente se
hanno risorse sufficienti.
Non esistono modelli acquisiti: ogni situazione, storia e popolo affronta questi temi a partire dalle
proprie esperienze ed esigenze, anche se oggi la circolazione e lo scambio di conoscenze tra i
diversi paesi permette un maggiore e più rapido avvicinamento e delle valutazioni e sintesi molto
efficaci ed efficienti.
Inoltre, lo stesso movimento di persone nel bacino del Mediterraneo è un importante vettore di
scambio dei concetti, ciò che ci permette, su questi temi, di parlare un dialetto che appare comune.
Nel proporre questo incontro vogliamo affrontare proprio l’affermazione di un linguaggio comune.
Vogliamo affrontarlo su di un livello specifico, che è quello del rafforzamento delle associazioni degli
eletti e delle comunità locali, spazi questi, che ogni paese è dato per organizzare il dialogo strutturato
tra il mondo degli eletti locali e i governi centrali, impegnati nella ricerca un nuovo quadro giuridico su
cui basare il nuovo disegno del decentramento amministrativo e politico dei poteri.
Questo primo incontro propone quattro tematiche emergenti nel dibattito sul decentramento:
• L’autonomia locale, tema centrale per la costruzione di un quadro giuridico coerente in
materia di decentramento;
• La gestione dei servizi di base, come terreno di decentramento concreto sia a livello
comunale che intercomunale, poiché implica la capacità di controllo diretto delle risorse e
degli investimenti.
• Il ruolo delle AL per lo sviluppo locale e territoriale, che introduce il dibattito sulla
trasformazione dell'immagine dell’autorità locale nei confronti dei residenti: da un ruolo
amministrativo a un ruolo propulsivo dello sviluppo: l’ente locale come agenzia di sviluppo
della comunità locale. Questo passaggio implica un dialogo strutturato e permanente con la
società civile.
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• La formazione degli eletti e dei funzionari locali, che si propone di comprendere meglio i
necessari investimenti in risorse umane e per il miglioramento delle capacità locali.
I quattro punti scelti non esauriscono naturalmente tutta la problematica. Ma essi sono considerate
posizioni focali per verificare le varie posizioni nei confronti del concetto di decentramento.
L'incontro si propone di esplorare le possibilità delle associazioni degli enti locali di fornire risposte a
questi problemi e mira a costruire un quadro di collaborazione per rafforzare gli scambi e le
esperienze sui temi indicati.
Proponiamo ai rappresentanti delle associazioni di AL del Libano, Palestina, Tunisia e Marocco per di
introdurre e coordinare le varie tavole di discussione. Li invitiamo pertanto a presentare per ogni
argomento una breve panoramica della situazione nei loro paesi.
Il dibattito utilizzerà la metodologia dell’"open space" invitando, alla fine di ogni panel di discussione,
i partecipanti di scrivere una sintesi della loro posizione. Un relatore sarà il responsabile ultimo per la
raccolta dei contributi e per produrre una sintesi dei risultati.
Il dibattito finale verterà sui temi, priorità e idee per la realizzazione di progetti da proporre in rete di
cooperazione tra le associazioni partecipanti.
Le seguenti note sono desunte principalmente dai documenti diffusi dalla Commissione europea nel
corso dei vari incontri organizzati per il "dialogo strutturato" e in particolare dal testo redatto dalla
Commissione Europea per la preparazione della comunicazione su "Enti Locali nello sviluppo”
Alcune delle domande poste hanno anche la stessa origine, benché adattate ai temi specifici della
riunione del 21 giugno.
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L’Autonomia locale
Il principio di autonomia è implicito nel concetto stesso di autorità locali, in quanto essa è formata
grazie al voto dei cittadini, dei residenti che scelgono in piena autonomia i propri rappresentanti per
gli organi locali.
Per autonomia delle autorità locali si intende sia il rispetto dell'impegno a usare i poteri che la legge
ha conferite alle AL che il diritto di avviare azioni e politiche pubbliche a sostegno dello sviluppo
locale anche in settori non ancora coperti da interventi statali o dalle priorità delle politiche centrali.
Il principio dell'autonomia dell'ente locale riguarda due aspetti principali:
Un aspetto giuridico, autonomia riconosciuta dalla legge a partire dalla Costituzione, condizione
senza la quale l'autonomia diventa dichiarazione di indipendenza.
