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Coordinamento delle Forze di Polizia
per il controllo e la sicurezza del territorio
Monografico
I poteri ispettivi
2
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Ugo Terracciano
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Sostituto Procuratore presso
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Carlo di Palma
Comandante polizia municipale di Bologna
Gaetano Giancane
Generale di Brigata della Guardia di finanza
Carmine Lopez
Generale di Brigata della Guardia di finanza
Roberto Mangiardi
Dirigente del Comune di Torino
Ambrogio Moccia
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generale del Ministero della giustizia
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Ordinario di diritto pubblico dell’economia
Università di Roma Tor Vergata
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Deputato
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3
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HANNO COLLABORATO
A QUESTO NUMERO
❚❚ Silvana Barp
Ispettore Direzione Territoriale del Lavoro di Belluno
❚❚ Paolo Carretta
Ufficiale della Guardia di Finanza
❚❚ Virginio Ferro
❚❚ Andrea Girella
❚❚ Paolo Girotti
Ufficiale di Polizia Locale
❚❚ Claudio Malavasi
Dottore Commercialista, Revisore Legale, già comandande Polizia Locale
❚❚ Danilo Rigoli
Vice Questore Aggiunto della Polizia di Stato
6/2014 SOMMARIO
Prefazione........................................................................................................................6
❚❚ Silvana Barp
I controlli dei mezzi di trasporto su strada nell’Unione Europea............................................9
❚❚ Virginio Ferro
La tutela del privato domicilio..........................................................................................29
❚❚ Andrea Girella
Controlli e ispezioni d’iniziativa della polizia giudiziaria...................................................43
❚❚ Paolo Girotti
L’ispezione di polizia stradale dei veicoli..........................................................................59
❚❚ Claudio Malavasi
L’ispezione amministrativa ed il relativo procedimento negli enti pubblici............................65
❚❚ Danilo Rigoli
Il potere di ispezione della pubblica amministrazione........................................................75
❚❚ Paolo Carretta
Poteri per l’indagine nell’epoca del web...........................................................................85
MODULISTICA
...................................................................................................................................163
Prefazione
La locuzione “ispezione” è normalmente utilizzata con riferimento
all’indagine giudiziaria. In una tale accezione, questo istituto attiene ad
una attività di verifica (dal latino “ispicere”) ai fini dell’attribuzione di una
responsabilità, sia essa amministrativa o penale. Per questo la validità
dell’esito del ispezione, nel nostro ordinamento giuridico, è subordinata
al rispetto delle forme previste dal diritto.
In altre parole, la possibilità di eseguire una “verifica” non solo è vincolata
dalla relativa potestà (nel campo penale limitata alla competenza del
magistrato, ma anche dalle forme necessarie a conferire al documento che
ne consegue validità processuale o amministrativa.
Si parla, dunque, di ispezione nel campo penale, in materia civile ed anche
in materia amministrativa.
Il tema è sicuramente rilevante per gli operatori del diritto ed in primis per
gli operatori di polizia, soprattutto in ordine alla necessità di conoscere i
limiti propri del potere di verifica nei vari casi. Pertanto, l’obiettivo di questo
numero della Rivista Giuridica di Polizia è esattamente quello di fornire
qualche strumento di comprensione più approfondita in tema di “ispezioni”.
Nel campo giudiziario penale si tratta di mezzi di ricerca della prova e
consistono nella diretta osservazione dei luoghi, delle cose e delle persone
in relazione ad un supposto reato. Trattandosi di un “mezzo” fortemente
invasivo della sfera privata, questo potere è riservato all’autorità giudiziaria.
Generalmente, peraltro, a subire l’ispezione è la vittima del reato, dovendosi
attraverso tale mezzo verificare gli effetti che l’attività delittuosa ha lasciato
sulle persone colpite o sui luoghi.
L’ispezione delle persone, dei luoghi e delle cose – recita l’art. 244 del
codice di procedura penale – è disposta con decreto motivato quando
occorre accertare le “tracce” e gli “altri effetti materiali del reato”.
Se il reato non ha lasciato tracce o effetti materiali, o se questi sono
scomparsi o sono stati cancellati o dispersi, alterati o rimossi, l’autorità
giudiziaria descrive lo stato attuale e, in quanto possibile, verifica quello
preesistente, curando anche di individuare modo, tempo e cause delle
eventuali modificazioni. L’autorità giudiziaria può disporre rilievi segnaletici,
descrittivi e fotografici e ogni altra operazione tecnica, anche in relazione
a sistemi informatici o telematici, adottando misure tecniche dirette ad
assicurare la conservazione dei dati originali e ad impedirne l’alterazione.
L’ispezione dei luoghi non è una prova, bensì è un “mezzo di ricerca delle
fonti di prova”. In altri termini può essere utilizzata per la verifica, ma a
costituire la fonte di prova saranno le tracce rilevate, gli effetti materiali
del reato di cui si trova riscontro.
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Anche nel diritto processuale civile è contemplata la possibilità di procedere
all’ispezione di luoghi o di cose mobili ed immobili. Ciò quando tale
mezzo appaia indispensabile per conoscere i fatti in causa, senza arrecare
pregiudizio per la parte o per il terzo e a condizione che non costringa a
violare gli obblighi relativi al segreto professionale o d’ufficio.
All’ispezione – nel rito civile – procede il giudice con l’assistenza
eventualmente di un consulente tecnico. Quando si tratta di ispezione
corporale può essere disposto che vi proceda solo il consulente. Chi vi è
sottoposto può farsi assistere da una persona di sua fiducia che però deve
essere riconosciuta idonea dal giudice.
Infine, è di un certo interesse l’ispezione amministrativa. In questo campo,
l’istituto di cui trattasi si declina in diverse prerogative esercitate dagli
organismi di controllo a seconda della competenza. In sostanza allo
strumento generale offerto dall’art. 13, comma 1 della legge 689/1981
(fondamentale in materia di sanzioni amministrative), si affiancano strumenti
particolari come quello dell’ispezione sul lavoro, nel commercio, nell’edilizia,
nella circolazione stradale e così via.
Secondo la procedura definita dall’art. 13 della citata legge, gli organi
accertatori, nella fase istruttoria, hanno il potere di assumere testimonianze o
anche dichiarazioni da parte del trasgressore ed ispezionare cose e luoghi
diversi dalla privata dimora. Nella necessità di operare nella privata dimora,
invece, occorre procedere sotto il controllo dell’Autorità Giudiziaria.
In questo fascicolo i nostri autori, i cui elaborati approfondiscono la materia
con un taglio tecnico-pratico, hanno cercato di trattare gli aspetti più
problematici della materia.
Per esempio, in relazione al potere di ispezione è stato approfondito lo
studio diretto a stabilire una nozione univoca di “privato domicilio”. Così
è stato sottolineato che affinché sia assicurata la tutela garantita dall’art.
14 Cost., il nostro ordinamento richiede la legittimità della relazione con
la res epicentro del domicilio stesso, da cui derivano lo jus escludendi e lo
ius prohibendi nei confronti di terzi. Conseguentemente, ad esempio, tale
tutela non è garantita: al possessore in mala fede ovvero all’usurpatore; ai
militari in connessione alle camerate in cui sono alloggiati; ai detenuti ed agli
internati in relazione alle celle ove sono ristretti; a chi faccia uso del luogo
adibito a suo domicilio quando l’uso sia penalmente illecito; ad esempio,
il locale utilizzato per la raccolta delle scommesse clandestine.
In relazione all’ispezione del corpo umano sulla scena del delitto è stato
osservato che l’attività ad iniziativa della PG si ritiene limitata alle parti
scoperte e visibili del corpo umano in applicazione dell’art. 349, comma
2, c.p.p., mentre l’ispezione personale può estendersi a tutta l’epidermide
(ancorché coperta da indumenti). In altri termini l’attività ispettiva compiuta
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dalla PG si concretizza in osservazione e descrizione che non può superare
il limite della barriera fisica dell’individuo, né comportare restrizioni
fisico-morali della persona interessandone l’aspetto esteriore da chiunque
osservabile.
Abbiamo, poi, passato in rassegna i poteri di ispezione in relazione alla
materia delle armi, degli stupefacenti, delle attività pericolose. Ma ci siamo
anche occupati del “procedimento di controllo ispettivo amministrativo” di
cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e nella direttiva 2 luglio 2002 del
Dipartimento della Funzione Pubblica, la quale lo configura come un subprocedimento istruttorio “servente” rispetto ad un più ampio procedimento
di verifica destinato ad essere la base sulla quale incardinare provvedimenti
a rilevanza esterna, sono quindi attività preordinate ad acquisire elementi
conoscitivi necessari per lo svolgimento di procedimenti amministrativi
propedeutici all’emanazione di tali provvedimenti.
Immancabilmente abbiamo trattato dell’ispezione dei veicoli, dei controlli dei
trasporti in una prospettiva europea, ma anche dei poteri d’indagine nell’era
del web.
Insomma, come al solito, abbiamo trattato un unico tema – quello dei poteri
ispettivi – osservato dalle più diverse angolazioni, per fornire al lettore
una monografia scritta a più mani, ma soprattutto con ottiche specialistiche
diverse.
Il Direttore
Ugo Terracciano
Silvana Barp
Ispettore Direzione Territoriale del Lavoro di Belluno
I controlli dei mezzi di trasporto
su strada nell’Unione Europea
Se ispezionare vuol dire anche controllare, la Commissione europea con il Libro Bianco ha cercato
di porre l’accento sui controlli come mezzo di prevenzione e quindi di aumento della sicurezza degli
stessi cercando di armonizzare le condizioni lavorative in ambito comunitario.
Il Libro Bianco intitolato «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte», presentato il 12 settembre 2001, aveva posto l’accento sulla necessità di migliorare l’applicazione dei regolamenti in vigore, al fine di contrastare
i problemi in materia di legislazione sociale e di sicurezza dei trasporti su strada.
Le misure previste riguardavano il rafforzamento dei controlli e delle sanzioni, l’aumento del numero di controlli, l’incoraggiamento dello scambio sistematico di informazioni tra Stati membri, il coordinamento delle attività di ispezione e la promozione della formazione dei funzionari incaricati dell’applicazione di detta legislazione. A tal fine è stata emanata la direttiva 2006/22/CE, finalizzata a garantire un’applicazione adeguata e un’interpretazione armonizzata dei regolamenti di cui sopra.
1. I riferimenti normativi e la legislazione Europea: in particolare la direttiva
2006/22/CE del 15 marzo 2006 ed il sistema dei controlli
La direttiva citata in premessa e qui ripresa, ovvero la 2006/22/CE, ha abrogato la direttiva 88/599/CEE1 (la quale precedentemente, aveva fissato le condizioni
minime per il controllo dell’applicazione corretta e uniforme dei regolamenti CEE
n. 3820/85 e n. 3821/85). Va precisato che il 15 marzo 2006, contemporaneamente all’emanazione della direttiva 2006/22/CE, è stato emanato il Regolamento CE n.
561/2006, abrogativo del Regolamento n. 3820/85, ritenuto oramai troppo generico nelle sue disposizioni e di difficile applicazione e controllo da parte di tutti gli
Stati membri.
Con l’elaborazione del nuovo regolamento e con la direttiva 2006/22/CE, frutto
anch’essa di un elaborazione di chiare norme comuni sui requisiti minimi richiesti
per la verifica del rispetto della normativa di legislazione sociale e cronotachigrafi
Direttiva 23 novembre 1988, n. 88/599/CEE, recante “Direttiva del Consiglio sulle procedure uniformi concernenti
l’applicazione del regolamento (CEE) n. 3820/85 relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale
nel settore dei trasporti su strada e del regolamento (CEE) n. 3821/85 relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei
trasporti su strada” recepita con decreto del Ministero dei trasporti 12 luglio 1995.
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Silvana Barp
nel settore dei trasporti su strada, agli Stati membri sono stati forniti nuovi strumenti normativi per operare in modo efficace e uniforme.
Lo scopo delle attività di controllo è ridurre e prevenire le infrazioni, aumentare la sicurezza dei trasporti stradali, contribuire all’armonizzazione delle condizioni di lavoro in ambito comunitario e promuovere la parità delle imprese di trasporto a livello concorrenziale.
La direttiva prevede all’articolo 2 che ciascuno Stato membro istituisca un sistema di controlli adeguati e regolari, in modo da sottoporre a controllo una determinata percentuale di giorni di lavoro effettivo dei conducenti dei veicoli che rientrano nel campo di applicazione delle norme in esame. I controlli devono interessare tutte le categorie di trasporti, sia quelle per il trasporto di persone che di merci, per conto terzi o in conto proprio e devono essere effettuati sia sulla strada che
nei locali delle imprese.
La direttiva ha stabilito un aumento progressivo della percentuale dei controlli,
fino ad arrivare almeno al 4% a decorrere dal 1° gennaio 2012.
Gli Stati membri devono poi presentare alla Commissione, ogni due anni, le statistiche relative ai controlli effettuati.
I dati rilevati vanno conservati per almeno un anno, sia dalle autorità competenti degli Stati membri, che da parte delle imprese responsabili dei conducenti per i
verbali rilasciati dagli organismi di controllo (art. 3).
Come detto, i controlli vanno effettuati sia su strada (art. 4) che nei locali delle imprese (art. 6) secondo i criteri e i punti da verificare indicati dalla direttiva stessa. I
controlli devono avvenire anche in forma concertata (art. 5), al fine di incentivare la
cooperazione tra le autorità di controllo che operano ciascuna sul proprio territorio.
È previsto infatti che ogni Stato membro debba designare un organismo di collegamento intracomunitario che assicuri il coordinamento con gli analoghi organismi degli altri Stati membri, ai fini dei controlli concertati; trasmetta i dati statistici biennali e funga da organismo principale di riferimento per gli approfondimenti che si rendano necessari in caso di controlli su strada, effettuati all’estero, di veicoli immatricolati nello Stato membro al quale appartiene l’organismo di collegamento (articolo 7).
Il relativo scambio di informazioni tra organismi di collegamento, deve avvenire con regolarità e con precise modalità comuni, in modo da assicurarne l’efficacia.
Esso riguarda tanto le infrazioni e le relative sanzioni, commesse sul proprio territorio da non residenti, che le sanzioni inflitte ai propri residenti per infrazioni commesse in altri Stati membri.
La direttiva prevede anche che gli Stati membri introducano un sistema di classificazione del rischio, da applicare alle imprese di trasporto, sulla base delle infrazioni da queste commesse alle disposizioni dei regolamenti (CEE) 3820/85 e 3821/85
(art. 9).
Le imprese che presentano un fattore di rischio più elevato dovranno essere assoggettate a controlli più rigorosi e frequenti. Gli articoli da 10 a 15 disciplinano invece le attività della Commissione connesse all’attuazione della direttiva, tra le quali si pongono la presentazione di relazioni, l’adozione di misure di esecuzione, l’avvio di negoziati con paesi terzi e l’aggiornamento dei suoi allegati.
I controlli dei mezzi di trasporto su strada nell’Unione Europea
Ai sensi dell’articolo 16 la direttiva avrebbe dovuto essere attuata entro il 1° aprile 2007, ma in Italia è entrata in vigore solamente con il decreto leg.vo n. 144 del 4
agosto 2008 (G.U. n. 218 del 17.9.2008), emanato in forza della legge 34/2008 (legge comunitaria 2007), con la quale il Governo italiano ha finalmente posto fine al ritardo accumulato nel recepimento e che è costato un deferimento alla Corte di Giustizia. La direttiva 2006/22/CE ha subito successivamente due modifiche in data 23
e 30 gennaio 2010 con l’emanazione delle direttive 2009/4/CE e 2009/5/CE che ne
hanno modificato gli allegati.
In particolare la direttiva 2009/4/CE è stata emessa al fine di contrastare il fenomeno di installazione di dispositivi intesi a frodare il sistema di controllo e prevede contromisure volte a prevenire e rilevare eventuali manipolazioni poste in essere sul cronotachigrafo digitale che interagiscono sul procedimento di registrazione
dei tempi di guida e della velocità del veicolo.
Con la direttiva 2009/5/CE di modifica dell’allegato III, sono state invece rappresentate infrazioni al Regolamento CE n. 561/2006 suddivise in categorie, in funzione della loro gravità e che devono essere prese in considerazione per l’attribuzione di un indice di rischio dell’impresa. Entrambe le direttive sono state recepite dal
nostro ordinamento con il decreto legislativo del 23 dicembre 2010 n. 245 di modifica al decreto lgs.vo n. 144/2008.
2. Attuazione dello Stato Italiano della direttiva 2006/22/CE del 15 marzo 2006
Con decreto legislativo 4 agosto 2008, n. 144 il Governo italiano ha attuato la direttiva 2006/22/CE del 15 marzo 2006, con cui sono state dettate norme necessarie
e minime agli Stati membri per verificare, in modo efficace ed uniforme, il rispetto
della disciplina sui tempi di guida e di riposo e sul corretto utilizzo dell’apparecchio
cronotachigrafo. In tal modo, in forza del nuovo decreto leg.vo n. 144/2008, in vigore dal 2 ottobre 2008, e sulla base della menzionata direttiva 2006/22/CE, è stato
previsto anche sul nostro territorio un sistema adeguato di controlli nei confronti di
tutte le imprese che esercitano l’attività di trasporto di cose (o di persone) su strada, con veicoli soggetti all’utilizzo dell’apparecchio cronotachigrafo.
L’articolo 1 individua le categorie di trasporto nei confronti delle quali sono effettuati i controlli, facendole coincidere con quelle alle quali si applicano il regolamento (CEE) 3821/85 e il Regolamento (CE) n. 561/2006.
Ne consegue che il decreto legislativo si applica al trasporto su strada2:
a) di merci, effettuato da veicoli di massa massima ammissibile, compresi eventuali rimorchi o semirimorchi, superiore a 3,5 tonnellate;
b) di passeggeri effettuato da veicoli che, in base al loro tipo di costruzione e alla
loro attrezzatura, sono atti a trasportare più di nove persone compreso il conducente e destinati a tal fine.
Sono comunque esclusi dall’ambito di applicazione del decreto in esame3:
a) i veicoli adibiti al trasporto di passeggeri in servizio regolare di linea, il cui percorso non supera i 50 chilometri;
2
Art. 2, paragrafo 1 del Regolamento CE 561/2006.
3
Art. 3 del Regolamento CE 561/2006.
11
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Silvana Barp
b) i veicoli la cui velocità massima autorizzata non supera i 40 chilometri orari;
c) i veicoli di proprietà delle forze armate, della protezione civile, dei vigili del fuoco e delle forze responsabili del mantenimento dell’ordine pubblico o da questi noleggiati senza conducente, nel caso in cui il trasporto venga effettuato
nell’ambito delle funzioni proprie di questi servizi e sotto la loro responsabilità;
d)i veicoli, compresi quelli usati per operazioni di trasporto non commerciale di
aiuto umanitario, utilizzati in situazioni di emergenza o in operazioni di salvataggio;
e) i veicoli speciali adibiti ad usi medici;
f) i carri attrezzi specializzati che operano entro un raggio di 100 chilometri dalla propria base operativa;
g) i veicoli sottoposti a prove su strada a fini di miglioramento tecnico, riparazione o manutenzione, e veicoli nuovi o trasformati non ancora messi in circolazione;
h) i veicoli o combinazioni di veicoli, di massa massima ammissibile non superiore a 7,5 tonnellate, adibiti al trasporto non commerciale di merci;
i) i veicoli commerciali che rientrano nella categoria dei veicoli storici a norma
della legislazione dello Stato membro nel quale circolano e sono utilizzati per il
trasporto non commerciale di passeggeri o di merci.
Per quanto riguarda il paese di immatricolazione dei veicoli, è da precisare che
il Regolamento (CEE) n. 3821/85, relativo all’apparecchio di controllo, si applica ai
veicoli immatricolati in uno Stato membro, mentre il Regolamento (CE) n. 561/2006,
relativo ai tempi di guida, si applica al trasporto su strada effettuato esclusivamente all’interno della Comunità o fra la Comunità, la Svizzera e i paesi che sono parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo4, a prescindere dal paese in cui il
veicolo è immatricolato.
3. Autorità competenti per i controlli
L’art. 2 comma 3 stabilisce che le attività di controllo su strada, da chiunque effettuate, siano pianificate e coordinate dal Ministro dell’interno, mentre quelle svolte presso i locali delle imprese siano pianificate e coordinate dal Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali.
Il successivo comma 4 esclude dal potere di pianificazione dei due ministeri le
competenze e le attribuzioni in materia di controlli su strada e in azienda, con ambiti di applicazione diversi da quelli del presente decreto.
L’Ufficio di Coordinamento.
L’articolo 2 comma 1 individua nel Dipartimento per i trasporti terrestri e il trasporto intermodale – Direzione generale per il trasporto stradale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, l’Ufficio di coordinamento competente a svolgere
le funzioni di coordinamento delle attività del Ministero dell’interno e del Ministero del lavoro e di collegamento intracomunitario, di cui all’articolo 7 della direttiva 2006/22/CE.
I paesi che fanno parte dello Spazio economico europeo sono, oltre a quelli della Comunità, l’Islanda, il Linchtenstein
e la Norvegia.
4
I compiti attribuiti a tale Ufficio (comma 2) sono quelli elencati dal citato articolo 7:
- coordinamento con gli analoghi organismi degli altri Stati membri, ai fini dei
controlli concertati;
- definizione degli obiettivi dell’attività nazionale di controllo;
- trasmissione di dati statistici;
- costituire l’organismo principale di riferimento per la Commissione e per le autorità competenti degli altri Stati membri.
Il comma 7, pone a carico dell’Ufficio di coordinamento anche la compilazione dell’elenco delle imprese, stabilite negli altri Stati membri, che hanno commesso
gravi infrazioni sul territorio nazionale.
L’elenco è comunicato, da parte dello stesso Ufficio, alle autorità competenti di
tali Stati. L’Ufficio di coordinamento svolge inoltre funzioni di formazione degli operatori addetti ai controlli, da realizzare anche mediante accordi e convenzioni con
Enti pubblici e privati (articolo 8).
A tal fine, esso elabora ogni due anni un apposito programma, tenendo conto
degli orientamenti contenuti nella relazione biennale della Commissione, relativa alle migliori prassi adottate nell’ambito dell’Unione Europea.
L’Ufficio organizza, almeno una volta l’anno, scambi formativi e scambi di personale con gli organismi di coordinamento degli altri Stati membri.
4. Modalità per l’esecuzione dei controlli (Generalità)
I controlli possono essere svolti sia su strada che nei locali delle imprese. Essi
vengono effettuati ogni anno in modo da assicurare che sia controllato almeno il 2%
dei giorni di lavoro effettivo dei conducenti dei veicoli (almeno il 4% dal 2012 subordinato ad eventuali indicazioni della Commissione europea).
Nell’ambito del numero totale dei controlli, almeno il 30% dei giorni lavorativi è
previsto venga svolto su strada ed il 50% nei locali delle imprese (art. 3). Il numero minimo dei controlli da garantire ogni anno viene concretamente determinato
dall’Ufficio di coordinamento, sulla base dei dati relativi al numero dei giorni di lavoro dei conducenti (dato fornito dal Ministero del lavoro) e delle immatricolazioni
dei veicoli soggetti ai regolamenti n. 561/2006 e n. 3821/85 (dato fornito dal CED
della Motorizzazione) (art. 4).
Il Ministero dell’Interno e il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali comunicano all’Ufficio di coordinamento, entro il 31 marzo di ogni anno, i dati
e le informazioni di loro competenza, riferiti all’anno precedente, necessari per l’elaborazione, da parte della Commissione, della relazione biennale prevista dall’articolo 3 della direttiva 2006/22/CE (art. 5).
I dati e le informazioni, da comunicare mediante il formulario approvato con decisione della Commissione 93/173/CEE del 22 febbraio 1993, riguardano il numero
dei controlli da effettuare, i controlli effettuati, le infrazioni riscontrate e le sanzioni. L’articolo 8, corrispondente all’articolo 5 della direttiva, stabilisce che l’Ufficio di
coordinamento debba organizzare, almeno sei volte l’anno, operazioni concertate
per controllare su strada i conducenti e i veicoli.
13
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Silvana Barp
Tali controlli vengono svolti, sulla base di appositi accordi con le corrispondenti autorità competenti degli altri Stati membri, di concerto con le competenti strutture del Ministero dell’interno.
I controlli su strada
I controlli su strada sono effettuati in conformità alle disposizioni dell’articolo 6,
corrispondente agli articoli 3 e 4 della direttiva 2006/22/CE. La norma fornisce indicazioni relative ai luoghi dei controlli e ai punti da sottoporre a verifica, per i quali rinvia all’Allegato I, parte A5. I controlli devono essere svolti in luoghi ed orari diversi in modo da ostacolare l’aggiramento dei posti di controllo, senza discriminazioni riguardo al Paese di immatricolazione del veicolo, di residenza del conducente o di stabilimento dell’impresa, di partenza o destinazione del viaggio, o del tipo
di cronotachigrafo ed in modo che siano verificati i seguenti elementi:
– i periodi di guida giornalieri e quelli settimanali; – le interruzioni di lavoro ed i
periodi di riposo (giornalieri e settimanali);
– i fogli di registrazione dei 28 giorni precedenti e/o i dati memorizzati nella carta
del conducente o nella memoria dell’apparecchio cronotachigrafo digitale (per
lo stesso periodo);
– il corretto funzionamento dell’apparecchio di controllo;
– gli eventuali superamenti della velocità autorizzata del veicolo;
– gli eventuali dispositivi intesi a distruggere, sopprimere, manipolare o alterare i
dati registrati dall’apparecchio di controllo.
Riguardo i controlli su strada, viene poi stabilito che le imprese debbano conservare per un anno i verbali, i risultati e gli altri dati relativi ai controlli effettuati. Per
agevolare le operazioni di controllo, è stato previsto che, con decreto dirigenziale
delle competenti strutture del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’Interno6, venga adottato un modello di lista di controllo.
I controlli in azienda
I controlli nei locali dell’imprese (articolo 7) sono svolti in modo da verificare,
oltre alla maggior parte degli elementi elencati nello schema della parte A, punto 1)
dell’allegato I, anche l’osservanza della limitazione bisettimanale delle ore di guida
e i dati risultanti dai fogli di registrazione e dai tabulati delle unità di bordo e delle
carte dei conducenti indicati nell’allegato I parte B. Nel caso venga accertata un’infrazione durante la catena del trasporto, deve essere rilevata anche l’eventuale “corresponsabilità di altri soggetti che hanno istigato o in altro modo contribuito a commettere tale infrazione, ad esempio i caricatori, i commissionari di trasporto o i subappaltatori, compresa la verifica che i contratti per la fornitura dei servizi di trasporto siano conformi alle disposizioni dei regolamenti (CE) n. 561/2006 e (CEE) n.
3821/85” (punto 3, all. I parte B).
5
L’allegato I parte A ora modificato dalla direttiva 2009/4/Ce del 23/01/2009.
Si ricorda che, ai sensi dell’art. 2, comma 3, del d.lgs. 144/2008, le attività di controllo su strada sono pianificate e
coordinate dal Ministero dell’interno.
6
15
È prevista inoltre una particolare attenzione nei confronti di quelle imprese che
nei controlli su strada abbiano fatto registrare la commissione di gravi infrazioni sui
tempi di guida e riposo o sul funzionamento del tachigrafo (al riguardo viene disposto che ogni tre mesi il Ministero dell’interno comunica all’Ufficio di coordinamento – e questo a quello del lavoro – l’elenco delle imprese maggiormente sanzionate su strada per le citate infrazioni) (art. 7 commi 5 e 6). Le informazioni sul tipo
di attività di trasporto svolto dall’impresa (nazionale o internazionale, di passeggeri o di merci, in conto proprio o per conto di terzi), sulle dimensioni del parco veicolare della stessa e sul tipo di tachigrafo utilizzato (se analogico o digitale) vengono raccolte attraverso un modello di lista di controllo concertato tra il Ministero dei
trasporti e quello del lavoro.
Dall’analisi dei dati dell’ultima “relazione sull’attuazione della direttiva 2002/15/
CE concernente l’organizzazione dell’orario di lavoro” effettuata per l’anno 2011 dal
Ministero del lavoro e delle politiche sociali sull’attività di vigilanza nell’autotrasporto emerge che il numero dei controlli, sebbene effettuati in maniera cospicua, sono
ancora inferiori ai tetti minimi fissati dalle normative comunitarie e dalle relative norme di attuazione. Il numero complessivo dei controlli effettuati su imprese è stato di
6.015 per un numero di 19.416 conducenti, dei quali 1.073 operanti nel trasporto persone e 18.343 nel trasporto merci, 2.933 per conto proprio e 16.483 per conto terzi.
Il numero complessivo dei giorni di lavoro controllati è stato pari a 1.579.458,
di cui 86.093 nel trasporto di persone e 1.493.365 nel trasporto merci, 1.333.250 nel
trasporto per conto terzi e 246.208 nel trasporto per conto proprio.
Controlli nei locali delle imprese effettuati nel 2011
Tipo di trasporto
I tipologia
II tipologia
Trasporto di persone
Trasporto di merci
Trasporto
per conto terzi
Trasporto
per conto proprio
n. di conducenti
controllati
1.073
18.343
n. di gg. di lavoro
controllato
86.093
1.493.365
16.483
1.333.250
2.933
246.208
Dal confronto tra i dati relativi all’anno 2011 e quelli dell’anno precedente, viene
segnalato un leggero incremento del numero delle imprese ispezionate.
Risulta tuttavia, inferiore il numero complessivo dei conducenti controllati rispetto a quelli dell’anno 2010. Il motivo viene giustificato con la carenza delle risorse umane e materiali da impiegare nelle ispezioni, affiancata all’innalzamento degli obiettivi comunitari7.
Dalla relazione viene evidenziata una significativa riduzione del numero totale
di infrazioni accertate, pari a 137.965, rispetto alle 213.213 dell’anno 2010.
In conformità alle previsioni del d.lgs. n. 144/2008, di recepimento della direttiva 2006/22/CE, i controlli avrebbero
dovuto concernere almeno il 3% dei giorni di lavoro effetivo dei conducenti di veicoli che rientrano nel campo di
applicazione dei regolamenti CE n. 561/2006 e CEE n. 3821/85. Con nota prot. 3265 del 3 febbraio 2011, il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti ha precisato che i controlli complessivi per l’anno 2011 avrebbero dovuto essere
effettuati su 5.077.393 giornate lavorative, di cui almeno il 30% (1.532.218) da verificarsi su strada ed almeno il 50%
(2.538.696 nei locali delle imprese.
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Silvana Barp
Questo dato dimostra come i controlli effettuati, sebbene inferiori e non rispondenti agli obiettivi fissati dalla Comunità Europea, abbiano tuttavia sensibilizzato le
imprese operanti nel settore dell’autotrasporto ad una maggiore osservanza della
normativa concernente l’orario di lavoro.
Altro elemento emerso è che nella fase di controllo si riscontrano frequentemente la mancata esibizione da parte delle imprese dei dischi degli apparecchi cronotachigrafi e ciò impedisce, di fatto la rilevazione delle violazioni sui tempi di guida
e di riposo dei conducenti.
In effetti considerando l’elevato l’importo delle sanzioni nel caso di violazione
delle norme in materia di orario di guida e riposo, risulta più conveniente all’impresa non esibire i dischi tachigrafi, in quanto la sanzione per mancata esibizione e
conservazione risulta notevolmente inferiore.
Emerge inoltre che il maggior numero di infrazioni contestate riguardano le interruzioni e i periodi di riposo come si evince dalla tabella riportata.
Tab. 1 Infrazioni – numero e tipo di infrazioni accertate nei locali delle imprese
articolo
Tipo di infrazione
R6
Periodo di guida
- limite giornaliero
- llimite settimanale
- limite bisettimanale
Mancanza di dati riguardanti le altre mansioni e/o la disponibilità
Interruzione durante i periodi di guida
(guida per oltre 4,5 ore senza interruzione
o con un interruzione troppo breve
Periodo di riposo
- Minimo giornaliero
- Minimo settimanale
Dati riguardanti periodi di guida
- Dati conservati per un anno
- Fogli di registrazione per i 28 giorni precedenti
Apparecchio di controllo
- Funzionamento difettoso
- abuso e manipolazione dell’apparecchio
di controllo
Totale complessivo 137.965
R6
R7
R8
R 10 e 26
D allegato 1
Trasporto
di persone
Trasporto
di merci
132
26
1
9.589
803
199
5
579
687
22.470
380
32
14.239
1.485
499
109
80.081
4.757
6
43
438
1.405
1.920
136.045
Modulo di controllo delle assenze dei conducenti
In base alla decisione della Commissione 2007/230/CE del 12 aprile 2007, attuativa dell’articolo 11 della direttiva 2006/22/CE, è stato adottato in maniera uniforme in tutta l’Unione Europea, il modulo, in formato elettronico e stampabile, valido
per documentare le assenze per malattia, per ferie annuali del conducente oppure
per la guida di un veicolo escluso dal campo di applicazione dei regolamenti CE n.
561/06 e n. 3821/85 o perché adibito ad altre mansioni lavorative. L’obbligo di detto modulo, ha la finalità di giustificare, nel caso di controllo stradale, l’eventuale
assenza dei dischi o dei dati tachigrafi relativi ai 28 giorni precedenti dell’autista.
Poiché questi moduli venivano spesso utilizzati in maniera impropria, ovvero esibiti
all’attività di controllo al posto dei dischi che potevano essere oggetto di sanzione,
è stato previsto che gli stessi vengano compilati a macchina e firmati prima dell’inizio dell’operazione di trasporto.
Dopo il periodo di utilizzo a bordo del mezzo, il modulo va custodito in azienda,
insieme alle registrazioni originali del tachigrafo, almeno per un anno.
Il conducente che non ha con sé il modulo in questione o lo conserva in modo
incompleto o alterato è soggetto alla sanzione amministrativa e alla stessa e analogamente è soggetta alla medesima sanzione l’azienda che non conserva detti moduli per un anno dal loro utilizzo (art. 9, commi 4 e 5).
Scambio informazioni
L’articolo 10 individua i soggetti responsabili e i dati da comunicare ai fini dello scambio di informazioni, previsto dall’articolo 8 della direttiva 2006/22/CE. Il Ministero dell’interno è tenuto a comunicare, entro i mesi di marzo e di settembre di
ciascun anno, i dati relativi alle infrazioni al regolamento (CEE) n. 3821/85 e al Regolamento (CE) n. 561/2006, e alle relative sanzioni, commesse da vettori non residenti. Sulla base di tali dati, l’Ufficio di coordinamento comunica semestralmente alle autorità competenti degli altri Stati membri le informazioni relative:
• alle violazioni delle norme relative ai tempi di guida e di riposo del personale
di guida, commesse da non residenti, e alle eventuali sanzioni applicate, nonché
alle eventuali sanzioni applicate da uno Stato membro ai propri residenti per tale genere di violazioni, commesse in altri Stati membri (articolo 22, paragrafo 2,
del Regolamento (CE) n. 561/2006);
• alle infrazioni al Regolamento (CEE) n. 3821/85, relativo all’apparecchio di controllo, commesse da non residenti e alle sanzioni inflitte per tali infrazioni, nonché alle sanzioni inflitte da uno Stato membro nei confronti dei propri residenti
per le suddette infrazioni, commesse in altri Stati membri (articolo 19, paragrafo
3, del Regolamento (CEE) n. 3821/85).
L’Ufficio di coordinamento è tenuto a fornire le suddette informazioni a seguito
di richiesta specifica, anche relativa a singoli casi, effettuata dalle autorità competenti degli altri Stati membri.
5. Il sistema di classificazione del rischio nel quadro legislativo europeo
Il decreto leg.vo n. 144/2008, in attuazione all’art. 9 della direttiva 2006/22/CE
prevede, un sistema di scambio di dati informativi tra le autorità competenti in Italia (Ministero dell’interno e del lavoro con l’Ufficio di Coordinamento) al fine di
fornire un dettagliato sistema di classificazione del rischio da applicare alle imprese di autotrasporto, in base al numero relativo e alla gravità delle infrazioni alle disposizioni del Regolamento (CEE) n. 3821/85 e del Regolamento (CE) n. 561/2006.
La finalità è quella di attribuire un preciso indicatore a ciascuna impresa, in
quanto “le imprese che presenteranno un indicatore della classe di rischio più
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Silvana Barp
elevato saranno assoggettate a controlli più rigorosi e frequenti “(art.11, comma 3).
L’articolo 11, comma 1, tuttavia, in considerazione del fatto che alla data di emanazione del decreto legislativo n. 144/2008, ancora non era stata operata da parte
della Commissione europea una completa ricognizione delle fattispecie sanzionatorie, né della loro gravità relativa, demandava ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell’interno e del lavoro e delle politiche sociali, da adottarsi entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto, il compito di definire nel dettaglio le modalità di attribuzione della classe di rischio alle imprese.
Nel frattempo, in sede comunitaria, operava un gruppo di lavoro avente l’incarico di dettare una nuova stesura dell’Allegato III della direttiva 2006/22/CE relativo
alla classificazione delle infrazioni.
Il gruppo di lavoro in questione predisponeva una dettagliata lista delle infrazioni, specificando per ciascuna il livello di gravità (molto grave, grave, minore).
Tale lista, veniva quindi fatta propria dalla Commissione europea che, con la
direttiva 2009/5/CE del 30 gennaio 2009, provvedeva ad inserirla nella direttiva
2006/22/CE, in sostituzione dell’Allegato III.
Poiché il termine di recepimento delle direttive n. 4 e 5 del 2009, era fissato al
31 dicembre del 2009, e poiché in data 21 e 22 gennaio 2010, la Rappresentanza
permanente d’Italia presso le Comunità europee rendeva noto che la Commissione aveva chiesto informazioni circa lo stato di attuazione della direttiva 2006/22/
CE, al fine di evitare l’apertura di una procedura d’infrazione a tale riguardo, entrambe le direttive furono inserite nella legge 4 giugno 2010, n. 96 (legge comunitaria per il 2009).
Come si è detto sopra, la definizione dei criteri e delle modalità del sistema di
classificazione del rischio da applicare alle imprese di autotrasporto erano state
demandate, dall’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo n. 144 del 2008, ad
un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell’interno e del lavoro e della previdenza sociale, da adottarsi entro dodici mesi.
Tuttavia, in considerazione del fatto che ancora non era stata operata una completa ricognizione delle fattispecie sanzionatorie, né della loro gravità relativa, non
vi erano le basi per l’adozione del provvedimento.
Si era ritenuto, pertanto, al fine di evitare dispersione di risorse e duplicazioni
normative che fosse opportuno collegare l’istituzione del sistema di classificazione del rischio, di cui al predetto articolo 9 della direttiva 2006/22/CE, alle operazioni di recepimento delle direttive n. 4 e 5 del 2009. In particolare, solo a seguito
dell’entrata in vigore della direttiva 2009/5/CE, recante l’elenco completo delle infrazioni che dovevano essere prese in considerazione per l’attribuzione di un indice
di rischio alle imprese, è stato possibile pervenire alla sollecita adozione dei provvedimenti conseguenti. È stato a così emanato il decreto legislativo n. 245 del 23 dicembre 2010, modificativo del decreto legislativo n.144/2008, e in particolare, della Parte A dell’Allegato I: il citato decreto legislativo inseriva altresì gli Allegati II e
III (articolo 1), mentre all’articolo 2, comma 1, stabiliva che i criteri e le modalità
di classificazione del rischio fossero demandate ad un decreto a cura del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell’interno e del lavoro
e delle politiche sociali, entro i novanta giorni successivi alla sua entrata in vigore.
Contemporaneamente, l’articolo 2, comma 2, disponeva l’abrogazione espressa
dell’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo n.144 del 2008, in quanto l’adozione del decreto di cui al citato articolo 11, comma 1, non era mai avvenuta, per le
oggettive difficoltà riscontrate nell’applicazione di un indice di rischio alle imprese commisurato alla gravità delle infrazioni commesse, atteso che il primo elenco di
tali infrazioni, riportato nell’Allegato III della direttiva 2006/22/CE era alquanto generico e, comunque, non idoneo alla costruzione di un sistema equilibrato ed imparziale di attribuzione del previsto indice di rischio.
Con il decreto ministeriale del 24.10.2011 del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti è stato stabilito il sistema di classificazione del rischio da applicare agli
autotrasportatori in conto proprio ed in conto terzi, che si basa sul numero e sulla
gravità delle infrazioni alla circolazione, con l’attribuzione di un relativo punteggio.
In pratica, l’autorità che effettua controlli su strada (la Polstrada) dovrà comunicare le informazioni sull’azienda di trasporto che ha effettuato gravi infrazioni al
codice della strada, che verranno usate per stilare un apposito elenco suddiviso tra
operatori italiani e stranieri e, nella parte italiana, tra autotrasporto in conto proprio ed in conto terzi.
Questi dati saranno usati dal Dipartimento dei Trasporti per attribuire in modo
automatico ad ogni impresa un punteggio, correlato all’infrazione commessa secondo modalità fissate dal decreto.
Le imprese che in un anno solare supereranno i cento punti sono considerate “a
rischio elevato” e saranno quindi assoggettate a controlli più rigorosi e frequenti.
Per le imprese straniere considerate a rischio, il ministero dovrà comunicare il
loro nominativo alle Autorità del Paese di provenienza. I dati sul punteggio annuale saranno conservati per cinque anni.
Ogni impresa potrà verificare on-line il proprio punteggio, collegandosi al sito
del Ministero dei Trasporti – Portale dell’Automobilista. Nel decreto è stata compresa anche la tabella delle infrazioni e dei relativi punteggi. Il calcolo è formato da
due tabelle, una che stabilisce il punteggio base in tre scaglioni e la seconda un coefficiente moltiplicativo sulla base del parco veicolare. Il punteggio base viene scaglionato, in base alla classificazione del grado di gravità stabilito dall’allegato III del
d.lgs. 144/2008.
Infrazioni meno gravi: 5 punti
Infrazioni gravi: 10 punti
Infrazioni molto gravi: 25 punti.
Il coefficiente moltiplicativo prevede sette scaglioni:
0-3 veicoli: 2
4-10 veicoli: 0,78
11-30 veicoli: 0,35
31-50 veicoli: 0,13
51-100 veicoli: 0,07
101-250 veicoli: 0,03
Oltre 251 veicoli: 0,02
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Silvana Barp
Sulla base di queste tabelle, ad esempio, un’impresa che ha fino a tre veicoli otterrà 10 punti (5x2) per ogni infrazione leggera; 20 punti (10x2) per ogni infrazione grave; 50 punti (25x2) per ogni infrazione più grave.
Un’impresa che ha più di 250 veicoli riceverà 0,1 punti per ogni infrazione leggera (5x0,02); 0,2 punti per ogni infrazione grave (10x0,02); 0,5 punti per ogni infrazione molto grave (25x0,02).
Tabella 2 – La seguente tabella (allegato III della direttiva 2006/22/CE) riporta gli orientamenti della
commissione Europea su una gamma comune di infrazioni al regolamento Ce n. 561/2006 e al regolamento (CEE) n. 3821/85 suddivisi in categorie in funzione della loro gravità.
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Silvana Barp
6. Le modifiche sanzionatorie al codice della strada (Cenni)
L’apparato sanzionatorio in materia di autotrasporto trova la sua specifica matrice nel d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 “Codice della strada” riformato dalla legge n.
120 del 29 luglio 2010, entrata in vigore il 13 agosto 2010 e che dopo questa data
ha stabilito importanti novità circa l’applicazione e la contestazione delle violazioni commesse in materia di condizioni di lavoro dei lavoratori addetti alle attività di
autotrasporto, di cui al Regolamento CE n. 561/2006 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 marzo 2006.
La normativa può essere annoverata fra le norme sanzionatorie in materia di lavoro, in quanto la vigilanza sugli illeciti amministrativi è affidata espressamente al
Servizio Ispezione del Lavoro delle Direzioni territoriali del lavoro, oltreché alla Polizia stradale.
I soggetti destinatari delle verifiche e degli accertamenti sono in primo luogo i
datori di lavoro, sia sotto forma di società che di ditta individuale, ma anche i lavoratori subordinati o autonomi, quali conducenti o membri dell’equipaggio.
Infatti lo stretto legame del rispetto dei tempi di guida e di riposo con la sicurezza stradale e individuale pongono anche per il lavoratore precise responsabilità, in
linea con il principio comunitario che la sicurezza è un bene collettivo e ognuno, in
base al proprio ruolo, è tenuto personalmente al rispetto delle norme poste a tutela.
Nella fattispecie esse riguardano l’orario di guida, volgendosi a sanzionare il superamento delle 9 (in particolari condizioni 10) ore giornaliere di guida effettiva o
la guida oltre le 90 ore complessive nel periodo di due settimane consecutive. Analoga attenzione viene rivolta, rispettivamente, al riposo settimanale e giornaliero,
nonché ai periodi di interruzione del viaggio che devono essere obbligatoriamente goduti dai conducenti.
Al solo datore di lavoro, quale responsabile dell’organizzazione e gestione dell’attività imprenditoriale sono posti in capo gli adempimenti che riguardano gli aspetti prettamente gestionali, come la conservazione e la tenuta dei registri, dei fogli di
registrazione, dei libretti individuali e dei dischi cronotachigrafi, nonché dell’organizzazione dell’attività dei conducenti.
Le modifiche principali, che la legge 120/2010 ha comportato al codice della
strada (d.lgs. n. 285/92), per l’attività di vigilanza svolta dagli organi di controllo nel
settore autotrasporto nell’applicazione del Regolamento CE n. 561/2006, sono contenute all’art. 30, che ha modificato l’art. 174 (Durata della guida degli autoveicoli
adibiti al trasporto di persone o di cose).
In particolare, il legislatore, dopo aver sancito ufficialmente che, per il settore considerato, occorre fare riferimento alle sole norme previste dal nuovo Regolamento CE n. 561/2006, inserisce all’art. 174, al comma 3, una nuova disposizione relativa all’accertamento delle violazioni, che possono essere rilevate tanto attraverso
le risultanze o le registrazioni dei dispositivi di controllo (i cronotachigrafi, sia analogici sia digitali) installati sui veicoli, che attraverso i documenti di cui al comma 2
(registri di servizio). Vengono altresì, introdotte, ai commi 5, 6, 7, ulteriori disposizioni concernenti la previsione di un meccanismo graduale e progressivo di incremento delle sanzioni amministrative pecuniarie prescritte in caso di inosservanza
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Silvana Barp
dei limiti massimi dei tempi di guida e dei periodi minimi di riposo dei conducenti (giornaliero e settimanale).
Nello specifico, la nuova normativa stabilisce due soglie percentuali, del 10% e
del 20%, rispetto alle quali si applica una sanzione amministrativa maggiorata in relazione alla gravità della violazione commessa. Le sanzioni pecuniarie vengono così strutturate per la maggior parte su tre soglie di penalità fino al 10%, dal 10% al
20% e oltre il 20% in relazione alla gravità commessa secondo il principio di proporzionalità.
Precedentemente invece l’importo della sanzione era unico, pertanto, il superamento dell’orario di guida o il mancato rispetto dei riposi erano sanzionati in egual
misura, indipendentemente che l’infrazione fosse causata dallo sforamento di pochi minuti o di qualche ora.
Questa situazione veniva percepita particolarmente ingiusta, soprattutto dopo
l’introduzione del tachigrafo digitale, che rilevava i tempi in maniera molto precisa
e i cui “report infrazioni”, davano poco margine di tolleranza agli organi accertatori.
Con le nuove disposizioni in materia di sicurezza stradale è stato introdotto un
nuovo comma (comma 8-bis) che prevede nel caso di incidente con danno a persone o a cose dei veicoli muniti di cronotachigrafo, che l’organo accertatore segnali il
fatto alla Direzione Territoriale del Lavoro competente territorialmente, al fine di disporre la verifica presso la sede del titolare della licenza o dell’ autorizzazione al trasporto per l’esame dei dati sui tempi di guida e di riposo relativi all’anno in corso.
La finalità di questo controllo consiste nell’accertare eventuali responsabilità del
datore di lavoro in ordine all’organizzazione dell’attività dei propri conducenti.
Per quanto riguarda invece gli illeciti amministrativi e le relative sanzioni devono essere evidenziate le modifiche apportate dagli artt. 35, 36 e 38 relative ai seguenti articoli:
Art. 200 (Contestazione e verbalizzazione delle violazioni). Il comma 2, così come sostituito dall’art. 35 della l. 120/2010, prescrive che il verbale, che può essere
redatto anche con l’ausilio di sistemi informatici, deve contenere la sommaria descrizione del fatto accertato, gli elementi essenziali per l’identificazione del trasgressore e la targa del veicolo con cui è stata commessa la violazione. Nel regolamento
sono determinati i contenuti del verbale.
Art. 201 (Notificazione delle violazioni). Tale articolo, cosÌ come sostituito
dall’art. 36 della l. 120/2010 in materia di notificazione delle violazioni, stabilisce
un nuovo termine per la notifica dei verbali di contestazione delle violazioni, disponendo che essa deve avvenire “entro novanta giorni”dall’accertamento e, non, “entro centocinquanta giorni”, come disposto precedentemente.
Art. 202-bis (Rateazione delle sanzioni pecuniarie). Tale nuovo articolo, inserito dalla legge n. 120/2010 all’art. 38, in materia di rateazione delle sanzioni pecuniarie, prevede al comma 1 che i soggetti tenuti al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria per una o più violazioni accertate contestualmente con uno
stesso verbale, di importo superiore a 200 euro, che versino in condizioni disagiate, possano richiedere alla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo competente
territorialmente – la ripartizione del pagamento in rate mensili.
Le modalità di attuazione del presente articolo sono state disciplinate con un
apposito decreto del Ministero dell’interno, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze, del lavoro e delle politiche sociali e delle infrastrutture e dei
trasporti.
È d’obbligo segnalare che, alla luce della legge n. 98/2013, è stata introdotta l’ipotesi di riduzione dell’importo da versare in caso di pagamento della sanzione amministrativa; infatti è prevista l’ipotesi della riduzione dell’importo da corrispondere
in caso di pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria entro cinque giorni
dalla contestazione o dalla notificazione della violazione.
La riduzione è del 30% delle somme al minimo fissato dalle singole norme e
non si applica per le sanzioni laddove è prevista anche la confisca del veicolo e la
sanzione accessoria della sospensione della patente.
7. Risultati dei controlli in Europa
Il Regolamento n. 561/2006 prevede che gli Stati membri comunichino ogni due
anni le necessarie informazioni sull’attuazione dello stesso regolamento e del Regolamento CEE n. 3821/85 alla Commissione europea ai fini statistici e di analisi.
La rivista TIR n. 135 del 20 febbraio 2011 ha pubblicato un articolo di Marco
Tempestini “Tempi di guida e di riposo: i controlli in Europa” contenente dati e informazioni tratte dall’ultima relazione della Commissione europea sui controlli effettuati da parte delle autorità degli Stati membri sui tempi di guida e di riposo del
periodo 2007-2008.
Il quadro che emerge dalla relazione, vede un aumento dei controlli in molti paesi,
anche se viene evidenziata la necessità di una maggiore qualità e sistematicità.
Riguardo alla percentuale dei controlli, stabiliti dalla direttiva 2006/22/CE nell’1%
nel 2007 e nel 2% nel 2008, tutti i paesi hanno rispettato tale soglia ad eccezione di
Belgio e Grecia.
In totale il numero di giorni controllati è stato 80.695.590 che risulta aumentato
del 39% rispetto al biennio 2006 – 2007 che è stato di 58.254.682.
La maggior parte dei controlli è avvenuto su strada (in media l’82% dei giorni lavorativi), nonostante la direttiva avesse previsto dal 2008, una percentuale del 50%
di controlli in azienda e una del 30% in strada. In base ai dati, risultano controllati
in strada oltre 8.5 milioni di veicoli, per circa 9,1 milioni di autisti.
Dalla ripartizione dei controlli in base alla nazionalità dei vettori, emerge che
la maggior parte degli Stati ha fermato veicoli e autisti nazionali (in certi casi fino
all’80%). La situazione risulta invertita invece nei paesi come Malta (76%), Lussemburgo (72%), Ungheria 63%, Belgio (60%) e Slovenia (56%), con controlli effettuati
a mezzi di origine straniera.
Significativo è anche il dato relativo al tipo di tachigrafo montato a bordo, giacché in base ai dati solo il 32% dei veicoli montava il nuovo tipo digitale.
Le imprese controllate in azienda assommano secondo i dati a 61.876, per circa 15 milioni di giornate di lavoro, cifra che tuttavia non coincide con il numero di
controlli previsto dalla normativa. Diversi Stati hanno giustificato che l’insufficente
numero di controlli è dovuto a ragioni di carattere tecnico–organizzativo degli uffici preposti.
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Silvana Barp
Le infrazioni relative al periodo 2007-2008 sono state 3.244.997 con un incremento significativo rispetto al precedente periodo 2006-2007 che erano 1.016.755:
il rapporto lega tale aumento al maggior numero di controlli effettuati e all’incremento della frequenza delle infrazioni verificate (sono raddoppiate con una media
di 3.9 infrazioni per ogni 100 giorni).
Rimane tuttavia una grande disparità fra Stati quanto a tasso di accertamento; ad
esempio, la frequenza è notevolmente alta in Irlanda, Slovacchia, Germania, Malta
e Polonia e bassissima in Bulgaria, Romania e Lituania.
L’infrazione più comune risulta essere il mancato rispetto dei tempi di riposo
(30%) del totale. Altro probblema è che molti non distinguono fra infrazioni giornaliere, settimanali o bisettimanali, e pertanto non è stata possibile un analisi più
dettagliata.
In strada il 70% delle infrazioni è stata riscontrata per i vettori nazionali, a cui
corrisponde il 73% dei mezzi controllati.
Tuttavia in alcuni paesi accade il contrario. In Austria 53%, in Belgio 68%, Ungheria 67%, Lussemburgo 78%, Malta 68%, Polonia 73% e Regno Unito 54%, la maggioranza delle infrazioni è stata accertata nei confronti di vettori stranieri.
Il rapporto lega tale circostanza all’esistenza in paesi, come ad es. Austria, Polonia e Regno Unito, di un sistema informatico consolidato di analisi del rischio legato a precedenti controlli.
Con questo sistema si riesce a verificare in tempi brevi se e quando in passato un’azienda abbia infranto le norme, per poi controllare molto più accuratamente un possibile “recidivo”.
Sul confronto del numero di sanzioni contestate dagli Stati il rapporto mette
in evidenza considerevoli disparità. Si va da 200 infrazioni per 100 veicoli in Estonia ad 1 per 100 mezzi in Bulgaria, paese, come già detto, che effettua un bassissimo numero di controlli. Spagna e Germania hanno segnalato il numero più alto di
mezzi controllati, con la Germania che ha rilevato il quadruplo delle infrazioni della Spagna; anche da questi dati si può notare come la Germania, consideri il rispetto delle regole di primaria importanza.
Le violazioni più frequenti hanno riguardato i tempi di riposo (28% in media),
seguite dai tempi di guida 25% e dalla mancanza dei dischi dei 28 giorni precedenti.
Anche per le infrazioni riscontrate in azienda l’87% riguardano la stessa categoria: tempi di riposo 23%, pause 34%, tempi di guida 18% e mancanza di dischi 12%.
La mancanza di documentazione dei dischi relativi alle altre attività diverse dalla
guida è invece la prima infrazione in Ungheria, Olanda ed Estonia. La Germania è
il paese dove si riscontra il più alto numero di infrazioni in azienda (1, 25 milioni).
Riguardo alle sanzioni, il rapporto evidenzia ancora una mancanza di armonizzazione in termini sia qualitativi che quantitativi.
Per la stessa trasgressione, per esempio, un turno di guida troppo lungo, un maltese può pagare 58 euro di multa e un austriaco 5.000, oppure in Italia per la manomissione del tachigrafo si può arrivare a 6.000 euro e in Francia addirittura a
30.000, oltre alla possibilità di reclusione fino ad un anno.
Alcune legislazioni come ad esempio quella italiana, prevedono, oltre a sanzioni
pecuniarie, anche il fermo del veicolo e al ritiro della patente. Alcuni paesi adottano
una sanzione unica, che non permette di distinguere fra infrazioni più o meno gravi.
La conseguenza, rileva la Commissione europea è che si creano seri problemi
transfrontalieri, con un impatto sul corretto funzionamento del mercato interno e
sulla sicurezza stradale.
Nell’ottica della cooperazione fra Stati, la direttiva sui controlli prevede che i
paesi membri organizzino “operazioni concertate” di controllo con almeno un altro
Stato. Gran parte di essi lo hanno fatto, sia a livello bilaterale che multilaterale nell’
ambito Euro Contròle Route (ECR, l’organismo europeo di coordinamento ed impulso dell’attività di controllo) e TISPOL (la rete europea di polizia stradale). Secondo
la direttiva 2006/22/CE, ciò dovrebbe avvenire almeno sei volte l’anno, ma tale soglia risulta raggiunta solo da pochi Stati.
A titolo esemplificativo l’Austria ha svolto sei controlli congiunti nel 2008 e tredici iniziative di scambio con ECR/TISPOL. La Spagna quindici controlli congiunti nell’ambito ECR e due con la Francia, ed inoltre programmi di formazione bilaterale sempre con la Francia. La Slovenia due controlli congiunti nel 2008, con l’Ungheria e la Croazia.
In sintesi, l’arco di tempo coperto dal rapporto 2007-2008 coincide con l’entrata in vigore del nuovo regime di attuazione introdotto dalla direttiva 2006/22CE e
risulta che nel biennio in questione gli Stati abbiano aumentato sia il numero che
l’efficacia dei controlli.
Anche la qualità dei dati è aumentata, e ciò ha consentito di trarre conclusioni più circostanziate: la gran parte dei controlli è stata effettuata su strada, ma ciò
è contrario alle condizioni minime per l’attuazione del regolamento che prevedeva
dal 2008, che almeno la metà dei controlli venissero fatti in azienda.
Si rileva anche una grande differenza per quanto riguarda la frequenza dei controlli, non solo a causa della diversa struttura e capacità di ciascuna amministrazione, ma anche per la scorretta implementazione e/o interpretazione delle norme da
parte degli Stati.
Le infrazioni più frequenti in Europa sono risultate essere quelle relative ai tempi di guida 30% e di riposo 25%.
Per quanto riguarda l’Italia, emerge una grandissima distanza fra il numero di
vettori controllati italiani (1.256.930) e stranieri (185.777 – e solo per quelli comunitari) in strada.
L’articolo chiude, auspicando, che con paesi confinanti, quali ad esempio la Slovenia, con cui frequentissimi sono i problemi transfrontalieri (uno fra questi la violazione sulle norme del cabotaggio da parte dei vettori di quel paese in regioni quali il Friuli Venezia Giulia e Veneto), sarebbe opportuno che il Governo sviluppasse
più iniziative di controllo congiunte, che spesso possono dare maggiore frutto rispetto alla repressione, la quale, a sua volta, può causare, come è avvenuto in passato, fenomeni di ritorsione da parte delle autorità del paese straniero nei confronti dei vettori nazionali.
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Virginio Ferro
La tutela del privato domicilio
Le perquisizioni e gli accessi ispettivi
La tutela del privato domicilio, e più in generale della libertà di domicilio, è rintracciabile presso i
popoli di ogni epoca storica.
Gli antichi romani ritenevano che la violazione del domicilio fosse un’offesa alla personalità individuale: la lex Cornelia de iniuriis dell’81 a.C., nella fattispecie del delitto di iniuria (atto contra ius ovvero
non conforme al diritto) contemplava, oltre il pulsare ed il verberare, anche il domum vi introire.
1. Il privato domicilio
Dal citato testo antico, così come dai documenti costituzionali più o meno risalenti nel tempo (es. IV emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d’America del 1787, art. 27 dello Statuto Albertino del 1848, art. 13 della Legge fondamentale della Repubblica Federale di Germania del 1949, art. 14 della Costituzione della Repubblica Italiana), nonché da quelli internazionali (es. art. 8 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali o C.E.D.U.) ed europei (es. art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea o Carta di Nizza), si evince che la libertà di domicilio è
connessa con quella personale, poiché la prima, oltre ad una concezione di carattere fisico-spaziale, contribuisce a garantire “i diritti inviolabili dell’uomo, sia come
singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità” (art. 2 Cost. It.).
Vieppiù. Secondo la Corte Costituzionale (sent. 24-04-2002, n. 135) “Il domicilio
viene cioè in rilievo, nel panorama dei diritti fondamentali di libertà, come proiezione spaziale della persona, nella prospettiva di preservare da interferenze esterne comportamenti tenuti in un determinato ambiente: prospettiva che vale, per altro verso, ad accomunare la libertà in parola a quella di comunicazione (art. 15
Cost.), quali espressioni salienti di un più ampio diritto alla riservatezza della persona”.
La nostra Costituzione, tra le libertà fondamentali del cittadino, garantisce quella di domicilio, che, all’art. 14, comma 1, è definito “inviolabile”, così da proteggerlo da ingerenze indesiderate o non tollerate nella sua sfera personale da parte di
estranei, siano essi privati o la pubblica autorità.
Come detto, lo stretto nesso giuridico tra libertà personale e domiciliare è testimoniato dalla previsione, all’art. 14, comma 2, della medesima riserva di legge
e di giurisdizione (provvedimento motivato dell’autorità giudiziaria, nei soli “casi e
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Virginio Ferro
modi stabiliti dalla legge”), affinché vi si possano “eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri”.
Sul punto la Corte Costituzionale, con la citata sentenza n. 135/2002, ha precisato che “l’attribuzione all’elenco delle limitazioni alla libertà di domicilio, di cui
all’art. 14, secondo comma, Cost., di un carattere “chiuso” e storicamente “cristallizzato” sulla fisionomia impressa dalla legge processuale del tempo ai singoli atti
invasivi richiamati provocherebbe, d’altro canto, un evidente squilibrio nell’assetto
costituzionale dei diritti di libertà”.
In particolare, la Consulta rileva, “per un verso, che il riferimento, nell’art. 14, secondo comma, Cost., alle «ispezioni, perquisizioni e sequestri» non è necessariamente espressivo dell’intento di “tipizzare” le limitazioni permesse, escludendo a contrario quelle non espressamente contemplate; (...) Per un altro verso, va osservato che
la citata disposizione costituzionale, nell’ammettere “intrusioni” nel domicilio per
finalità di giustizia, non prende, in realtà, affatto posizione sul carattere – palese
od occulto – delle intrusioni stesse: la configurazione di queste ultime, e delle ispezioni in particolare, come atto palese emerge, difatti, esclusivamente a livello di legislazione ordinaria”.
L’art. 14, comma 3, Cost. It., in deroga ai precedenti, consente che leggi speciali
regolino “gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali” e, quindi, l’interferenza del potere pubblico, anche
prescindendo dall’intervento del giudice.
Infatti, la Consulta, con sentenza 9.5.1973, n. 56, sottolinea che “v’è differenza
tra la inviolabilità della libertà personale, quale è tutelata dall’art. 13 Cost., e la inviolabilità del domicilio, quale lo è dall’art. 14 Cost”.
Prosegue ricordando che “la perquisizione personale e la ispezione personale (al
pari della detenzione e di qualsiasi altra forma di restrizione della libertà personale) non sono ammesse «se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge» (art. 13, secondo comma) e i provvedimenti provvisori restrittivi della libertà personale ad opera dell’autorità di pubblica sicurezza
sono sottoposti alle condizioni, tassative ed estremamente rigorose, dell’eccezionalità, della necessità e dell’urgenza (art. 13, terzo comma), mentre, per l’inviolabilità
del domicilio, l’equiparazione all’inviolabilità della libertà personale e l’estensione
delle stesse garanzie prescritte per la tutela di quest’ultima (art. 14, secondo comma) subiscono una deroga espressa, a fini economici e fiscali, oltreché per motivi di
sanità e di incolumità pubblica (art. 14, terzo comma)”.
Se ne desume che la tutela accordata alla libertà di domicilio non è assoluta, ma
trova dei limiti stabiliti dalla legge ai fini della tutela di preminenti interessi costituzionalmente protetti, come emerge dalle stesse disposizioni dell’art. 14 (Corte Cost.,
sent. 6.5.1976, n. 110).
Quanto alla nozione costituzionale di domicilio, quale diritto fondamentale consistente nella tutela della libertà di domicilio e della sua inviolabilità, è ormai pacifico che essa non possa limitarsi a quella civilistica, individuata, a norma dell’art. 43,
comma 1, codice civile (Domicilio e residenza), nel luogo dove la persona “ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi”.
I confini della nozione costituzionale di domicilio sono ben più estesi, tali da
comprendere l’accezione penalistica dello stesso, delimitati, in generale, dall’art.
614, comma 1, codice penale (Violazione di domicilio), spazialmente, “nell’abitazione altrui, o in un altro luogo di privata dimora, o nelle appartenenze” e, giuridicamente, dallo jus escludendi e dallo jus prohibendi da parte dell’avente diritto
nei confronti delle persone che pretendano di ivi trattenersi contro la sua volontà.
La nostra Carta Costituzionale ha, quindi, ampliato la più ristretta area di tutela del
domicilio prevista dall’art. 27 dello Statuto Albertino, circoscritta alla privata dimora della persona con la previsione che “il domicilio è inviolabile. Nessuna visita domiciliare può aver luogo se non in forza della legge e nelle forme che essa prescrive”.
In tal maniera, il delitto del 614 del codice penale rappresenta norma sanzionatoria della violazione del domicilio, la cui tutela è solennemente proclamata dall’art.
14 della nostra Costituzione, ma concretamente specificata dalla norma penale de
qua, che, spazialmente, lo individua “nell’abitazione altrui, o in un altro luogo di
privata dimora, o nelle appartenenze”.
In particolare, in tale ambito, sono:
• abitazione, il luogo dove si compie tutto o parte di ciò che caratterizza la vita
domestica privata (Cass. pen., sez. V, sent. n. 8188/1974);
• altro luogo di privata dimora, concetto più ampio di quello di abitazione, qualsiasi luogo, esclusa la casa di abitazione, dove ci si soffermi ad esercitare, anche
transitoriamente, manifestazioni della attività individuale per motivi leciti i più
diversi: ad es., studio, cultura, lavoro, svago, commercio. In tale ultimo caso, anche un pubblico esercizio, nelle ore di chiusura, nelle quali, interrotto ogni rapporto con l’esterno, viene dal proprietario utilizzato per lo svolgimento di un’attività lavorativa, sia pure inerente alla gestione del locale stesso, costituisce un
luogo di privata dimora (Cass. pen., sez. feriale, sent. n. 41646/2013 e Cass. pen.,
sez. V, sent., n. 30957/2010);
• appartenenze (dell’abitazione o di altro luogo di privata dimora) i luoghi accessori
a quelli di privata dimora, destinati al loro servizio od al loro migliore godimento.
Vi rientra, pertanto, ad esempio, un box in costruzione su terreno costituente esso stesso, per essere situato nell’ambito di giardino recintato, appartenenza della
privata dimora della persona offesa (Cass. pen., sez. V, 2.12.1988).
Affinché sia assicurata la tutela garantita dall’art. 14 Cost. It., il nostro ordinamento richiede la legittimità della relazione con la res epicentro del domicilio stesso, da cui derivano lo jus escludendi e lo jus prohibendi nei confronti di terzi.
Conseguentemente, ad esempio, tale tutela non è garantita:
• al possessore in mala fede ovvero all’usurpatore;
• ai militari in connessione alle camerate in cui sono alloggiati;
• ai detenuti ed agli internati in relazione alle celle ove sono ristretti;
• a chi faccia uso del luogo adibito a suo domicilio quando l’uso sia penalmente
illecito; ad. esempio, il locale utilizzato per la raccolta delle scommesse clandestine (Corte Cost., 30.10.1975, n. 237).
Nel punire la violazione del domicilio, il legislatore penale tutela la libertà del
privato, quale interesse alla tranquillità e sicurezza nei luoghi in cui si svolge l’attività privata in senso lato, sia nell’ambito della vita intima (es. alimentazione, riposo)
sia, ad esempio, nell’ambito dell’attività di svago, di lavoro e di studio.
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Virginio Ferro
La stessa Corte costituzionale, con ordinanza 20.7.2004, n. 251, ha definito la libertà di domicilio quale “diritto di preservare da interferenze esterne determinati
luoghi in cui si svolge la vita privata di ciascun individuo”.
La Consulta (sentenza 31.3.1987, n. 88), nel caso in esame, ha ulteriormente allargato i confini della nozione costituzionale del domicilio spiegando che “il diritto penale vivente considera l’autovettura come luogo di privata dimora, sia pure esposto al
pubblico, dal quale il titolare ha il diritto di escludere ogni altro; sicché non può esservi dubbio che tutto questo attenga anche al concetto costituzionalistico di domicilio”.
Alle norme nazionali, di rango costituzionale ovvero di legge ordinaria (es. codice penale, codice di procedura penale, Statuto dei diritti del contribuente), si affianca una particolare protezione, tra le altre, della libertà di domicilio, a livello internazionale ovvero europeo, per effetto dei principi sanciti dalla C.E.D.U. (firmata a Roma, il 4.11.1950) e dalla Carta di Nizza (proclamata una prima volta il 7 dicembre
2000 a Nizza e una seconda volta, con modifiche, il 12 dicembre 2007 a Strasburgo
da Parlamento, Consiglio e Commissione).
In particolare, tali atti internazionali tutelano la libertà di domicilio, rispettivamente, ai seguenti articoli.
• Art. 8 C.E.D.U. “(Diritto al rispetto della vita privata e familiare)
1. Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del
proprio domicilio e della propria corrispondenza.
2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale,
alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale,
o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui”.
• Art. 7 Carta di Nizza “(Rispetto della vita privata e della vita familiare)
Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni”.
Con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona (1.12.2009), i diritti fondamentali sanciti dalla C.E.D.U. e la Carta di Nizza costituiscono, rispettivamente, principi
generali del diritto dell’Unione e norme aventi lo stesso valore giuridico di dei trattati dell’Unione, entrando a far parte del diritto della medesima.
Mentre nella nostra Carta Costituzionale la tutela della sfera privata del cittadino è disciplinata in più articoli, la C.E.D.U., all’art. 8, sancisce il “diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria
corrispondenza” dell’individuo, accomunandoli, come se fossero un unico diritto fondamentale.
In ordine alla nozione di “vita privata”, la Corte Europea dei diritti dell’uomo (o
Corte E.D.U.), con sentenza 16 dicembre 1992, Niemietz c. Germania, ha ritenuto
non possibile ovvero non necessario definirne il significato e che “sarebbe eccessivamente restrittivo limitarne la nozione al “ristretto circolo” in cui l’individuo vive
la sua vita personale ed escludere quindi ogni spazio del mondo esterno a detto circolo. Il rispetto per la vita privata deve altresì comprendere, entro certi limiti, il diritto di stabilire e sviluppare relazioni con altri esseri umani”.
La stessa Corte, nella citata sentenza, ha, inoltre, precisato che “appare, ulteriormente, che non via sia alcuna ragione per cui tale significato della nozione di “vita privata” debba essere assunta in modo da escludere attività di natura professionale o d’affari, dato che è soprattutto nel corso della loro vita lavorativa che la maggioranza delle persone hanno una significativa, se non la maggiore, opportunità
di sviluppare relazioni con il mondo esterno. Tale modo di vedere è supportato dal
fatto che, come è stato correttamente evidenziato dalla Commissione, non sempre
è possibile distinguere con chiarezza quali attività di un individuo facciano parte
della sua vita professionale o d’affari e quali no”.
Sempre Corte E.D.U., 16 dicembre 1992: “con riguardo alla parola “domicilio”
[“home” nel testo inglese dell’art. 8], la Corte osserva che in alcuni Stati contraenti,
quali la Germania (...) essa è stata accettata nel senso di estenderla ai locali in cui
sono esercitate attività d’affari. Tale interpretazione, per di più, è pienamente in linea con il testo francese, giacché la parola “domicile” ha un più ampio significato
della parola “home” e può estendersi, ad esempio, all’ufficio professionale di una
persona. In tale contesto, non può essere sempre possibile operare distinzioni precise, dato che le attività che sono relative ad una professione o attività d’affari possono ben essere condotte in un ufficio o in locali commerciali. Una interpretazione restrittiva delle parole “home” o “domicile” potrebbe pertanto dar luogo ad un rischio
di disparità di trattamento simile a quello della nozione di “vita privata”.
Residuano i luoghi pubblici o aperti al pubblico, che, pertanto, non rientrano
nella nozione di domicilio oggetto della tutela de qua.
L’art. 8, comma 2, della C.E.D.U. prevede che l’ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza, deve essere strettamente proporzionate alle legittime finalità perseguite.
Trova applicazione il principio di proporzionalità da applicare al caso concreto, tenendo conto dei principi comuni in materia nel diritto degli Stati contraenti e
dell’eventuale autorizzazione dell’Autorità Giudiziaria (in assenza del quale, il criterio di proporzionalità va applicato in maniera più rigorosa).
Inoltre, la C.E.D.U. tutela il diritto al rispetto del privato domicilio senza distinzione tra l’ambito normativo fonte del potere esercitato dalla pubblica autorità (es.
attività penale, amministrativa, tributaria), ammettendo solo le ingerenze giustificate, previa riserva di legge, dall’ordinamento di una società democratica.
Per quanto riguarda i principi dettati dall’art. 7 della Carta di Nizza, leggendo le spiegazioni della stessa, si apprende che “i diritti di cui all’articolo 7 corrispondono a quelli garantiti dall’articolo 8 della CEDU. Per tener conto dell’evoluzione tecnica, il termine “comunicazioni” è stato sostituito a “corrispondenza”.
Conformemente all’art. 52, par. 3, il significato e la portata di questi diritti sono
identici a quelli del corrispondente articolo della CEDU. Le limitazioni che vi possono legittimamente essere apportate sono pertanto quelle autorizzate ai sensi del
suddetto articolo 8...”.
Pertanto vi è corrispondenza concettuale tra i principi in parola enunciati dalla
C.E.D.U. e la Carta di Nizza, così come interpretati dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
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Virginio Ferro
2. L’accesso al privato domicilio da parte della polizia giudiziaria e tributaria
Come detto in precedenza, l’art. 14 della nostra Costituzione tutela la libertà di
domicilio in maniera relativa, ammettendo ingerenze nella stessa allo scopo di salvaguardare preminenti interessi costituzionalmente protetti.
Tali sono, ad esempio, gli accessi presso il privato domicilio eseguiti dalla Polizia Giudiziaria e Tributaria (come vedremo, per la Guardia di finanza, anche nella
più ampia materia economica e finanziaria) al fine di svolgere, rispettivamente, perquisizioni locali ovvero attività ispettive.
In entrambi i casi l’accesso presso il domicilio non è fine a se stesso, ma è funzionale all’accertamento di un possibile o probabile illecito amministrativo e/o penale; è disciplinato da apposita norma a carattere generale o speciale legittimante
lo stesso che consenta all’operatore di polizia di violare il diritto di proprietà e di libertà di domicilio costituzionalmente garantiti.
Nel seguito del presente articolo, verranno illustrati i casi in cui la Polizia Giudiziaria e la Polizia Tributaria sono legittimate a comprimere la libertà di domicilio
mediante i poteri di perquisizioni e di accesso, limitandosi ad evidenziare, per brevità di esposizione, i presupposti e la titolarità dell’esercizio dello stesso.
2.1. Le perquisizioni locali della Polizia Giudiziaria
In generale, la perquisizione è un mezzo di ricerca della prova e consiste in
un’attività di ricerca sulla persona o, per quanto riguarda il caso in esame, in un luogo, del corpo del reato o delle cose pertinenti al reato (finalizzata al sequestro) ovvero di un soggetto da assicurare alla giustizia in forza di provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria di varia tipologia.
Si differenzia dall’ispezione che consiste nella disamina di un luogo e nella documentazione di ciò che è oggetto di percezione da parte dell’agente operante e, che,
diversamente dalla perquisizione, non rientra tra gli atti tipici della Polizia Giudiziaria.
Le perquisizioni operate dalla Polizia Giudiziaria si distinguono in:
• perquisizioni di polizia giudiziaria previste dal codice di procedura penale;
• perquisizioni di polizia giudiziaria previste da leggi speciali;
• perquisizioni a carattere preventivo, previste da leggi speciali,
salve, come vedremo, le ipotesi di perquisizione cui sono legittimati gli Ufficiali della Polizia Tributaria.
La perquisizione locale è in rapporto di genere rispetto alla specie costituita dalla perquisizione domiciliare, ossia quella condotta “in un’abitazione o nei luoghi
chiusi adiacenti a essa” (art. 251 c.p.p.).
In particolare, è perquisizione locale quella condotta in un luogo nella disponibilità assoluta o relativa di un soggetto.
2.1.1. Perquisizioni locali di polizia giudiziaria previste dal codice di procedura
penale
Le perquisizioni eseguite dalla Polizia Giudiziaria possono essere su delega
dell’Autorità Giudiziaria (artt. 370, comma 1, 365, 373, da 247 a 252, 422 e 507
c.p.p.) ovvero di iniziativa (artt. 352, 356, 357, comma 2, lett. d), 366, da 246 a 248,
da 250 a 251 c.p.p.; artt. 80 e 113 disp. att.).
Nel primo caso, ai sensi dell’art. 247, comma 3, c.p.p., (Casi e forme delle perquisizioni), “l’autorità giudiziaria può procedere personalmente ovvero disporre che
l’atto sia compiuto da ufficiali di polizia giudiziaria delegati con lo stesso decreto”.
Pertanto, sono legittimati a disporre perquisizione, con proprio decreto motivato (art. 247, comma 2, c.p.p.), non solo il Pubblico Ministero, ma anche il Giudice,
sia il Giudice dell’udienza preliminare, ai sensi dell’art. 422 c.p.p. sia il Giudice del
dibattimento, a norma dell’art. 507 c.p.p.
La perquisizione locale delegata dall’A.G.:
• ha quale presupposto il fondato motivo di ritenere che il corpo del reato o cose
pertinenti “si trovino in un determinato luogo ovvero che in esso possa eseguirsi
l’arresto dell’imputato o dell’evaso” (art. 247, comma 1, c.p.p.);
• può essere eseguita solo dagli Ufficiali di Polizia Giudiziaria (art. 247, comma 3,
c.p.p.);
• se domiciliare (perquisizione in un’abitazione o nei luoghi chiusi adiacenti a essa) “non può essere iniziata prima delle ore sette e dopo le ore venti”, salvo che
“nei casi urgenti l’autorità giudiziaria può disporre per iscritto che la perquisizione sia eseguita fuori dei suddetti limiti temporali” (art. 251 c.p.p.);
• è disposta con decreto motivato (art. 247, comma 2, c.p.p.).
Nel secondo caso, gli Ufficiali di Polizia Giudiziaria e, ai sensi dell’art. 113 disp.
att., “nei casi di particolare necessità e urgenza”, gli Agenti di Polizia Giudiziaria
procedono a perquisizione locale di iniziativa (art. 352 c.p.p.):
• nella flagranza del reato o nel caso di evasione, quando hanno fondato motivo
di ritenere che cose o tracce pertinenti al reato, che possono essere cancellate o
disperse, si trovino in un determinato luogo o che ivi si trovi la persona sottoposta alle indagini o l’evaso (comma 1);
• quando si deve procedere alla esecuzione di un’ordinanza che dispone la custodia cautelare o di un ordine che dispone la carcerazione nei confronti di persona imputata o condannata per uno dei delitti previsti dall’articolo 380 ovvero al
fermo di una persona indiziata di delitto, se ricorrono i presupposti indicati nel
comma 1 e sussistono particolari motivi di urgenza che non consentono la emissione di un tempestivo decreto di perquisizione (comma 2);
• osservando i medesimi limiti temporali, derogabili, di cui al citato art. 251 c.p.p.
Il verbale delle operazioni compiute dalla Polizia Giudiziaria deve essere trasmesso, non oltre le quarantotto ore, al pubblico ministero del luogo dove la perquisizione è stata eseguita, affinché questi, ricorrendone i presupposti lo convalidi,
nelle quarantotto ore successive.
Tale carattere di provvisorietà, richiedente un successivo intervento dell’Autorità Giudiziaria, è tipico degli atti compiuti dalla Polizia Giudiziaria, incidenti sulla libertà personale e di domicilio, in casi di necessità e urgenza.
Ricorrendo i presupposti di cui all’art. 247 e 352 c.p.p., gli Ufficiali e gli Agenti
di Polizia Giudiziaria sono legittimati a perquisire anche il domicilio informatico e,
pertanto, “procedono altresì alla perquisizione di sistemi informatici o telematici”
(artt. 247, comma 1-bis, e 352, comma 1-bis, c.p.p.).
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2.1.2. Perquisizioni di polizia giudiziaria previste da leggi speciali
La Polizia Giudiziaria è legittimata ad eseguire perquisizioni, di iniziativa, in ipotesi espressamente disciplinate da leggi speciali, che, si possono distinguere in perquisizioni di polizia giudiziaria e perquisizioni a carattere preventivo (trattate al successivo 2.1.3 e rientranti nell’ambito della polizia di sicurezza).
Tra le perquisizioni locali di polizia giudiziaria, vi sono quelle disciplinate dalle seguenti norme:
• Art. 41 regio decreto 18 giugno 1931, n. 773
(APPROVAZIONE DEL TESTO UNICO DELLE LEGGI DI PUBBLICA SICUREZZA)
È la perquisizione locale condotta immediatamente dagli Ufficiali ed Agenti di
Polizia Giudiziaria “che abbiano notizia, anche se per indizio, della esistenza, in
qualsiasi locale pubblico o privato o in qualsiasi abitazione, di armi, munizioni
o materie esplodenti, non denunciate o non consegnate o comunque abusivamente detenute”.
• Art. 33 legge 7 gennaio 1929 n. 4
(NORME GENERALI PER LA REPRESSIONE DELLE VIOLAZIONI DELLE LEGGI FINANZIARIE)
Oltre alle disposizioni del codice di procedura penale per gli Ufficiali di Polizia
Giudiziaria, gli Ufficiali della Polizia Tributaria hanno facoltà “di procedere a perquisizione domiciliare, qualora abbiano notizia o fondato sospetto di violazioni delle leggi finanziarie costituenti reato, esclusivamente nei casi di violazioni di leggi
concernenti i tributi doganali, la privativa dei sali e tabacchi, le imposte di fabbricazione sugli spiriti, zuccheri e polveri piriche e agli altri casi in cui sia espressamente stabilito dalle leggi speciali.
Quando il presupposto della perquisizione non è la notizia, come nel caso in
esame, ma è “fondato sospetto di violazione delle leggi finanziarie”, tale mezzo di ricerca della prova precede la notizia di reato, rientrando nelle competenze della polizia di sicurezza (succ. 2.1.3).
A norma dell’art. 31 della legge n. 4/1929, sono ufficiali della Polizia Tributaria gli Ufficiali e il personale appartenente ai ruoli “Ispettori” e “Sovrintendenti” del
Corpo della Guardia di finanza, nonché i funzionari dell’Amministrazione finanziaria cui una legge finanziaria attribuisca l’accertamento di determinati reati (per tali
funzionari, solo nei limiti del servizio a cui sono destinati e secondo le attribuzioni
ad essi conferite dalla legge).