Un aspetto finanziario, il che implica la possibilità di formare i bilanci in autonomia decisionale, sulla
base di trasferimenti dal governo centrale, ma in autonomia per la fiscalità locale, per la ricerca di
altre risorse per gli investimenti locali e grazie a una completa autonomia di gestione (nel rispetto
delle regole e dei controlli pubblici).
Da questi aspetti ne derivano altri, come per esempio la gestione autonoma del personale
amministrativo e tecnico, la possibilità di partecipare a delle società miste, il montaggio di partenariati
pubblico-privato, l’autonomia associativa tra le Autorità Locali per formare consorzi di servizio o di
sviluppo territoriale, ecc.
Gli Enti locali sono stati sottoposti a l'esercizio di una "tutela" pesante da parte dello Stato, ma nella
maggior parte delle situazioni in cui l'autonomia è un principio accettato, tale principio è espresso
nello Statuto dell'Ente Locale che specifica obiettivi, temi, competenze, regole, ecc. che il governo
locale dà alla propria autorità e agli eletti locali.
Dal punto di vista dell'organizzazione territoriale, il principio di autonomia locale svolge un ruolo
importante nella regolazione dei rapporti e nella divisione dei poteri e delle prerogative tra le diverse
collettività territoriali: Comune, Provincia e Regione.
Tutti i dibattiti sulle riforme non si concluderanno con la creazione delle nuove Costituzioni:
l'applicazione pratica dei principi normativi richiede l’istituzione di organi di accompagnamento. Ciò
implica la necessità di uno spazio istituzionale per la consultazione permanente e la trasparenza e il
dibattito in corso tra gli enti locali e lo Stato. In Italia questo ruolo è svolto dalla Conferenza StatoRegioni ed Enti Locali.
Altre forme di consultazione permanente sono previste nelle Costituzioni dei Paesi del Mediterraneo
e, in questo contesto un ruolo importante può essere giocato dalle associazioni delle Autorità Locali.
Qual è la situazione attuale nei vari paesi del Mediterraneo?
Quali sono le sfide e le tendenze sull'autonomia delle AL? Ad esempio nella gestione del
bilancio, per la messa a punto di piani e programmi di sviluppo locale, per la costruzione di
consorzi intercomunali tra i diversi livelli territoriali delle AL (villaggio rurale, Città, Provincia,
Regione)?
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Rafforzare le specificità regionali in un contesto di autonomia locale potrebbe incoraggiare il
separatismo, a livello nazionale, in particolare per quanto riguarda la distribuzione squilibrata
delle risorse?
Le Associazioni delle AL e degli eletti sono sufficientemente inquadrate e riconosciute dalle
leggi o è previsto un loro ruolo nella progettazione delle riforme sul decentramento ?
Che spazio istituzionale per il ruolo delle associazioni delle AL nel dibattito sulle riforme nella
prospettiva dell'applicazione delle norme e delle leggi sul decentramento?
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La gestione dei servizi di base
Per raggiungere gli obiettivi dello sviluppo sostenibile e della riduzione della povertà i governi centrali
non possono fare a meno dell’impegno delle AL.
Le responsabilità ed i ruoli più importanti per piani di sviluppo che tengano conto delle esigenze locali
e migliorino l'efficacia della prestazione di servizi di base sulla base del principio di sussidiarietà,
appartengono alle AL
Ma tutte queste sono solo belle parole se si considera che in molti paesi le AL non sono ancora
legalmente responsabili della fornitura di servizi per il benessere dei loro cittadini.
Le Autorità locali sono certamente gli attori principali per affrontare sfide urgenti, quali l'esclusione
sociale, il problema dei mezzi di sussistenza, le infrastrutture e servizi (alloggi, sanità, trasporti,
acqua, servizi igienici, rifiuti, ecc.), gli effetti della rapida urbanizzazione, la sicurezza alimentare,
l'esaurimento delle risorse esistenti, la sicurezza pubblica, il cambiamento climatico e l'ambiente.
Sebbene le AL cominciano ad essere attori importanti per lo sviluppo, in grado di lavorare più vicino
ai cittadini e spesso competenti per legge a fornire una vasta gamma di servizi pubblici, il loro
effettivo coinvolgimento nei processi di sviluppo non è scontato.
Esse sono più vicini ai cittadini delle altre istituzioni pubbliche e possono dare un contributo
significativo per rendere le prestazioni dei servizi pubblici (istruzione, sanità, acqua, trasporti, ecc.),
più efficienti eque responsabili.
Per svolgere un ruolo di primo piano nel mobilitare le risorse per la realizzazione e la fornitura di
servizi di base ai cittadini, incoraggiare i partenariati pubblico-privato per la gestione di servizi, è
necessario che siano trasferiti (decentrati) una serie di poteri (decisionali, di capacità fiscale, ecc.), le
responsabilità (nella prestazione dei servizi), delle risorse (finanziarie, umane, amministrative) dalle
autorità di livello superiore a quelle locale.
La programmazione e la gestione è un terreno concreto per la valutazione di un effettivo
decentramento di poteri, dei mezzi e delle risorse necessarie.
Come le AL possono soddisfare la domanda di servizi pubblici locali legata alla crescente
urbanizzazione, soprattutto nelle grandi città o quella delle zone rurali caratterizzate da elevata
dispersione degli insediamenti umani ?
Che rapporto esiste tra la fiscalità locale e l'organizzazione dei servizi di base per i residenti ?
Quali sono le competenze e le capacità delle AL nella gestione dei servizi alle persone e quali
sono le loro relazioni e funzioni rispetto alle società nazionali, pubbliche o private ?
Qual è il quadro di riferimento per l’organizzazione di investimenti in infrastrutture e servizi di
installazione attraverso il partenariato pubblico-privato ?
I consorzi di servizio tra i comuni sono uno strumento efficace per la gestione diretta di
servizi: quali ostacoli giuridici, politici e tecnici rendono difficile praticare questa scelta nei
paesi del sud ?
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Lo sviluppo locale e territoriale
Un ente locale esiste in relazione alla zona geografica che amministra.
Il principio sul quale si basa il potere locale è prima di tutto territoriale.
Le competenze delle AL si applicano ai beni, alle risorse e ai residenti di un determinato territorio.
Per i cittadini l’autorità locale è principalmente un organo amministrativo, un prolungamento a livello
locale delle funzioni amministrative locali e dell’autorità del governo centrale, il mezzo attraverso il
quale il governo centrale identifica i soggetti imponibili, la fonti delle imposte.
La stessa organizzazione, la struttura e le funzioni della AL riflettono principalmente le funzioni
amministrative, come l’anagrafe, i registri elettorali, i vari catasti, le autorizzazioni per l'occupazione
di spazi pubblici, le autorizzazioni necessarie per creare una attività , le associazione, ecc.
Ma il territorio è amministrato è anche lo spazio di interazione di una pluralità di attori pubblici e privati
(come le sedi locali dei ministeri nazionali, le istituzioni culturali ed educative, il settore privato e la
società civile).
Una visione del governo locale come strumento di sviluppo locale e regionale, coinvolge non solo la
capacità di gestire i processi dinamici dell’evoluzione culturale ed economica della società di un
determinato territorio, ma soprattutto ha bisogno di un approccio multi-attore e multisettoriale, in cui i
diversi attori locali e le istituzioni lavorano insieme per definire le priorità, pianificare e attuare
strategie di sviluppo sostenibile.
Lo sviluppo locale e territoriale implica anche la collaborazione tra le AL su territori più vasti (ad
esempio provinciale o regionale) caratterizzati dagli stessi fenomeni, con risorse omogenee, la stessa
cultura, con esigenze comuni che possono essere organizzati in comune (public utilities, infrastrutture
comuni, ecc.).
Con questo passaggio di funzioni l’autorità locale può essere trasformato in un soggetto attivo, al
servizio dello sviluppo, può essere percepita dai cittadini come una agenzia pubblica locale al servizio
dello sviluppo comune e diventare un vero e proprio soggetto di governance.
Ma il decentramento dei poteri, delle competenze e delle risorse è un presupposto indispensabile per
intraprendere questa strada e compire questa trasformazione.