• Art. 18, comma 3, lett. d), decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504
(TESTO UNICO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE CONCERNENTI LE IMPOSTE SULLA PRODUZIONE E SUI CONSUMI E RELATIVE SANZIONI PENALI E
AMMINISTRATIVE)
È la perquisizione domiciliare che gli Ufficiali, gli Ispettori ed i Sovrintendenti della Guardia di finanza possono eseguire, “in qualsiasi ora, in caso di notizia o
di fondato sospetto di violazioni costituenti reato, previste dal presente testo unico”.
Anche in questo caso, quando il presupposto della perquisizione non è la notizia, come nel caso in esame, ma è il “fondato sospetto di violazioni costituenti reato, previste dal T.U.A., tale mezzo di ricerca della prova precede la notizia di reato,
rientrando nelle competenze della polizia di sicurezza (succ. 2.1.3).
• Art. 4 legge 22 maggio 1975, n. 152
(DISPOSIZIONI A TUTELA DELL’ORDINE PUBBLICO)
È la perquisizione che, “in casi eccezionali di necessità e di urgenza, che non
consentono un tempestivo provvedimento dell’autorità giudiziaria, gli ufficiali ed
agenti della polizia giudiziaria e della forza pubblica nel corso di operazioni di polizia possono” immediatamente eseguire sul posto, al solo fine di accertare l’eventuale possesso di armi, esplosivi e strumenti di effrazione, di persone il cui atteggiamento o la cui presenza, in relazione a specifiche e concrete circostanze di luogo e
di tempo non appaiono giustificabili.
In particolare, per quanto di interesse in questa sede, alle stesse condizioni, la
perquisizione può estendersi “al mezzo di trasporto utilizzato dalle persone suindicate per giungere sul posto”.
• Art. 27, comma 2 legge 19 marzo 1990, n. 55
(NUOVE DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE DELLA DELINQUENZA DI TIPO MAFIOSO E DI ALTRE GRAVI FORME DI MANIFESTAZIONE DI PERICOLOSITÀ SOCIALE)
È la perquisizione che Ufficiali di Polizia Giudiziaria, nel corso di operazioni di
polizia finalizzate alla prevenzione e repressione di specifici reati (indicati al comma 1, tra cui quelli di carattere mafioso), possono compiere:
- sussistendo il “fondato motivo di ritenere che possono essere rinvenuti denaro o
valori costituenti il prezzo della liberazione della persona sequestrata, o provenienti dai delitti predetti, nonché armi, munizioni o esplosivi”;
- e “in casi eccezionali di necessità ed urgenza che non consentono un tempestivo
provvedimento dell’autorità giudiziaria”.
• Art. 103 decreto Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309
(TESTO UNICO DELLE LEGGI IN MATERIA DI DISCIPLINA DEGLI STUPEFACENTI E SOSTANZE PSICOTROPE, PREVENZIONE, CURA E RIABILITAZIONE
DEI RELATIVI STATI DI TOSSICODIPENDENZA)
È la perquisizione che Ufficiali di Polizia Giudiziaria, nel corso di operazioni di
polizia per la prevenzione e la repressione del traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope, possono compiere:
• sussistendo il “fondato motivo di ritenere che possano essere rinvenute sostanze
stupefacenti o psicotrope”;
• e “quando ricorrano motivi di particolare necessità ed urgenza che non consentano di richiedere l’autorizzazione telefonica del magistrato competente”.
Sempre nell’ambito delle perquisizioni di polizia giudiziaria, rientrano quelle
previste dalle seguenti leggi speciali:
• Art. 5 decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 1993, n. 205
(MISURE URGENTI IN MATERIA DI DISCRIMINAZIONE RAZZIALE, ETNICA E
RELIGIOSA);
• Art. 12 decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(TESTO UNICO DELLE DISPOSIZIONI CONCERNENTI LA DISCIPLINA DELL’IMMIGRAZIONE E NORME SULLA CONDIZIONE DELLO STRANIERO);
37
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Virginio Ferro
• Art. 25-bis decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 1992, n. 356
(MODIFICHE URGENTI AL NUOVO CODICE DI PROCEDURA PENALE E PROVVEDIMENTI DI CONTRASTO ALLA CRIMINALITÀ MAFIOSA).
2.1.3. Perquisizioni a carattere preventivo, previste da leggi speciali
Le seguenti perquisizioni hanno carattere preventivo e, quindi, rientrano nelle
competenza della polizia di sicurezza, ancorché compiute dalla Polizia Giudiziaria
(o dalla Polizia Tributaria).
• Art. 33 legge 7 gennaio 1929 n. 4
Ha carattere preventivo quando la perquisizione si basa sul “fondato sospetto di
violazione delle leggi finanziarie”;
• Art. 18, comma 3, lett. d) decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504
Ha carattere preventivo quando la perquisizione si basa sul “fondato sospetto di
violazioni costituenti reato, previste dal T.U.A.;
• Art. 13 Legge 24 novembre 1981, n. 689
(MODIFICHE AL SISTEMA PENALE)
Si tratta della perquisizione per l’accertamento degli illeciti depenalizzati ossia
quelli relativi alle violazioni per le quali è prevista la “sanzione amministrativa del
pagamento di una somma di denaro”.
A tale fine, gli Ufficiali e gli Agenti di Polizia Giudiziaria, oltre che esercitare i
poteri conferiti agli organi degli enti accertatori, “possono procedere, quando non
sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova, a perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora”, previa autorizzazione motivata del Tribunale del luogo
ove le perquisizioni stesse dovranno essere effettuate.
Si applicano le disposizioni del primo comma dell’art. 250 e del primo e secondo comma dell’art. 251 del codice di procedura penale.
Si ricordano anche le seguenti perquisizioni a carattere preventivo:
• Art. 3 Legge 30 aprile 1962, n. 283
(MODIFICA DEGLI ARTICOLI 242, 243, 247, 250 E 262 DEL TESTO UNICO DELLE LEGGI SANITARIE, APPROVATO CON REGIO DECRETO 27 LUGLIO 1934, N.
1265: DISCIPLINA IGIENICA DELLA PRODUZIONE E DELLA VENDITA DELLE SOSTANZE ALIMENTARI E DELLE BEVANDE);
• Legge 30 dicembre 1959, n. 1234
(VIGILANZA PER LA REPRESSIONE DELLE FRODI NELLA PREPARAZIONE E NEL
COMMERCIO DI SOSTANZE DI USO AGRARIO E DI PRODOTTI AGRARI).
2.2. Gli accessi ispettivi della Polizia Tributaria
Tra le deroghe alla libertà di domicilio ammesse dall’art. 14, comma 3, Cost. vi
sono le attività che la Polizia Tributaria compie mediante accesso al privato domicilio per svolgere “gli accertamenti e le ispezioni” di competenza.
L’accesso, che giuridicamente è atto amministrativo di natura ordinativa, consiste
nel potere di entrare in un luogo e di trattenervisi, anche senza o contro il consenso
di chi ne ha la disponibilità, al fine di effettuare tutte le operazioni richieste dalle
specifiche esigenze ispettive.
L’accesso eseguito dalla Polizia Tributaria è legittimo quando congiuntamente:
• è compiuto da soggetto legittimato allo stesso ed appositamente incaricato;
• se eseguito nei locali destinati all’esercizio di attività commerciali, industriali,
agricole, artistiche o professionali, è effettuato sulla base di esigenze effettive di
indagine e controllo sul luogo; è svolto, salvo casi eccezionali e urgenti adeguatamente documentati, durante l’orario ordinario di esercizio delle attività e con
modalità tali da arrecare la minore turbativa possibile allo svolgimento delle attività stesse nonché alle relazioni commerciali o professionali del contribuente
(art. 12, comma 1, dello Statuto dei diritti del contribuente, emanato con legge
27 luglio 2000, n. 212);
• è eseguito presso i luoghi individuati dalle singole disposizioni di legge.
Pertanto, l’accesso ispettivo è legittimo solo se sussistono effettive esigenze di
indagine in loco, che nella prassi posso esser rappresentate da verificazioni dirette o ricerche.
Tra gli accessi ispettivi della Polizia Tributaria, esaminiamo quelli compiuti:
• ai fini dell’accertamento delle II.DD. e dell’IVA;
• ai fini dell’accertamento delle imposte sulla produzione e sui consumi (Accise);
• ai fini delle ispezioni in materia Economica e Finanziaria.
2.2.1. Accessi ai fini dell’accertamento delle II.DD. e dell’IVA
Tali accessi sono previsti dagli artt. 35 della legge 7 gennaio 1929, n. 4, 32 e 33
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi), 51 e 52 decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto).
In particolare, a norma dell’art. 52 del d.P.R. n. 633/1972 (IVA), cui rinvia l’art.
33 del d.P.R. n. 600/1973 in materia di II.DD.,:
• gli impiegati dell’Amministrazione finanziaria e gli appartenenti alla Guardia di
Finanza, appositamente incaricati, posso accedere nei locali destinati all’esercizio
di attività commerciali, agricole, artistiche o professionali, nonché in quelli utilizzati dagli enti non commerciali e dalle ONLUS, per procedere ad ispezioni documentali, inventari, verificazioni e ricerche e ad ogni altra rilevazione ritenuta utile per
l’accertamento dell’imposta e per la repressione dell’evasione e delle altre violazioni;
• “in ogni caso per accedere in locali che siano adibiti anche ad abitazione, è necessaria anche l’autorizzazione del procuratore della Repubblica”;
•“in ogni caso, l’accesso nei locali destinati all’esercizio di arti o professioni dovrà essere eseguito in presenza del titolare dello studio o di un suo delegato” (requisito di legittimità degli atti conseguenti);
• “l’accesso in locali diversi da quelli indicati nel precedente comma può essere
eseguito, previa autorizzazione del procuratore della Repubblica, soltanto in caso di gravi indizi di violazioni delle norme del presente decreto, allo scopo di reperire libri, registri, documenti, scritture ed altre prove delle violazioni”.
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Virginio Ferro
Il provvedimento dell’Autorità Giudiziaria che autorizza l’accesso in locali adibiti
sia ad abitazione sia ad attività economiche è, per così dire, atto dovuto poiché assolve ad una funzione, soltanto formale, di controllo della sussistenza dei presupposti di legittimità richiesti dalla legge stessa.
Pertanto, non è necessaria altra motivazione oltre a quella che dà atto della coincidenza fra domicilio privato e luogo di svolgimento dell’attività.
Invece, il provvedimento dell’Autorità Giudiziaria che legittima l’accesso in luoghi destinati a soli fini abitativi è un atto tipicamente discrezionale, che si risolve in
un controllo giudiziario di carattere sostanziale: l’Autorità Giudiziaria deve valutare
l’esistenza in concreto degli indizi di violazione delle leggi tributarie rappresentati
dalla Polizia Tributaria istante, per verificarne l’esistenza e la gravità.
Tale ultimo provvedimento deve essere motivato, anche sinteticamente ovvero
richiamando la nota della Polizia Tributaria istante.
2.2.2. Accessi ai fini delle ispezioni in materia Economica e Finanziaria
La fonte normativa è il combinato disposto dell’art. 2 del decreto legislativo 19
marzo 2001, n. 68 (Adeguamento dei compiti del corpo della Guardia di finanza) e
delle norme di cui ai citati d.P.R n. 633/1972 e 600/1973.
Pertanto, gli appartenenti Guardia di finanza, quale Polizia Economico-Finanzia,
specificamente incaricati, possono esercitare i poteri e le facoltà previsti per le ispezioni in materia di II.DD. e IVA, e quindi anche l’accesso, per la “prevenzione, ricerca e repressione delle violazioni in materia di:
a) imposte dirette e indirette, tasse, contributi, monopoli fiscali e ogni altro tributo,
di tipo erariale o locale;
b)diritti doganali, di confine e altre risorse proprie nonché uscite del bilancio
dell’Unione europea;
c) ogni altra entrata tributaria, anche a carattere sanzionatorio o di diversa natura, di spettanza erariale o locale;
d)attività di gestione svolte da soggetti privati in regime concessorio, ad espletamento di funzioni pubbliche inerenti la potestà amministrativa d’imposizione;
e) risorse e mezzi finanziari pubblici impiegati a fronte di uscite del bilancio pubblico nonché di programmi pubblici di spesa;
f) entrate ed uscite relative alle gestioni separate nel comparto della previdenza,
assistenza e altre forme obbligatorie di sicurezza sociale pubblica;
g) demanio e patrimonio dello Stato, ivi compreso il valore aziendale netto di unità produttive in via di privatizzazione o di dismissione;
h) valute, titoli, valori e mezzi di pagamento nazionali, europei ed esteri, nonché
movimentazioni finanziarie e di capitali;
i) mercati finanziari e mobiliari, ivi compreso l’esercizio del credito e la sollecitazione del pubblico risparmio;
l) diritti d’autore, know-how, brevetti, marchi ed altri diritti di privativa industriale, relativamente al loro esercizio e sfruttamento economico;
m)ogni altro interesse economico-finanziario nazionale o dell’Unione europea”.
2.2.3. Accessi ai fini dell’accertamento delle imposte sulla produzione
e sui consumi (Accise)
Ai sensi dell’art. 18, comma 2, del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504
(T.U.A.), la Polizia Tributaria (funzionari dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
ed appartenenti alla Guardia di finanza), avente la facoltà di eseguire le indagini e i
controlli necessari ai fini dell’accertamento delle violazioni alla disciplina delle imposte sulla produzione e sui consumi, può accedere “liberamente, in qualsiasi momento, nei depositi, negli impianti e nei luoghi nei quali sono fabbricati, trasformati, detenuti od utilizzati prodotti sottoposti ad accisa o dove è custodita documentazione contabile attinente ai suddetti prodotti”.
Anche in tal caso, l’accesso è finalizzato all’esecuzione di “verificazioni, riscontri, inventari, ispezioni e ricerche e per esaminare registri e documenti” e deve essere giustificato da effettive esigenze di indagini sul luogo (art. 12, comma 1, dello
Statuto dei diritti del contribuente).
3. Conclusioni
La libertà di domicilio, la cui affermazione risale nel tempo, è strettamente legata a quella personale, costituendo anche una proiezione spaziale di quest’ultima.
È tutelata in maniera ampia e dettagliata sia da norme nazionali che internazionali, di vario rango, nonché dalle competenti giurisdizioni, si da assicurarne l’effettività.
Pur nella sua ampiezza, la libertà del domicilio può subire ingerenze da parte
della pubblica autorità per assicurare prevalenti interessi costituzionalmente protetti, in specifici casi (previsti dalla legge) e modi (con l’intervento dell’Autorità Giudiziaria legittimata ad assumere provvedimenti incidenti sui diritti soggettivi, soprattutto nei casi di accesso nell’abitazione), giustificate dall’ordinamento di una società democratica.
41
Andrea Girella
Controlli e ispezioni d’iniziativa
della polizia giudiziaria
Il concetto di “sicurezza” – tema classico del diritto costituzionale – è strettamente correlato al tema
dei diritti di libertà, sotto il duplice aspetto dell’esercizio dei propri diritti fondamentali ‘in sicurezza’
(come garanzia dei diritti fondamentali) e delle possibilità di comprimerli solo se finalizzati a garantire
‘la sicurezza’ (come limite ai diritti fondamentali).
In un ambito più circoscritto, come risposta a fenomeni avvertiti come socialmente pericolosi, in genere le norme a tutela della pubblica sicurezza e dell’incolumità generale dei cittadini consentono alla Polizia Giudiziaria – in base a specifici
e tassativi presupposti – la perquisizione di locali, persone e mezzi. Tale strumento, infatti, è considerato fra i più efficaci – e fra più invasivi – a disposizione della
Polizia Giudiziaria per la ricerca del corpo del reato o delle cose ad esso pertinenti,
al fine di consentire di adempiere ai dettami fissati dall’art. 55 c.p.p. Tuttavia, sussistono nella legislazione speciale anche casi di ispezione, più ‘lievi’ forme di controllo per l’esecuzione di investigazioni, anche d’iniziativa, della Polizia Giudiziaria.
1. Definizioni
Per la disamina della trattazione occorre preliminarmente fornire alcune definizioni giuridiche.
1.1. Ispezione
Tra gli atti investigativi ad iniziativa della Polizia Giudiziaria (oltre, PG), in casi
diversi da quelli disciplinati rispettivamente dagli artt. 352 e 354 c.p.p., diverse leggi speciali attribuiscono alla stessa la legittimazione a compiere:
-perquisizioni1, che presuppongono la commissione di un reato e si riportano
all’attività autonoma della PG;
Art. 33 della l. 7 gennaio 1929, n. 4 (norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi finanziarie), art. 41
r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), art. 27 L. 19 marzo 1990, n. 55 e art. 25-bis
d.l. 8 giugno 1992, n. 306, nonché art. 3 d.l. 18 ottobre 2001, n. 374 (delitti di criminalità organizzata), artt. 99 e
103 d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (traffico di stupefacenti), art. 5 d.l. 26 aprile 1993, n. 122 (reati di discriminazione
razziale), art. 12, comma 7, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (reati attinenti all’immigrazione clandestina). Cfr. Girella
A., Gli esami radiologici tra ispezione e perquisizione, in il Centauro n. 176/2014; ib., Minori e sostanze stupefacenti
e psicotrope, in questa Rivista, n. 5/2011; ib., Contrasto all’immigrazione clandestina e strumenti di identificazione e
accertamento delle qualità personali, in questa Rivista, n. 5/2008.
1
44
Andrea Girella
- controlli e ispezioni2, che prescindono dall’acquisizione di una notizia di reato e
quindi rientrano nell’attività della polizia di sicurezza3, che la dottrina ha meglio
qualificato come “extraprocessuali”4,
attività il cui criterio discretivo5 fa riferimento all’avvenuta commissione o meno del
fatto di reato.
Essendo nota la disomogeneità della disciplina di singoli istituti quali perquisizioni ed ispezioni (anche per le diverse finalità avute di mira volta per volta dal
legislatore)6, la dottrina7, pur riscontrando talvolta nelle previsioni normative una
commistione tra finalità preventiva e repressiva, ritiene che:
– deve sempre sussistere un collegamento con fattispecie penalmente rilevanti;
– è necessaria la ricorrenza di situazioni di urgenza e necessità tali da non consentire di attendere l’intervento del magistrato;
– in ogni caso, occorre la convalida da parte del Pubblico Ministero,
e che per ogni ipotesi speciale di perquisizione o ispezione:
– va stabilita la natura processuale di tali atti d’indagine, ossia la sua riconducibilità all’attività autonoma della PG;
– occorre verificare l’applicabilità della disciplina codicistica per quanto non previsto dalla normativa speciale;
– è necessario valutare caso per caso la compatibilità della previsione legislativa
con i principi costituzionali (artt. 13 e 14 Costituzione8).
Ciò premesso, può definirsi ispezione quel mezzo di ricerca della prova9 che
consiste nella ricerca – tramite osservazione, constatazione, rilevazione – e nella successiva acquisizione di tracce di reato e di altri effetti materiali su persone, cose, luoghi.
Art. 27, l. 19 marzo 1990, n. 55 (repressione e prevenzione della criminalità organizzata), art. 12, comma 7, d.lgs.
25 luglio 1998, n. 286 (immigrazione clandestina), art. 192 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (sicurezza stradale).
2
Come noto, si tratta di un settore della polizia amministrativa la quale, diversamente dalla polizia giudiziaria, ha
compiti generali di prevenzione di illeciti fatti umani. Per la dottrina, la legislazione speciale regolamenta l’attività
della polizia sia nella fase amministrativa quando non esiste ancora una notitia criminis, sia nella fase della indagini
preliminari.
3
4
D’Ambrosio – Vigna, La pratica di polizia giudiziaria, Padova, 2003, 141 ss.
Tale criterio, fondando la distinzione tra le perquisizioni effettuate dalla PG nell’ambito del procedimento penale
e quelle compiute dalla polizia amministrativa, tenta di ordinare una materia che si caratterizza proprio per asistematicità.
5
Cioè della volontà di apprestare strumenti di prevenzione e repressione della criminalità più efficaci di quelli
previsti in via ordinaria dal codice attraverso l’attribuzione alla PG di poteri più ampi rispetto a quelli codificati.
6
7
Cordero, Procedura penale, Milano, 2006, 830.
Art. 13 – “La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione
personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell’Autorità giudiziaria e nei
soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di Pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto
ore all’Autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano
privi di ogni effetto. È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà. La
legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva”. Art. 14 – “Il domicilio è inviolabile. Non vi si possono
eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte
per la tutela della libertà personale. Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini
economici e fiscali sono regolati da leggi speciali”.
8
9
Vds. anche Girella A., La Polizia Giudiziaria sulla scena del crimine nei reati di competenza della Polizia Tributaria,
in questa Rivista, n. 1/2011.
Controlli e ispezioni d’iniziativa della polizia giudiziaria
In genere si distinguono ispezioni:
•personali, se effettuate su una persona;
•locali, se effettuata in luoghi;
•reali, se eseguita su una cosa.
1.1.1. Corpo del reato
Sono cose sulle quali o mediante le quali il reato è stato commesso nonché le
cose che ne costituiscono il prodotto, il profitto o il prezzo.
In pratica, s’intende sia la cosa materiale che si origina dal reato medesimo che
il guadagno ovvero il vantaggio di natura economica che deriva dall’illecito.
1.1.2. Cose pertinenti al reato
Sono cose che servono o servirono, anche indirettamente, ad accertare la consumazione dell’illecito, le sue circostanze e il suo autore.
1.1.3. Tracce di reato e altri effetti materiali
Sono gli indizi materiali di un reato, come le impronte, la presenza di macchie
di sangue, lo scasso di una porta, ecc.
Possono consistere sia in segni e indizi materiali che in segni sulla persona del
denunciante o su altri. Servono ad indicare il soggetto incolpato quale responsabile del reato.
1.2. Armi
Quando parliamo di armi possiamo dare una definizione tecnica o giuridica.
Secondo la definizione ‘tecnica’ per arma deve intendersi qualunque strumento atto a offendere per la sua destinazione naturale o per le modalità d’impiego: rientrano in tale categoria le cd. armi proprie (da fuoco, da getto, da taglio o punta, congegni esplodenti/dirompenti o incendiaria, elementi nbc-r, pistole lanciarazzi10) e le cd. armi improprie (accette, cacciavite, seghe, martelli, catene, coltelli da
cucina, mazze, noccoliere, sfere metalliche, bulloni, fionde, bastoni muniti di puntali acuminati, ecc.).
Invece, secondo la definizione ‘giuridica’, per armi s’intendono quelle11 da sparo e tutte le altre la cui destinazione naturale è l’offesa alla persona, nonché tutti gli
strumenti atti ad offendere, dei quali è dalla legge vietato il porto in modo assoluto, ovvero senza giustificato motivo12.
10
Cass. pen., sez. I, 22-11-2007 n. 44623, in Cass. Pen., 2007.
Sono assimilate alle armi le materie esplodenti e i gas asfissianti o accecanti, ovvero le bombe e qualsiasi macchina o involucro contenente le predette materie.
11
Cfr. artt. 585 e 704 c.p., art. 30 t.u.l.p.s., l. 18 aprile 1975, n. 110. Sulle ‘armi non letali’, vds. Girella-Ripepi, Gli
strumenti di dissuasione per l’operatore di polizia tra armi non letali e altri mezzi di coazione fisica, in questa Rivista,
n. 1/2012.
12
45
46
Andrea Girella
1.3. Controlli
Il controllo si esprime prevalentemente con atti amministrativi semplici quale esercizio non discrezionale di un potere amministrativo13 diretto ad accertare la
conformità14 ad un determinato modello legale, prefigurato dalla norma.
Nel controllo sono sempre presenti tre momenti: una verificazione, un giudizio
e una misura15.
2. Ispezioni e controlli
Come detto, sussistono nella legislazione speciale anche casi di ispezione, più
‘lievi’ forme di controllo per l’esecuzione di investigazioni, anche d’iniziativa, della Polizia Giudiziaria.
2.1. Premessa
Prima di addentrarci nel tema in commento, un cenno va fatto alla distinzione
tra accertamenti e rilievi urgenti effettuabili sulle persone dalla PG (art. 354, comma 3, c.p.p.)16 e le ispezioni personali.
Nel codice penale l’ispezione è disciplinata agli artt. 244-46 c.p.p., ove è previsto
che essa è utilizzata quando occorre accertare le tracce di un reato e gli effetti materiali17, e può essere personale ovvero di luoghi o di cose.
L’art. 245 c.p.p. prevede che, prima di procedere all’ispezione personale – di prerogativa dell’AG – l’interessato deve essere avvertito della facoltà di farsi assistere
da persona di fiducia18, purché questa sia prontamente reperibile e idonea a norma dell’art. 120.
L’ispezione va eseguita nel rispetto della dignità e, nei limiti del possibile, del
pudore di chi vi è sottoposto. Inoltre, l’ispezione può essere eseguita anche per
mezzo di un medico. In questo caso l’autorità giudiziaria può astenersi dall’assistere alle operazioni.
Come noto, l’attività ad iniziativa della PG si ritiene limitata alle parti scoperte
13
Se c’è una ponderazione, questa è tecnica.
La rilevazione delle conformità non produce nuove certezze giuridiche, ma esprime un giudizio di valore: cioè la
corrispondenza o meno allo schema voluto della norma (funzione del controllo). Ad es. nelle immatricolazioni dei
veicoli, l’omologazione della res richiede solo la rilevazione della sua corrispondenza ai requisiti legali previsti dalla
norma. Qualora la rilevazione porti ad un giudizio di non conformità, rispetto allo schema o al modello legale l’atto
negativo di controllo acquista un carattere provvedimentale.
14
La verificazione è volta ad accertare se quanto sottoposto a controllo è conforme alle norme giuridiche o alle regole
d’altro genere (ad esempio, tecniche) che devono essere osservate. Alla verificazione segue una valutazione che si
esprime in un giudizio in ordine a tale conformità.
15
(Accertamenti urgenti sui luoghi, sulle cose e sulle persone. Sequestro) – “3. Se ricorrono i presupposti previsti
dal comma 2, gli ufficiali di polizia giudiziaria compiono i necessari accertamenti e rilievi sulle persone diversi dalla
ispezione personale”.
16
17
Mentre le perquisizioni (art. 247 ss. e 352 c.p.p.) per ricercare il corpo del reato o delle cose pertinenti al reato.
Secondo la previsione dell’art. 364, 4° comma, c.p.p. il difensore dell’indagato ispezionato ha diritto di essere
avvisato, almeno ventiquattro ore prima, del compimento del compimento delle operazioni, salvo le ipotesi di
particolare urgenza in cui un ritardo nell’accertamento potrebbe irrimediabilmente compromettere l’assicurazione
delle fonti di prova.
18
e visibili del corpo umano in applicazione dell’art. 349, comma 2, c.p.p.19; l’ispezione personale, invece, può estendersi a tutta l’epidermide (ancorché coperta da
indumenti).
In altri termini l’attività ispettiva compiuta dalla PG si concretizza in osservazione e descrizione che non può superare il limite della barriera fisica dell’individuo,
né comportare restrizioni fisico-morali della persona interessandone l’aspetto esteriore da chiunque osservabile.
Tuttavia, alla nozione tradizionale di ispezione come osservazione esterna, seppure di parti del corpo nascoste, si affianca un concetto più ampio che si spinge a
sondare l’interno del corpo umano. Nel solco di tale opzione ermeneutica sono stati qualificati come ispezione personale gli accertamenti radiografici su persona sospettata di detenere all’interno del corpo ovuli contenenti sostanza stupefacente20.
2.2. legislazione speciale
Se, dunque, i poteri investigativi della PG [nel particolare contesto della ‘sicurezza’ si sostanziano in controlli e ispezioni ai quali può seguire una perquisizione qualora ricorra una situazione di urgenza, tuttavia va ricordato come queste fattispecie investigative appaiono diverse dalle ispezioni e dalle perquisizioni disciplinate dal codice di procedura penale le quali presuppongono la commissione di un reato.
Nel dettaglio:
–i controlli e le ispezioni si possono concretizzare in una generica attività di osservazione21 e consistono nell’inspicere quanto è immediatamente visibile, per
quanto possa trattarsi di un controllo accurato di tutte le parti, esterne ed interne, del veicolo, del bagaglio e degli effetti personali22 avvistati dall’operatore di
polizia;
–la perquisizione, attività tipica di ricerca più penetrante e complessa rispetto al
controllo e all’ispezione che può comportare l’uso della coazione (per esempio,
per forzare i bagagli ovvero per smontare parti meccaniche del veicolo) è preordinata alla captazione o apprensione mediante sequestro di quanto ricercato23.
Al criterio distintivo della finalità del mezzo di ricerca della prova si riporta anche l’opinione che differenzia ispezione e perquisizione nella prospettiva del risultato fisico della relativa attività: nel primo caso si tratta della scoperta di tracce o
(Identificazione della persona nei cui confronti vengono svolte le indagini e di altre persone) “2. Alla identificazione della persona nei cui confronti vengono svolte le indagini può procedersi anche eseguendo, ove occorra, rilievi
dattiloscopici, fotografici e antropometrici nonché altri accertamenti”. Ad esempio rilevamento di impronte digitali,
verifiche antropometriche, guanto di paraffina, prelievi ai fini dello stub.
19
20
Cass., Sez. IV 2.12.2005, in Gdir, 2006, 13, 102; cfr. Girella A., Gli esami … cit.
Nell’ispezione manca la ricerca materiale: ciò porta ad escludere che l’attività di osservazione sia qualificabile
come perquisizione.
21
Secondo parte della dottrina (D’Ambrosio – Vigna, La pratica … cit.) si tratterebbe di generici poteri di controllo
riconducibili alle attribuzioni della polizia di sicurezza; altri, pur qualificando i controlli e le ispezioni in questione
come atti generici di ricerca, li riportano nell’alveo dell’attività informale e atipica di PG, con conseguente applicabilità delle norme codicistiche sugli accertamenti e rilievi urgenti sia per quanto attiene alle modalità esecutive, sia
con riguardo alle garanzie difensive.
22
23
MOSCARINI, Ispezione, in Enc. dir., Milano, 1998, 445.
47
48
Andrea Girella
altri effetti materiali lasciati dal reato non materialmente captabili e che possono
solo essere documentati dall’inspiciens; nel secondo caso, invece, si tratta del rinvenimento di persone o cose da apprendere (tramite sequestro) in quanto servono al processo24.
Nel dettaglio della presente trattazione, si intende fare riferimento a: art. 103
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (stupefacenti), art. 27 l. 19 marzo 1990, n. 55 (repressione e prevenzione della criminalità organizzata), art. 12, comma 7, d.lgs. 25 luglio
1998, n. 286 (immigrazione clandestina), art. 192 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (sicurezza stradale).
2.2.1. Stupefacenti
L’art. 103 (Controlli ed ispezioni) del c.d. “testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope” (d.P.R. 9 ottobre 1990, n.
309, oltre TUS) prevede una ricerca sommaria suscettibile, tuttavia, di evolvere in
accertamenti più penetranti per giungere, se necessario, alla perquisizione.
Tale disposizione:
- delinea (comma 1) in capo alla Guardia di Finanza la facoltà di visita, ispezione
e controllo negli spazi doganali al fine di assicurare l’osservanza delle disposizioni previste dal TUS;
- attribuisce (comma 2) agli ufficiali di PG il potere di compiere ispezioni e controlli su mezzi di trasporto, bagagli, oggetti personali;
- concede la facoltà di far evolvere tale sommaria attività di ricerca in un’indagine
più accurata volta a verificare un eventuale occultamento di cose, come la perquisizione (comma 3).
Sono presupposti di legittimità (comma 2 art. 103 TUS) di tale potere investigativo:
1. la ricorrenza dei motivi di particolare necessità e urgenza;
2.che sia in corso un’operazione di polizia per la prevenzione e la repressione
del traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope;
3. la sussistenza del fondato motivo25 (da specificare nel verbale!) per ritenere possibile reperire tali sostanze a seguito della perquisizione.
Dell’esito dei controlli e delle ispezioni deve essere redatto processo verbale da
trasmettersi entro quarantotto ore al procuratore della Repubblica per la successiva convalida (comma 3).
Gli operanti della PG che hanno proceduto al controllo/ispezione sono tenuti a
rilasciare all’interessato copia del verbale redatto.
24
Così Cordero, Il procedimento probatorio, in Tre studi sulle prove penali, Milano, 1963, 104.
Deve ritenersi che il «fondato motivo» circa la presenza di sostanze stupefacenti pur essendo formula equipollente
a quella utilizzata nell’art. 352 del c.p.p. è inserito in una disposizione (l’art. 103 TUS), che – a differenza di quella
prevista nel c.p.p. – non condiziona l’esercizio dei poteri di polizia alla sussistenza di un reato. Ciò è dimostrato
decisivamente anche dalla considerazione che i poteri di cui all’art. 103 TUS sono esercitabili, tra l’altro, quando
il «fondato motivo» di ritenere la presenza della sostanza stupefacente si ricollega all’ipotizzabile commissione del
solo illecito amministrativo previsto e punito dagli artt. 75 e 75-bis TUS. Così, Amato, Il sospetto di detenzione della
sostanza è un “fondato motivo” di intervento, in Guida al Dir., n. 30/2007, 63.
25
1.2.2. Armi
Nell’ambito della legislazione di pubblica sicurezza i riferimenti alle armi [munizioni ed esplosivi] sono rinvenibili nella l. 19 marzo 1990, n. 55.
In particolare, all’art. 27 della l. n. 55/1990, si prevede che oltre a quanto previsto dall’art. 4 della l. 22 maggio 1975, n. 15226 e dalle disposizioni in materia di produzione e traffico illecito degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope [citato art.
103 TUS], la PG possa procedere al controllo e all’ispezione di:
• mezzi di trasporto;
•bagagli;
• effetti personali.
Tale attività può essere eseguita in ogni luogo27 e indifferentemente dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria.
Sono presupposti di legittimità (comma 1, art. 27) di tale potere investigativo:
1.che sia in corso un’operazione di polizia per la prevenzione e la repressione
del delitto previsto dall’art. 416-bis del codice penale (associazione di tipo mafioso) e di quelli commessi in relazione ad esso, nonché dei delitti previsti dagli
artt. 648-bis e 648-ter dello stesso codice (riciclaggio) e di quelli indicati nei medesimi articoli;
2. la sussistenza del fondato motivo (da specificare nel verbale!) di ritenere che
possono essere rinvenuti denaro o valori costituenti il prezzo della liberazione
della persona sequestrata, o provenienti dai delitti predetti, nonché armi, munizioni o esplosivi.
trasmettersi entro quarantotto ore al procuratore della Repubblica per la successiva convalida.
2.2.3. Immigrazione clandestina
In tema di immigrazione clandestina, il d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 all’art. 12
(Disposizioni contro le immigrazioni clandestine), consente alla Pubblica Sicurezza
di procedere al controllo e alle ispezioni di:
• mezzi di trasporto;
• cose trasportate, ancorché soggetti a speciale regime doganale.
Tale attività può essere eseguita indifferentemente dagli ufficiali e dagli agenti di pubblica sicurezza purché operanti nelle province di confine e nelle acque
territoriali.
26
Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico.
Anche in ufficio se NON vi è la disponibilità di mezzi idonei od occorre preservare la riservatezza della persona
da perquisire (Cass. n. 5579/1983).
27
49
50
Andrea Girella
Acque territoriali
Nel diritto internazionale, le distese di acqua facenti parte del territorio di uno Stato, il
quale esercita su di esse la propria sovranità. Includono il mare territoriale (cioè la fascia
di mare ampia 12 miglia nautiche dalle linee di base costiere) e le acque interne, queste
ultime a loro volta comprendenti i mari interni, i laghi, i fiumi, i canali.
Sono presupposti di legittimità (comma 7, art. 12) di tale potere investigativo:
1.che sia in corso un’operazione di polizia finalizzata al contrasto delle immigrazioni clandestine, disposte nell’ambito delle direttive di cui all’art. 11, comma
328, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286;
2. la sussistenza del fondato motivo (da specificare nel verbale!) anche in relazione a specifiche circostante di luogo e di tempo, sussistono fondati motivi di ritenere che possano essere utilizzati per uno dei reati previsti dal medesimo art.
1229.
trasmettersi entro quarantotto ore al procuratore della Repubblica per la successiva convalida.
2.2.4. Sicurezza stradale
Da ultimo, nell’ambito della sicurezza stradale, l’art. 192 (Obblighi verso funzionari, ufficiali e agenti) del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), statuisce (comma 3), tra l’altro, che i funzionari, ufficiali ed agenti ai quali spetta l’espletamento dei servizi di polizia stradale30, possono procedere ad ispezioni
del veicolo al fine di verificare l’osservanza delle norme relative alle caratteristiche
o all’equipaggiamento del veicolo medesimo31.
Nell’ambito e in attuazione delle direttive adottate dal Ministro dell’interno, i prefetti delle province di confine terrestre ed i prefetti dei capoluoghi delle regioni interessate alla frontiera marittima promuovono le misure occorrenti
per il coordinamento dei controlli di frontiera e della vigilanza marittima e terrestre, d’intesa con i prefetti delle
altre province interessate, sentiti i questori e i dirigenti delle zone di polizia di frontiera, nonché le autorità marittime e militari ed i responsabili degli organi di polizia, di livello non inferiore a quello provinciale, eventualmente
interessati, e sovrintendono all’attuazione delle direttive emanate in materia.
28
Nelle medesime circostanze gli ufficiali di polizia giudiziaria possono altresì procedere a perquisizioni, con l’osservanza delle disposizioni di cui all’art. 352, commi 3 e 4, c.p.p.
29
Vds. art 12 del codice della strada, secondo cui i servizi di polizia stradale sono espletati in via principale dalla
Polizia Stradale (specialità della Polizia di Stato), dalla Polizia di Stato, dall’Arma dei Carabinieri, dal Corpo della
Guardia di Finanza, dai Corpi e dai servizi di Polizia Provinciale (nell’ambito del territorio di competenza), dai
Corpi e dai servizi della Polizia Municipale (nell’ambito del territorio di competenza), dai Funzionari del Ministero
dell’Interno addetti al servizio di Polizia Stradale, dal Corpo di Polizia Penitenziaria e dal Corpo Forestale dello
Stato in relazione ai compiti d’istituto. Sul tema, v. anche Girella A., Servizi e controlli di polizia sui veicoli su strada,
in questa Rivista, n. 6/2010.
30
I conducenti dei veicoli sono tenuti ad esibire, a richiesta, il documento di circolazione e la patente di guida, se
prescritti, e ogni altro documento che, ai sensi delle norme in materia di circolazione stradale, devono avere con sé
(comma 2). Chiunque viola tali obblighi ovvero non consente l’ispezione del veicolo è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 84 ad euro 335 (comma 6).
31
2.3. Ispezione arbitraria
L’art. 609 c.p (Perquisizione e ispezione personali arbitrarie) prevede che il pubblico ufficiale, che, abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni, esegue [una perquisizione o] una ispezione personale è punito con la reclusione fino ad un anno.
Per la dottrina32 il reato ha natura plurioffensiva in quanto [nonostante la collocazione sistematica e le indicazioni provenienti dai lavori preparatori], esso è posto a tutela:
•della libertà morale del soggetto passivo;
• dell’interesse pubblicistico alla legalità dell’azione dei pubblici poteri.
Inoltre, trattasi di un reato cd. proprio in quanto può essere commesso soltanto
dal pubblico ufficiale (anche se non competente a effettuare perquisizioni e ispezioni personali) o dal privato che, avendo proceduto all’arresto in flagranza ex art.
38333, c.p.p., proceda ad una arbitraria perquisizione o ispezione personale.
La condotta:
a) consiste nell’eseguire una ispezione personale, abusando dei poteri inerenti
alle funzioni di pubblico ufficiale;
b) si perfeziona nel momento e nel luogo in cui avviene l’ispezione, in quanto trattasi di cd. reato istantaneo.
Il reato è punito a titolo di dolo generico (il tentativo è configurabile). Pertanto, è sufficiente la coscienza e volontà di eseguire l’ispezione, ma anche la consapevolezza dell’abuso di poteri34.
Il delitto è configurabile non solo quando siano in concreto assenti le condizioni richieste dalla legge per il compimento dell’atto, ma anche quando esso sia realizzato con modalità illegali.
3. Pratica operativa
In merito alla procedura da seguire (o comunque consigliata – all. 1) nel momento in cui si effettua un controllo, va evidenziato come:
• vi deve essere uno specifico servizio di polizia in corso [quindi: formalmente deve pre-esistere un foglio di servizio/altro documento in cui l’attività sia comandata/disposta];
• a seconda dell’ambito di intervento, va posta particolare attenzione ai motivi
presupposti per procedere al controllo/ispezione, che devono essere fondati e,
quindi, specificati nel verbali;
• si può procedere anche se la parte interessata richiede l’assistenza del difensore
il quale non ha diritto di essere preavvertito. Quest’ultimo, una volta intervenuto, potrà assistere;
• in caso di riscontro positivo [‘rinvenimento’], dovrà procedere al sequestro delle
32
Fiandaca, Musco, Diritto pena, Parte Speciale, vol. II-1, pag. 179, Bologna, 2010.
Art. 383 cp.p. “1. Nei casi previsti dall’articolo 380 ogni persona è autorizzata a procedere all’arresto in flagranza,
quando si tratta di delitti perseguibili di ufficio. 2. La persona che ha eseguito l’arresto deve senza ritardo consegnare
l’arrestato e le cose costituenti il corpo del reato alla polizia giudiziaria la quale redige il verbale della consegna e ne
rilascia copia”.
33
34
Per la dottrina l’errore sull’illegittimità della condotta esclude il dolo.
51
52
Andrea Girella
cose rinvenute35 indicando esattamente dove le stesse si trovavano e le eventuali
dichiarazioni rilasciate dalla persona controllata. Se possibile, all’operatore procedente conviene documentare l’atto con rilievo fotografici allegando, poi, al
verbale l’eventuale fascicolo fotografico;
• all’esito positivo dell’operazione, se riconducibile ad ipotesi di natura penale,
potrebbe conseguire l’arresto della persona, per cui dovranno essere compiuti
gli atti conseguenti;
• l’operatore dovrà comunque redigere il verbale (all. 2), copia della quale deve essere consegnata all’interessato. Resta ferma la redazione di altri atti conseguenziali (come il verbale di sequestro e arresto). Il verbale deve essere inoltrato immediatamente, o comunque entro 48 ore, in allegato all’informativa al P.M.
competente per territorio. Ovviamente il termine si riduce a 24 otre in caso di
arresto.
Qualche attenzione in più va posta nell’arresto, quale atto provvisorio limitativo
della libertà personale. A titolo di promemoria, la PG vi procede:
a) obbligatoriamente (art. 380 c.p.p.) nei confronti di chiunque è colto in flagranza36 di commettere delitti non colposi, consumati o tentati quali [in riferimento alle tematiche trattate]: illegale introduzione/messa in vendita/cessione/detenzione/porto in luogo pubblico o aperto al pubblico di armi da guerra o tipo
guerra o parti di esse/esplosivi ed armi clandestine nonché di più armi comuni
da sparo; attività dirette a favorire l’ingresso clandestino degli stranieri nel territorio dello Stato; produzione e traffico di sostanze stupefacenti;
b)facoltativamente (art. 381 c.p.p.) nei confronti di chiunque è colto in flagranza
di commettere il delitto non colposo, consumato o tentato di: alterazione di armi/ fabbricazione di esplosivi non riconosciuti, qualora la misura sia giustificata dalla gravità del fatto ovvero dalla pericolosità del soggetto desunta, come
noto, dalla sua personalità o dalle circostanze del fatto.
35
Eventualmente, dei documenti e/o dei mezzi di trasporto, nel caso di immigrazione clandestina.
Art. 382 c.p.p. “È in stato di flagranza chi viene colto nell’atto di commettere il reato ovvero chi, subito dopo il reato,
è inseguito dalla Polizia Giudiziaria, dalla persona offesa o da altre persone ovvero è sorpreso con cose o tracce dalle
quali appaia che egli abbia commesso il reato immediatamente prima”.
36
53
ALLEGATO 1
Invito a consegnare la cosa
- senza arrecare danni a persone o cose
- nel rispetto della dignità e del pudore
Esecuzione della ispezione
(art. 249, co. 2, c.p.p.)
Se ha esito positivo
Elenco da allegare al verbale
+ ev. rilievi fotografici
Altre garanzie difensive:
a) dare atto della eventuale presenza del difensore alle operazioni
b) indicare gli orari e le persone intervenute.
- in triplice copia (SI rilascia alla Parte)
Redazione del verbale di ispezione
- va messo a disposizione dell’A.G.
(procedente + luogo, se diverso) senza ritardo
e comunque entro 48 ore per la successiva
convalida (se c’è un arresto, entro 24 ore;
cfr. art. 386 c.p.p.)
Se ricorrono gli estremi di un
reato derivanti dai risultati della
ispezione
(eventuale) perquisizione
Sequestro
Redazione notizia di reato
54
Andrea Girella
ALLEGATO 2
VERBALE DI ISPEZIONE (generico)
[ intestazione Ufficio/Comando ]
VERBALE DI ISPEZIONE
(Art. _____)
L’anno ____, addì ____, del mese di _____________, alle ore ____ circa, in ____________,
presso _______________________________________________ _____________________, viene redatto il presente atto per far risultare quanto segue:
VERBALIZZANTI
• _____________________________ (appartenenti al Comando/Ufficio in intestazione)
• _____________________________
PARTE
· ____________________, nato a ___________ (_____) il ________ residente/domiciliato a
__________ (_____) via ___________________ nr. ______; identificato tramite ____________
______________________________________
FATTO
In data __________, alle ore ______ circa, i verbalizzanti, nel corso di operazioni di _______
volte a _______________________ presso ____________________________, avendo fondato
motivo che ___________, hanno eseguito, ai sensi dell’art. ______________ l’ispezione/
controllo:
[__] del mezzo di trasporto nella disponibilità della Parte: in quanto per le circostanze
obiettive dei fatti sussistevano fondati sospetti circa la possibilità che all’interno del veicolo si trovassero occultate _____________;
[__] dei bagagli nella disponibilità della Parte: in quanto per le circostanze obiettive dei
fatti sussistevano fondati sospetti circa la possibilità che all’interno degli stessi si trovassero occultate _______________;
[__] ___________.
Gli operanti, dopo essersi fatti riconoscere dalla Parte mediante l’esibizione delle tessere
di riconoscimento ed aver dichiarato l’intenzione di eseguire l’ispezione e controllo del
__________ (mezzo di trasporto/dei bagagli nella sua disponibilità), prima di intraprendere
le operazioni, rendevano edotta la stessa della sua facoltà di farsi assistere da un difensore di
fiducia o da altra persona, sempre di sua fiducia (quest’ultima idonea ad essere testimone ad
atti del procedimento – art. 120 del c.p.p.), purché entrambi prontamente reperibili. In merito
la Parte ha dichiarato:”___________________________________________________________”.
L’ispezione e controllo ha dato esito:
[__] NEGATIVO
[__] POSITIVO
rinvenendo quanto dettagliatamente indicato nel verbale di sequestro redatto. I corpi di
reato [eventualmente rinvenuti] saranno repertati a norma di legge ed in seguito concentrati presso l’Ufficio Reperti del Comando/Ufficio in intestazione, a disposizione dell’Autorità Giudiziaria competente.
L’ispezione e controllo è terminata alle ore ________ circa del ________________.
Si dà atto che le operazioni di controllo ed ispezione, eseguite con la continua presenza
della Parte e degli eventuali intervenuti, sono state compiute nel rispetto della dignità,
nessun danno è stato arrecato alle cose e nulla è stato asportato tranne quanto, eventualmente, sottoposto a sequestro.
Di quanto sopra è stato redatto il presente atto che dai verbalizzanti, dall’eventuale intervenuto e dalla Parte viene letto, sottoscritto e chiuso alle ore ______ circa del ___________
e copia del quale viene consegnato alla Parte e all’intervenuto [(ev.) una viene trasmessa al
P.M. presso il Tribunale ______ di ________ e l’altra conservata agli atti di questo Ufficio/
Comando].
Letto, sottoscritto e chiuso alle ore ______ circa del _________.
VERBALIZZANTI INTERVENUTOPARTE
55
56
Andrea Girella
TAVOLA 1
DIFFERENZA TRA ISPEZIONE E PERQUISIZIONE
ISPEZIONE
PERQUISIZIONE
art. 244-46 c.p.p
finalizzata a
U.P.G.
Accertare le tracce
o gli altri effetti
materiali di un reato
Ricercare il corpo
del reato o delle cose
pertinenti al reato
Osservazione
Constatazione
Rilevazione
Persone, luoghi o cose
Persone o luoghi
TAVOLA 2
ISPEZIONE LEGISLAZIONE SPECIALE (armi)
ISPEZIONE
LEGISLAZIONE SPECIALE
CRIMINALITÀ ORGANIZZATA
in casi di particolare necessità e urgenza
P.G.
fondato motivo
Mezzi, bagagli, effetti personali
art. 27 legge 55/90
rinvenire armi,
munizioni, esplosivi
rinvenire denaro/valori
(prezzo della liberazione
persona sequestrata
o di delitti in tema di armi)
57
TAVOLA 3
ISPEZIONE LEGISLAZIONE SPECIALE (stupefacenti)
ISPEZIONE
STUPEFACENTI
art. 103 d.P.R. 309/90
1° comma
G.d.F.
Negli spazi doganali
Ufficiali/sottoufficiali
(Facoltà) di visita,
ispezione e controllo
Artt. 19-20 TULD
ISPEZIONE
art. 103 d.P.R. 309/90
STUPEFACENTI
2° comma
Nel corso di operazioni di polizia per la
prevenzione/repressione del traffico
illecito di sostanze stupefacenti/psicotrope
Redazione verbale
P.G.
(facoltà) di ispezione
e controllo
Fondato motivo di rinvenire sostanze
stupefacenti o psicotrope
58
Andrea Girella
Paolo Girotti
Ufficiale di Polizia Locale
L’ispezione di polizia stradale
dei veicoli
L’annosa questione relativa a cosa si intenda per ispezione, deve essere risolta, se possibile, con una
interpretazione letterale della parola “ispezione”.
L’art 12 delle preleggi in tema di “interpretazione della legge” riporta che “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal
significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione
del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe,
se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”; l’annosa questione relativa a cosa si intenda per ispezione, deve quindi essere risolta, se possibile, con una interpretazione letterale della parola “ispezione”, intendendo questa come “esame attento, osservazione minuziosa” (Sabatini-Coletti) intendo quindi come finalità la verifica di uno stato o il funzionamento (anche di un servizio nelle eccezione più ampia).
Relativamente alla ispezione dei veicoli possiamo definire l’ispezione come atto
di osservazione attenta e minuziosa, finalizzato a verificare il funzionamento della
cosa verso la quale questi è diretta. Già dal tenore letterale siamo in parallelo con
la dicotomia intercorrente tra i rilievi e gli accertamenti, associando l’ispezione del
veicolo quale attività di “rilievo” inteso come assorbimento dello stato reale ed attuale della cosa verso la quale si procede, con una unica differenza relativa alla finalità che, nel caso della ispezione, tende alla verifica del funzionamento delle dotazioni, tra le quali emerge l’attività primaria di verifica della mera esistenza ancor
prima del corretto funzionamento.
In questo contesto si inserisce l’art. 192 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice
della strada), che recita:
Art. 192. Obblighi verso funzionari, ufficiali e agenti.
1. Coloro che circolano sulle strade sono tenuti a fermarsi all’invito dei funzionari, ufficiali ed agenti ai quali spetta l’espletamento dei servizi di polizia stradale1, quando siano in uniforme o muniti dell’apposito segnale distintivo.
2. I conducenti dei veicoli sono tenuti ad esibire, a richiesta dei funzionari, ufficiali e agenti indicati nel comma 1, il documento di circolazione e la patente di
1
V. art. 12 c.d.s. – Espletamento dei servizi stradali.
60
Paolo Girotti
guida, se prescritti, e ogni altro documento che, ai sensi delle norme in materia di
circolazione stradale, devono avere con sé.
3. I funzionari, ufficiali ed agenti, di cui ai precedenti commi, possono:
- procedere ad ispezioni del veicolo al fine di verificare l’osservanza delle norme relative alle caratteristiche e all’equipaggiamento del veicolo medesimo;
- ordinare di non proseguire la marcia al conducente di un veicolo, qualora i
dispositivi di segnalazione visiva e di illuminazione o i pneumatici presentino
difetti o irregolarità tali da determinare grave pericolo per la propria e altrui
sicurezza, tenuto anche conto delle condizioni atmosferiche o della strada;
- ordinare ai conducenti dei veicoli sprovvisti di mezzi antisdrucciolevoli,
quando questi siano prescritti, di fermarsi o di proseguire la marcia con l’osservanza di specifiche cautele.
4. Gli organi di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza possono, per controlli necessari ai fini dell’espletamento del loro servizio, formare posti di blocco e, in
tal caso, usare mezzi atti ad assicurare, senza pericolo di incidenti, il graduale arresto dei veicoli che non si fermino nonostante l’ordine intimato con idonei segnali. Le caratteristiche di detti mezzi, nonché le condizioni e le modalità del loro impiego, sono stabilite con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri
dei lavori pubblici e di grazia e giustizia.
5. I conducenti devono ottemperare alle segnalazioni che il personale militare,
anche non coadiuvato dal personale di polizia stradale di cui all’art. 12, comma 1,
impartisce per consentire la progressione del convoglio militare.
6. Chiunque viola gli obblighi di cui ai commi 1, 2, 3 e 5 è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 84 a euro 335.
7. Chiunque viola le disposizioni di cui al comma 4, ove il fatto non costituisca
reato, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
euro 1.324 a euro 5.302.
La titolazione dell’art. 192 “obblighi verso funzionari, ufficiali ed agenti”,
ben chiarisce la finalità della norma la quale intende consentire le verifiche di polizia stradale, ponendo a carico di “coloro che circolano sulle strade” comportamenti finalizzati al corretto espletamento dei controlli, in primis l’obbligo di fermarsi
all’invito regolarmente impartito. L’essere tenuti ad esibire i documenti di circolazione completa il quadro di cognizione reale e documentale che pone consente a
chi opera di procedere alla verifica di quanto è in fatto.
Il comma 3 dell’art. 192 c.d.s. forma il corpo di merito della attività di ispezione del veicolo su strada che consiste nel “procedere ad ispezioni del veicolo al fine di verificare l’osservanza delle norme relative alle caratteristiche e all’equipaggiamento del veicolo medesimo”, identificando con chiarezza l’ambito entro il quale
l’organo di polizia stradale può procedere alla ispezione dei veicoli, con diretto riferimento alla verifica del rispetto delle norme relative alle caratteristiche ed all’equipaggiamento.
Sulla traccia intrapresa, in ossequio all’interpretazione letterale, possiamo procedere a definire cosa si intende per caratteristica e cosa per equipaggiamento, intendendo quale caratteristica una “qualità propria, sostanziale o formale,
per cui si riconosce una cosa, e che ne costituisce la nota distintiva”, mentre per
L’ispezione di polizia stradale dei veicoli
equipaggiamento “il complesso di oggetti, di attrezzature idonee a effettuare un’attività” che si esprime, per i veicoli, in una dotazione o in un corredo.
Esaminando il codice della strada, partendo dalla nozione di veicolo (art. 46), già
si nota come il termine “caratteristica” sia utilizzato per distinguere le macchine per
uso di bambini, rimandando ai dettagli tecnici previsti dal regolamento, per poi arrivare all’art. 52 del c.d.s. che effettua la identificazione dei ciclomotori in base alle
due caratteristiche, motore di cilindrata non superiore a 50 cc, se termico e capacità di sviluppare su strada orizzontale una velocità fino a 45 Km/h. Proseguendo,e
precisamente sino all’art. 58, in tema di macchine operatrici, si delinea come le stesse “sono equipaggiate, eventualmente, con speciali attrezzature..”, ponendo in rilievo un primo distinguo tra il termine equipaggiamento e caratteristica; a fugare ogni
dubbio interviene l’art. 59 (veicoli con caratteristiche atipiche) il quale, al comma 1,
considera “atipici i veicoli che per le loro specifiche caratteristiche non rientrano tra
quelle definite nel presente capo”.
Ritornando così all’art. 46 del c.d.s., il relativo articolo del regolamento di esecuzione (196) titolato “caratteristiche dei veicoli per uso di bambini o di invalidi”, riporta quali dati quelli relativi alla Lunghezza massima, Larghezza massima, Altezza
massima, Sedile, Massa in ordine di marcia, Partenza massima del motore, Velocità massima, tanto da sancire, al successivo comma 2, che “il superamento anche si
uno solo dei limiti indicati nel primo comma comporta l’inclusione della macchina
nei veicoli di cui al primo periodo dell’art. 46, comma 1”.
Analogamente, con riferimento all’art. 52, interviene l’art. 198 del regolamento,
che offre un ulteriore spunto ai fini delle verifiche di cui all’art. 192, riportando che
“2. Il controllo sul ciclomotore... consiste nell’accertare che le parti o i componenti di seguito elencati siano marcati in maniera durevole ed indelebile con un codice alfanumerico ed il marchio del costruttore: silenziatore di aspirazione, carburatore, condotto di aspirazione se smontabile, cilindro, testa, carter, silenziatore di
scarico, puleggia motrice, puleggia condotta. In sede di controllo deve essere accertato, inoltre, che sul condotto di aspirazione sia marcato il valore del diametro interno minimo”.
Proseguendo nella lettura troviamo un altro articolo che merita ovvero l’art 68
sulle caratteristiche costruttive e funzionali e dispositivi di equipaggiamento dei velocipedi laddove, al comma 4, riporta che “con decreto del Ministro dei lavori pubblici sono stabilite le caratteristiche costruttive, funzionali nonché le modalità di
omologazione dei velocipedi a più ruote simmetriche che consentono il trasporto di
altre persone oltre il conducente”; al comma 5 poi, si riporta che “i velocipedi possono essere equipaggiati per il trasporto di un bambino, con idonee attrezzature, le
cui caratteristiche sono stabilite dal regolamento”, con la conseguente disposizione
regolamentare (art. 225) la quale identifica la composizione che costituisce “attrezzatura idonea” al trasporto sul velocipede di un bambino, cioè quanto inteso come “equipaggiamento”.
Rimanendo sempre in tema di equipaggiamento. la sezione I del capo II (Veicoli a motore e loro rimorchi), si occupa delle caratteristiche costruttive, di equipaggiamento e di identificazione determinando, al comma 1, che “Le caratteristiche
generali costruttive e funzionali dei veicoli, soggette ad accertamento, sono quelle
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Paolo Girotti
indicate nell’appendice V al presente titolo” chiarendo l’ambito nel quale si muove l’attività che viene messa in atto con la ispezione, con il successivo art. 228 (dispositivi di equipaggiamento dei veicoli a motore e loro rimorchi), che rimanda ai
decreti emanati ai sensi dell’art 71, comma 3, che devono essere conformi, quando
sussistano, alle prescrizioni dettate in proposito dalle direttive comunitarie o, in alternativa, alle prescrizioni contenute nei regolamenti o nelle raccomandazioni emanati dall’ufficio europeo per le Nazioni Unite, Commissione economica per l’Europa (ad eccezione dei dispositivi di ritenuta e protezioni per veicoli destinati ad essere condotti dagli invalidi o al loro trasporto, che sono determinate dal Ministro
dei trasporti).
Tuttavia, alcune caratteristiche costruttive, debitamente identificate, possono essere modificate previa certificazione dei lavori mentre per altre si subordina al rilascio, da parte della ditta costruttrice, di idoneo nulla osta o, quando consentito, da
apposita relazione tecnica a cui seguirà visita e prova presso la M.C.T.C.
L’art 237 il regolamento stabilisce che “Le prescrizioni tecniche relative alle caratteristiche funzionali e ai dispositivi di equipaggiamento dei veicoli in circolazione sono indicate nell’appendice VIII al presente titolo.”, sostituite con le prescrizioni tecniche indicate dalle norme di recepimento delle direttive comunitarie.
L’allegato VIII tratta di:
a) Ruote, pneumatici e sistemi equivalenti;
b) Sistemi di frenatura;
c) Dispositivi di segnalazione visiva e di illuminazione, impianto elettrico;
d) Dispositivi di segnalazione acustica;
e) Livello sonoro del dispositivo di scarico;
f) Emissioni inquinanti;
g)Visibilità;
h) Carrozzeria e telaio;
i) Dispositivi in generale ed approvazione degli stessi.
Detto quanto sopra, di sicuro e particolare interesse pratico per la natura della
violazione e la sua applicazione a volte oggetto di varie interpretazioni, è il contenuto dell’art. 82 (destinazione ed uso dei veicoli) che al comma 1 recita: “per destinazione del veicolo s’intende la sua utilizzazione in base alle caratteristiche tecniche”,
rimandando (comma 7) al regolamento (art. 243 – caratteristiche costruttive dei veicoli in relazione alla destinazione ed all’uso degli stessi), il quale riporta che “devono soddisfare le prescrizioni fissate dall’art. 227, comma 2, in relazione al punto F
dell’appendice V al presente titolo”.
Alla luce di quanto esaminato, in merito alla mera ispezione di polizia stradale
stabilita di cui al comma 3 dell’art. 192 del c.d.s., ben si comprende la portata della
possibilità di procedere alla ispezione esterna ed interna del veicolo, sempre nel rispetto delle finalità della norma ovvero per la verifica della caratteristiche e dell’equipaggiamento (rinvenibili sia nella loro presenza reale se prevista che nel corretto funzionamento), il cui rifiuto integra la violazione prevista dal medesimo articolo.
Chiaramente l’attività ispettiva, in particolare per la verifica alla corrispondenza alle caratteristiche costruttive o di equipaggiamento previste dal regolamento
e/o dalle norme riconosciute, ha vari gradi di approfondimento in base ai quali
L’ispezione di polizia stradale dei veicoli
l’operatore dovrà confrontarsi con le conoscenze specifiche in materia, potendo
rendersi necessario avvalersi di specifiche competenze tecniche; sotto questo profilo la conoscenza normativa deve estendersi al regolamento, le appendici ed a tutte
le norme comunitarie eventualmente presenti con capacità di applicazione diretta
nell’ordinamento vigente (regolamenti comunitari ed altri riferimenti a cui espressamente il c.d.s. rimanda).
Resta ferma la possibilità di cui all’art. 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Atti di accertamento) in base alla quale “ Gli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma di denaro possono, per l’accertamento delle violazioni di rispettiva competenza, assumere informazioni e procedere a ispezioni di cose
e di luoghi diversi dalla privata dimora, a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica”, interessando soprattutto la parte finale nella
quale si riporta la facoltà di procedere con “ogni altra operazione tecnica”. Al proposito, a chiarire l’annosa questione circa le modalità di accertamento della velocità
dei ciclomotori, è utile quanto contenuto nella circolare Ministero dell’interno prot.
n. M/2413/4 del 21 novembre 2000 la quale riporta che “per quanto concerne l’accertamento delle modifiche apportate, ai sensi dell’art 192 c.d.s., è concessa a tutti
gli organi di polizia la possibilità di ispezionare il veicolo (anche con l’ausilio di tecnici specializzati) al fine di individuare l’alterazione delle caratteristiche costruttive
previste e procedere alla comminazione delle sanzioni”, aggiungendo inoltre che “le
caratteristiche di individuazione dell’eventuale alterazione delle caratteristiche costruttive dei ciclomotori, soprattutto per quelli di recente costruzione, è ressa possibile dalla presenza su parti essenziali del veicolo di codici riprodotti anche sul documento di circolazione. Se questi non corrispondono, vi è fondato sospetto che il
ciclomotore sia maggiorato”. Quindi “sulla base dei predetti indici, ove sia possibile, il ciclomotore può essere condotto, per la verifica della sospetta alterazione, sia
presso un’officina specializzata, sia presso gli Uffici provinciali MCTC”. La circolare chiude ammettendo, ai fini specifici della confisca prevista per i ciclomotori, l’alternativa o aggiunta della prova di velocità con autovelox omologato su strada piana, in assenza di vento.
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Claudio Malavasi
Dottore Commercialista, Revisore Legale e Dirigente di 2^ fascia di EPNE
L’ispezione amministrativa
ed il relativo procedimento
negli enti pubblici
Il procedimento di controllo ispettivo amministrativo trova la sua disciplina nella legge 7 agosto 1990,
n. 241 e nella direttiva 2 luglio 2002 del Dipartimento della Funzione Pubblica la quale lo configura
come un sub-procedimento istruttorio “servente” rispetto ad un più ampio procedimento di verifica
destinato ad essere la base sulla quale incardinare provvedimenti a rilevanza esterna, sono quindi
attività preordinate ad acquisire elementi conoscitivi necessari per lo svolgimento di procedimenti
amministrativi propedeutici all’emanazione di provvedimenti a rilevanza esterna.
L’articolo 6, comma 1, lettera b) della legge 241/1990 prevede che:
Art. 6 – Compiti del responsabile del procedimento 1. Il responsabile del procedimento:
a)valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i
presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento;
b)accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari,
e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In
particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed
ispezioni ed ordinare esibizioni documentali;
c) propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui
all’articolo 14;
d)cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai
regolamenti;
e)adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli
atti all’organo competente per l’adozione. L’organo competente per l’adozione del
provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento
se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.
Nell’iter ispettivo si rinvengono pertanto tutte le componenti essenziali del procedimento amministrativo: l’iniziativa, l’istruttoria e la decisione; si tratta pertanto
di un procedimento che tende alla formazione di un atto amministrativo, la relazione ispettiva, attraverso una serie di atti orientati a tale obiettivo.
Si deve pertanto concludere, in prima analisi, che anche per il procedimento
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Claudio Malavasi
ispettivo trova applicazione la generale disciplina del procedimento amministrativo scritta dal legislatore alla luce dei principi costituzionali del buon andamento e
dell’imparzialità dell’azione amministrativa.
La direttiva del Dipartimento della Funzione Pubblica del 2 luglio 2002 è l’unica che disciplina i compiti ispettivi ai quali tutti i pubblici dipendenti devono attenersi ed in particolare.
Direttiva sull’attività d’ispezione 2 luglio 2002
G.U. 31 luglio 2002, n. 178
IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
A tutte le Pubbliche Amministrazioni
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante la disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante l’ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche;
Ritenuto di individuare le linee-guida per l’ispettore attraverso una rivisitazione sistematica dei criteri e dei modi delle attività verificatorie in àmbito pubblico;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 agosto 2001, recante la delega
di funzioni al Ministro senza portafoglio on. dott. Franco Frattini, in materia di funzione
pubblica e di coordinamento dei servizi di informazione e sicurezza;
Emana la seguente:
Direttiva sulle attività d’ispezione
Premessa.
Il Ministro per la funzione pubblica intende contribuire alla definizione dei princìpi che
regolano le attività di ispezione, diretto strumento conoscitivo delle diverse realtà delle
amministrazioni, particolarmente utile per promuovere politiche orientate ad aggiornare e
migliorare il servizio ai cittadini ed alle imprese.
Le ispezioni, finora, si sono basate principalmente su regole non scritte, facendo affidamento alla professionalità ed alla competenza degli ispettori. È opportuno, quindi, definire
sistematicamente criteri e modi con cui questa attività deve svolgersi.
I contatti da tempo instaurati tra gli uffici d’ispezione dei Ministeri degli affari esteri,
dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze, del lavoro e delle politiche sociali
e l’Ispettorato della funzione pubblica hanno evidenziato la sostanziale omogeneità dei
problemi e quesiti sorti sull’argomento. La collaborazione si è sviluppata anche con il supporto di docenti universitari e della scuola superiore della pubblica amministrazione ed
ha fatto emergere l’esigenza di un riesame sistematico dei criteri e delle modalità di svolgimento delle ispezioni, con riferimento alla nuova realtà della pubblica amministrazione.
Le indicazioni che seguono non ledono l’autonomia degli ispettori, ma hanno lo scopo di
rendere esplicite quelle regole – di carattere etico e procedurale – che hanno la funzione
di indirizzare sia l’operato degli ispettori stessi, sia, specularmente, quello dell’amministrazione o dell’ente verificato. Esse, con il carattere dell’universalità, valgono qualunque sia
la ragione e l’ampiezza dell’accertamento attuato.
Se l’opera dell’ispettore è adeguata, la verifica risulta una utile occasione di stimolo, di
coordinamento e di indirizzo ed indurrà le amministrazioni ad adottare i metodi innovativi
suggeriti per semplificare e migliorare il lavoro ed i servizi.
L’ispezione amministrativa ed il relativo procedimento negli enti pubblici
Per queste ragioni, l’ispettore svolgerà funzioni che non sono più di solo controllo, ma
anche di ausilio e stimolo all’amministrazione verificata.
Le linee-guida per l’ispettore.
Prima di enunciare le regole cui deve uniformarsi l’ispettore nel suo agire, si ricorda che,
come ogni pubblico dipendente, deve osservare il «Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni» (cfr. d.m. 28 novembre 2000 del Ministro della
funzione pubblica e la circolare 12 luglio 2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 183
dell’8 agosto 2001), le cui norme garantiscono che l’ispezione sia ispirata ai princìpi di
imparzialità e di buona conduzione dell’attività esercitata, sanciti dalla Costituzione.
Le regole proposte in questa direttiva sono:
A) tutte le iniziative dell’ispettore devono basarsi su imparzialità e autonomia di giudizio.
L’attività di ispezione presuppone l’imparzialità e l’autonomia di giudizio. La funzione
di soggetto estraneo e neutrale (terzietà), che deve caratterizzare l’attività dell’ispettore,
gli permette di avanzare proposte adatte a risolvere le inefficienze che incontra; mentre
l’autonomia di giudizio ne qualifica la professionalità e garantisce l’imparzialità che deve
caratterizzare il lavoro di ogni dipendente della pubblica amministrazione.
Se l’incaricato non è in grado di assicurare l’imparzialità e l’estraneità personale, deve
rinunciare ad effettuare la verifica.
B) la formazione, la professionalità e la competenza sono un diritto e un dovere dell’ispettore. La sua preparazione deve essere costantemente aggiornata per iniziativa personale
ovvero partecipando a corsi specifici.
Formazione e competenza sono i presupposti con cui l’ispettore deve assolvere i propri
obblighi di pubblico dipendente.
La formazione dell’ispettore è obbligatoria e si realizza con la partecipazione ai corsi proposti
dall’amministrazione di appartenenza, ovvero con l’approfondimento e l’iniziativa personale.
Per quanto riguarda la formazione, non c’è distinzione tra chi assolve le mansioni d’ispettore con continuità e chi l’assolve per periodi di tempo circoscritti, in quanto tutte le
esperienze di amministrazione attiva contribuiscono ad accrescere il bagaglio culturale
necessario per lo svolgimento di una proficua attività ispettiva.
La professionalità, che presuppone sensibilità ed equilibrio, si traduce, fondamentalmente, nella capacità di prestare ascolto, di dialogare e di saper convincere chi lavora nella
struttura ispezionata, per evitare il ripetersi degli errori riscontrati e migliorare la qualità
delle prestazioni.
C) la conoscenza e l’analisi dell’attività e della normativa dell’ente o dell’ufficio sottoposto
ad ispezione sono presupposti necessari allo svolgimento proficuo delle verifiche.
L’attività ispettiva presuppone una preparazione idonea e si effettua in modo adeguato se si conoscono preventivamente l’attività dell’ente o dell’ufficio da ispezionare; la sua organizzazione;
i nominativi dei funzionari responsabili, le caratteristiche della gestione e dei servizi erogati; la
normativa relativa e i suoi aspetti specifici; le finalità istituzionali e i modi con cui sono perseguite; le eventuali interazioni con altre amministrazioni; i risultati di precedenti ispezioni.
D) l’intera ispezione è coperta da rigorosa riservatezza. Sono riservati i dati e le informazioni raccolte durante l’ispezione. Non sono ammissibili dichiarazioni in ambienti privati
o pubblici, né ad organi d’informazione.
Tutti i dipendenti hanno l’obbligo di non servirsi delle informazioni d’ufficio per scopi
personali. Nell’attività ispettiva la riservatezza assume importanza determinante, perché
il venir meno a quest’obbligo può produrre un ingiusto danno all’ispezionato; può ripercuotersi negativamente sull’immagine dell’amministrazione; può ingenerare strumentalizzazioni da parte di altri soggetti.
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Claudio Malavasi
Inoltre, fino al termine del lavoro, possono essere raccolti elementi nuovi si può arrivare
ad esiti conclusivi non prevedibili.
L’ispettore, quindi, non rilascia dichiarazioni pubbliche: parla nelle sedi dovute con i superiori o con gli organi competenti; si esprime con verbali, referti, rilievi accessibili soltanto
nel rispetto delle norme sulla trasparenza degli atti amministrativi.
E) l’ispettore è assertivo, ma disponibile. Questo comportamento deve essere sempre
orientato alla soluzione dei problemi emersi.
Momenti sanzionatori e consultivi costituiscono una contrapposizione fisiologica dell’attività
ispettiva; va comunque evitato che emergano conflitti ed incomprensioni con chi è sottoposto
ad ispezione o valutazione e che tende ad assumere atteggiamenti difensivi. È necessario che
l’ispettore faccia valere i propri princìpi ed eserciti i propri poteri senza prevaricazioni, nel
rispetto dei diritti e delle opinioni di chi è ispezionato.
Nel contempo la disponibilità, che si manifesta con un atteggiamento di ascolto e di indirizzo,
non deve svuotare i contenuti dell’attività ispettiva o ingenerare l’impressione di benevolenza,
poiché essa ha unicamente lo scopo di contribuire alla soluzione dei problemi emersi e di
ripristinare un funzionamento regolare nell’amministrazione.
L’obiettivo da conseguire è sempre quello di generare nell’interlocutore tutta la collaborazione necessaria per analizzare le ragioni che hanno causato un determinato disservizio.
F) l’obiettività metodologica, la significatività e la rilevanza degli elementi considerati
sono alla base delle osservazioni e delle eventuali proposte di orientamento avanzate
dall’ispettore.
Procedendo con metodo basato su elementi probanti, tali da rendere condivisibili le osservazioni mosse, l’ispettore può mostrare l’obiettività dei suoi accertamenti, il valore
significativo delle proposte, la rilevanza dei risultati.
Solo la validità della metodologia d’indagine porta, nell’àmbito dell’ufficio ispezionato,
un contributo che si concretizza in una amministrazione più forte nelle decisioni e più
efficace nei servizi prestati.
G) l’ispettore turberà il meno possibile il regolare funzionamento della struttura ispezionata.
L’ispettore, intervenendo su una struttura che svolge servizi per la collettività, potrà provocare delle alterazioni rispetto al normale svolgimento dell’attività istituzionale, ma sarà
sua cura limitare al massimo disfunzioni o ostacoli al regolare funzionamento degli uffici
onde evitare, anche parzialmente, la paralisi dell’ente o dell’ufficio ispezionato, fatta salva
la necessità di evitare danni ulteriori.
Per contro, l’amministrazione ispezionata deve mettere l’ispettore nella condizione di svolgere al meglio il proprio compito, fornendo tutte le informazioni richieste ed i mezzi necessari, senza, per questo, andare incontro ad un innalzamento dei costi.
H) rilievi e referti si fonderanno su elementi probanti e circostanziati.
Nei rilievi e nei referti da inviare agli uffici preposti ed alle competenti magistrature, le
relazioni dell’ispettore saranno sempre circostanziate, fondate su elementi evidenti e inconfutabili e, se necessario, verificate con i vertici della struttura ispezionata.
Questa regola differisce dalla precedente del punto F per due aspetti: a) fa riferimento
agli atti ispettivi in senso stretto e alle sanzioni, non ai consigli e agli stimoli che l’ispettore può dare; b) si riferisce ai fatti, che danno oggettività agli elementi probanti, non al
metodo seguito nell’indagine.
I) l’ispezione sarà dimostrabile in ogni suo atto. Questa condizione sarà garantita dai
verbali, dalle relazioni, dagli estratti della documentazione e di ogni altro elemento utile.
L’ispezione, oltre ad essere oggettiva sia per il metodo sia per gli elementi probanti, sarà
dimostrabile e documentabile in ogni sua parte dalle problematiche incontrate ai risultati
finali.
Con il termine «dimostrabile» si fa riferimento alle raccolte, agli elenchi e ai verbali in cui
sono riportati circostanze, documenti, elaborazioni, relazioni, testimonianze, dichiarazioni. Elementi questi che permetteranno di ricostruire l’intera ispezione senza ricorrere a
nuove indagini e verifiche.
L) i risultati dell’ispezione saranno comunicati al soggetto o alla struttura ispezionata.
Questa condizione è necessaria per garantire interventi di correzione e di tutela da parte
dei soggetti titolari degli organi coinvolti nell’ispezione.
L’attività ispettiva fine a se stessa non serve a nulla. Ad essa dovranno seguire processi
correttivi o di autotutela degli organi che sono abilitati ad intervenire. La comunicazione
dei risultati dell’ispezione dà valore aggiunto al buon andamento della pubblica amministrazione, e rispetta i princìpi enunciati nel codice di comportamento dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni.
Inoltre comunicare i risultati di un’ispezione, condotta rispettando le regole descritte in
questa direttiva, contribuisce a diffondere la trasparenza delle attività della pubblica amministrazione.
È chiaro che l’eventuale inosservanza sia delle norme della legge 241/1990
che delle prescrizioni della soprarichiamata direttiva potrebbe tradursi in vizi invalidanti la successiva attività che consentirà di emanare i provvedimenti interdittivi o disciplinari legittimando il soggetto ispezionato alla proposizione di ricorsi giurisdizionali ed amministrativi che potrebbero portare all’annullamento degli atti stessi.
La mancata comunicazione di avvio del procedimento ispettivo e di partecipazione istruttoria allo stesso o di accesso agli atti ispettivi o la mancata comunicazione
all’ispezionato del nominativo del responsabile del procedimento ispettivo determinano queste situazioni che potrebbero inficiare tutta la procedura.
Quindi il procedimento ispettivo è costituito da tre fasi:
a) l’iniziativa cioè la lettera di incarico;
b) l’accertamento istruttorio ed i poteri cautelari cioè il verbale di accertamento dei
fatti;
c) l’atto conclusivo vale a dire la relazione ispettiva.
L’atto di incarico equivale ad una delega amministrativa e deve fissare l’oggetto ed eventuali modalità dell’indagine, è infatti vietato non delimitare l’oggetto in
quanto violerebbe il principio costituzionale del buon andamento e l’art. 8, comma
2, lettera b) della legge 241/1990 che sancisce l’obbligatorietà dell’individuazione
di un oggetto del procedimento promosso.
La lettera di incarico rappresenta l’atto di nomina del responsabile del procedimento ispettivo da parte del titolare della funzione ispettiva o del vertice dell’organizzazione dell’Ente ai sensi dell’art. 4 e 5 della legge 241/1990.
Tale lettera, ai sensi dell’art. 8, comma 2 della legge 241/1990, deve essere notificata all’organo o al soggetto ispezionato alfine di dare prova all’ispezionato della
legittimazione giuridica ad intervenire nel procedimento del soggetto ivi identificato sia che sia singolo che sia un collegio.
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Claudio Malavasi
I destinatari della lettera di incarico sono gli ispettori che, successivamente, comunicheranno agli ispezionati il contenuto della stessa.
È utile ricordare che se durante l’attività ispettiva emergono fatto o circostanze
che fanno emergere irregolarità su tematiche non oggetto della succitata lettera, gli
ispettori devono, prima di procedere nell’accertamento degli stessi, farsi integrare
la lettera dall’autorità che procede in quanto aver omesso tale adempimento determinerebbe un effetto invalidante sulla successiva attività amministrativa.
b) Gli accertamenti istruttori ed i poteri cautelari in relazione alla redazione del
verbale di accertamento
Sullo schema che l’art. 13 della legge 689/1981 ha previsto in materia di repressione di illeciti amministrativi anche in questo caso l’iter procedimentale ha la sua
fase principale nell’istruttoria che in relazione ai poteri riconosciuti agli ispettori
dall’art. 6, comma 1 della legge 241/1990 si esplicita nell0individuazione dei fatti,
dei soggetti e degli interessi coinvolti nel procedimento e degli elementi necessari
per la loro valutazione.
Tali azioni si concretizzano nell’acquisizione di documenti, nella ricognizione di
luoghi, nell’accertamento su bilanci o su macchinari, oltre che nell’audizione di soggetti (ispezionati o terzi) informati sui fatti e sugli elementi utili all’indagine.
Gli ispettori hanno il potere di escutere i dipendenti della pubblica amministrazione ma gli stessi si possono sottrarre ricadendo nelle responsabilità disciplinari
previste dal codice per l’inosservanza del principio dell’assidua e solerte collaborazione cui l’impiegato della p.a. deve ispirare la la propria condotta nell’interesse
dell’amministrazione.
Particolarmente rilevanti solo gli atti ispettivi quali quelli di esibire documenti,
bilanci, lettere e corrispondenze nonché gli ordini di cessare attività e condotte illegittime poste in atto anche durante la fase ispettiva.
L’eventuale rifiuto di fornire documenti deve essere annotato nel verbale ispettivo così come previsto, in analogia, dall’art. 116, comma 2 c.p.c.
Come previsto dal richiamato art. 13 della legge 689/1981 l’ispezionato non ha
l’obbligo di farsi assistere da consulenti o difensori ma solo la facoltà, a condizione
comunque che tale presenza non intralci l’ispezione e non la rallenti, è comunque
facoltà degli ispettori non concedere tale facoltà.
L’ispettore può invece, legittimamente, avvalersi di consulenti esterni per meglio
chiarire alcuni aspetti riferiti all’attività ispettiva.
Occorre ricordare come i soggetti coinvolti nel procedimento ispettivo, quali destinatari della comunicazione di avvio del procedimento, possano, anche durante
l’ispezione, esercitare i diritti partecipativi previsti dall’art. 10, comma 1 della legge 241/1990:
Art. 10 – Diritti dei partecipanti al procedimento
1. I soggetti di cui all’articolo 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’articolo 9 hanno diritto:
a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’articolo 24;
b)di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di
valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
E possono presentare memorie scritte o chiedere di essere sentiti, un eventuale
rifiuto da parte degli ispettori potrebbe configurare una violazione di legge o almeno un eccesso di potere sanzionabile in giudizio amministrativo.
Si deve poi anche riscontrare la presenza di un potere cautelare in capo agli
ispettori riconosciuto dall’art. 7 comma 2 della legge 241/1990:
Art. 7 – Comunicazione di avvio del procedimento 1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità
previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è
destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove
parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili,
diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le
stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento.
2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma
1, provvedimenti cautelari.
Chiaro che questo potere andrà mitigato ed ancorato ad una attenta fase di valutazione istruttoria nella quale si dovrà dare atto delle esigenze di celerità, nonché
della presenza di un grave pregiudizio la cui insussistenza sarà a posteriori eventualmente valutata dal giudice.