Spesso i progetti di cooperazione internazionale hanno fatto dei tentativi e fornito dei sostegni
temporanei, funzionando come supplenti ad una mancanza di decisione e di supporto del governo
centrale per promuovere il ruolo dinamico delle autorità locali per lo sviluppo locale e regionale.
Come fare perché il decentramento contribuisca allo sviluppo locale, sostenendo l'approccio
territoriale ?
Quali meccanismi e incentivi potrebbero sostenere lo sviluppo territoriale in una strategia
efficace e di lungo termine per il buon governo, lo sviluppo sostenibile, la coesione sociale e
la solidarietà nazionale a livello locale?
In questo contesto, sarebbe conveniente esplorare e promuovere ulteriormente approcci
come quelli dei partenariati territoriali?
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Quali meccanismi potrebbero facilitare il coordinamento tra le politiche settoriali a livello
territoriale e il coordinamento delle politiche nazionali con quelle delle AL e rafforzare il ruolo
delle AL come catalizzatori nel dialogo con il governo centrale e con i partner per lo sviluppo?
Come garantire una significativa partecipazione delle parti interessate (cittadini, compresi gli
attori locali emarginati, la società civile e il settore privato) nella elaborazione di politiche e
strategie per lo sviluppo del territorio?
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La formazione degli eletti e dei funzionari locali
Gli sforzi concertati in materia di riforme istituzionali devono essere combinate con il rafforzamento
delle capacità interna delle AL.
Gli elementi di debolezza sono molteplici e si concentrano su tre aree principali:
-Risorse umane (ad esempio, personale limitato, non ha le competenze di base oppure non è
sufficientemente informato);
-Risorse finanziarie (budget di gestione bassi, mancanza di fondi per gli investimenti e mancanza di
mezzi ed attrezzature proprie);
-Regole e procedure (vincoli istituzionali, mancanza di procedure chiare per la pianificazione, la
gestione del bilancio, gli investimenti e la fornitura di servizi e l’organizzazione di partenariati)
Il punto più critico è la mancanza di risorse umane, principale ostacolo per rafforzare il ruolo delle AL
come attore centrale nello sviluppo locale.
L'assenza di meccanismi di responsabilità e meccanismi soddisfacenti di governance richiede una
azione costante di formazione in grado di accompagnare l'evoluzione delle strutture delle AL e il
processo di decentramento.
Noi crediamo che il rafforzamento delle capacità sia un terreno di lavoro specifico delle Associazioni
delle AL.
Una azione di formazione efficace condotta dalla Associazione di AL può, da una parte, contribuire a
delle relazioni più produttive e trasparenti tra le AL e le altre istituzioni pubbliche, e dall’altra può
migliorare le relazioni tra le organizzazioni della comunità, il settore privato e le organizzazioni
società civile.
Dobbiamo anche considerare la domanda di qualificazione espressa dagli eletti, impegnati nei nuovi
percorsi di governance locale e la necessità di un dialogo continuo tra loro ed gli eletti dei partner
internazionali.Le associazioni delle AL possono svolgere un ruolo chiave nella realizzazione degli
obiettivi di governance e di sviluppo. Attraverso i loro associati e i loro partner, le Associazioni delle
AL hanno una conoscenza approfondita delle pratiche e dei metodi di lavoro degli eletti e delle
amministrazioni locali. Esse possono anche avere esperienza pratica nella gestione di una vasta
gamma di questioni relative allo sviluppo locale e del modo di rispondere alla domanda dei loro
elettori e delle loro comunità locali.
Le Associazioni delle AL possono, inoltre, stabilire relazioni stabili con operatori di paesi terzi a fini di
cooperazione e di reciproca assistenza sia delle stesse AL sia tra le Associazioni.
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Quali meccanismi di gestione del personale (e di costruzione delle carriere del personale
locale) possono dinamizzare il ruolo degli agenti locali?
La mancanza di personale tecnico e di agenti di sviluppo locale capaci di gestire i contratti di
servizio esterni può essere considerata una domanda prioritaria ?
Quali approcci potrebbero essere attuati per migliorare il supporto dei partner di cooperazione
per lo sviluppo al fine di rafforzare le capacità delle AL, compresa la loro governance interna?
Quali possono essere il ruolo e il valore aggiunto specifico delle AL delle AAL europee ?
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