Aiuta in tal senso il richiamo all’art. 12 del d.P.R. 748/1972 il quale prevede che,
in caso di urgenza, adottano i provvedimenti necessari ad eliminare gli inconvenienti rilevati:
Art. 12 – Attribuzioni particolari dei dirigenti con funzioni ispettive
I dirigenti con funzioni ispettive provvedono, secondo le direttive del Ministro, o del
competente direttore generale, alla vigilanza sugli uffici dell’Amministrazione, al fine di
accertarne la regolarità amministrativa e contabile ed il corretto svolgimento dell’azione
amministrativa; verificano la razionale organizzazione dei servizi, l’adeguata utilizzazione
del personale e l’andamento generale dell’ufficio, tenendo anche conto delle segnalazioni
e dei suggerimenti eventualmente formulati dai cittadini o dalle organizzazioni di categoria; svolgono opera di consulenza e orientamento nei confronti del personale degli uffici
sottoposti a visita ispettiva al fine di conseguire un migliore coordinamento ed il perfezionamento dell’azione amministrativa; riferiscono sull’esito delle ispezioni o inchieste loro
affidate all’organo dal quale dipendono ed eventualmente a quello che le ha disposte,
segnalando tutte le irregolarità accertate e formulando proposte sui provvedimenti da
adottare; in caso di urgenza adottano i provvedimenti necessari, consentiti dalla legge, per eliminare gli inconvenienti rilevati.
Comunicano all’ufficio organizzazione e metodo, e, ove occorra, alla direzione generale
competente per materia, copia della relazione ispettiva, per la parte relativa alle disfunzioni dovute a non razionale organizzazione dei servizi o a inadeguate procedure amministrative eventualmente riscontrate.
71
72
Claudio Malavasi
Riferiscono direttamente al capo del personale, per i provvedimenti di competenza, tutti i
fatti che possono dar luogo a procedimento disciplinare.
Il disposto di cui all’art. 20, comma secondo, del testo unico approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, si applica a tutti i dirigenti che svolgono funzioni ispettive.
I dirigenti con funzioni ispettive che nell’esercizio o a causa di tali loro funzioni accertano fatti che presentano caratteri di reato per la cui punibilità non sia prescritta querela
dell’offeso, sono obbligati a farne rapporto direttamente alla competente autorità giudiziaria, ai sensi dell’art. 2 codice di procedura penale. Il rapporto stesso deve essere inviato
per notizia all’organo dal quale gli ispettori dipendono ed a quello che eventualmente ha
disposto l’ispezione o l’inchiesta.
Nel caso di ispezioni in cui siano accertati fatti che possano interessare altri Ministeri o
dar luogo a responsabilità a carico di personale da questi dipendenti, la relazione ispettiva
dev’essere comunicata anche al Ministro interessato.
Restano ferme le speciali disposizioni che concernono particolari controlli ispettivi da
parte di organi dell’Amministrazione dello Stato nei confronti di enti e privati.
Gli ispettori sono solidalmente responsabili dei danni derivanti da eventuali irregolarità dagli stessi non rilevate in sede d’ispezione, salvo che tali irregolarità non siano
state commesse anteriormente a precedente visita ispettiva effettuata da altri funzionari. In questi casi la responsabilità si estende solo se gli ispettori abbiano ricevuto
specifico incarico scritto di indagare anche sui fatti anteriori o abbiano omesso di
informare gli organi competenti delle irregolarità delle quali siano venuti comunque
a conoscenza.
c) Atto finale la relazione ispettiva
Il procedimento ispettivo termina con la redazione di una relazione finale di
ispezione con cui si relaziona all’organo che l’ha disposta i risultati acquisiti, integrati da proposte migliorative, tale atto viene anche inviato all’autorità giudiziaria,
se dallo stesso emergono fatti che abbiano rilevanza penale ai sensi dell’art. 331
c.p.p., o alla Procura della Corte dei Conti se emergono fatti che abbiano rilevanza
da danno patrimoniale.
Particolarmente attenzione deve essere posta per i profili che hanno rilevanza disciplinare in quanto sarà il titolare dell’ufficio ispettivo che dovrà inoltrare
all’UPD gli atti ed una specifica relazione nella quale si contestano, notiziando il lavoratore coinvolto, i fatti che hanno rilevanza disciplinare evitando di far decorrere
i termini previsti dal d.lgs. 165/2001 che potrebbero determinare responsabilità disciplinare per decorrenza degli stessi a carico del Dirigente responsabile dell’ufficio
ispettivo che aveva ed ha l’obbligo di tale adempimento.
La relazione fa prova, fino a querela di falso, circa le operazioni avvenute alla
presenza degli ispettori mentre non ha la stessa protezione giuridica la parte della
stessa nella quale gli ispettori definiscono, in un percorso logico, le considerazioni
finali della stessa ispezione.
Tale relazione non ha natura di provvedimento amministrativo in considerazione del fatto che risulta priva di autoritativa, a differenza del verbale ex art. 13 della legge 689/1981, ed è quindi classificabile come atto interno con funzioni conoscitive per l’Ente.
La relazione deve essere redatta in forma scritta (art. 2, comma 1 della legge
241/1990) e deve contenere:
a) estremi della lettera di incarico;
b) riferimenti con data certa dell’avvio del procedimento;
c) la data di inizio;
d) la durata degli accertamenti;
e) gli adempimenti effettuati;
f) il materia acquisito;
g) le risultanze finali.
Occorre poi allegare il verbale di accertamento dei fatti redatto in fase istruttioria e sottoscritto dalla controparte e copia delle dichiarazioni acquisite da persone
informate sui fatti o dagli stessi ispezionati.
Si ricorda infine che qualora l’ìspezionato o un soggetto terzo legittimato ex art.
22, comma 1 della legge 241/1990, ne faccia richiesta, per la tutela giuridica, anche giudiziaria, di diritti essenziali di cui dovrà dare notizia nella richiesta ha titolo per ottenere copia di tutta la documentazione inserita nel fascicolo del procedimento ispettivo.
73
Danilo Rigoli
Vice Questore Aggiunto della Polizia di Stato
Il potere di ispezione
della pubblica amministrazione
Una forma democratica di controllo
sulla “gestione” dei pubblici poteri
La coscienza civile, per chi è parte delle strutture pubbliche, porta a curare con la massima attenzione
ciò che è anche nostro affinché le incombenze del caso siano eseguite a “regola d’arte”.
Quando si usa il termine Pubblica Amministrazione, generalmente, la nostra
mente “vola” ai concetti di “bene comune”, di “cosa pubblica” o comunque a qualsiasi definizione riferita a ciò che è pubblico e quindi di tutti evocando sia l’attività
dell’amministratore pubblico, sia gli apparati titolari di tale funzione.1
Ovviamente in questo scritto, quando si parlerà di Pubblica Amministrazione, ci
si riferirà a qualsiasi Ente, sia Uffici centrali (es. Ministeri, ecc.) sia quelli periferici
(es. Questure, Direzioni Territoriali del Lavoro, ecc.).
La coscienza civile, per chi è parte delle strutture pubbliche, porta a curare con
la massima attenzione ciò che è anche nostro affinché le incombenze del caso siano eseguite a “regola d’arte”.
Per le finalità sopra menzionate sono necessari dei controlli che vanno sotto il
nome d’ispezioni e, quindi dell’esercizio del relativo potere conferito ad altri soggetti che hanno il compito di porre in essere una serie di accertamenti volti all’individuazione di eventuali “errori di gestione” dei Funzionari che hanno varie responsabilità finalizzate al buon andamento dei vari Uffici a loro affidati.
Pertanto l’ispezione, così prospettata, è un momento di “confronto costruttivo”
dove sono messe in discussione regole e prassi con il fine di eliminare le eventuali
inefficienze, migliorando quindi il servizio al cittadino.
Come si noterà, i paragrafi che seguono sono necessariamente sintetici, poiché
preferisco, da sempre, “puntare” sulla qualità e non sulla quantità di un testo giurisprudenziale, atteso che l’atteggiamento dell’Ispettore, pur rispondendo a norme e
direttive, rientra sempre in quei comportamenti umani che s’intersecano con le normative settoriali volte a una tipologia molto delicata d’impegni istituzionali.
1
Vedi www.treccani.it.
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Danilo Rigoli
1. Attività della pubblica amministrazione (cenni)
Prima di “entrare” nella trattazione specifica dell’argomento, è opportuno fornire una definizione di attività della pubblica amministrazione.
Ebbene, potremmo iniziare dicendo che la nozione di pubblica amministrazione
(di seguito p.a.) può essere intesa, sia in senso oggettivo sia in quello soggettivo.
Infatti, in senso oggettivo intendiamo che la p.a. è chiamata a svolgere un’attività diretta alla “cura degli interessi pubblici” nel rispetto delle leggi dello Stato e dei
fini predeterminati dalle norme in vigore.
Quando parliamo, invece, del significato inteso in senso soggettivo, ci si riferisce all’insieme delle strutture che sono asservite e opportunamente “costruite” per
lo svolgimento delle funzioni amministrative.
Altra definizione è data poi dall’art. 1, n. 2 del d.lgs. 165/20012.
Le definizioni qui menzionate danno un “quadro” di dove opereremo discutendo delle ispezioni, ma è anche necessario esprimere qui i concetti e i rapporti che
vi sono tra accesso e trasparenza; atteso che l’accesso è direttamente collegato al
principio della trasparenza amministrativa.
In questa situazione, non si dovranno dimenticare però gli altri principi che connotano l’attività della p.a., infatti, essa è ispirata ai principi di: economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, come sancito nell’art. 1 della l. 241/1990 e s.m.i3.
Ciò premesso, in questa sede, si ritiene distinguere solo le due fattispecie dell’accesso e della trasparenza, attribuendo a quest’ultima una connotazione ben più ampia, che coincide con la visibilità, conoscibilità e comprensibilità dell’azione amministrativa, dei suoi atti e della sua organizzazione .
L’accesso sarà considerato, invece, come possibilità di “entrare” nel fascicolo dove
il cittadino ha un interesse diretto, concreto e attuale per prendere visione ed eventualmente estrarre copia di atti inerenti al procedimento amministrativo che lo riguarda direttamente, documenti che dovranno essere pertinenti alla situazione giuridica
posta a fondamento della domanda di accesso che è stata presentata alla p.a.
Da ultimo, ma non meno importante, si ricorda che una p.a. per “colloquiare”
all’esterno (con i cittadini n.d.r.) è necessario che essa sia munita di organi, espletando così la propria attività.
“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole
di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro
associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli
enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni
(ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina
di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI”.
2
L. 241/1990 – Art. 1. (Principi generali dell’attività amministrativa) 1. L’attività amministrativa persegue i fini
determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza
secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti,
nonché dai princìpi dell’ordinamento comunitario. 1-bis. La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di
natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente. 1-ter.
I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei princìpi di cui
al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza
delle disposizioni di cui alla presente legge. 2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se
non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.
3
Il potere di ispezione della pubblica amministrazione
L’attività così come sopra definita, va a rappresentare sia un potere amministrativo sia un potere giurisdizionale che dovrà essere sempre esercitato nel rispetto delle garanzie che l’ordinamento giuridico riconosce al cittadino e che sono sancite, tra
l’altro, dalla Costituzione della Repubblica Italiana.
Si ricorda che una p.a. quando agisce potrà operare sia usando gli “strumenti”
del diritto amministrativo sia quelli afferenti alla sfera del diritto privato, ma generalmente essa agirà secondo le regole del diritto speciale ovvero del diritto amministrativo.
Come già accennato menzionando la l. 241/1990 e s.m.i., proprio da quegli anni, è stata abbandonata la “vecchia mentalità” per la quale le amministrazioni pubbliche operavano e l’utenza non era coinvolta, nel procedimento amministrativo4.
Infatti, con l’avvento della sopra citata legge sulla trasparenza amministrativa, il
cittadino è posto a conoscenza, sin dal primo atto di natura amministrativa, della necessaria partecipazione al procedimento amministrativo che terminerà con un provvedimento finale che dovrà essere obbligatoriamente motivato citando le ragioni di
diritto e gli elementi di fatto che hanno portato la p.a. a decidere in un senso piuttosto che in un altro.
Va da sé che tutto ciò che succede nella fase partecipativa del procedimento amministrativo dovrà trovare riscontro nella motivazione perché, proprio dal suo esame,
il ricorrente potrà capire se sarà opportuno esercitare il diritto di difesa impugnando
il provvedimento finale oppure converrà desistere da tale mezzo di gravame.
Premetto che, in materia d’ispezioni, tutti i Ministeri si sono adeguati con i loro
Uffici Ispettivi affinché si potessero avere delle linee-guida per “affrontare” la materia de qua come vedremo in dettaglio nel paragrafo che segue.
2. La direttiva sulle attività ispettive
Per iniziare, domandiamoci cosa significa ispezione.
Nella lingua italiana, come dice la parola stessa, ispezione vuol dire “esame attento di un qualcosa”, osservazione minuziosa; nella lingua inglese l’ispezione vista
come revisione di alcune cose viene tradotta con il termine auditing.
Ma, riassuntiva delle mansioni dell’Ispettore, può essere la definizione, adeguata ai tempi, che ne dà Giuseppe Palumbo Cardella5, affermando che l’Ispettore è colui che “repentinamente sorprende sul fatto l’andamento di un ufficio, ne controlla
l’esercizio, ne corregge i difetti, ne ravviva le virtù, moltiplica, riparando e ammaestrando, la benefica influenza regolatrice”.
Ora, venendo ai nostri giorni e per essere “costruttivi”, un Ispettore opererà con
un atteggiamento critico volto alla tutela della cosa pubblica considerando che in
dottrina, l’oggetto del potere ispettivo è individuato come “un insieme di atti, di
operazioni o di procedimenti mirati ad acquisizioni di scienza che ha ad oggetto il
All’argomento in parola è dedicato l’intero Capo III della l. 241/1990, dall’art. 7 all’art. 13, rubricato appunto “Partecipazione al procedimento amministrativo”.
4
Segretario particolare del Governo Crispi nel 1887, prima Ministro dell’Interno e successivamente Presidente del
Consiglio.
5
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Danilo Rigoli
comportamento di persone”6 e che potrà successivamente fungere da “indicatore”
sulla bontà del servizio che quell’amministrazione pubblica offre ai cittadini evidenziando la crescente necessità di ogni ente di potenziare la capacità di misurare il
proprio livello di performance, così da veicolare al meglio le risorse ottenendo possibili risparmi anche attraverso la riduzione di eventuali sprechi.
L’ispezione, quindi, soddisfa quel crescente fabbisogno di controllo finalizzato all’acquisizione di informazioni utili alla gestione amministrativa innovando i
cd.”sistemi di controllo” monitorando la struttura in esame.
Atteso che tale controllo è comune a molte amministrazioni, in questa sede sarà esaminata la funzione ispettiva eseguita presso le strutture del Ministero dell’interno, in particolare delle Questure, ambiente a me noto da oltre venticinque anni.
Perciò, in prima battuta, questo scritto potrà sembrare carente nella sua trattazione, ma il “taglio” prettamente settoriale, ne impone la necessaria “riduzione” espositiva
al fine di renderla fruibile a tutti coloro che si avvicineranno a questo lavoro. Premesso quanto sopra, fino a non poco tempo fa e comunque prima del 2002, per eseguire
un’ispezione ci si basava su “regole non scritte” e ci si affidava molto al “buon senso”
ma ora, senza cancellare le “buone prassi”, si dovrà considerare che nel luglio del 2002
è stata diramata, a firma del Ministro Frattini, una direttiva sull’attività d’ispezione.
A mio parere è opportuno qui riprendere il contenuto del citato documento possibilmente in una lettura “armonica”, scevra da una mera elencazione che sarà invece senz’altro necessaria quando si ricercherà uno specifico particolare.
Si precisa, inoltre, che sono stati estrapolati da tale direttiva i concetti principali
al fine di illustrare lo “spirito” del contenuto del documento de quo.
Ebbene, ora mettiamoci “didatticamente” nei panni dell’Ispettore che dovrà operare il suo lavoro in una struttura statale.
Tale figura dovrà agire innanzitutto con correttezza, imparzialità e “buona conduzione” dell’attività esercitata; principi peraltro sanciti dalla Costituzione che ineriscono a ogni altro tipo di attività statale dovendo l’Ispettore rispettare l’ormai noto
“Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”7.
Infatti, qualora l’Ispettore non sia in grado di assicurare questi principi, dovrà rinunciare a portare a termine la verifica.
Tra l’altro, le “regole” considerate nella direttiva, ripetono la piena autonomia
di giudizio in una posizione di terzietà dell’Ispettore proponendo degli interventi nell’organizzazione del lavoro tesi a migliorarne la qualità; si noti che nel Forum
della p.a. del 2002, furono stilati i c.d. “10 comandamenti dell’Ispettore”8.
In particolare, l’Ispettore dovrà rispettare il diritto-dovere di essere formato e
di aggiornarsi continuamente acquisendo sempre più professionalità e competenza per non creare danni nella struttura ispezionata; infatti, ad esempio, all’Ufficio
Centrale Ispettivo del Ministero dell’Interno troviamo ex Questori di provata esperienza e Dirigenti che hanno avuto precedenti esperienze sul territorio in vari uffici.
6
Casetta, Manuale di diritto amministrativo, III ed., Milano, 2001, 413.
Vedi decreto del ministro della Funzione Pubblica del 28.11.2000 e circolare n. 2198/M1/1D/MZ del 12.7.2001
emessa dal Dipartimento della Funzione Pubblica indirizzata anche a tutti i Ministeri.
7
Questo decalogo va ad integrare con le modalità previste dall’art. 54, comma 5, del d.lgs. 165/2001, quanto già
sancito nel precitato Codice di comportamento dei dipendenti delle pp.aa., di cui al d.P.C.M. del 28.11.2000.
8
Si richiede, infatti, come in tutte le attività nella vita lavorativa e non, di aver acquisito sensibilità ed equilibrio non disgiunto da una capacità di ascolto e di dialogo tale da correggere gli eventuali errori e confermando o instaurando nella struttura ispezionata le già menzionate “buone prassi”.
Infatti l’Ispettore, oltre a conoscere la struttura ove opererà con il suo lavoro, dovrà conoscere personalmente i Funzionari che la dirigono e la normativa dell’ente
o dell’ufficio sottoposto a controllo, altrimenti non si potrà correggere e migliorare l’attività in essa svolta senza tralasciare le eventuali interazioni con le altre amministrazioni controllando anche l’efficienza di quel “canale informativo” esterno.
Si badi bene che i risultati di precedenti ispezioni fungeranno da riferimento
comparativo per la valutazione finale.
È ovvio che l’intero lavoro dell’Ispettore sarà coperto da una rigorosa riservatezza che assumerà, in tale attività, un’importanza fondamentale portando il Funzionario Ispettivo a non rilasciare dichiarazioni pubbliche ed esprimendosi “per atti”.
Nel lavoro ispettivo sarà necessario che l’Ispettore sia il meno possibile “invasivo”, nell’attività lavorativa della struttura ispezionata, inoltre, i risultati di tale lavoro saranno dimostrabili in ogni suo atto perché si farà riferimento sempre a raccolte, elenchi, verbali, relazioni, ecc.
I risultati finali dell’ispezione saranno comunicati al soggetto o alla struttura
ispezionata.
Si ricordi, come corollario, che l’attività attuata fine a se stessa non ha alcun senso.
È opportuno qui ricordare che i risultati di un accertamento ispettivo potranno
costituire il presupposto per l’inizio di un procedimento disciplinare e quindi l’ispezione, come afferma la dottrina e la recente giurisprudenza, si configura come
un sub-procedimento amministrativo istruttorio articolato in atti giuridici ed operazioni non cadenzati in una rigida sequenza temporale, caratterizzato, sulla base di
una potestà espressamente riconosciuta dall’ordinamento a tutela di specifici interessi primari9.
Al potere di ispezione sono collegate varie facoltà: quella di accesso, di fare ricerche ed acquisizioni documentali, nonché la facoltà di farsi esibire libri e documenti che sono in relazione con l’oggetto della verifica senza tralasciare i documenti provenienti da altre amministrazioni.
3. L’attività ispettiva, gli Uffici preposti e il feed-back istituzionale
L’ispezione, o meglio la funzione ispettiva come traspare dai precedenti paragrafi, è solitamente classificata, nell’ambito della teoria generale, come la verifica della
correttezza e della legalità di comportamenti che si espletano all’interno di una p.a.
aventi carattere sanzionatorio.
Un esempio di ispezione in quanto tale si potrà rinvenire nel c.d. “collegato lavoro”, di cui alla legge del 4.11.2010, n.183, laddove l’ispezione ha come obiettivo
quello di garantire su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, evidenziandosi così, prima di tutto in un’attività
9
Nota del Consiglio Superiore della Magistratura nella seduta dell’8 maggio 2003.
79
80
Danilo Rigoli
di prevenzione e promozione dell’osservanza delle norme di legislazione sociale e
del lavoro nonché di quelle contenute nei C.C.N.L. e come in questo Ente, ritroveremo tale concetto anche in altri Dicasteri, però come anticipato precedentemente, in questo lavoro mi atterrò esclusivamente all’apparato ispettivo del Ministero
dell’interno.
In relazione alle ispezioni nelle quali mi sono “imbattuto” e dove rivestivo la “figura” di Funzionario di riferimento per l’Ufficio Tecnico Logistico Provinciale, successivamente per l’Ufficio del Personale e come Responsabile del Servizio Prevenzione
e Protezione (ex d.lgs. 81/2008) a tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro
della Questura ove attualmente presto servizio, si sono succeduti degli Ispettori che,
dopo aver ricevuto il materiale richiesto (es.: dati statistici, fascicoli in visione, etc.), si
sono comportati come da direttiva ministeriale senza mai travalicare quelli che sono i
“paletti” deontologici e di buon senso che necessitano in queste circostanze.
Infatti, la finalità primaria delle ispezioni è quella di “far funzionare meglio ciò
che già è ben avviato” e di far capire al Funzionario che gestisce l’Ufficio ispezionato che, per tale procedura, l’Ispettore si attende un atteggiamento estremamente collaborativo per “lavorare insieme” volto ad un unico fine, il buon andamento
della p.a.
Quindi possiamo dire che questi “incontri ispettivi” sono sicuramente un momento di confronto e di riflessione tra il c.d. “centro” (Ministero n.d.r.) e la c.d. “periferia” (Questure n.d.r.) e, proprio per questo, tale lavoro porterà sicuramente, ad
controllo uniforme dell’applicazione delle norme da parte di tutti i Funzionari nei
vari uffici delle Questure.
Ora, relativamente al Ministero dell’Interno, al fine di comprendere quali uffici hanno questa potestà ispettiva, fornirò qualche cenno sull’Ispettorato Generale
di Amministrazione e sull’Ufficio Centrale Ispettivo, riservando ad altri contesti una
più completa informazione su tali Uffici.
Per ciò che concerne l’Ispettorato Generale di Amministrazione, le leggi che hanno riordinato gli uffici centrali a livello dirigenziale generale del Ministero dell’Interno sono il d.P.R. 7 settembre 2001, n. 398, all’art. 6-bis, il d.P.R. 8 marzo 2006, n.
154 e il d.P.R. 24 novembre 2009, n. 210, che ne ha modificato la struttura organizzativa.
Vorrei porre l’accento sull’importanza del d.P.R. n. 398/2001 perché in questo testo di legge sviluppato in sette articoli, disciplina in modo compiuto la riorganizzazione degli uffici dirigenziali generali.
In questo contesto è inserito l’Ispettorato Generale di Amministrazione che svolge funzioni e compiti in materia di controlli, ispezioni e inchieste amministrative su
incarico del Ministro dell’interno, su disposizione del Presidente del Consiglio, di
altri Ministri o su richiesta dei capi dipartimento dell’Amministrazione dell’Interno
nonché le funzioni in materia dei servizi archivistici.
Le materie e le sedi da ispezionare sono individuate secondo un programma annuale proposto dall’Ispettorato ed approvato dal Ministro, nel contesto della suddetta direttiva. All’attività ordinaria sopra delineata, si può aggiungere, inoltre, quella ispettiva derivante da inchieste amministrative in merito a situazioni specifiche di
particolare gravità verificatesi nelle amministrazioni.
Tra i compiti espressamente attribuiti all’Ispettorato, i principali sono: lo svolgimento di ispezioni e di inchieste presso altri Ministeri, Istituti o Enti pubblici da
essa vigilati, su richiesta del Presidente del Consiglio dei Ministri o di altri Ministri. Ad essi vanno aggiunti quelli conferiti con la legge 23 dicembre 1996, n. 662
(art.1, comma 62) e dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 288 (artt. 2 e 10) riguardanti: verifiche sui rapporti di lavoro a tempo pieno e parziale; controllo sulla regolarità amministrativa e contabile dell’azione amministrativa posta in essere dai vari uffici.
Le ispezioni hanno per oggetto il riscontro sulla regolarità amministrativa e contabile dell’attività relativa a determinate materie, che attengono ai compiti istituzionali degli uffici sottoposti a verifica.
Nell’ambito dell’attività ispettiva, si distinguono le “ispezioni” dalle “inchieste”.
Le prime consistono in atti di controllo compiuti, periodicamente o in via straordinaria, per accertare se l’attività di un ufficio pubblico sia svolta in modo regolare.
Le inchieste, invece, consistono in investigazioni promosse ed eseguite per accertare la verità di determinate situazioni di fatto e chiarire tutti gli elementi rilevanti ai fini dell’esercizio dei poteri di intervento spettanti ad un’autorità superiore su quella inferiore.
Entrambe le forme di rilevazione possono dar luogo all’accertamento di responsabilità sotto il profilo disciplinare, contabile, patrimoniale, civile e penale.
L’attività ispettiva si conclude con una dettagliata relazione analitica e una scheda sintetica riepilogativa, entrambe redatte dagli ispettori, completate da una comunicazione del Capo dell’Ispettorato che evidenzia taluni aspetti ritenuti significativi
dal punto di vista politico-amministrativo.
L’Ufficio Centrale Ispettivo (di seguito U.C.I.) fa riferimento al d.P.R. 7 settembre
2001, nr.398, all’art.4, quando riferisce sulle funzioni del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, al comma 2 – lett.d).
Tale ufficio è stato istituito con la l. 121/1981 (Riforma dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza) all’art.5, con il compito di verificare l’esecuzione degli ordini
e delle direttive del Ministro e del Capo della Polizia.
L’U.C.I. riferisce sull’attività svolta dagli uffici ed organi periferici dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza, verifica l’efficienza dei servizi e la corretta gestione patrimoniale e contabile senza trascurare le funzioni di vigilanza in materia
di sicurezza e salute sui luoghi di lavoro (d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81).
L’U.C.I. è strutturato in quattro servizi:
1. Servizio Coordinamento Attività Ispettiva, Studi e Proposte;
2. Servizio Ispettivo Territoriale;
3. Servizio Affari Generali e del Personale;
4. Servizio di Vigilanza, composto di due Divisioni e da un Ufficio Tecnico.
Si rammenti che, il 6 novembre 2013 a Roma, vi è stato un incontro con i Segretari Generali delle Organizzazioni Sindacali della Polizia di Stato sul tema “Proposte
per la riorganizzazione dell’Ufficio Centrale Ispettivo del Dipartimento della Pubblica Sicurezza in termini di Internal Auditing”.
Si ricorda il decreto del Presidente della Repubblica del 22 giugno 2009, n. 96
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Danilo Rigoli
che prevede all’art. 1, comma 2-ter, l’espletamento delle funzioni ispettive e di controllo sull’attività svolta dagli Uffici Centrali da parte dell’Ufficio Centrale Ispettivo.
Il nuovo assetto ordinamentale, di fatto, già operativo sarà ufficializzato con apposito decreto interministeriale in via di emanazione, prevede un Direttore, un corpo di 28 Ispettori Generali che da lui dipendono direttamente e da 4 Servizi.
Dopo questa introduzione teorica, esaminerei i canoni di come si è svolta la prima ispezione che mi ha coinvolto in prima persona come Dirigente dell’Ufficio Tecnico Logistico Provinciale.
In quella sede, l’Ispettore preposto che, tra l’altro era un Primo Dirigente appartenente al Ruolo dei Tecnici della Polizia di Stato, al fine di ottimizzare i tempi ed
acquisire le necessarie informazioni per la relazione finale, mi fornì all’inizio della
prima giornata di lavoro (l’ispezione durò due giorni) una sorta di “schema tecnico” che dovetti seguire rispondendo sinteticamente a delle domande suffragate da
necessaria documentazione.
Tale schema era articolato come segue:
1. Finalità dell’ufficio, Sedi della Questura e tipologia degli alloggi e del servizio
mensa;
2. Organigramma dell’ufficio e organizzazione del lavoro;
3. Orario di servizio;
4. Gestione Amministrativa (es.: accasermamento, equipaggiamento, motorizzazione, ecc.);
5.Contabilità;
6. Risorse umane;
7. Risorse Tecnico-Logistiche (Questura e Sedi periferiche):
• infrastrutture con allegata la pianta dei locali menzionati;
• descrizione stato degli stabili, problematiche inerenti agli stessi ed eventuali foto;
• eventuali nuovi edifici da assegnare alla Questura;
• pratiche amministrative per l’acquisizione;
• costi presunti;
• parco autovetture (stato di usura, efficienza, ecc.),
• risorse strumentali informatiche e tecnologiche, reti telematiche (es. MIPG-WEB).
• armamento (stato delle armi e munizioni) con eventuali pregresse ispezioni
alla stessa;
8. Area disponibile dell’Ufficio ispezionato, numero degli uffici e magazzini disponibili con le relative piantine;
9. Rapporti Istituzionali:
• con Enti interni (Ministero, Prefettura, ecc.);
• con eventuali Enti esterni (es.: Regione, Provincia, ecc.);
• rapporti con Organizzazioni Sindacali;
10.Attività Ispettiva interna e controllo interno:
• Eseguita da chi;
• Con che frequenza;
• Relazioni conclusive.
11.Documento di valutazione dei rischi – ex d.lgs. 81/2008 – ed eventuali azioni intraprese.
Come si può vedere, dopo aver risposto ai quesiti con allegate ben sedici cartelle di documentazione, si poteva avere una chiara “fotografia” della sede della Questura con le relative problematiche che sarebbero servite all’Ispettore per formulare
la relazione finale diretta all’ufficio competente del Ministero dell’interno.
Posso dire che quell’ispezione rimase per me un punto di riferimento anche per
quelle successive, facendomi superare così quel “timore reverenziale” verso un qualcosa che fai per la prima volta e che non conosci.
Alla fine, tale ispezione servì anche e soprattutto come feed-back Istituzionale
per il lavoro sino ad allora svolto, ovvero “aggiustò il tiro” su qualche piccola situazione che, una volta ripianata, permise all’ufficio di procedere meglio.
Infine, posso dire di aver trovato sempre “professionisti” che hanno saputo ascoltare, colloquiare, conoscere, approfondire, valutare, condividere, informare, raccordare, stimolare, indirizzare, convincere, razionalizzare, responsabilizzare10, che sono poi, a mio parere, la sintesi della direttiva sulle ispezioni e, alla fine del controllo, personalmente sono rimasto arricchito dai consigli che, anche a distanza di tempo, mi ritornarono utili nel lavoro di tutti i giorni e, soprattutto, allorquando si prospettarono altre ispezioni.
Conclusioni
In questo scritto, analizzando la figura degli Ispettori deputati al controllo dei
“pubblici poteri” in capo alle pp.aa. ho cercato di sintetizzare, quanto più possibile, ciò che è necessario far comprendere ad ogni Funzionario dello Stato inserito
nell’impalcatura burocratica ovvero che le ispezioni in quanto tali non sono mai “distruttive” bensì, se poste su un piano di “collaborazione costruttiva” dove controllore e controllato saranno l’uno di fronte all’altro in un’ottica di collaborazione, ne
guadagneranno entrambi e, quello che più interessa, ne avrà beneficio l’utenza perché troverà un’Amministrazione pronta ed efficiente alle richieste esterne.
A mio sommesso avviso, ritengo che le ispezioni in generale, sia quelle volte al
controllo di procedure sino ad arrivare a quelle sulla sicurezza sui luoghi di lavoro
sono utili per fare il punto della situazione sull’efficienza della struttura ove si opera e che, solo un “occhio esterno”, asettico e sensibile potrà valutarne le eventuali
problematiche cercando di ridurle.
Termini usati nell’intervento conclusivo al Forum P.A. del 2002 dal Dott. Ugo Braico – Coordinatore Ispettorato
della Funzione Pubblica – Presidenza del Consiglio dei Ministri – da me riscontrati e condivisi.
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Paolo Carretta
Poteri per l’indagine
nell’epoca del web
Scrivere un articolo atipico come questo ha implicato delle scelte; la prima ha riguardato i lettori cui
rivolgersi, che sono principalmente gli investigatori. La seconda è l’approccio tecnologico che lo caratterizza e che probabilmente sacrifica la profondità dei concetti dottrinari esposti.
1. Chi fa cosa, se lo fa
L’ampiezza dei temi trattati e la natura innovativa hanno imposto la scelta, che pure inevitabilmente risulta insufficiente a fronte di un veloce sviluppo delle ICT (Information and communication technologies) che ha consentito di passare in breve tempo da un ambiente Web 1.0 (1990-2002), passando per Web 2.0 (2002-2006), fino ad
un ambiente Web 3.0 caratterizzato da smartphone e nuovi sensori che favoriscono
la cosiddetta crossmedialità delle informazioni, cioè il repentino transito delle informazioni e dei prodotti mediatici da un sensore ad un mezzo di informazione e da un
mezzo d’informazione all’altro implementando un’utenza sempre più vasta e tecnologica, che però rischia di usufruire di un prodotto in real time ma non verificato e per
questo meno attendibile, attraverso smartphone, tablet e notebook.
Emblematici di questa nuova tendenza tra i sensori sono i “Google Glass” che
già annoverano diversi emuli. Di fatto sono computer indossabili come normali occhiali ed in grado di essere attivati mediante semplice comando vocale nonché di
trasferire in streaming nella rete immagini e suoni, con evidenti implicazioni positive per i servizi forniti ma negative in termini di privacy e sicurezza. Attualmente
i glass sono tarati per video di 10 secondi max, ma può essere attivata una ripresa
continua attraverso un pulsante. Sono comunque già state sviluppate applicazioni
che non limitano la funzionalità allo sharing differito ma consentono anche la diretta. Alla rete ci si può collegare direttamente attraverso la tecnologia WiFi oppure
utilizzando uno smartphone tenuto sulla persona via bluetooth. Tra le molte app. di
rilievo si annovera ad es. “Crystal shopper” che consente di leggere i codici a barre
e mostrare sugli occhiali le recensioni sul prodotto, ovvero la filiera produttiva, riconoscendo al limite il prodotto stesso se inserito in banche dati e verificare in tempo reale la veridicità del marchio apposto ovvero la sua contraffazione. Risulta tuttavia evidente che tali capacità possono essere facilmente utilizzate per carpire
password, pin, e immagini ottenute senza il consenso dell’avente diritto.
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Paolo Carretta
Ciò ha riflessi, tra l’altro, sul funzionamento dei più innovativi sistemi di movimentazione di denaro mediante EFT (electronic funds transfer) aumentando il rischio di frodi. In particolare, il nostro Paese è connotato ancora da un forte utilizzo
del contante nelle transazioni, superiore alla media europea. La tendenza è, quindi,
quella di sviluppare l’uso dei canali alternativi, c.d. war on cash, anche in ossequio
della Dir. 2007/64/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, relativa ai servizi di
pagamento nel mercato interno (Payment Services Directive, Psd).
A tale riguardo pare opportuno segnalare un’evoluzione normativa importante,
recata dalla l. 6.11.2012, n. 190, Disposizioni per la prevenzione e la repressione
della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, che ha modificato integrandole le Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche.
Note: 51. Dopo l’articolo 54 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, è inserito il seguente: «Art.
54-bis – (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti) – 1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria
o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di
cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non puòessere sanzionato,
licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle
condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia. 2.
Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata,
senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata
su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia
fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua
conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato. 3. L’adozione di
misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della funzione pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. 4. La
denuncia è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto
1990, n. 241, e successive modificazioni».
La crescente attenzione rivolta al contrasto della criminalità economica, ovvero
degli aspetti economici del crimine comune, impone necessariamente un preventivo esame ricognitivo dei soggetti che si occupano, a vario titolo, delle indagini,
nonché delle norme e regolamenti, che disciplinano il coordinamento tra le strutture e tra i vari procedimenti. Ciò anche al fine di una economia di risorse, sempre
inferiori alle necessità e di una minore turbativa alle attività dei soggetti, soprattutto privati, che attendono ai loro affari, evitando ridondanze e fastidiose duplicazioni. Non si stupisca il lettore se trova citati e analizzati, per taluni profili, organi apparentemente estranei al contrasto alla criminalità economica. Per tutti vale il caso
della polizia (giudiziaria) militare, che già da tempo si misura con complesse indagini patrimoniali in relazione ai reati di competenza, tra cui la “collusione per frode alla finanza”, reato militare proprio degli appartenenti alla GdF (l. 9.12.1941, n.
1383, art. 3). Tale organo di polizia giudiziaria, come quella ordinaria, è peraltro responsabile di comunicazioni obbligatorie verso la GdF per le “violazioni finanziarie”
Poteri per l’indagine nell’epoca del web
(afferenti i tributi erariali) e verso la Procura della Corte dei Conti per quanto riguarda l’ipotesi di “danno erariale”. Al fine di non appesantire la presente trattazione, con spiegazioni circa i compiti di organi già diffusamente trattati da altri autori e testi meno specialistici o settoriali, comunque non trasversali come il presente, verranno evidenziate le sole parti d’interesse. In ogni caso gli argomenti trattati presuppongono la conoscenza di nozioni di procedura penale e di diritto amministrativo sanzionatorio.
2. L’Unità di informazione finanziaria
Una legge organica, il d.lgs. del 21.11.2007, n. 231, ha finalmente riordinato l’intero settore dell’antiriciclaggio e del contrasto al finanziamento del terrorismo, equiparando obblighi, poteri e norme procedurali, raccordando, infine, l’attività dei numerosi soggetti interessati. Tale provvedimento può ritenersi espressivo di una nuova strategia innovativa e finalmente efficace, volta ad ottimizzare l’attività del settore pubblico nella lotta all’illegalità. In tale ambito, per esempio, gli Stati Black List (d.m. 4.5.1999, art. 37, Man. 2010) assumono rilievo non solo nell’originario ambito fiscale e in quello antiriciclaggio, ma anche per le procedure di aggiudicazione di contratti pubblici. Le società Black List devono, ora, chiedere la preventiva autorizzazione al Ministero dell’economia e delle finanze per partecipare alle procedure di aggiudicazione di contratti pubblici relativi a servizi, lavori e forniture (d.l.
31.5.2010, n. 78, art. 37, circ. Entrate n. 4/E, del 15.2.2011). Un nuovo organismo denominato Unità di Informazione Finanziaria è sorto dalle ceneri del soppresso Ufficio Italiano Cambi. Le competenze ispettive dell’UIC sono state trasferite alla Banca
d’Italia, i compiti antiriciclaggio sono stati quindi attribuiti all’UIF (peraltro tale ufficio viene talvolta indicato anche con l’acronimo FIU, Financial Intelligence Unit,
www.bancaditalia.it/UIF; secondo il modello unitario voluto dall’Egmont, organismo internazionale che riunisce le autorità specializzate nella lotta al riciclaggio).
L’UIF è quindi un’agenzia finanziaria pienamente autonoma anche dalla Banca Centrale, che non svolge attività ispettiva di vigilanza. Il nuovo ufficio (art. 6) mantiene
compiti di analisi, raccordo informativo e decisionali in ordine alla sospensione delle operazioni finanziarie sospette di riciclaggio, può avvalersi dell’Anagrafe dei conti e dei depositi. Oltre a importanti compiti di studio e di analisi strategica, competono allo stesso il raccordo tra i vari organismi istituzionali e l’analisi dei flussi finanziari al fine di individuare e prevenire fenomeni di riciclaggio di denaro o di finanziamento al terrorismo (artt. 6 e 7).
Note. Il riciclaggio (money laundering) viene attualmente definito utilizzando un modello
detto trifasico:collocamento (placement), ovvero accumulazione di beni denaro e ogni altra
utilità provenienti da delitti non colposi e loro occultamento; stratificazione (layering), ovvero la loro dissimulazione; investimento (integration), l’inserimento nell’economia legale. La
c. d. segnalazione di operazioni sospette si colloca in una fase avanzata di contrasto rispetto
alla notizia di reato non rappresentando altro che una deduzione rispetto a fatti indicativi. Il
finanziamento del terrorismo internazionale o fenomeno del (money dirtyng) viene contrastato attraverso il tentativo di interrompere la tela finanziaria tessuta per tale scopo. Anche
in questo caso sono state individuate tre fasi: -raccolta (collection) ovvero l’acquisizione di
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Paolo Carretta
finanziamenti da fonte lecita o illecita; trasmissione o occultamento (trasmission/dissimulation) con finalità di nascondere il fine del movimento di capitale e conseguentemente la
destinazione, utilizzando il sistema bancario o sistemi sotterranei o paralleli di pagamento
(underground/parallel banking systems); impiego (use), ovvero l’ utilizzo per finalità di
terrorismo.
D.lgs. 21.11.2007, n. 231.
Unità di informazione finanziaria. 1. Presso la Banca d’Italia è istituita l’Unità di informazione finanziaria per l’Italia (UIF). 2. La UIF esercita le proprie funzioni in piena autonomia
e indipendenza. In attuazione di tali principi la Banca d’Italia disciplina con regolamento
l’organizzazione e il funzionamento della UIF, ivi compresa la riservatezza delle informazioni acquisite. (omissis) 6. La UIF svolge le seguenti attività: a) analizza i flussi finanziari al
fine di individuare e prevenire fenomeni di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo; b) riceve le segnalazioni di operazioni sospette di cui all’articolo 41 e ne effettua
l’analisi finanziaria; c) acquisisce ulteriori dati e informazioni, finalizzati allo svolgimento
delle proprie funzioni istituzionali, presso i soggetti tenuti alle segnalazioni di operazioni
sospette di cui all’articolo 41; (omissis) e) si avvale dei dati contenuti nell’anagrafe dei conti
e dei depositi di cui all’articolo 20, comma 4, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, e nell’anagrafe tributaria di cui all’articolo 37 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito,
con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248. 7. La UIF, avvalendosi delle informazioni raccolte nello svolgimento delle proprie attività: a) svolge analisi e studi su singole
anomalie, riferibili a ipotesi di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, su specifici
settori dell’economia ritenuti a rischio, su categorie di strumenti di pagamento e su specifiche realtà economiche territoriali; b) elabora e diffonde modelli e schemi rappresentativi
di comportamenti anomali sul piano economico e finanziario riferibili a possibili attività
di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo; c) può sospendere, anche su richiesta
del Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza, della DIA e dell’Autorità
giudiziaria, per un massimo di cinque giorni lavorativi, sempre che ciò non pregiudichi il
corso delle indagini, operazioni sospette di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo,
dandone immediata notizia a tali organi. (omissis)
Tra i compiti fondamentali vi è, inoltre, quello di trasmettere le segnalazioni
che necessitano approfondimenti investigativi alla DIA e al citato NSPV della GdF
(art. 8, n. 3). L’UIF elabora, inoltre, i modelli e gli schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico – finanziario che qualificano il sospetto di attività di riciclaggio o di finanziamento al terrorismo anche relativamente ai seguenti settori: frodi informatiche, attività di leasing, finanziamenti pubblici, frode all’IVA
intracomunitaria, imprese in crisi.
2.1. La Polizia Economica e Finanziaria
La funzione di Polizia Economica e Finanziaria è esercitata, nella sua interezza, dalla Guardia di Finanza (www.gdf.it;) che può considerarsi sinonimo della funzione. Tale Corpo ad ordinamento militare (gli appartenenti possono rendersi responsabili del particolare reato militare proprio di cui alla l. 9.12.1941,
n. 1383, art. 3, “Collusione per frode alla finanza”) ricopre un ruolo peculiare all’interno dell’amministrazione finanziaria (latu sensu, essendo autonomo
nella dipendenza dal Ministro). Svolge, infatti, funzioni solo ausiliarie, rispetto
alla procedura di accertamento relativamente a qualunque tributo, nonché relative all’individuazione e segnalazione di materia imponibile. A tal fine esercita, però, tutti i poteri di accesso, ispezione, verifica ecc. propri dei vari uffici finanziari (art. 1 del r.d.l. 3.1.1926, n. 63, come sostituito dall’art. 1 del r.d.l.
8.7.1937, n. 1290).
Note. d.lgs. 19.3.2001, n. 68. Adeguamento dei compiti del Corpo della Guardia di finanza,
a norma dell’articolo 4 della legge 31 marzo 2000, n. 78. (G.U. n. 71 del 26.3.2001) art. 1 –
(Natura e Dipendenza). Il Corpo della Guardia di finanza è forza di polizia ad ordinamento
militare con competenza generale in materia economica e finanziaria sulla base delle peculiari
prerogative conferite dalla legge (omissis) art. 2 – (Tutela del bilancio). 1. Fermi restando
i compiti previsti dall’articolo 1 della legge 23 aprile 1959, n. 189, e dalle altre leggi e regolamenti vigenti, il Corpo della Guardia di finanza assolve le funzioni di polizia economica e
finanziaria a tutela del bilancio pubblico, delle regioni, degli enti locali e dell’Unione europea.
2. A tal fine, al Corpo della Guardia di finanza sono demandati compiti di prevenzione, ricerca
e repressione delle violazioni in materia di: a) imposte dirette e indirette, tasse, contributi, monopoli fiscali e ogni altro tributo, di tipo erariale o locale; b) diritti doganali, di confine e altre
risorse proprie nonché uscite del bilancio dell’Unione europea; c) ogni altra entrata tributaria,
anche a carattere sanzionatorio o di diversa natura, di spettanza erariale o locale; d) attività
di gestione svolte da soggetti privati in regime concessorio, ad espletamento di funzioni pubbliche inerenti la potestà amministrativa d’imposizione; e) risorse e mezzi finanziari pubblici
impiegati a fronte di uscite del bilancio pubblico nonché di programmi pubblici di spesa; f)
entrate ed uscite relative alle gestioni separate nel comparto della previdenza, assistenza e altre
forme obbligatorie di sicurezza sociale pubblica; g) demanio e patrimonio dello Stato, ivi compreso il valore aziendale netto di unità produttive in via di privatizzazione o di dismissione; h)
valute, titoli, valori e mezzi di pagamento nazionali, europei ed esteri, nonché movimentazioni
finanziarie e di capitali; i) mercati finanziari e mobiliari, ivi compreso l’esercizio del credito e
la sollecitazione del pubblico risparmio; l) diritti d’autore, know-how, brevetti, marchi ed altri
diritti di privativa industriale, relativamente al loro esercizio e sfruttamento economico;m) ogni
altro interesse economico-finanziario nazionale o dell’Unione europea. (omissis) 4. Ferme restando le norme del codice di procedura penale e delle altre leggi vigenti, i militari del Corpo,
nell’espletamento dei compiti di cui al comma 2, si avvalgono delle facoltà e dei poteri previsti
dagli articoli 32 e 33 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e
successive modificazioni, 51 e 52 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972,
n. 633, e successive modificazioni. 5. Ai fini dell’assolvimento dei compiti di cui al presente
articolo continuano ad applicarsi, per i fatti che possono configurarsi come violazioni fiscali, le
disposizioni di cui agli articoli 36, ultimo comma, del decreto del Presidente della Repubblica
29 settembre 1973, n. 600, aggiunto dall’articolo 19, comma 1, lettera d) della legge 30 dicembre 1991, n. 413, e 32 della legge 7 gennaio 1929, n. 4. art. 3 – (Collaborazione con organi
ed enti nazionali)
1. Il Corpo della Guardia di finanza, in relazione alle proprie competenze in materia economica e finanziaria, collabora con gli organi costituzionali. La stessa collaborazione, previe
intese con il Comando generale, può essere fornita agli organi istituzionali, alle Autorità
indipendenti e agli enti di pubblico interesse che ne facciano richiesta. 2. Nell’espletamento
delle attività di cui al comma 1, i militari del Corpo agiscono con le facoltà e i poteri previsti
dalle leggi e regolamenti vigenti. art. 4 – (Attività internazionale a tutela del bilancio dello
Stato e dell’Unione europea)
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Paolo Carretta
1. Il Corpo della Guardia di finanza promuove e attua, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, e successive modificazioni, nonché dalla legge 1o
aprile 1981, n. 121, per quanto concerne il coordinamento delle forze di polizia in materia
di ordine e di sicurezza pubblica, forme di cooperazione operativa, a livello internazionale,
con organismi collaterali esteri, per il contrasto delle violazioni in materia economica e finanziaria a tutela del bilancio dello Stato e dell’Unione europea (omissis) art. 6 – (Funzioni di
polizia giudiziaria e di ordine e sicurezza pubblica)
1. Il Corpo della Guardia di finanza esercita funzioni di polizia giudiziaria secondo le leggi e
i regolamenti vigenti e funzioni di ordine e sicurezza pubblica, a titolo di concorso, ai sensi
dell’articolo 16 della legge 1 aprile 1981, n. 121. Nell’espletamento di tale attività di concorso
al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, il Corpo dipende funzionalmente dal
Ministro dell’interno. art. 7 – omissis – art. 8 – (Funzioni di polizia militare, di sicurezza
e di polizia giudiziaria)
1. Il Corpo della Guardia di finanza: a) fermo restando quanto previsto dall’articolo 6, comma
1, del decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 297, svolge nel proprio ambito funzioni di polizia
militare in via esclusiva;b) fornisce, su richiesta, all’autorità individuata dal Presidente del
Consiglio dei Ministri nell’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 1 della legge 24 ottobre
1977, n. 801, elementi informativi necessari per il rilascio delle abilitazioni di sicurezza ai fini
della sicurezza economico-finanziaria; c) esercita le funzioni di polizia giudiziaria militare
secondo le disposizioni sancite nei codici penali militari.
Esercita, inoltre, i poteri peculiari in materia di Accise, relativamente alle indagini bancarie e postali, rectius finanziarie (cit. art. 18, d.lgs. n. 504/1995). Quindi assume una rilevanza preminente nelle indagini in trattazione, a ragione della
somma di poteri e qualifiche che le fanno capo, come organo sia di Polizia Giudiziaria che Tributaria, intesa, quest’ultima, nelle due accezioni di Polizia Giudiziaria specializzata e Polizia Tributaria (amministrativa). Tale ultima qualifica deve intendersi comprensiva del ruolo di Polizia Amministrativa (come l’A.F.) e di
Polizia Giudiziaria specializzata nella repressione delle violazioni finanziarie costituenti reato.
Note: Il Gruppo d’investigazione sulla criminalità organizzata. Il GICO è l’unità GdF specializzata nel contrasto dei reati di criminalità organizzata, con particolare riferimento al traffico di stupefacenti (GOA: Gruppo Operativo Antidroga), al contrabbando di tabacchi lavorati
esteri e al finanziamento del terrorismo internazionale, è, inoltre, il naturale referente delle
D.D.A. Il Nucleo speciale tutela mercati. Referente, anche con funzioni di esecuzione e di
direzione operativa, nei rapporti con l’Autorità per la Vigilanza sui Pubblici di lavori servizi e
forniture (A.V.C.P.), con il Servizio per la Sorveglianza delle Grandi Opere (S.A.S.G.O.), con il
Consiglio Superiore dei Lavori pubblici e con Terna S.p.a.. Ha inoltre rapporti con l’Autorità
Garante per la Concorrenza e il Mercato (A.G.C.M.) e con riferimento agli appalti, vigila sul
rispetto delle regole che vietano intese anticoncorrenziali tra imprese, abusi di posizione dominante e le concentrazioni dannose per la concorrenza. Partecipa ai lavoridell’“Osservatorio
sul calcestruzzo”. Il Nucleo speciale spesa pubblica e repressione frodi comunitarie. Svolge analisi operativa su tutti i flussi di spesa pubblica, ivi compresi quelli relativi ad appalti.
Il Nucleo speciale pubblica amministrazione. Agisce su richiesta o delega dell’Ispettorato
per la Funzione Pubblica. È referente dell’Autorità nazionale anti-corruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche.
La capillare presenza sul territorio e l’organizzazione, nonché l’abitudine e l’attitudine a indagini finanziarie/patrimoniali, la rendono particolarmente idonea a fungere da organo di raccordo tra la pubblica amministrazione, che svolge attività di
vigilanza ispettiva e l’Amministrazione finanziaria (art. 36 del d.P.R. n. 600/1973) e
l’autorità giudiziaria (art. 23, d.lgs. n. 74/2000). Svolge attività di P.G. sia delegata
che d’iniziativa. Utilizza, inoltre, i poteri previsti per il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria, nei casi in cui tale reparto deleghi gli approfondimenti antiriciclaggio ex art.
8, comma 4, d.lgs. n. 231 del 21.11.2007, ai nuclei di Polizia Tributaria, ovvero a tutti i reparti del Corpo per il contrasto al terrorismo internazionale sotto il profilo finanziario. Il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria esercita i poteri attribuiti dalla normativa valutaria oltre che quelli previsti ordinariamente per il Corpo, eventualmente delegandoli, per svolgere gli approfondimenti investigativi trasmessi dall’U.I.F. A
tal riguardo, pare utile segnalare che il Comando Generale – III Reparto Operazioni – Ufficio Tutela Economia e Sicurezza ha pubblicato, nel proprio sito (all’indirizzo http://iride/cpi/Reader/Default.asp?idcpi=39) il nuovo manuale operativo in tema “Attività della GdF a tutela del mercato dei capitali”, circolare esplicativa nr.
83607, datata 19.3.2012.
Accertamenti bancari, rectius finanziari. Nell’esecuzione degli accertamenti finanziari e
nelle comunicazioni (ora soltanto) telematiche con gli IF (intermediari finanziari) ci si avvale
del sistema [email protected]. Il sistema prevede una gestione dei flussi di risposta
alle nuove indagini. Una utility consente la validazione delle comunicazioni rese dagli intermediari, attraverso formale attestazione dell’avvenuta accettazione o del rifiuto delle risposte
immesse nell’applicativo, inviando un messaggio di posta elettronica certificata, generato
automaticamente dal sistema dopo verifica della conformità della transazione XML, avuto
riguardo ai previsti requisiti di formato. Se si rileva un errore l’operatore può ripetere la
comunicazione entro i 5 giorni dal ricevimento. L’integrazione operata dall’art. 63 del d.lgs.
231/2007 al disposto dell’art. 7, comma 6. d.P.R. 605/1973 pone a carico degli intermediari
finanziari, società ed enti di assicurazione (d.l. 98/2011) l’obbligo di trasmettere all’anagrafe
le informazioni relative a: qualsiasi informazione di natura finanziaria posta in essere dalla
clientela, unitamente ai dati identificativi e al CF dei soggetti che intrattengono… qualsiasi
rapporto o effettuano operazioni al di fuori di un rapporto continuativo per conto proprio o
a nome di terzi. Ciò si aggiunge alla comunicazione relativa all’esistenza e alla natura dei rapporti intrattenuti con la clientela, dei dati anagrafici e del codice fiscale dei rispettivi titolari,
le garanzie prestate nonché le geralità dei soggetti per conto dei quali sono state effettuate
le operazioni e i servizi. Quanto precede realizza l’allineamento tra i dati censiti nell’archivio e quelli ottenibili con i poteri d’indagine concessi dalla legge. Per certi versi
le indagini finanziarie svolte attraverso l’archivio consentono anzi l’acquisizione di
dati ulteriori rispetto a quanto ottenibile con un’indagine penale, superando il limite
della territorialità. Infatti la circolare 42/E del 24.9.2009, avente ad oggetto: “Archivio dei
rapporti finanziari”, estende tale rilevamento ai (5.) “Rapporti ed operazioni presso articolazioni estere di banche ed intermediari residenti”. (...) ”Nell’Archivio devono infatti risultare
censiti, ... omissis…, anche i rapporti intrattenuti e le operazioni effettuate presso le strutture
operative estere delle banche e degli altri intermediari resident i in Italia. Si tratta, in specie,
di qualsiasi articolazione estera che gestisca servizi collaterali e funzionali all’attività delle
dette banche o intermediari residenti senza una propria autonoma giuridica. È il caso, ad
esempio dei rapporti intrattenuti con la clientela delle filiali estere delle banche italiane, i
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quali formano oggetto dell’obbligo di comunicazione alla stessa stregua di quelli intrattenuti
dalle filiali italiane. A tal proposito giova rilevare che dati d’interesse per le indagini, erano
già stabilmente resideti nel territorio dello stato. Ciò a seguito dell’esercizio del controllo sull’
attività bancaria, da parte delle autorità di vigilanza competenti sulla sede centrale dello Stato
membro di origine (CE), secondo il criterio dell’home country control. Tale criterio prevede
l’applicabilità, tra l’altro, delle normative in materia di controllo, vigenti nel paese comunitario d’origine delle banche. In materie diverse da quelle previste per la “Polizia Ec. e Fin.”,
ovvero la PG e le misure di prevenzione, la procedura è limitata all’accesso all’archivio
dei rapporti finanziari (Circolare III Reparto Operazioni, GdF n. 0210355/09 del 23/Giu./09).
Non può quindi prescindersi, in tali ultime ipotesi, per ora, dalla procedura ordinaria, che
prevede notificazione del provvedimento e invio della documentazione in forma analogica.
Per la fase esplorativa e notifica dei provvedimenti, ambito cosiddetta collaborazione passiva
delle banche, sono stati stipulati dei protocolli (2.3, 2.4).
L’art. 3, del d.lgs. n. 68/2001, “Collaborazione con organi ed enti nazionali”, ha
avuto attuazione anche con la stipula di appositi Protocolli d’intesa:
- relativo ai rapporti di collaborazione tra l’Alto Commissario per la Lotta alla
Contraffazione (http://www.aclc.gov.it/;) e la GdF (12.4.2006), per il quale l’Alto Commissario richiede la collaborazione del Nucleo Speciale Tutela dell’Economia, quale reparto preposto anche all’attività di contrasto alla contraffazione;
- relativo ai rapporti di collaborazione tra l’ISVAP, (www.isvap.it;) Istituto per la
Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo e la GdF (25.9.2006),
collaborazione di norma a richiesta, comunque attraverso il NSPV che può delegare i Nuclei P.T., per l’accertamento delle violazioni della normativa sull’esercizio dell’attività assicurativa, collaborazione coi funzionari dell’ISVAP in sede di
accertamenti ispettivi e acquisizione e elaborazione di dati e notizie;
- relativo ai rapporti di collaborazione con l’Autorità per la Vigilanza sui contratti
pubblici e osservatorio Avcp (www.avcp.it;);
- relativo ai rapporti di collaborazione tra COVIP, (www.covip.it ;) Commissione
di Vigilanza sui Fondi Di Pensione e la GdF (16.9.2008), collaborazione disciplinata con modalità analoghe a quanto stabilito al punto precedente, comunque
attraverso il NSPV;
- relativo ai rapporti di collaborazione tra la Banca D’Italia, www.bancaditalia.it e la
GdF (25.7.2007), collaborazione (vedi anche riquadro precedente, “home country
control”) svolta esclusivamente attraverso il NSPV (Nucleo Speciale di Polizia Valutaria) che può avvalersi di facoltà di delega esclusivamente verso Nuclei di Polizia Tributaria. Tali rapporti devono, peraltro, considerare l’entrata in vigore del d.lgs.
del 21.11.2007, n. 231, in materia di Antiriciclaggio e Contrasto al Terrorismo sotto il
profilo finanziario e del collegato regolamento di Bankital del 21.12.2007;
- relativo ai rapporti di collaborazione tra la CONSOB, www.consob.it (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa) e la GdF (14.1.2013), collaborazione
di norma a richiesta della CONSOB, attraverso il NSPV al fine di agevolare l’attività di vigilanza di quest’ultima nei settori cui è preposta;
- relativo ai rapporti di collaborazione tra il Ministero delle Infrastrutture (www.
infrastrutture.gov.it/page/NuovoSito/site.php-) e la GdF (19.10.2007), attività a
richiesta del Ministero con interessamento dello SCICO per quanto attiene: “(1)
l’attività d’interscambio di informazioni e di notizie, ad eccezione di quelle coperte da segreto istruttorio o da altri vincoli di legge, (2) l’effettuazione di controlli mirati sui cantieri di esecuzione di opere, (3) la ricezione e l’eventuale sviluppo di segnalazioni provenienti dal Ministero”, i comandi Provinciali vengono
delegati dallo SCICO;
- relativo ai rapporti fra la G.d.F. e l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp) www.autoritacontrattipubblici.it;
- relativo ai rapporti di collaborazione tra l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione
degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa Invitalia SPA http://www.invitalia.it/on-line/ita/home.html e la G.d.F. L’Agenzia provvede a comunicare fatti che si possono configurare come violazioni tributarie ai Comandi Provinciali,
come emersi dalle proprie funzioni di vigilanza e controllo. Nel caso di riscontro di irregolarità e abusi nell’ambito delle procedure di concessione di agevolazioni finanziarie, l’Agenzia le segnala al Nucleo Speciale Spesa Pubblica e Repressione Frodi Comunitarie, che assicura il raccordo informativo e l’attivazione del competente reparto del Corpo, al fine di sviluppare investigazioni d’iniziativa utilizzando i poteri di polizia economica e finanziaria e da ultimo anche
quelli previsti in materia Antiriciclaggio (d.l. 22.6.2012, n. 83, art. 25 “misure urgenti per la crescita del Paese”, conv. in l. n. 134/2012) per vigilare sui programmi d’investimento ivi previsti e sul corretto utilizzo delle agevolazioni. A tal fine, l’Agenzia mette a disposizione del prefato Nucleo il collegamento alle proprie banche dati. La G.d.F., dal canto suo, si impegna a comunicare, per agevolare le azioni tendenti alla revoca del beneficio (artt. 9 e 11, d.lgs. n. 23/1998) le
generalità delle persone fisiche e giuridiche coinvolte. Nell’ipotesi di riscontrate
violazioni amministrative, comunicherà le disposizioni violate, la natura e l’entità della spesa, il momento o periodo di commissione dell’irregolarità, le modalità commissive, le possibilità di recupero e la data di accertamento. Nell’ipotesi di violazioni penali, verranno comunicate le sole generalità delle persone fisiche o giuridiche coinvolte, previo nulla osta dell’autorità giudiziaria. Per evitare sovrapposizioni di controlli è altresì previsto il tempestivo avviso reciproco
in caso di avvio dell’attività. La G.d.F. ha ormai acquisito da lungo tempo la capacità di operare come polizia economica, a seguito dell’attribuzione di compiti e potestà d’indagine per l’accertamento delle violazioni di disposizioni di natura finanziaria, soprattutto concernenti le entrate dello Stato e la spesa pubblica, anche riferibile alle risorse dell’Unione. La spesa pubblica viene presa in considerazione nell’ambito della c.d. “spending review” come attività “a richiesta”
del Commissario straordinario con funzioni di vigilanza e di indirizzo/proposta, che può avvalersi per le proprie funzioni ispettive e verifiche dell’Ispettorato per la funzione pubblica del Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato oltre che, previe intese (art. 3, comma 1, d.lgs. n. 68/2001), del Corpo (art.
49-bis l. 9.8.2013, n. 98 – Decreto fare) Il citato d.lgs. n.68/2001 ha meglio precisato i compiti relativi alla protezione degli interessi, latu sensu definiti finanziari, pubblici. Esiste, oggi, una competenza generale per l’assolvimento delle funzioni di polizia finanziaria ed economica: come polizia finanziaria, la G.d.F. svolge attività di prevenzione e repressione di illeciti amministrativi e penali, relativi
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all’acquisizione, alla gestione e all’impiego delle risorse necessarie, allo Stato e
altri enti pubblici, per la fornitura di beni e servizi; come polizia economica, invece, la G.d.F. ricerca e denuncia alle autorità competenti, A.G. ed amministrative, le violazioni concernenti le regole che presiedono al funzionamento dell’economia, della concorrenza e mercato; garantisce supporto (indagini conoscitive) al Garante per la Sorveglianza dei Prezzi http://www.osservaprezzi.it (l.
244/2007, d.l. 112/2008). La collaborazione con l’Autorità Nazionale AntiCorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (A.N.A.C.) avviene, secondo protocollo d’intesa, attraverso il Nucleo Speciale pubblica Amministrazione, in forma autonoma sulla scorta di apposita sub-delega ricevuta dal reparto interessato, ovvero come supporto al citato nucleo. In
ogni caso possono essere utilizzati i poteri previsti per la Polizia Economica e Finanziaria.
Note. La verifica. Il principale strumento ispettivo della G.d.F. è la verifica, ovvero l’esercizio
coordinato dei poteri previsti in materia tributaria, oggi utilizzati anche in materia di polizia
economica. Il Corpo disciplina tradizionalmente tale attività attraverso dettagliata circolare,
aggiornata in genere con cadenza decennale. Questa fornisce inoltre preziose indicazioni di
prassi operativa e moduli ispettivi. Attualmente la circolare 1/2008 è articolata su quattro
volumi disciplinanti rispettivamente: 1) disposizioni generali in tema di verifiche e controlli,
poteri ispettivi in materia fiscale, preparazione, avvio, esecuzione e conclusione delle verifiche e dei controlli; 2) metodologie di controllo; 3) le indagini finanziarie, fiscalità internazionale e metodologie di controllo, rapporti fra funzioni di polizia tributaria e funzioni di polizia
giudiziaria; 4) documenti allegati. Per effetto del Dec.sviluppo l’attività di accesso, nei luoghi
di esercizio dell’impresa e del lavoro autonomo, oggi anche enti non commerciali e ONLUS,
deve essere effettuata, salvo mo tivate eccezioni, da personale in abito civile. Disponibile
cliccando http: www.gdf.it/GdF informa/circolari/index.html.
La circolare n. 1/2008 recante Istruzione sull’attività di verifica, contempla la Ricerca e
acquisizione di documenti contenuti in supporti informatici al cap. 3, par. 2, lett. e. La previsione normativa di riferimento è data dall’art. 52, comma 9, del d.P.R. n. 633/1972, applicabile
anche alle II.DD. Sostanzialmente si da facoltà agli inquirenti, di procedere all’elaborazione dei
dati e dei supporti, fuori dai locali del contribuente, qualora questi non consenta l’utilizzazione
dei propri impianti e del proprio personale. Viene fatto conseguentemente divieto di eseguire
operazioni direttamente sugli apparati in uso al contribuente in assenza di un suo esplicito
consenso, ciò con evidente riferimento al back up dei dati afferenti la documentazione obbligatoria. La spontanea esibizione di ulteriore documentazione, anche di tipo informatico, non
esclude tuttavia la ricerca tramite attività svolte personalmente dai verificatori (cap. 3, par. 2,
lett. a) e lett. c)). Nella circolare viene sottolineata la possibilità di acquisire direttamente le
comunicazioni via e-mail già aperte. Quanto precede analogamente a quanto già previsto
dall’Agenzia delle Entrate nel 2001. Qualora fossero rinvenuti supporti o memorie esterne
viene prevista analoga procedura di acquisizione in copia, evitando di asportare detti supporti
o memorie. La circolare richiama peraltro la facoltà di adottare gli accorgimenti necessari,
allo scopo di procedere all’eventuale elaborazione dei supporti, fuori dai locali di pertinenza
dello stesso (art. 52, comma 9, d.P.R. 633/1972). Di norma le operazioni della specie devono
essere poste in essere con l’assistenza di personale specializzato, dipendente dal soggetto
ispezionato. La stampa della documentazione ritenuta rilevante viene peraltro caldeggiata sin
dall’accesso e beneficia di una ben precisa indicazione normativa di cui si tratterà oltre. La
circolare in parola, pur recente e ben strutturata, tipicamente risente dell’elevata obsolescenza
di tutto ciò che si dice o scrive a proposito di documentazione informatica. L’elevato grado di
dematerializzazione raggiunto, rende infatti talvolta semplicemente non praticabile la stampa
di tutto ciò che potrebbe rendersi utile, con l’adozione delle relative cautele formali. L’attività
di ispezione documentale (art. 52, comma 4, d.P.R. 633/1972, succ. p. 3 circ.) viene quindi a
sovrapporsi parzialmente con quella di acquisizione, se non da un punto di vista logico, perlomeno da quello fattuale. L’interprete deve quindi lavorare sulla citata previsione “accorgimenti
necessari”, rendendola idonea a giustificare gli interventi tecnici “allo stato dell’arte”, che garantiscano l’acquisizione forensica nel rispetto delle garanzie e delle specifiche indicazioni fornite
dalla G.d.F. Minori problemi si pongono per le comunicazioni via e-mail. Quelle già aperte e
visionate dal destinatario sono direttamente acquisibili dai verificatori. Quelle non lette sono
equiparate a quelle per cui venga eccepito il seg. professionale, per cui si rende necessario un
provvedimento di acquisizione dell’A.G., sensi art. 52, comma 3, d.P.R. 633/1972.
Il d.lgs. n. 68/2001 (art. 2, comma 2) elenca i comparti operativi della c.d. polizia
economica, indicandoli con undici lettere, dalla a) alla m). In tali comparti, è previsto che venga svolta attività d’intelligence, preventiva e repressiva. In altre parole, è
stabilito il potere/dovere d’intervento utilizzando i vari poteri ispettivi previsti per i
singoli settori ovvero, su un piano generale, quelli previsti dal comma 4 dello stesso articolo. Sotto il profilo procedurale dell’attività ispettiva, preventiva e repressiva, si registra l’utilizzo degli stessi strumenti utilizzati dalla polizia tributaria (che, in
quanto tale, si occupa delle entrate tributarie erariali).
Note. L’attività di servizio deve essere deterrente e incisiva, mirando quale obiettivo della
verifica il concreto recupero di tributi evasi e l’effettiva riscossione di sanzioni e interessi.
Riserva quindi priorità ai soggetti in possesso di disponibilità finanziarie e patrimoniali, garantendo una costante e diffusa aggressione dei patrimoni dei responsabili di reati tributari,
con interessamento dell’A.G., per sequestro di beni in funzione confisca obbligatoria dei
valori corrispondenti alle imposte evase ai sensi dell’art. 1, comma 143, l. 24.12.2007, n. 244.
L’utilizzo di poteri amministrativi consente, conseguentemente, di svolgere attività
ispettiva di tipo preventivo che è esclusa per la P.G., ma con poteri di ampiezza inusuale per il comparto amministrativo. Potranno, infatti, essere eseguiti accessi, anche
domiciliari, ricerche documentali, ispezioni e verifiche, nonché accertamenti bancari. In sintesi, possono essere utilizzati tutti gli strumenti propri della polizia tributaria, mediante percorsi ispettivi minimi e tecniche di sperimentata efficacia. A tal proposito deve, però, evidenziarsi una carenza normativa, in ordine ai limiti e garanzie,
esplicitamente previsti per l’attività di P.T., in materia di diritti del contribuente (l. n.
212/2000). Se, infatti, può agevolmente dedursi l’applicabilità, in via interpretativa, di
molti istituti, non è possibile individuare, ad esempio, un’autorità analoga al Garante
del contribuente da indicare al soggetto controllato per inoltrare le eventuali doglianze circa l’operato della polizia economica sotto il profilo del merito. Evidentemente
non può assumersi esistente una competenza del citato Garante per un comparto, la
polizia economica, che esula da quello tributario, cioè riferibile alle entrate coercitive.
Rispetto, tuttavia, agli strumenti procedurali usati per eseguire accessi, ispezioni, verificazioni, ecc. (che sono mutuati dal d.P.R. n. 600/1973 sull’Accertamento e dal d.P.R.
n. 633/1972 Iva), non pare potersi disconoscere la competenza del citato Garante.
Pare, infatti, sufficiente richiamare, a tal proposito, l’esistenza di limiti costituzionali
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Paolo Carretta
circa l’inviolabilità del domicilio (art. 14 Cost.) che può essere ispezionato, tra l’altro,
per motivi economici e fiscali nel rispetto di leggi speciali. L’eccezionalità della deroga non pare, quindi, giustificare l’esclusione di disposizioni di natura garantista, ricordando, tra l’altro, la piena utilizzabilità dei dati raccolti, come polizia economica, anche a fini fiscali. Quanto precede non fa comunque dubitare circa la equiparazione
“orizzontale” delle facoltà ispettive in termini di accesso, ispezione e verifica, garantite
dagli artt. 32 e 33 del d.P.R. n. 600/1973 e dagli artt. 51 e 52 del d.P.R. n. 633/1972. In
ogni caso, l’attività in parola dovrà tenere presenti (circ. n. 265.000 del 29.7.2002 del
Co.Ge della GdF – Ufficio Fiscalità – IV sezione): a) “i principi generali che regolano i
procedimenti amministrativi ai sensi della legge 241/1990”; b) “i presupposti ed i contenuti della potestà di accesso, ispezione e verifica”; c) “i diritti dei soggetti sottoposti
ad accertamenti”; d) “i ruoli e le responsabilità del direttore del servizio, del Capo Pattuglia e dei militari operanti”; e) “i rapporti tra le potestà amministrative e le funzioni
di Polizia Giudiziaria”; f) “il raccordo tra la norma generale e le facoltà attribuite dalle altre leggi vigenti”. (omissis) In tal senso, nel primo atto di apertura di un’indagine,
i militari fanno sempre risultare l’oggetto dell’intervento e le finalità perseguite, rendendo chiara la stretta connessione tra le operazioni di servizio e l’adempimento dei
compiti istituzionali”.“Il presupposto necessario e sufficiente per l’avvio di un procedimento di controllo da parte dei comandi del Corpo è costituito semplicemente dall’emergere di un’esigenza concreta di curare l’interesse pubblico alla prevenzione e alla
repressione delle violazioni economico – finanziarie; esigenza che può evidenziarsi,
sia in seguito a preliminare attività di intelligence sviluppata dal Corpo, sia attraverso segnalazioni di soggetti esterni, ovvero tramite relazioni di uffici ispettivi o di vigilanza, o altre modalità di informazione”.
Note. Permanenza in verifica. L’estensione orizzontale dei poteri ispettivi della polizia Tributaria alla Polizia Economica implica l’applicabilità, almeno parziale, delle “Garanzie del contribuente”, che sono peraltro esplicitamente richiamate anche per l’attività ispettiva e di controllo
da parte degli enti di previdenza e assistenza obbligatoria (Decreto Sviluppo d.l. 13.5.2011, n.
70, art. 7, comma 2, lett. d). Il Decreto Sviluppo citato, riguardante le sole imprese in contabilità semplificata e i lavoratori autonomi, prevede un termine per l’accesso e la verifica più
breve di quello generale (che è di 30 gg. continuativi, prorogabili di uteriori 30 gg.) di 15 gg.,
prorogabile di altri 15 gg. lavorativi con provvedimento motivato del dirigente dell’Ufficio procedente, con ciò modificando l’art. 12, comma 5, del lo Statuto. Nuove misure anti-evasione
d.l. n. 201/2011. L’art. 11, comma 7, ha eliminato il divieto di ripetizione degli accessi, nei
confronti dei contribuenti in uno stesso semestre, pur prevedendo quello di programmazione
e coordinamento degli stessi. La disposizione assume rilievo per qualsiasi attività ispettiva di
tipo amministrativo esclusi i casi straordinari di controlli per la salute, giustizia ed emergenza e per l’attività ispettiva eseguita con modalità diverse dall’accesso. Ferma rimane peraltro
la possibilità per i verificatori di accedere nuovamente nei locali in cui si svolge l’attività del
contribuente quando sussista la necessità di acquisire nuovi dati o documenti. Tale nuovo
accesso deve essere disposto con provvedimento motivato del dirigente dell’ufficio. In ogni
caso i giorni di effettiva presenza devono essere computati nell’arco dei tre mesi dal primo
accesso. Risulta tutt’ora controverso il computo dei trenta giorni, prorogabili di altrettanti,
relativamente ai grandi contribuenti. Intendere non consecutivi i giorni computati pare non
conforme allo spirito della legge. Pare invece più ragionevole non computare solo i giorni di
effettiva presenza fisica dei verificatori, quanto piuttosto l’impegno per il soggetto ispezionato.
Ciò perché il contribuente risulterebbe conseguentemente tenuto a mettere a disposizione locali e dipendenti, a prescindere dalla presenza continua, per ogni ripresa dell’attività ispettiva.
Limiti di permanenza per i controlli di natura tributaria (art. 12, comma 5, l. 212/2000): 15
giorni per le imprese in contabilità semplificata e lavoratori autonomi, computati in via non
continuativa, ma circoscritti ad un periodo massimo di tre mesi; 30 gg. lavorativi prorogabili
per ulteriori 30 in casi particolarmente complessi con riferimento ad indagini nei confronti di
altri contribuenti; non sono previsti limiti per gli altri controlli amministrativi.
Gli atti compiuti da pubblici dipendenti in violazione delle norme predette costituiscono illecito disciplinare.
Note. Diritti e facoltà sono attribuite ai contribuenti dalla legge 27.7.2000, n. 212. Devono essere notificati prima di compiere attività ispettiva. 1. L’intervento consiste in una
attività in materia (precisare se di polizia economica o tributaria) e in questo ultimo caso il
tipo: verifica generale, parziale ecc e il comparto IVA o II.DD. a seguito di attività informativa
autonoma della G.d.F., indirizzata a prevenire, ricercare ed accertare eventuali violazioni alla
normativa tributaria (ovvero economica) ed ha per oggetto alcuni aspetti della gestione; 2. il
contribuente ha facoltà di: a) farsi assistere da un professionista abilitato alla difesa dinanzi agli
organi di giustizia tributaria; b) richiedere che l’esame dei documenti amministrativi e contabili
venga effettuato nell’ufficio dei verificatori o presso il professionista che lo assiste o rappresenta; c) muovere rilievi o formulare osservazioni che saranno integralmente trascritte sul verbale
di verifica; d) rivolgersi al garante del contribuente, nei casi in cui ritenga che i verificatori stiano procedendo con modalità non conformi alla legge; e) comunicare all’Ufficio impositore, entro sessanta giorni dalla notifica del p.v. di constatazione redatto a conclusione dell’intervento,
osservazioni e richieste; f) richiedere, consultare, esaminare, estrarre copia di ogni documento
acquisito ai fini della verifica, previa adozione di idonee misure cautelative; g) proseguire il regolare svolgimento dell’attività; a tal fine, la permanenza dei verificatori presso la sede non può
superare i 30 gg. lavorativi, prorogabili per ulteriori 30 gg. nei casi di particolare complessità
dell’indagine individuati e motivati dal dirigente dell’Ufficio. Il termine è più breve, di gg. 15,
prorogabili di ulteriori 15 gg., nei confront i di imprese in contabilità semplificata e lavoratori
autonomi “esclusi i casi straordinari di controllo per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro,
giustizia ed emergenza”, tutela dell’ igiene pubblica, pubblica incolumità, ordine e sicurezza
pubblica. Gli operatori possono ritornare presso la sede del contribuente, decorso tale periodo,
ove sussista la necessità di acquisire ulteriori dati o documenti o per esaminare le osservazioni
e le richieste eventualmente presentate dal contribuente dopo la conclusione delle operazioni
di verifica previo provvedimento motivato del Comandante del Reparto. Gli accessi possono essere ripetuti anche entro lo stesso semestre d.l. n. 201/2011 (art. 11, comma 7). Ex art. 10 della l.
27 luglio 2000, n. 212 i rapporti tra contribuente e amministrazione finanziaria sono improntati
al principio della collaborazione e della buona fede. In questo ambito, il contribuente sottoposto a verifica viene informato degli obblighi che la legge prevede a suo carico durante tale
fase, con l’avvertenza che: rifiutare l’esibizione o comunque impedire l’ispezione delle scritture
contabili e dei documenti la cui tenuta e conservazione sono obbligatorie per legge o dei quali
risulta l’esistenza determina l’applicabilità delle sanzioni previste dai commi 2, 3 e 4 dell’art.
9 del d.lgs. 18.12.1997, n. 471; (N.B. solo per l’attività di PT, tale diffida è esclusa per l’attività
di polizia economica). Ai sensi dell’art. 39, secondo comma, lettera c), del d.P.R. 600/1973 se il
contribuente non ha tenuto, ha rifiutato di esibire o comunque ha sottratto all’ispezione una o
più delle scritture contabili indicate nell’art. 14 del d.P.R. 600/1973, ovvero le scritture medesime non sono disponibili per causa di forza maggiore, l’AF può determinare il reddito d’impresa
in via induttiva nei modi e nei termini previsti dall’art. 39 del d.P.R. 600/1973.
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Note. Controlli in material di spesa pubblica. Il d.l. n. 83/2012 ha esteso anche per il settore della spesa pubblica, la possibilità di ricorrere da parte della component specialistica
del Corpo e dei reparti da questa delegati ai poteri in materia di lotta al riciclaggio con l’opportunità di sviluppare accertamenti bancari e finanziari avvalendosi del combinato disposto
degli artt. 25, 26, e 28 del d.P.R. n. 148/1988. Inoltre l’art. 25 d.l. n. 83 conv. in l. n. 134/2012
Monitoraggio, controlli, attività ispettiva prevede: 1. Allo scopo di vigilare sul corretto utilizzo delle agevolazioni di cui al presente decreto-legge, il Ministero dello sviluppo economico
può avvalersi del Nucleo speciale spesa pubblica e repressione frodi comunitarie della Guardia
di Finanza, il quale svolge, anche d’iniziativa, analisi, ispezioni e controlli sui programmi di investimento ammessi alle agevolazioni. A tal fine, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sottoscrive un protocollo d’intesa con il Comandante della Guardia di Finanza. Per l’esecuzione delle attività di cui al comma 1, fermo restando quanto previsto dall’articolo 2 del decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68, gli appartenenti al Nucleo Speciale Spesa Pubblica e Repressione Frodi Comunitarie: a) si avvalgono anche dei poteri e delle facoltà previsti dall’articolo 8, comma 4, lettere a) e b) del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231; b) possono accedere, anche per via telematica, alle informazioni detenute nelle banche dati in uso al Ministero dello sviluppo economico, agli Enti previdenziali ed assistenziali, nonché, in esenzione da tributi e oneri, ai soggetti pubblici o privati che,
su mandato del Ministero dello sviluppo economico, svolgono attività istruttorie e di erogazione di fondi pubblici. Tali soggetti pubblici e privati consentono, altresì, l’accesso alla documentazione in loro possesso connessa alla gestione delle risorse finanziarie pubbliche. (2. All’attuazione del comma 1 si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica)). 3. Gli
oneri relativi alle attività ispettive sui programmi di investimento oggetto di agevolazioni concesse dal Ministero dello sviluppo economico, anche ai sensi delle disposizioni abrogate di cui
all’articolo 23, comma 7, sono posti a carico del Fondo ((di cui all’articolo 23, comma 2,)), entro
il limite di 400.000 euro per anno. 4. Per consentire lo svolgimento delle attività di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 1997, n. 266 anche tramite analisi strutturate e continuative sull’efficacia degli interventi agevolativi, il Ministero ((dello sviluppo economico)) determina, per ciascun intervento, gli impatti attesi tramite la formulazione di indicatori e valori-obiettivo. Di tale determinazione è data adeguata pubblicità sul sito istituzionale dell’Amministrazione anteriormente al termine iniziale di presentazione delle domande di agevolazione cui i predetti impatti si riferiscono. 5. I soggetti beneficiari degli interventi di cui al presente decreto –
legge si impegnano a fornire al Ministero dello sviluppo economico e ai soggetti dallo stesso
incaricati, anche con cadenza periodica e tramite strumenti informatici, ogni informazione utile al monitoraggio dei programmi agevolati. I contenuti e le modalità di trasmissione delle predette informazioni sono individuati, tenuto conto delle caratteristiche e finalità dei singoli interventi agevolativi cui i programmi si riferiscono, con circolari del Ministero dello sviluppo economico. Con decreto del medesimo Ministero di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze sono individuati i contenuti minimi delle predette informazioni alla luce di quanto
stabilito ed adottato per il sistema di monitoraggio del Quadro strategico nazionale 2007/2013
ed ai fini di quanto previsto dall’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196. La non corretta alimentazione del sistema di monitoraggio da parte dei soggetti beneficiari degli interventi comporta per l’impresa inadempiente la sospensione dell’erogazione dei benefici fino al ripristino delle condizioni di corretta alimentazione del predetto sistema ovvero, in caso di reiterazione dell’inadempimento, la revoca del beneficio concesso. 6. Per consentire un’adeguata
trasparenza degli interventi agevolativi disposti ai sensi del presente decreto-legge, il Ministero
dello sviluppo economico pubblica sul proprio sito istituzionale l’elenco delle iniziative oggetto di finanziamento a valere sul fondo di cui all’articolo 23, comma 2.
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Potere di accesso della Polizia Economica e della Polizia Tributaria
Accessi, ispezioni e verifiche ai sensi degli artt. 52 del d.P.R. 633/1972, 33 comma 1 d.P.R. 600/1973. Limite
massimo di permanenza presso la sede contribuente pari 30 gg lavorativi, prorogabili di ulteriori 30 caso
particolare complessità delle indagini (art. 12, l. 212/2000). Imprese contabilità semplificata e lavoratori autonomi, termine 15 gg. prorogabili di ulteriori 15 gg., esclusi i casi straordinari di controlli per la salute, giustizia ed
emergenze. I motivi della proroga devono essere obbiettivi e notificati a chi subisce l’attività. Accessi reiterabili
nel semestre. Necessario comunicare per iscritto i diritti del contribuente alla parte.
Confronti soggetti esercenti attività (anche enti non commerciali e ONLUS)
Enti pubblici
economici
e PA
Commerciali
L’accesso in locali diversi da
quella dichiarato sede o
luogo di esercizio dell’attività può essere eseguito,
previa autorizzazione del
Procuratore della Repubblica solo in presenza di gravi
indizi di violazioni economico finanziarie.
Agricole
Artistiche
L’accesso in locali adibiti ad
abitazione necessità
dell’autorizzazione del
Procuratore della Repubblica
anche nell’ipotesi in cui
coincida con quello dichiarato come sede o luogo di
esercizio dell’attività; in tale
ultima ipotesi l’autorizzazione assume la caratteristica
di “atto dovuto”.
Professionali
I militari devono essere
muniti di foglio di
servizio firmato dal
comandante del Reparto
o dall’ufficiale delegato.
Circolare G.d.F. 1/08. Il
foglio deve indicare lo
scopo dell’accesso
e
deve essere notificato in
copia.
In ogni caso l’accesso deve essere
eseguito alla presenza del titolare o di
un suo delegato
Se durante l’accesso si trovano mobili, borse o plichi chiusi l’autorizzazione deve essere richiesta all’AG più
vicina. Ambito soggettivo non limitato. Acquisibili anche dati e documenti riferibili a contribuenti terzi.
Deve ritenersi nelle more di eventuali pronunce dell’AG
equivalente a busta chiusa, ovvero
che l’indicazione
ad un messaggio di posta elettronica, E-MAIL, giunto ma
non letto, non necessiti dell’autorizzazione dell’AG per
l’apertura, può essere sequestrato anche d’iniziativa. Ciò
anche alla luce dell’art. 254-bis c.p.p. Messo a disposizione
dal gestore c/o indirizzo equivale a recapitato.
Plico aperto indica che l’E-Mail può essere letta
senza formalità. (*)
La presenza di password o altra protezione
per l’apertura dei files rende necessaria
l’autorizzazione dell’AG più vicina per
superare l’inibizione.
(*) Il documento informatico trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore e, si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all’indirizzo elettronico da questi dichiarato nella
casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore (art. 45, comma 2 d.lgs. 7.3.2005, n.
82). Sequestro dati informatici c/o fornitori di servizi informatici, telematici e telecom. è all’art. 254-bis c.p.p.
100
Paolo Carretta
Polizia Economica e Polizia Tributaria.
Altri casi di accesso (è in ogni caso necessario notificare alla parte i diritti del contribuente)
1) Amministrazioni dello Stato e altri organi
pubblici, enti pubblici non economici. N.B.:
L’accesso rispetto alle Pubbliche Amministrazioni
e agli Enti pubblici non economici è previsto solo
per il rilevamento diretto di dati e notizie deve
riguardare l’attività di controllo riguardo a soggetti
terzi rispetto alla P.A. u.c. art. 52 dPR 633/1972
int. art. 23 d.l. n. 98/2011 conv. L. n. 111/2011.
2) Società, enti
assicurativi,
forme come per
operatori
finanziari 4).
3) Soggetti
esercenti attività
commerciali
agricole, artistiche
o professionali
4) Istituti di credito, poste
italiane spa, società di
gestione e intermediazione
finanziaria.
Potere di accedere presso i rispettivi uffici per rilevare direttamente i dati e le notizie rispetto
a soggetti terzi (art. 52, comma 11 del d.P.R. 633/1972 e 33, comma 2 del d.P.R. 600/1973.
Per assicurazioni anche operazioni poste in essere e non solo relative ai conti del contribuente
Consentito scopo rilevare direttamente dati e notizie relativi conti richiesti non trasmessi, ovvero
in caso fondato sospetto circa la completezza e esattezza dati acquisiti relativi a soggetto cui confronti
si sia dato corso alla procedura per la richiesta copia conti (art. 32, comma 1, n. 7 d.P.R. 600/1973),
ovvero circa rapporti e operazioni finanziarie posti in essere. Devono essere autorizzati, per la GdF,
dal Cte regionale e devono essere eseguiti da ufficiali di grado non inferiore a capitano. Ampliate
ex d.l. 98/2011 con possibilità di effettuare ricerche e rilevazioni.
Deve trattarsi di conti e rapporti in corso o estinti da non più di 5 (cinque) anni (art. 32, comma 1
punto 6-bis d.P.R. 600/73.
Se il tipo di attività svolta ha riguardato alla polizia tributari è prevista l’applicazione di sanzioni per le
inosservanze. (art. 11, comma 1, d.lgs. 471/1997).
Tali sanzioni non sono applicabili tuttavia estensivamente da parte della polizia economica, ostandovi la riserva
di legge, si fa riferimento quindi all’art. 37, comma 29, d.lgs. 223/2006 cnv.L. 148/2006.
Indizi di reato vedere art. 220 attuazione c.p.p.
Rinvenimento di un documento comprovante
un fatto illecito penale, compiti di pg
PG Iniziativa
Sequestro probatorio
art. 354 c.p.p.
PG delegata
Sequestro preventivo
art. 321 c.p.p.
art. 253 c.p.p.
Utilizzo nell’ambito del procedimento penale ovvero nell’ambito di altro procedimento,
previo nulla osta dell’AG ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 74/2000 ora nel testo dell’art. 63 d.P.R. 633/1972
101
Polizia Economica e Polizia Tributaria. Ispezione documentale
Ispezione documentale art. 33 d.P.R. 600/73 e 52 d.P.R. 633/1972 (in ogni caso notificare alla parte i diritti del contribuente)
Riguarda tutti i libri, registri, documenti che si trovino presso i locali, anche quelli la cui
tenuta non sia obbligatoria
Plichi sigillati, borse casseforti, mobili chiusi, etc. Per
l’apertura
è
necessaria
comunque una ulteriore
autorizzazione dal procuratore della Repubblica
DIFENSORI
Sono vietati il sequestro ed
ogni forma di controllo della
corrispondenza tra l’imputato e il difensore (art 103
c.p.p.) se riconoscibili e
salvo che l’AG abbia fondato
motivo di ritenere che si
tratti del corpo del reato
Segreto professionale.
L’esame dei documenti e la
richiesta di notizie per cui sia
eccepito il segreto professionale devono essere autorizzati
dal procuratore della Repubblica o dalla AG più vicina
SEQUESTRO E COPIA (art. 25, L. 7.1.1929, n. 4)
I documenti e le scritture possono essere sequestrati soltanto se non è possibile riprodurre o farne
constare il contenuto del verbale, nonché in caso di mancata sottoscrizione o di contestazione del
contenuto del verbale. I libri e registri obbligatori non possono essere sequestrati (se in uso), gli
Ufficiali procedenti, possono eseguire o fare eseguire copie o estratti, possono apporre nelle parti che
interessano la propria firma o sigla con la data e il bollo d’ufficio e possono adottare le cautele atte ad
impedire l’alterazione. Presso i gestori di servizi informatici, telematici e di telecom., l’AG può stabilire
che per esigenze regolare fornitura dei servizi l’acquisizione dati avvenga ex art. 254-bis C.P.P.
Deve ritenersi nelle more di eventuali pronunce dell’AG che l’indicazione
equivalga a busta chiusa, ovvero ad un messaggio di posta
elettronica, E-MAIL, giunta ma non letta, necessiti dell’autorizzazione
dell’AG per l’apertura e la lettura. Ciò perché equivale ad un plico
chiuso.
L’indicazione Equivalente a plico aperto e l’e-mail può essere
letta senza formalità. (*) Equiparazione ex art. 254-bis C.P.P.
La presenza di password o
altra protezione per l’apertura dei files rende necessaria
l’autorizzazione dell’AG più
vicina per superare
l’inibizione.
102
Paolo Carretta
POLIZIA ECONOMICA E POLIZIA TRIBUTARIA. RICHIESTA DATI E NOTIZIE
SONO PREVISTE SANZIONI PER LE INOSSERVANZE
NEL CASO DI ESERCIZIO DI POTERI COME POLIZIA ECONOMICA
Confronti di esercenti, attivi- Se l’invito ha riguardo allo stesso contribuente sottoposto al controllo
tà di commercio o agricole, devono essere preventivamente notificati i “diritti del contribuente”.
artistiche professionali
Può essere invitato a comparire personalmente o a fornire dati e notizie, esibire scritture ecc. rilevanti nei loro confronti.
Nei riguardi di clienti, fornitori e prestatori di lavoro autonomo nominativamente indicati questi non possono essere invitati a comparire personalmente ma possono essere ugualmente richiesti dati e notizie nonché copia di documenti. Il termine non può essere inferiore,
in ogni caso, a gg 15.
Organi e amministrazioni Possono essere richiesti dati e notizie relativi a soggetti indicati singodegli enti pubblici non eco- larmente e per categorie. Il termine non può essere inferiore, in ogni canomici, società ed enti as- so, a gg 15. Enti assicurativi anche accessi diretti e accertamenti finansicurativi (art. 32, n. 6-bis, ziari circa rapporti continuativi ed operazioni finanziarie o servizi posti
d.P.R. 600/1973)
in essere, non solo confronti soggetti verificati, ma anche alle garanzie
prestate da terzi.
Notai, conservatori dei regi- Possono essere richiesti copie o estratti di atti e documenti depositati
stri immobiliari ed altri pub- presso di loro. Il termine non può essere inferiore, in ogni caso, a gg 15.
blici ufficiali
Banche e poste, SpA, socie- Con apposita procedura che prevede un apposito provvedimento autotà finanziarie o fiduciarie, im- rizzatorio del Comandante regionale della Gd F, copia dei conti intratprese di assicurazione per le tenuti con il contribuente e di qualsiasi operazione bancaria, postale o
attività finanziarie da loro ge- con operatori finanziari, assicurazioni vita e forme pensionistiche. Mostite le assicurazioni vita e nitoraggio delle informazioni relative a contratti d’ assicurazione sulla
forme pensionistiche. Società vita attuati mediante piani finanziari pluriennali d’investimento e fordi gestione fiduciaria (novità mule pensionistiche complementari: polizze index linked e polizze unit
introdotta con l. 30.12.2004, linked. Il termine per l’adempimento non può essere inferire a gg 30,
n. 311). In prospettiva, tale ri- prorogabile di altri 20. In caso di inadempimento si rende possibile
chiesta si farà esclusivamen- procedere ad accesso diretto, prevedendo anche la possibilità di effette per via telematica dopo la tuare ricerche e rilevazioni.
formale notifica del provvedimento nelle forme dell’art. 60
del d.P.R. 600/1973.
Polizia giudiziaria e orga- Trasmissione e utilizzazione, eventualmente previa autorizzazione
ni competenti per i procedi- dell’A.G., di documenti, dati e notizie acquisiti nel corso di attività ispetmenti amministrativi attivabi- tive o d’indagine, art. 36 d.P.R. 600/1973. L’A.G. può autorizzarne l’utili in una o più materie eco- lizzo, anche in deroga all’art. 329 c.p.p. (art. 23 d.lgs. 74/2000) che discinomiche e finanziarie
plina il segreto d’indagine. vedi anche art. 63 d.P.R. 633/1972, sull’IVA.
Soggetti obbligati alla tenuta Dati, notizie e documenti relativi ad attività svolta, ai fini dell’accertadi scritture contabili (art. 13, mento nei confronti di clienti, fornitori e prestatori di lavoro autonomo.
d.P.R. 600/1973)
Qualsiasi altro soggetto: ri- Rivolgere inviti ad esibire o trasmettere, anche in copia fotostatica, atti
volgere inviti ad esibire o o documenti rilevanti fiscalmente, concernenti specifici rapporti intrattrasmettere anche in copia, tenuti con soggetti sottoposti a controllo e fornire i relativi chiarimenti.
atti o documenti rilevanti Il termine non può essere inferiore a gg 15.
concernenti specifici rapporti intrattenuti coi contribuenti e fornire i relativi
chiarimenti
È evidente che, per le inosservanze alle richieste fatte dalla “polizia economica” non sarà applicabile la sanzione prevista dall’art. 650 c.p. Tale previsione è, infatti, relativa solo alle inosservanze di ordini dati dall’Autorità, per ragioni di giustizia, di sicurezza pubblica, d’ordine pubblico o igiene. Parimenti, deve evidenziarsi
come non siano applicabili, negli stessi casi, a carico degli inottemperanti le sanzioni dell’art. 11, comma 1 del d.lgs. 471/1997, previste per i comparti dell’Iva e delle II.DD. Ai sensi dell’art. 37, comma 29, del d.l. 223/2006 è, ora, prevista l’applicabilità di una speciale sanzione amministrativa pecuniaria da euro 258,00 a euro
2.065,00 in caso di mancata restituzione di questionari o di restituzione degli stessi con dati incompleti, ovvero di inottemperanza all’invito a comparire nel caso di
esercizio di poteri di indagine da parte della polizia economica.
Note. Nuove misure anti-evasione d.l. n. 201/2011. L’art. 11, comma 1 prevede per chiunque, persona fisica o rappresentante legale di persona giuridica, a seguito di richieste formulate dall’A.F. o dalla GdF (artt. 32 e 33, d.P.R. 600/1973; artt. 51 e 52, d.P.R. 633/1972), esibisce
o trasmette atti o documenti falsi in tutto o in parte ovvero fornisce in parte dati o notizie
non rispondenti al vero è punito ai sensi dell’art. 76 del d.P.R. 445/2000 (autocertificazione).
La sanzione penale si rende tuttavia applicabile (oltre a quella amministrativa) solo se si configurino violazioni tributarie-penali di cui al d.lgs. 74/2000. La norma eclude la sanzionabilità
penale nel caso di falso che non attenga a fatti reato e si renderà quindi la sola applicabile
la sanzione amministrativa.
Peraltro potrà valutarsi, caso per caso, la possibilità di ricorrere a mezzi più invasivi o comunque utili a raggiungere lo scopo, ad esempio accedere presso un istituto di credito per acquisire direttamente la copia degli conti, che sia stata rifiutata o non trasmessa, a seguito di provvedimento del C.te regionale della GdF In
ogni caso, il rifiuto di esibire o la sottrazione alla ispezione di libri, registri, scritture e documenti richiesti nel corso di accessi, ispezioni e verifiche varrà la possibilità di non prenderli in considerazione a favore del soggetto controllato, in relazione
al procedimento per l’accertamento delle violazioni (solo quelle tributarie) e nella
successiva fase contenziosa. Non deve essere sottovalutata l’importanza del questionario per l’attività di polizia economica. Infatti, nell’ambito tributario questo strumento ha un rilievo probatorio limitato alla fase delle indagini, ovvero rileva solo
da un punto di vista endoprocedimentale (maggiore importanza rileva nei confronti degli evasori totali, ex art. 41, d.P.R. 600/1973) al fine di motivare altri atti, per i
limiti riconosciuti alla prova testimoniale nel processo tributario. In ambito amministrativo generale, invece, la prova testimoniale è apprezzabile (art.13, l.689/1981)
e, quindi, anche il questionario potrà essere utilizzato per raggiungere la prova del
fatto nei settori individuati dal citato d.lgs. 68/2001 per la Polizia Economica e Finanziaria (art. 2).
2.1.1. Il Nucleo speciale di polizia valutaria
È un reparto speciale della Guardia di Finanza cui competono i peculiari poteri ispettivi di Polizia Valutaria di cui al d.P.R. n. 148/1988 (peraltro mutuati da quelli del soppresso UIC). L’esercizio di tali poteri viene ora confermato e, per certi
versi, ampliato dall’art. 8, comma 4, lett. a) e c), nonché dall’art. 53, comma 5 del
d.lgs. 21.11.2007, n. 231 (Circolare III Reparto Operazioni, G.d.F. n. 0210355/09
del 23.6.2009), particolarmente per svolgere gli approfondimenti investigativi delle segnalazioni trasmesse dall’UIF. Parte delle competenze del soppresso UIC sono
103
104
Paolo Carretta
trasferite alla Banca d’Italia, i compiti antiriciclaggio sono stati quindi attribuiti
all’UIF (Unità di Informazione Finanziaria), agenzia finanziaria pienamente autonoma, anche dalla Banca Centrale; il nuovo ufficio può avvalersi dell’Anagrafe dei
Conti (peraltro tale ufficio viene talvolta indicato anche con l’acronimo FIU, Financial Intelligence Unit, secondo il modello unitario voluto dall’Egmont, organismo internazionale che riunisce le autorità specializzate nella lotta al riciclaggio). Il NSPV
può, inoltre, utilizzare anche tutti i poteri previsti per la polizia economica e finanziaria1.Tali poteri sono estesi, oggi, ai seguenti comparti: antiriciclaggio, monitoraggio fiscale, contrasto al terrorismo internazionale sul piano finanziario. Di particolare rilievo è il compito attribuito dalla norma (art. 8, comma 3, d.lgs. 231/2007) di
verificare l’osservanza degli obblighi previsti dal decreto stesso e dalle relative disposizioni di attuazione (art. 53): nei confronti dei soggetti elencati nell’art. 10, comma 2, lett. e) e g), degli intermediari di cui all’art. 1, comma 2, degli altri soggetti
esercenti attività finanziaria di cui all’art.11, comma 3, lett. c) e d), dei professionisti
(art. 12, comma 1, lett. b) e d) e degli altri soggetti (art. 14). Dispone di un ufficiale
di collegamento presso il Ministero dell’economia e delle finanze, contattabile anche per consulenze in materia antiriciclaggio [email protected].
Note. Autorità di vigilanza di settore, ordini professionali. L’alta vigilanza sugli ordini
professionali viene esercitata dal Ministero della giustizia (art. 8). In relazione all’applicazione della normativa antiriciclaggio gli ordini professionali competenti, secondo i principi e le
modalità previste dall’ordinamento vigente, ne promuovono e controllano l’osservanza (art.
8, comma 1). Il NSPV, per i controlli della specie, esercita i poteri attribuiti dalla normativa
valutaria (art. 8, commi 4 e 5) nei confronti degli stessi soggetti. La competenza è di carattere
esclusivo per gli operatori finanziari ed i professionisti di cui all’art. 53, comma 2 del d.lgs.
231/2007; di carattere concorrente per gli ordini professionali, per i professionisti iscritti
all’albo; con Bankital per obblighi degli intermediari finanziari ex art. 106 TUB e istituti di
pagamento di cui art. 114-septies comma 4 TUB. Lo stesso d.lgs. fornisce un’indicazione dei
professionisti (art. 12) che include notai e avvocati, comma 1, alla lettera c). In particolare
gli avvocati risultano tenuti agli adempimenti relativi e soggetti ai controlli quando: in nome
o per conto dei propri clienti, compiono qualsiasi operazione di natura finanziaria o immobiliare e quando assistono i propri clienti nella predisposizione o nella realizzazione di operazioni riguardanti: 1) il trasferimento a qualsiasi titolo di diritti reali su beni immobili o attività
economiche; 2) la gestione di denaro, strumenti finanziari o altri beni; 3) l’apertura o la
gestione di conti bancari, libretti di deposito e conti di titoli; 4) l’organizzazione degli apporti
necessari alla costituzione,alla gestione o all’amministrazione di società; 5) la costituzione, la
gestione o l’amministrazione di società, enti, trust o soggetti giuridici analoghi; d) i prestatori
di servizi relativi a società e trust ad esclusione dei soggetti indicati dalle lettere a), b) e c).
2. L’obbligo di segnalazione di operazioni sospette di cui all’articolo 41 non si applica ai soggetti indicati nelle lettere a), b) e c) del comma 1 per le informazioni che essi ricevono da un
loro cliente o ottengono riguardo allo stesso, nel corso dell’esame della posizione giuridica
del loro cliente o dell’espletamento dei compiti di difesa o di rappresentanza del medesimo
in un procedimento giudiziario o in relazione a tale procedimento, compresa la consulenza
Il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria opera nel settore valutario autonomamente di propria iniziativa o d’intesa
con il servizio di Vigilanza della Banca d’Italia e con il servizio ispettivo dell’Ufficio italiano dei cambi, secondo le
disposizioni di coordinamento di cui all’articolo 2 del d.m. 11/11/1976, “Conferimento di specifiche attribuzioni al
Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza”.
1
sull’eventualità di intentare o evitare un procedimento, ove tali informazioni siano ricevute o
ottenute prima, durante o dopo il procedimento stesso. Rileva inoltre la competenza degli ordini professionali (art. 53, comma 3), per i provvedimenti che recano sanzioni amministrative
pecuniarie. Tali provvedimenti vengono comunicati, per via telematica, all’UIF e agli ordini
per le iniziative di competenza (art. 60, comma 6). In sintesi l’NSPV risulta responsabile
della verifica del corretto esercizio degli obblighi di adeguata verifica della clientela, di registrazione e conservazione dei dati e delle informazioni, nonché delle segnalazioni di operazioni sospette nei confronti degli intermediari finanziari di secondo livello, di alcuni esercenti
l’attività finanziaria, dei professionisti, dei revisori contabili e degli operatori non finanziari.
Inoltre, il d.lgs. 109/2007, recante Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e
la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE, ha previsto
(art. 11) nuovi compiti per il predetto reparto. Tali compiti si sostanziano, tra l’altro, nella comunicazione ai soggetti designati dell’avvenuto congelamento delle risorse economiche e della successiva assunzione degli stessi da parte dell’Agenzia
del Demanio. In tale contesto, il NSPV può delegare altri reparti del Corpo. Il procedimento applicativo delle misure di prevenzione, con il congelamento di fondi nei
confronti delle persone fisiche e giuridiche segnalate dal Comitato per le sanzioni
delle Nazioni Unite o altro organismo, è oggi contemplato dal Codice dell’Antimafia, d.lgs. 159/2011 (art.16). In materia di antiriciclaggio e di contrasto al terrorismo,
sotto il profilo finanziario, la legge (art. 8, comma 3, d.lgs. 231/2007) non prevede
più limitazione di delega, per gli approfondimenti investigativi, ai soli nuclei di PT,
tipica dell’ambito antiriciclaggio e del monitoraggio fiscale.
Note. In materia di contrasto al terrorismo devono utilizzarsi tecniche analoghe a quanto previsto in materia antiriciclaggio. Diversamente dal riciclatore tuttavia, chi finanzia il
terrorismo talvolta non ha la necessità di occultare o trasformare risorse, quanto piuttosto
di nascondere o dissimulare il fine ultimo che persegue. Diviene pertanto fondamentale la
formazione di listing di soggetti sospettati di finanziare il terrorismo. Le procedure previste
dall’ONU sono pertanto volte all’attuazione di regole che implichino, per gli stati membri,
la necessità di indicare in modo dettagliato la motivazione della richiesta di listing, comunicando gli addebiti ai soggetti listati fair and clear procedures. L’applicazione delle misure di
congelamento dipende dall’inserimento nelle liste ONU, ora distinte e separate: quella che
prevede un regime sanzionatorio verso Al-Queida e quella verso i Talebani che considera il
tentativo di riconciliazione attualmente in corso in Afghanistan. L’Unione Europea prevede
una revisione semestr ale della lista di cui al Reg.(CE) 2580/2001 e sono state decise modalità per rendere immediatamente operative le misure del Consiglio di sicurezza O.N.U. (Reg.
(C.E.) 881/2002 del Consiglio. La consultazione per l’individuazione di persone o entità è
possibile attraverso il sito del www.dt.tesoro.it.
I soggetti indicati nell’art. 2 del d.lgs. 20.2.2004, n. 56 (sono i soggetti tenuti agli
obblighi di segnalazione in materia antiriciclaggio: intermediari finanziari, alcune
categorie professionali e uffici della pubblica amministrazione) devono comunicare
al Nucleo (art. 7, comma 2, d.lgs. 109/2007) le risorse economiche oggetto di misure
applicate ai sensi del decreto, ovvero il c.d. “congelamento”. Tutti i poteri sono estesamente trattati nel prosieguo del testo. I poteri esercitabili consentono di accedere
105
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Paolo Carretta
alla documentazione bancaria (rectius finanziaria) svolgendo indagini anche d’iniziativa ma, soprattutto, hanno riguardo agli approfondimenti delle c.d. operazioni
sospette di cui all’art. 8, comma 4, d.lgs. 231/2007 citato, recante Attuazione della
direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del
terrorismo, nonché direttiva 2006/70/CE recante misure d’esecuzione.
Note. Lotterie, giochi e scommesse attraverso reti telematiche. I controlli in materia antiriciclaggio d.lgs. 231/2007, nei confronti dei soggetti indicati all’art 53, comma 2 della stessa
Legge, competono al NSPV. In particolare avuto riguardo all’aspetto tecnologico seguito da
questa pubblicazione, si evidenziano tra gli Altri soggetti, art. 14, comma 2, lett. e) “offerta,
attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse con vincite in denaro, con eclusione del lotto, delle lotterie ad estrazione istantanea o
ad estrazione differita e concorsi pronostici, in presenza o in assenza delle autorizzazioni
concesse dal Ministero dell’ economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, ai sensi dell’articolo 1, comma 539 della legge 23 dicembre 2005, n. 266”.
Vedi anche oltre (art. 10, comma 1, l. 44/2012) attività di gioco (slots) per fini d’accertamento.
Il Comandante del NSPV può accedere alla apposita sezione dell’A.T. attraverso
il sistema il cui funzionamento è diffusamente trattato nel prosieguo del testo. L’integrazione operata dall’art. 63 del d.lgs. 231/2007 al disposto dell’art. 7, comma 6,
d.P.R. 605/1973, pone a carico degli intermediari finanziari l’obbligo di trasmettere
all’anagrafe “qualsiasi informazione” di natura finanziaria posta in essere dalla clientela, unitamente ai dati identificativi e al C.F. dei soggetti che intrattengono... qualsiasi rapporto o effettuano operazioni al di fuori di un rapporto continuativo per
conto proprio o a nome di terzi. Ciò si aggiunge alla comunicazione relativa all’esistenza e alla natura dei rapporti intrattenuti con la clientela e dei dati anagrafici e
del codice fiscale dei rispettivi titolari. Quanto precede, realizza l’allineamento tra i
dati censiti nell’archivio e quelli ottenibili con i poteri d’indagine concessi dalla legge. Gli stessi poteri sono estesi al Nucleo P.T. competente alle c.d. “verifice fiscali,
economiche e patrimoniali a carico di soggetti sottoposti a misure di prevenzione” (art. 79, d.lgs. 159/2011), a carico, tra l’altro, delle persone nei cui confronti sia stata emanata una sentenza di condanna, anche non definitiva, per il reato di
cui all’art. 416-bis c.p. (“Associazione per delinquere di stampo mafioso”) ovvero sia
stata disposta, anche con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione ai sensi del d.lgs 6 sett. 2011, n. 159 (Codice delle leggi Antimafia) in quanto indiziate del reato di cui sopra (art. 1). Nell’ambito dell’attività di collaborazione del
Corpo con altre autorità ed enti, svolta secondo le previsioni di appositi protocolli
d’intesa, viene garantita dal reparto la funzione di tramite per le richieste e raccordo informativo nonché attività operativa specialistica:
- protocollo d’intesa relativo ai rapporti di collaborazione tra la Banca d’Italia
e la GdF (25.9.2006), collaborazione al fine di agevolare le funzioni di vigilanza attribuite dalla legge alla Banca d’Italia. Tali rapporti devono, peraltro, essere considerati ulteriormente disciplinati a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs.
21.11.2007, n. 231, in materia di Antiriciclaggio e Contrasto al Terrorismo sotto
il profilo finanziario e del collegato regolamento di Bankital del 21.12.2007;
- protocollo d’intesa relativo ai rapporti di collaborazione tra la CONSOB (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa) e la GdF (18.5.2006), collaborazione, di norma, a richiesta della prima al fine di agevolare l’attività di vigilanza di
quest’ultima nei settori cui è preposta;
- protocollo d’intesa relativo ai rapporti di collaborazione tra la COVIP (Commissione di Vigilanza sui Fondi di Pensione) e la GdF (16.9.2008), collaborazione disciplinata con modalità analoghe a quanto stabilito al punto precedente, comunque attraverso il NSPV;
- protocollo d’intesa relativo ai rapporti di collaborazione tra l’ISVAP (Istituto
per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e d’Interesse Collettivo) e la GdF
(25.9.2006) al fine di collaborare all’accertamento delle violazioni della normativa sull’esercizio dell’attività assicurativa, a richiesta dell’ISVAP.
2.2. L’Amministrazione Finanziaria
L’Amministrazione Finanziaria, intesa soprattutto come Agenzia delle Entrate
(www.agenziaentrate.gov.it), è titolare del particolare potere istruttorio e di indagine che deve ritenersi connaturato alla sua stessa essenza di gestore dei tributi. L’Agenzia delle Dogane (www.agenziadogane.gov.it) è competente a svolgere i servizi
relativi all’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei diritti doganali, della
fiscalità interna negli scambi internazionali e delle accise sulla produzione e sui consumi, escluse quelle sui tabacchi lavorati esteri (art. 63 d.lgs. 30.7.1999, n. 300). Le indagini finanziarie, in generale, possono essere richieste dagli uffici locali delle entrate, con autorizzazione del Direttore Centrale dell’Accertamento o del direttore regionale dell’Agenzia delle Entrate. Peraltro, legittimato ad inoltrare le richieste è anche
il sistema informativo del Ministero dell’economia per conto degli uffici delle Entrate. L’integrazione operata dall’art. 63 del d.lgs. 231/2007 al disposto dell art. 7, comma 6, del d.P.R. n. 605/1973, pone, a carico degli intermediari finanziari, l’obbligo di
trasmettere all’anagrafe le informazioni relative a “qualsiasi informazione” di natura
finanziaria posta in essere dalla clientela, unitamente ai dati identificativi e al C.F. dei
soggetti che intrattengono… qualsiasi rapporto o effettuano operazioni al di fuori di
un rapporto continuativo per conto proprio o a nome di terzi. Il d.l. n. 201/2011 (art.
12), nel prevedere la riduzione dell’utilizzo del contante, ha disposto che il M.E.F. comunichi all’Agenzia delle Entrate le segnalazioni di infrazioni pervenute dai professionisti e dagli intermediari finanziari. Ciò si aggiunge alla comunicazione relativa
all’esistenza e alla natura dei rapporti intrattenuti con la clientela e dei dati anagrafici
e del codice fiscale dei rispettivi titolari. Quanto precede, realizza l’allineamento tra i
dati censiti nell’archivio e quelli ottenibili con i poteri d’indagine concessi dalla legge.
Note. Nuove misure anti-evasione d.l. n. 201/2011. L’art. 11, commi da 2 a 5, prevede l’obbligo per gli operatori finanziari di comunicare periodicamente all’A.T. movimentazioni
che riguardano i rapporti intrattenuti con i contribuenti, oltre ad ogni informazione relativa
ai medesimi rapporti strettamente necessaria ai fini dei controlli fiscali, nonché l’importo di
tali operazioni. È inoltre previsto (comma 6), che l’INPS comunichi, all’A.F. e G.d.F., notizie sui soggetti destinatari di prestazioni socio assistenziali per fini controllo fedeltà redditi
dichiarati.
107
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Paolo Carretta
Nella esecuzione di accertamenti finanziari in materia di imposte sui redditi ed
IVA si avvale nelle comunicazioni, ora soltanto telematiche, con gli I.F. (intermediari finanziari) del sistema [email protected]. Una utility prevede la validazione delle comunicazioni rese dagli intermediari, attraverso formale attestazione dell’avvenuta accettazione o del rifiuto delle risposte immesse nell’applicativo, inviando un messaggio di posta elettronica certificata, generato automaticamente dal sistema dopo verifica della conformità della transazione XML, avuto riguardo ai previsti requisiti di formato. L’individuazione di materia imponibile passa
per la individuazione di cespiti e beni patrimoniali da sottoporre a tassazione. Gli
artt. 32 e ss., del d.P.R. n. 600/1973 (II.DD.) e gli artt. 51 e ss., del d.P.R. n. 633/1972
(IVA) recano le disposizioni per l’attività istruttoria nei principali settori impositivi. Oggi gli stessi poteri, tradizionalmente attribuiti agli uffici, in materia di II.DD.
(artt. 32 e 33 del d.P.R. 600/1973), sono esercitabili anche in materia di imposta di
registro nonché ipotecaria e catastale (art. 35, comma 4, d.l. n. 223/2006). Si possono, quindi, acquisire ed esaminare le movimentazioni finanziarie delle parti intervenute in una compravendita, in prossimità della stipula, confrontandole con quanto risulta dal contratto ed acquisendo elementi di prova circa il corrispettivo effettivamente pagato. Per le violazioni conseguenti alle richieste si applicano le disposizioni sanzionatorio già previste per le II.DD. Analoghi poteri sono previsti in materia di “Imposte sulla produzione e sui consumi” per l’A.F. (Agenzia delle Dogane)
e la GdF dall’art. 18, del d.lgs. 26/10/1995, n.504. Presupposto di tali ultime imposte è la fabbricazione o l’importazione di beni soggetti, che vengono normalmente
denominate Accise. Il testo unico sulle Accise, ossia il d.lgs. 504/1995, tecnicamente
“Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e
sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative”, restringe, tuttavia, alla sola G.d.F. la possibilità di ricorrere alle indagini finanziarie (art. 18, comma 3, lett. b),
d.lgs. 504/1995). Peraltro è stato oggi chiarito, in base all’interpretazione autentica
ex art. 2, comma 8 e 9, del d.l. 203/2005, che gli accertamenti finanziari in materia
di accise sono pienamente utilizzabili in materia di II.DD. e IVA. Relativamente alle indagini finanziarie, da svolgersi ai sensi dell’art. 51, comma 2, nn. 6-bis e 7, del
d.P.R. n. 633/1972, ora estese anche all’Agenzia delle Dogane (art. 34, d.l. 41/1995),
deve rilevarsi come, tale potere, debba intendersi finalizzato alla verifica della correttezza delle operazioni intracomunitarie. Tali indagini potranno essere avviate solo a seguito di autorizzazione rilasciata da parte del Direttore regionale dell’Agenzia
delle Entrate. La norma non parla, infatti, di un potere provvedimentale della specie in capo al Direttore regionale dell’Agenzia delle Dogane. In ogni caso, la richiesta deve basarsi sull’esistenza dei presupposti giuridici e dei requisiti di economicità e proficuità, che sempre devono sussistere quando si ricorre a tale strumento. A
tal proposito, pare opportuno riferirsi a quanto previsto dalla circ. n. 32/E (Entrate) del 19.10.2006. Non pare, quindi, che le Dogane possano essere ritenute competenti a svolgere indagini finanziarie complessive sulla posizione di un contribuente.
Note. Circolazione transfrontaliera di capitali. Una nuova competenza risulta attribuita in materia economica, dal d.lgs. 195/2008, all’Agenzia delle Dogane sui trasferimenti
transfrontalieri di denaro contante in entrata o in uscita dall’Italia, tale si applica anche
ai trasferimenti in ambito comunitario, per allinearla e armonizzarla al Regolamento
(CE)1889/05 del 26.10.2005 del Parlamento Europeo e del Consiglio. La legge prevede in
particolare: 1) modalità di trasmissione del verbale di contestazione al MEF; 2) procedura di
riscossione e versamento delle somme sottoposte a sequestro amministrativo ovvero oblate;
3) compilazione del verbale di contestazione; 4) comunicazione delle risultanze al Comitato
di Sicurezza Finanziaria. Tutti i verbali di contestazione per infrazioni amministrative all’art. 3
del citato Dec. redatti, sia all’interno che all’esterno degli spazi doganali, vengano trasmessi
settimanalmente al MEF dall’Agenzia Dogane. Pertanto anche i verbali della GdF devono essere trasmessi, entro 5° giorno dalla contestazione al competente uff. periferico dell’Agenzia
per la registrazione in formato elettronico.
Resta possibile utilizzare dati documentali in procedimenti diversi.
Note. Art. 18 – d.lgs. 504/1995 – Poteri e controlli.
1. L’amministrazione finanziaria esplica le incombenze necessarie per assicurare la gestione
dei tributi relativi all’imposizione indiretta sulla produzione e sui consumi; negli impianti
gestiti in regime di deposito fiscale, può applicare agli apparecchi ed ai meccanismi bolli e
suggelli ed ordinare, a spese del depositario autorizzato, l’attuazione delle opere e delle misure necessarie per la tutela degli interessi fiscali, ivi compresa l’installazione di strumenti di
misura. Presso i suddetti impianti possono essere istituiti uffici finanziari di fabbrica che, per
l’effettuazione della vigilanza, si avvalgono, se necessario, della collaborazione dei militari
della Guardia di finanza, e sono eseguiti inventari periodici. 2. I funzionari dell’amministrazione finanziaria, muniti della speciale tessera di riconoscimento di cui all’art. 31 della L. 7
gennaio 1929, n. 4, e gli appartenenti alla Guardia di finanza hanno facoltà di eseguire le
indagini e i controlli necessari ai fini dell’accertamento delle violazioni alla disciplina delle
imposte sulla produzione e sui consumi ; possono, altresì, accedere liberamente, in qualsiasi
momento, nei depositi, negli impianti e nei luoghi nei quali sono fabbricati, trasformati,
detenuti od utilizzati prodotti sottoposti ad accisa o dove è custodita documentazione contabile attinente ai suddetti prodotti per eseguirvi verificazioni, riscontri, inventari, ispezioni
e ricerche e per esaminare registri e documenti. Essi hanno pure facoltà di prelevare, gratuitamente, campioni di prodotti esistenti negli impianti, redigendo apposito verbale e, per
esigenze di tutela fiscale, di applicare suggelli alle apparecchiature e ai meccanismi. 3. Gli
ufficiali e sottufficiali della GdF, oltre a quanto previsto dal comma 2, procedono, di iniziativa
o su richiesta degli uffici finanziari, al reperimento ed all’acquisizione degli elementi utili ad
accertare la corretta applicazione delle disposizioni in materia di imposizione indiretta sulla
produzione e sui consumi e delle relative violazioni. A tal fine essi possono: a) invitare il
responsabile d’imposta o chiunque partecipi, anche come utilizzatore, all’attività industriale
o commerciale attinente ai prodotti sottoposti ad accisa, indicandone il motivo, a comparire
di persona o per mezzo di rappresentanti per fornire dati, notizie e chiarimenti o per esibire documenti relativi a lavorazione, trasporto, deposito, acquisto, utilizzazione di prodotti
soggetti all’imposizione; b) richiedere, previa autorizzazione del comandante di zona
(oggi “regionale”, ndr), ad aziende ed istituti di credito o all’amministrazione postale
di trasmettere copia di tutta la documentazione relativa ai rapporti intrattenuti con il
cliente, secondo le modalità e i termini previsti dall’art.18,L. 413/1991. Gli elementi acquisiti potranno essere utilizzati,ai fini dell’accertamento, in altri settori impositivi; c)
richiedere copie o estratti degli atti e documenti, ritenuti utili per le indagini o per i controlli,
depositati presso qualsiasi ufficio della pubblica amministrazione o presso pubblici ufficiali;
d) procedere a perquisizioni d omiciliari, in qualsiasi ora, in caso di notizia o di fondato sospetto di violazioni costituenti reato, previste dal presente testo unico. 4. Il coordinamento
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Paolo Carretta
tra la GdF e l’amministrazione finanziaria relativamente agli interventi negli impianti presso
i quali sono costituiti gli uffici finanziari di fabbrica di cui al comma 1 od uffici doganali, è
disciplinato, anche riguardo alle competenze in materia di verbalizzazione, con direttiva del
Ministro delle finanze. 5. Gli uffici tecnici di finanza UTF possono effettuare interventi presso
soggetti che svolgono attività di produzione e distribuzione di beni e servizi per accertamenti
tecnici, per controllare, anche a fini diversi da quelli tributari, l’osservanza di disposizioni
nazionali o comunitarie. Tali interventi e controlli possono essere eseguiti anche dalla GdF,
previo il necessario coordinamento con gli UTF. 6. Il personale dell’amministrazione finanziaria, munito della speciale tessera di riconoscimento di cui al comma 2, avvalendosi del segnale di cui all’art. 24 del regolamento di esecuzione e di attuazione del cds, e la GdF hanno
facoltà di effettuare i servizi di controllo sulla circolazione dei prodotti di cui al presente testo
unico, anche mediante ricerche sui mezzi di trasporto impiegati. Essi hanno altresì facoltà,
per esigenze di tutela fiscale, di apporre sigilli al carico, nonché di procedere, gratuitamente,
al prelevamento campioni.
Pare qui utile segnalare che la funzione di atto di accertamento può essere svolta anche dall’ingiunzione di pagamento, considerata idonea ad introdurre un giudizio sulla debenza dell’imposta (Corte Cass., sez. trib., sent. 2.9.2002, n. 12761).
2.2.1. Scambio di informazioni e collaborazione tra Autorità finanziarie, anche in materia di appalti pubblici
Nonostante sia vigente l’obbligo, per i contribuenti, di dichiarare gli investimenti, le attività e i trasferimenti da, verso e sull’estero, in generale, il rapporto
con un intermediario estero – se non dichiarato al Fisco – tenderà a rimanere difficilmente conoscibile. Ottenere informazioni bancarie/finanziarie riguardo i “rapporti” che il contribuente intrattiene e/o ha intrattenuto con operatori finanziari
di Paesi comunitari ed extra comunitari dipende dal livello di collaborazione convenuto tra le amministrazioni/autorità dei rispettivi Stati. La cooperazione internazionale è legittimata da norme derivanti da convenzioni internazionali recepite negli ordinamenti nazionali, da atti comunitari (direttive e regolamenti), da accordi tra amministrazioni fiscali e si concretizza, fondamentalmente, con lo scambio di informazioni fra Stati. Le informazioni che possono essere richieste devono tener conto del soggetto a cui sono rivolte (persone fisiche, giuridiche o altro),
in ogni caso, occorrerà verificare, soprattutto nell’ipotesi in cui si tratti di soggetti/intermediari con filiali o sedi localizzate all’estero, la normativa di riferimento,
e, cioè, se applicabile il diritto italiano o il diritto estero. La l. 218/1995 (artt. 20
e 23) stabilisce che la capacità giuridica e d’agire delle persone fisiche è regolata
dalla loro legge nazionale2. Con riferimento alle società ed enti, l’art. 25 della citata legge stabilisce che:
– le società ed enti costituiti in Italia sono soggetti alla legge italiana;
– le società ed enti costituiti all’estero con sede amministrativa od oggetto principale in Italia sono ugualmente soggetti alla legge italiana;
– le società ed enti costituiti all’estero che non abbiano stabilito in Italia la sede
2
Legge 31 maggio 1995, n. 218, “Riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato”.
amministrativa, né l’oggetto principale della loro attività, sono soggetti esclusivamente alla legge del Paese in cui si sono costituiti, salvo l’applicabilità delle norme di rinvio contenute nel diritto privato internazionale di tale Paese, nei limiti
stabiliti dalla l. 218/1995.
Il codice civile disciplina – per lo più obblighi di pubblicità – le ipotesi in cui soggetti italiani (persone fisiche, società, enti) istituiscano sedi secondarie con rappresentanza stabile o altre unità locali all’estero (artt. 2197, 2295, 2299, 2315, 2328, 2428
e 2475 del c.c.), e, viceversa, quando soggetti “stranieri” (persone fisiche, società, enti, di diritto straniero) istituiscano in Italia sedi secondarie con rappresentanza stabile (art. 2506 c.c.). È importante distinguere ciò che identifica una “sede secondaria
con rappresentanza stabile” da una “unità locale”, e fare chiarezza sui termini “filiale”
e “succursale” posto che, sul piano tributario e civile, individuano situazioni distinte.
Ciò che distingue la “sede secondaria”3 rispetto ad una “unità locale” è la presenza di:
– uno stabile apprestamento di mezzi destinati allo svolgimento dell’oggetto
dell’attività o di parte di essa;
– un potere di rappresentanza e cioè la possibilità della persona preposta alla sede secondaria di agire in nome e per conto dell’imprenditore impegnandolo nei
confronti dei terzi (rappresentanza stabile).
La “filiale” viene definita, da gran parte delle Convenzioni, come società giuridicamente autonoma controllata da una società madre, mentre la “succursale”, pur
avendo un propria limitata autonomia amministrativa e contabile, non costituisce
un autonomo soggetto giuridico rispetto alla casa madre. Le società ed enti costitui
ti all’estero che non hanno in Italia la sede dell’amministrazione o l’oggetto principale sono regolate (ex art. 25, l. 218/1995) dalla legge dello Stato estero, pertanto,
non sono soggette alla legge italiana4, fermo restando che la legge straniera non viene applicata se produce effetti contrari all’ordine pubblico e, inoltre, se non sussistono le condizioni di reciprocità, non sono ammesse a godere dei diritti civili attribuiti alle società ed enti italiani. Le società ed enti costituiti in Italia che, adottando
una struttura divisa istituiscono una rappresentanza stabile all’estero, saranno soggetti alla legge italiana. In linea generale, se si tratta di un soggetto (banca – operatore finanziario) che, pur localizzato all’estero, soggiace al diritto italiano, le richieste andranno inoltrate alla sede italiana, con le procedure previste dalla normativa nazionale; diversamente, se il soggetto è di diritto estero – anche se localizzato
in Italia – occorrerà verificare se il Paese straniero fa parte della U.E., se sussistano
specifiche convenzioni e se la possibilità di richiedere informazioni bancarie/finanziarie sia o meno possibile in termini di reciprocità.
Per la Cassazione si ha sede secondaria con rappresentanza stabile nel caso di esistenza in Italia di un’azienda o
di uno stabilimento o comunque di un nucleo imprenditoriale organicamente collegato con la sede principale all’estero, che sia dotato di una certa autonomia amministrativa e la cui gestione sia affidata ad un soggetto abilitato ad
agire in nome e per conto della società estera con carattere discontinuità (Cass. nn. 3041/1960, 341/1969, 762/1969).
Non è sufficiente per realizzare la sede secondaria, l’esistenza di un’agenzia generale che pure svolga un’attività
di carattere costitutivo nell’interesse e per conto della società straniera. Lo svolgimento presso una sede diversa
da quella principale di attività meramente ausiliarie o accessorie non comporta, di norma, l’insorgere di una sede
secondaria (Trib. Milano, sent. 26.4.1984; Trib. Roma, sent. 5.2.1986).
3
Cass. sent. n. 1807/1969 – la società deve considerarsi straniera e non può trasformarsi in nazionale per il solo fatto
di aver stabilito nel territorio dello Stato una o più sedi secondarie con rappresentanza stabile.
4
111
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Note. I paradisi finanziari. Gli Stati che possono essere considerati paradisi finanziari
hanno caratteristiche geopolitiche peculiari. Normalmente manca loro un solido potenziale
economico e attraggono i capitali di soggetti residenti in paesi con ordinamenti giuridici
rigorosi. I governi di tali paesi sono inoltre connotati da stabilità, spesso sono ex colonie,
in grado di assicurare continuità alla propria politica e agevolazioni economiche e fiscali, nonché tutela ai capitali ivi esportati nei confronti di provvedimenti di altri paesi. Le
isole Cayman, ad esempio, vedono la registrazione della maggioranza degli “hedge fund”
registrati. Tali fondi di investimento, altamente speculativi, sono diventati oramai tristemente famosi per i loro effetti sulle economie di alcuni territori. Vi sono una serie di atti
che disciplinano la cooperazione amministrativa internazionale tra Stati in materia fiscale
prevedendo norme e le modalità per l’attuazione dello scambio di informazioni nelle sue
varie forme. Nei paesi definiti paradisi fiscali (tax haven) si ha un regime di imposizione
fiscale basso o assente. Può pertanto risultare conveniente stabilirvi la sede di un’ impresa es. “società off-shore”. Talvolta si trovano invece regimi bancari particolarmente poco
permeabili alle richieste di collaborazione paesi “non GAFI”. L’elenco dei paradisi fiscali
o paesi non collaborativi è piuttosto lungo e variabile per cui si rinvia ad altre fonti. A
fattor comune l’OCSE definisce la loro attività come “concorrenza fiscale dannosa”nel suo
rapporto “Harmful Tax Competition: An Emerging Global Iusse”. Gli indici che permettono di indicare un paese come “fiscalmente dannoso”sono i seguenti: imposizione bassa
o prossima allo zero; sistema “ring fenced”, ovvero tassazione con ampia disparità, tra i
redditi generati all’interno o all’estero del paese stesso; assenza di trasparenza delle transazioni effettuate; mancanza di scambio di informazioni; elevata capacità di attrazione
per le società aventi come unico scopo l’occultamento dei movimenti di capitali. Volendo quindi classificarli per categorie distinguiamo: 1) Pure Tax Haven, che non impone
tasse oppure solo una o più ma di valore nominale e garantisce assoluto segreto bancario
risultando “non collaborativo”; 2) No Taxation on Foreign Income, tassa solo il reddito
prodotto internamente; 3) Low Taxation, bassa tassazione del reddito ovunque prodotto;
4) Special Taxation, prevedono una tassazione apparentemente normale, ma consentono
la costituzione di società particolarmente flessibili. Scopo di questo riquadro è fornire l’
inquadramento e la terminologia necessari a riconoscerli, quando citati nelle varie fonti.
La base giuridica per lo scambio di informazioni – per le imposte dirette – è costituita da specifiche disposizioni che i Paesi membri dell’OCSE si sono impegnati a introdurre nelle vigenti convenzioni contro le doppie imposizioni5. Lo scambio di informazioni è finalizzato ad una corretta applicazione sia delle norme contenute nelle Convenzioni sia delle norme fiscali interne degli Stati, con un duplice
obiettivo: di evitare, cioè, la doppia imposizione, da un lato, e controllare fenomeni di evasione ed elusione d’imposta, dall’altro. Per i Paesi dell’Unione Europea, oltre alle vigenti convenzioni contro le doppie imposizioni, costituisce base giuridica
per lo “scambio di informazioni” in materia di imposte dirette, IVA ed accise anche
OCSE – Organizzazione di Cooperazione e di Sviluppo Economico – è una organizzazione internazionale istituita
a Parigi il 14.12.1960. Per gli Stati membri e per la comunità internazionale svolge attività di sorveglianza macroeconomica e strutturale, l’elaborazione di studi su tematiche specifiche, la raccolta e l’armonizzazione dei dati, la
preparazione di incontri, lo stabilimento di principi e regole comuni. Tra le principali attività svolte, l’analisi di tutti
i settori finanziari e fiscali costituisce un punto di riferimento per le attività svolte in altre organizzazioni internazionali. È inoltre il principale promotore delle attività del GAFI (Gruppo di Azione Finanziaria contro il Riciclaggio).
Attraverso il Comitato Affari Fiscali (CFA) coordina l’attività di cooperazione internazionale in materia fiscale e la
lotta alla concorrenza fiscale dannosa.
5
la Direttiva n. 77/799/CEE, dove le modalità e la disciplina ricalcano quelle previste
in ambito OCSE6. In materia IVA, il Reg. (UE) n. 904/2010 punta a realizzare la cooperazione amministrativa in materia di contrasto alle frodi a tale imposta. Gli Stati devono collaborare affinché sia assolta in senso assoluto nell’ambito comunitario. La verifica congiunta e simultanea da parte delle amministrazioni finanziarie, diventa quindi strumento essenziale di detta impostazione. Ciò è previsto per il caso
in cui due o più soggetti passivi IVA siano tra loro collegati ed esistano, da parte di
almeno due Stati appartenenti, interessi comuni o complementari. Tale Regolamento detta, quindi, le regole di controllo per il cosiddetto regime one stop shop. Con
tale regime, l’operatore non residente, comunitario o non comunitario, può accentrare gli adempimenti in uno Stato membro e, conseguentemente, scegliere di non
identificarsi in ogni Stato membro in cui opera. L’emissione di documenti e il pagamento dell’imposta calcolata con l’aliquota di destinazione, avverranno nel Paese
ove risulta stabilito ovvero, se extracomunitario, in quello ove ha deciso di stabilirsi.
L’art. 26 del Modello OCSE disciplina lo scambio di informazioni fra le amministrazioni finanziarie degli Stati contraenti. I Paesi membri dell’OCSE, tra cui l’Italia, si
sono impegnati ad inserire tale clausola nelle Convenzioni stipulate. Analoga ed ulteriore iniziativa si è avuta in seno ad altra organizzazione internazionale, il Centro
Interamericano delle Amministrazioni Tributarie (CIAT), che con l’obiettivo di reciproca cooperazione e scambio di esperienze, ha messo a punto un modello di accordo per lo scambio di informazioni di natura fiscale7. Per “informazione” si intende ogni fatto o dichiarazione, quale che ne sia la forma, necessario o rilevante per
la corretta gestione ed applicazione delle imposte coperte dall’accordo, ivi inclusi
tra gli altri: la testimonianza delle persone fisiche, documenti, registri, altri elementi, perizie, giudizi tecnici, stime e certificazioni.
Lo scambio di informazioni può essere realizzato secondo tre diverse modalità:
1) automatico – gli Stati contraenti si obbligano a trasmettersi reciprocamente informazioni in modo abituale o, per l’appunto, automatico; un caso particolare
è rappresentato dallo standard FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) che
Direttive n. 77/799/CEE del 19.12.1977 (modificata dalla Direttiva n. 56 del 21.4.2004 e dalla Direttiva n.
2003/93CE); n. 79/1070/CEE del 6.12.1979; n. 92/12/CEE del 25.2.1992. Altro atto comunitario è il Regolamento
CEE n. 218/1992, dove si prevede una cooperazione specifica, relativamente all’Iva negli scambi intracomunitari,
necessaria a seguito dell’abbattimento delle frontiere fiscali fra i Paesi U.E. dal 1° gennaio 1993, per fronteggiare la
possibilità di evasione d’imposta collegata all’adozione del c.d. “regime provvisorio Iva” Detto Regolamento risulta
ora sostituito dal regolamento n. 1798/2003 del 7.10.2003, che riunisce tutte le norme sulla cooperazione amministrativa in materia, fatta eccezione per l’assistenza reciproca prevista dalla Direttiva n. 76/308/CEE del 15.3.1976, in
materia di recupero dei crediti risultanti da taluni contributi, dazi, imposte, ecc. Il d.lgs. n. 215/2005 in attuazione
della Direttiva n. 2003/93/CE, ha apportato modifiche sostanziali al d.P.R. n. 600/1973 (artt. 31-bis, 60-bis, 68) in
materia di accertamento delle imposte dirette e al d.P.R. n. 633/1972 in materia di IVA. In tal modo sono state recepite all’interno della normativa nazionale di riferimento le disposizioni riguardanti lo scambio di informazioni e di
collaborazioni con gli Stati membri.
6
CIAT – Centro Interamericano delle Amministrazioni Finanziarie – è una organizzazione internazionale di diritto
pubblico senza fini di lucro con sede a Panama e costituita nel 1967 per promuovere il perfezionamento delle Amministrazioni fiscali attraverso lo scambio di idee e di esperienze. Attualmente vi aderiscono 34 Paesi di cui 29 del
continente americano e 5 di quello europeo (tra cui l’Italia). Il CIAT rappresenta una delle principali associazioni
delle Amministrazioni fiscali a livello internazionale che consente ai Paesi che vi aderiscono di usufruire di numerosi servizi volti a migliorare le procedure tributarie e soprattutto a individuare le migliori soluzioni per favorire
la “tax compliance” ovvero l’adempimento spontaneo degli obblighi tributari da parte dei contribuenti. Il CIAT, nel
pieno rispetto del diritto nazionale e internazionale, consente di stipulare accordi reciproci di cooperazione per
migliorare i rapporti tra amministrazioni fiscali dei diversi Paesi.
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prevede un costante scambio di informazioni di dati finanziari e fiscali per reprimere l’evasione Off-shore, attraverso la fornitura periodica di informazioni sui conti detenuti all’estero da persone fisiche residenti negli USA o da persone giuridiche
non USA ma detenute da cittadini di quello stato. Le regole FATCA obbligano le istituzioni finanziarie straniere (foreign financial institutions) alla identificazione, tra i
conti di gestione, di quelli intestati a soggetti USA e a comunicarli all’IRS (Internal
Revenue Service). Se la persona giuridica non svolge prevalente attività commerciale il riferimento è all’azionista cui è riferibile più del 10/100 del capitale. L’operatività dello strumento è rimessa alla stipula di accordi bilaterali basati sulle attuali convenzioni contro le doppie imposizioni per i quali l’italia ha firmato una lettera d’intenti ( Joint Agreement). L’accordo con l’Italia è entrato in vigore il 10 gennaio 2014
e prevede lo scambio reciproco e automatico dei dati identificativi dei titolari di c.c.
in Italia e USA, num. conto, saldo o valore complessivo del rapporto finanziario, importo totale lordo degli interessi e dividendi;
2) spontaneo – gli Stati contraenti si trasmettono reciprocamente, in modo
spontaneo, le informazioni quando queste possono essere rilevanti;
3) su richiesta – lo Stato contraente può inoltrare specifica richiesta di informazioni all’altro Stato il quale è tenuto ad adempiere. Se lo Stato richiesto non ha l’immediata disponibilità delle informazioni o le ha in modo parziale è tenuto ad adottare tutti i provvedimenti consentiti per soddisfare la richiesta8.
Le descritte modalità di scambio non sono alternative fra loro, nel senso che, l’una non esclude l’altra. Le Amministrazioni degli Stati contraenti potranno ricorrere
ad altri metodi e forme di collaborazione (esempio: verifiche simultanee incrociate,
verifiche effettuate all’estero e lo scambio di informazioni a livello di settore economico). La dir. 77/799/CEE prevede (art. 6) la collaborazione dei funzionari dello Stato interessato ad ottenere le informazioni, nel senso che, fra lo Stato richiesto
e lo Stato richiedente, possono intervenire accordi per autorizzare la presenza nel
primo Stato di funzionari dell’amministrazione fiscale dell’altro Stato, con modalità da concordare (nella normativa italiana art. 31-bis, d.P.R. n. 600/1973). L’amministrazione fiscale italiana ha stipulato alcuni accordi di natura tecnica (sulla base
del citato art. 26 OCSE) con le competenti amministrazioni fiscali estere, finalizzati
all’effettuazione di verifiche simultanee. Le autorità competenti dei due Stati possono consultarsi, su iniziativa di una di esse, per stabilire le modalità di verifiche fiscali, contemporanee ed autonome, nei rispettivi ambiti territoriali, nei confronti di imprese che intrattengono tra loro rapporti commerciali e/o finanziari. Sotto il profilo
soggettivo, l’operatività dello scambio di informazioni si estende a tutti i potenziali contribuenti, a prescindere dalla loro residenza in uno dei due Paesi convenzionati. Dal punto di vista oggettivo, lo scambio di informazioni è limitato alle imposte
Lo Stato deve utilizzare tutti i mezzi legali in suo possesso per soddisfare la richiesta. È tenuto ad operare come se
fosse impegnato ad accertare e riscuotere le proprie imposte. Per evitare tempi troppo lunghi tra la richiesta e la risposta, viene stabilita una scadenza (che saranno gli Stati contraenti a stabilire). Nel caso lo Stato richiesto non riesca
a rispettare la scadenza, è tenuto ad informare tempestivamente la sua controparte, indicando la data di presumibile
invio delle informazioni. Nell’ipotesi in cui lo Stato richiesto ritenga di dover rifiutare le informazioni dovrà tempestivamente comunicare e motivare il rifiuto. La procedura descritta tende a velocizzare la cooperazione, onde permettere
allo Stato richiedente di rendersi conto, entro breve tempo, della possibilità o meno di ricevere informazioni e di valutare se non sia più opportuno intraprendere altre azioni che possano sostituirsi alla scarsa o mancata cooperazione.
8
nazionali, ovvero alle imposte di natura analoga, se introdotte successivamente, in
aggiunta o in sostituzione delle imposte esistenti. Esistono alcune limitazioni allo
scambio di informazioni.
Principalmente lo scambio si fonda sul “principio della reciprocità”, nel senso
che, non può essere imposto a uno Stato l’obbligo di fornire informazioni che:
• per essere acquisite comporterebbero l’adozione di provvedimenti in deroga alla propria legislazione e prassi;
• non potrebbero essere ottenute in base alla propria legislazione o alla propria
prassi amministrativa.
Si considerano normalmente ottenibili le informazioni che sono in possesso delle autorità fiscali e utilizzate nell’ordinaria attività di accertamento.
Codice dell’antimafia (d.lgs n. 159/2011). I dati acquisibili all’estero possono concernere anche le Comunicazioni antimafia (art. 87) e le Informazioni antimafia (art. 91) circa soggetti giuridici e imprese stranieri, relativamente ai soggetti che
sono titolari di poteri di rappresentanza esterna delle società, ma anche nei confronti di coloro che esercitano poteri di amministrazione e direzione (art. 85, comma 2-ter).
Diversamente, lo Stato richiesto può, legittimamente, rifiutare l’informazion
e quando potrebbe rivelare segreti commerciali, di affari, industriali, professionali o processi, ovvero, quando con traria all’ordine pubblico. Può essere rifiutata, inoltre, l’informazione coperta dal cosiddetto “segreto professionale” nei limiti in cui sia considerata tale dal diritto interno9. Le informazioni di carattere bancario, possono rappresentare un limite allo scambio di informazioni quando non siano
normalmente a disposizione dell’autorità fiscale dello Stato cui vengono inoltrate le
richieste. In tale ipotesi, l’autorità fiscale deve ricorrere a metodi di ricerca speciali.
Tuttavia, una volta superati i problemi interni che ostano alla loro raccolta, lo scambio delle informazioni di carattere bancario non subisce limiti se tra i due Paesi
opera la reciprocità10. I flussi di informazioni devono essere trattati con la stessa riservatezza con cui vengono trattate le informazioni ottenute in base alla legislazione
interna dello Stato ricevente e potranno essere comunicate solamente alle persone o
alle autorità incaricate dell’accertamento, della riscossione, dell’applicazione o citazione in giudizio o decisione di ricorso per quanto concerne le imposte oggetto della convenzione. Le informazioni potranno essere rese pubbliche nel caso di procedimento giudiziario, in quanto di pubblico dominio e, quindi, non più soggette a vincoli di segretezza. L’abbattimento delle barriere doganali all’interno dell’Unione Europea, la globalizzazione dei mercati, il commercio elettronico, pur rappresentando pilastri irrinunciabili per lo sviluppo dell’economia, forniscono facili opportunità
di evasione ed elusione cui soltanto un’efficace cooperazione amministrativa tra Stati
È un riconoscimento del segreto professionale su base trans-nazionale quale profilo di tutela rilevante nel rapporto
cliente-professionista.
9
Ogni eventuale richiesta di informazioni di carattere bancario provenienti da Paesi con i quali non si è avuto
modo di verificare la disponibilità allo scambio, presuppone, l’avvenuto accertamento dell’esistenza del requisito
della reciprocità con il Paese richiedente.
10
115
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Paolo Carretta
può far fronte. L’incremento dell’attività di accertamento derivante dallo scambio di
informazioni con Paesi esteri conferma l’utilità di questo strumento, tanto che diviene obiettivo condiviso (circ. n. 6/E del 25.1.2008) quello di potenziare tale strumento facendo in modo che lo scambio di informazioni diventi una modalità ordinaria
e sempre più spontanea. Nel richiedere informazioni a banche/intermediari di uno
Stato straniero, l’ufficio centrale dell’A.F. dello Stato richiedente deve prima rivolgere
formale richiesta alla corrispondente autorità centrale dello Stato estero11. Nell’ambito della cooperazione amministrativa internazionale, in considerazione dell’obbligo
giuridico vigente in taluni Stati di notificare all’interessato le decisioni e gli atti relativi alla sua posizione, se il soggetto si è trasferito in un altro Stato membro e vi siano difficoltà nella notifica, viene previsto che si possa fare appello all’assistenza delle autorità competenti dello Stato membro dove il contribuente si è trasferito12. In ordine alla lotta all’evasione/elusione fiscale posta in essere con i Paesi cd. a fiscalità
privilegiata, occorre sottolineare che la finanziaria 2008 (l.244/07) dispone il passaggio dall’attuale black list alla cd. white list. La definizione di Stato a fiscalità privilegiata non farà più riferimento al livello di tassazione, ma alla sussistenza di un effettivo scambio di informazioni. Gli Stati, che in virtù di accordi già in vigore o da stipulare, risulteranno dotati di un adeguato grado di trasparenza informativa, rientreranno nella c.d. “white list” che andrà a sostituire le varie “black list” (nel tempo e a diversi scopi divulgate)13. I Paesi saranno individuati, in primo luogo, sulla base del criterio dello “scambio di informazioni” (e, cioè, Paesi dotati di norme volte ad evitare
abusi come quelle relative all’inversione dell’onere della prova in ipotesi di cambio
di residenza per le persone fisiche e dell’identificazione del Paese di residenza dei
Trust), a cui si aggiungerà il criterio del livello di imposizione non inferiore rispetto
Questa attività viene svolta, all’interno della Direzione Centrale Accertamento, dall’Ufficio Cooperazione Internazionale che annovera, tra le proprie funzioni, anche quella di mettere in collegamento gli uffici operativi dell’Agenzia delle Entrate con le autorità estere per le reciproche esigenze di accertamento a livello internazionale.
11
Relativamente alla notifica di atti tributari verso soggetti non residenti sul territorio Italiano è intervenuta la Corte
Costituzionale (sent. n. 366 del 7.11.2007. La disciplina che regolava la notifica degli atti tributari ai contribuenti
iscritti nell’Anagrafe degli Italiani residenti all’estero (AIRE) è stata dichiarata costituzionalmente illegittima perché
non garantisce l’effettiva conoscenza degli atti e realizza disparità di trattamento rispetto ai residenti in Italia, ai
qual i la conoscenza è garantita dal fatto che le notificazioni sono effettuate nel domicilio fiscale ex art. 58, comma
2, d.P.R. n. 600/1973. Le norme censurate equiparano la situazione del contribuente residente all’estero e iscritto
all’AIRE a quella del contribuente che non ha abitazione, ufficio o azienda nel comune del domicilio fiscale. Dette
norme impongono di eseguire le notificazioni solo mediante il deposito della copia dell’atto nella casa comunale e
l’affissione dell’avviso di deposito nell’albo dello stesso comune, non garantendo al destinatario, non più residente
in Italia, l’effettiva conoscenza degli atti a lui destinati. In questi casi le modalità di notificazione previste in via generale dall’art. 142 c.p.c. (“Notificazione a persona non residente, né dimorante, né domiciliata nella Repubblica”)
assicurerebbero invece al destinatario l’effettiva conoscenza dell’atto a lui destinato e imporrebbero quindi all’Amministrazione di espletare la procedura di notifica presso la residenza estera risultante dall’AIRE.
12
13
Per contrastare la concorrenza fiscale fra Stati, l’OCSE ha individuato gli elementi caratteristici dei regimi fiscali
potenzialmente dannosi definendo così una lista di “paradisi fiscali” e di “regimi fiscali preferenziali” ed elaborando
contromisure sotto forma di 19 raccomandazioni indirizzate agli Stati membri. Ad oggi, in seguito alle iniziative
intraprese dall’OCSE, la quasi totalità dei Paesi inizialmente identificati come “paradisi fiscali non cooperativi” (salvo
alcune eccezioni come Andorra, Liechtenstein e Monaco) hanno assunto impegni per la trasparenza e lo scambio di
informazioni, stipulando anche nuovi accordi bilaterali. Sono considerati “paradisi fiscali” gli Stati che finanziano la
propria spesa pubblica senza prelevare imposte sui redditi; sono “regimi preferenziali” quelli in cui sono presenti meccanismi che si traducono in una imposizione fiscale attenuata che hanno lo scopo o l’effetto di attrarre investimenti
da altri Stati provocando distorsioni nel mercato. Caratteristica comune è il ridotto, o addirittura nullo, livello di tassazione, ma ancor più determinante è l’assenza di scambio di informazioni, tanto che, nell’individuazione dei paradisi
fiscali è stato abbandonato il criterio legato alla misura delle imposte, attribuendo centralità alla trasparenza e allo
scambio di informazioni, anche nell’ottica di prevenire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo internazionale.
a quello italiano (ad esempio, presenza di norme che disciplinano l’imposizione dei
dividendi e delle Cfc). Gli Stati ex-Black List risulteranno come categoria residuale
rispetto a quelli esplicitamente riportati nell’elenco (white list). Pertanto, nella white
list potrebbero rientrare i Paesi che, pur avendo basso livello impositivo, abbiano stipulato con l’Italia convenzioni volte a garantire totale trasparenza nello scambio di
informazioni. Conseguentemente, si è reso necessario modificare la disciplina delle
imposte sui redditi (t.u.i.r. – d.P.R. 917/1986)14.
2.3. La Polizia Giudiziaria
La Polizia Giudiziaria può svolgere attività d’indagine sui reati d’iniziativa o essere delegata (art. 370 c.p.p.) dall’Autorità Giudiziaria ad eseguire attività della specie, ma, con riferimento ad alcune particolari attività (art. 248 dello stesso codice),
la delegabilità deve essere intesa limitata ad UPG. Indagini d’iniziativa nel settore
che ci occupa sono, in genere, finalizzate ad una preliminare informativa all’A.G.
Iniziativa.
Soprattutto durante la fase d’iniziativa bisogna considerare l’esistenza di norme di coordinamento, emanate col d.m. interni del 28.4.2006, che ha fissato direttive per il riassetto dei
comparti di specialità delle FFPP: Polizia di Stato (www.poliziadistato.it); Carabinieri (www.
carabinieri.it); Guardia di Finanza (www.gdf.it); Corpoforestale dello Stato (www.corpoforestale.it); Polizia Penitenziaria (www.polizia-penitenziaria.it). Il d.m. tiene conto dei seguenti
provvedimenti:
– della L. 1.4.1981, n. 121, recante Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza;
– del d.lgs. 5.10.2000, n. 297, recante Norme in materia di riordino dell’Arma dei Carabinieri, a norma dell’art. 1, l. del 31.3.2000, n. 78;
– del d.lgs. 19.3.2001, n. 68, recante l’Adeguamento dei compiti del Corpo della GdF, a norma dell’ art. 4 della l. 31.3.2000, n. 78;
– del d.P.R. 22.3.2001, n. 208, recante il Regolamento per il riordino della struttura organizzativa delle articolazioni centrali e periferiche dell’Amministrazione della Pubblica
Sicurezza, a norma dell’art. 6 della l. 31.3.2000, n. 78;
– della l. 6.2.2004, n. 36, recante il Nuovo ordinamento del Corpo Forestale dello Stato.
14
Attualmente esistono diverse “black” e “white” list composte in riferimento a normative ed esigenze diverse.
La “white list” per il periodo transitorio includerà: a) tutti i Paesi elencati nella attuale “white list” (d.m. Finanze
4.09.1996 – Stati con i quali è attuabile lo scambio di informazioni ai sensi delle convenzioni per evitare le doppie
imposizioni sul reddito); b) tutti i Paesi non inclusi nelle attuali “black list” del 1999 (d.m. n. 5.4.1999 – Stati e
territori aventi regime fiscale privilegiato – inversione dell’onere della prova per gli italiani emigrati all’estero) o
del 2001 (d.m. n. 21.11.2001 – Stati e territori a regime fiscale privilegiato a cui si applicano le norme sulle C.f.c.)
o 2002 (d.m. n. 23.1.2002 – indeducibilità di spese e altri componenti negativi derivanti da operazioni con imprese
domiciliate in paradisi fiscali); c) i soggetti a fiscalità ordinaria elencati nell’art. 2 lista del 2001 (“altri Stati a reg
ime agevolato”); gli Stati elencati nell’art. 3 della lista del 2001 (“Stati a regime fiscale agevolato con limiti soggettivi
ed oggettivi”) escluse le società a fiscalità privilegiata elencate. Gli Stati attualmente white list saranno inclusi nella
nuova lista anche nel caso in cui siano contemporaneamente inclusi in una o più black list (esempio: Filippine,
Singapore, Emirati Arabi Uniti, Corea del Sud, Ecuador, Lussemburgo, Malta e Mauritius). Inoltre, la nuova white
list comprenderà tutti i Paesi oggi non compresi in alcuna lista. Le indicazioni risultano meno chiare per i Paesi
che non forniscono un adeguato scambio di informazioni (oggi non inclusi nel d.m. 4.5.1996, 4.9.1996 – white list)
e che sono anche inclusi nelle black list del 4.5.1999, del 21.11.2001 ma solo per i tipi di società di cui all’art. 3 del
d.m. 21.11.2001 (Antigua, Costa Rica, Domenica, Panama, Svizzera, Uruguay). Per questi paesi la lista dovrebbe
escludere solo le società del citato art. 3 altrimenti verrebbe violata la libertà di movimento dei capitali che non può
essere derogata nei rapporti con società estere a fiscalità ordinaria.
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118
Paolo Carretta
Considerata la complessità delle indagini finanziarie che si rendono spesso necessarie in
materia economica, tale fase è generalmente finalizzata ad ottenere provvedimenti di delega
utili, ad esempio, per ottenere documentazione dagli operatori finanziari, non altrimenti acquisibile salvo che per casi particolari. Recenti disposizioni introdotte nell’ordinamento a seguito della ratifica del Trattato sul crimine informatico (Convenzione del Consiglio d’Europa
fatta a Budapest il 23.11.2001), prevedono innovative modalità di esercizio di tali poteri sia
d’ iniziativa (art. 352, comma 1-bis; art. 353, comma 2, comma 3, e art. 354, comma 2, c.p.p.)
che su delega (art. 254-bis, art. 256, art. 259, art. 260, c.p.p.). Tali contemplano l’uso della tecnologia informatica e digitale in attività d’indagine, in concreto ammettendo la perquisizione
di sistemi informatici protetti da misure di sicurezza anche d’iniziativa, e la conservazione dei
dati attraverso una copia con valore legale. Viene così salvaguardata l’operatività dei sistemi
informatici, anche quando sottoposti ad esame dalla PG.
Una delega del P.M. rende possibile alla P.G. competente, anche diversa dalla
GdF, accedere per finalità d’indagine, con modalità telematica ma sempre, per ora,
attraverso una delega d’indagine alla GdF che opererà, accedendo all’archivio dei
rapporti finanziari (nota Min. giustizia n. 0833281. 11/2009).
Collaborazione passiva tra banche e PG delegata.
La collaborazione tra le banche e l’AG puo essere ricondotta a due modalità: attiva, nell’ambito della normativa antiriciclaggio con le segnalazioni di operazioni sospette; passiva, quando le banche sono chiamate a dare esecuzione a provvedimenti della magistratura. In tale
secondo ambito assume rilievo l’ utilizzo di strumenti informatici resi disponibili dall’ABI,
in una logica di efficienza razionalizzazione e riduzione dei costi. Ciò avviene nell’ambito di
protocolli organizzativi che supportano le indagini negli accertamenti bancari penali e nei
sequestri. Oggi tali protocolli sono operativi presso le Procure di quindici Distretti di Corte
d’Appello oltre che presso le Forze di Polizia di tali sedi territoriali. Ha aderito inoltre la Direzione Nazionale Antimafia. Viene previsto l’accesso all’Archivio ARPA (Archivio Riferimenti
per Accertamenti Bancari). Lo strumento consente di assicurare riservatezza alle indagini
bancarie penali attraverso un contatto diretto tra magistrato e/o PG delegata e referente della
banca a livello centrale. Ciò avviene con apposito software realizzato dall’ABI e accessibile
dal suo sito internet mediante password. Vengono pertanto regolamentati aspetti attinenti:
riservatezza, notifiche, generalità dei soggetti inquisiti, ambito temporale del provvedimento,
contenuto del provvedimento per indagine di tipo ricognitivo, tempi di risposta alle richieste
di accertamento oltre che provvedimenti di sequestro e confisca. Una evidente criticità del
protocollo si rinviene nel fatto che è operativo solo nei confronti dei soggetti bancari riferibili all’ABI, che non coincidono, per difetto, con quelli per i quali sono previste le indagini
finanziarie, che prevedono anche gli altri intermediari residenti in Italia e le loro dipendenze
estere (circ. n. 42/E/2009). A tal proposito appare invece esaustiva la possibilità “esplorativa”
data dall’Archivio dei Rapporti Finanziari. Assume inoltre particolare rilievo, in ordine alla
tempistica delle indagini, il fatto che non sia attualmente previsto l’invio telematico della
documentazione riferibile ai dati richiesti.
Rispetto all’A.G. diversa dagli uffici del P.M. (fallimentare, civile, ecc.) è previsto
che venga svolta dagli UPG ogni indagine e attività delegata, con formula generica
(art. 55, comma 2, c.p.p.). La P.G. può, inoltre, essere chiamata a svolgere, in alternativa alla G.d.F., le indagini patrimoniali (amministrative, con le garanzie previste
dalla procedura penale) previste dalla normativa antimafia per l’applicazione della
misura di prevenzione; tale attività non è, tuttavia, riferibile alla previsione del c.p.p.
ma di leggi speciali. La P.G. svolge, nell’articolo 55 del c.p.p., compiti repressivi in
ordine alla ricerca/acquisizione della notizia di reato, all’assicurazione delle fonti di
prova e raccolta di quant’altro serva per l’applicazione della legge penale. L’attivismo richiesto differenzia marcatamente tale attività, da quella richiesta agli altri PU
e incaricati di pubblico servizio.
Questi sono tenuti soltanto ad una particolare denuncia (art. 331 del codice di
rito) da presentare alla stessa P.G. oppure direttamente al P.M. Non si rinviene, nel
c.p.p., una differenza nelle competenze dei diversi Corpi che esercitano le funzioni
di P.G. (art. 57). Esiste, tuttavia, nella legislazione speciale, una distinzione di competenze.
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Paolo Carretta
MODALITÀ PARTICOLARI PER LA DENUNCIA DI NOTIZIE DI REATO (art. 221 coord. c.p.p.)
P.G. ORDINARIA
Violazioni
Tributarie
Illeciti Finanziari costituenti reato
Art. 32, l. 7.01.1929, n. 4
Violazioni Tributarie
Art.36 d.P.R. 29.9.1973, n. 600
NOTIZIA IMMEDIATA P.T.
O ATTI URGENTI: Arresti;sequestri;
perquisizioni; ecc.
Convalida Atti
Iniziativa all’A.G.
e pc PT
Rispetto norme di legge e
regolamento comunicazione previa
eventuale rimozione segreto
Notizia di reato alla P.T.
P.T.
Notizia di
reato
Art. 347 c.p.p.
A.G.
Comunicazione
notizia di reato
Eventuale caso
emerga reato
P.T.
Art. 347 c.p.p.
eventuale
P.V. Constatazi one
Reato
P.V.
Constatazione
UFFICI FINANZIARI
eventuale
Accertamento
Illecito
Amministrativo
Tributario P.V.
constatazione
Un evidente esempio si rinviene nelle Norme generali per la repressione delle
violazioni delle leggi finanziarie, l. 7.1.1929, n. 4. In particolare, l’art. 32 di detta
legge prevede un preciso obbligo di attivazione in capo agli UPG, ma anche direttamente ai semplici agenti della P.G. ordinaria. Questi devono “avvertire senza indugio” gli ufficiali e gli agenti di P.T. allorché vengano a conoscenza di un reato per il
cui accertamento la legge designi la polizia tributaria, che è quindi da intendersi come polizia giudiziaria specializzata, oltre che amministrativa.
Risulta legittimo per il Giudice Penale avvalersi del processo verbale di constatazione, redatto dalla G.d.F. per quantificare l’imposta evasa (Cass. n. 9043/2013) e verificare
in concreto il superamento delle soglie di punibilità nel caso procedendo al sequestro per
equivalente di beni immobili e mobili registrati ex art. 322-ter c.p. Può inoltre ricorrere
all’accertamento induttivo (d.P.R. 600/1973, art. 39), se la contabilità di Legge è stata omessa
o irregolarmente tenuta, visto che in tale caso il reddito evaso non può essere calcolato in
via aritmetica ma solo in via induttiva utilizzando gli indici presuntivi tributari per ricavare
l’imponibile complessivo (Cass. n. 28053/2011).
Le violazioni finanziarie in parola non sono, tuttavia, da intendersi nel senso
estensivo attribuito dagli studiosi al diritto finanziario. Non si intende, quindi, in tale accezione, fare riferimento alle norme che presiedono alle entrate e alle uscite
dello Stato, ma solo al comparto delle entrate erariali di tipo autoritativo. Ciò si ricava dagli artt. 10, 21, e 22 della legge in parola, che fanno, inequivocabilmente, riferimento alle sole entrate tributarie erariali. Evidente è, inoltre, l’esclusione, da tale previsione normativa, delle violazioni costituenti reato, relative alle norme che disciplinano, ad esempio, gli operatori finanziari, la normativa antiriciclaggio e altri
comparti per i quali possa invocarsi estensivamente l’attributo di finanziario. Poiché
la norma in questione esplicitamente dispone per i casi in cui l’accertamento competa alla P.T., deve ritenersi che, la particolare competenza, non debba essere invocata quando, pure in presenza di una violazione tributaria costituente reato, non ci
si riferisca a fattispecie che debbano essere “accertate”, come per il delitto in materia di ”versamento” di cui all’art. 10-ter d.lgs. 74/2000. Chi rivesta la qualifica di appartenente alla polizia tributaria, è detto all’art. 31 della stessa legge: si tratta degli
appartenenti alla G.d.F. ma anche di funzionari ed agenti dell’A.F., cui la stessa attribuisca tale qualifica. Attualmente, tale previsione ulteriore si verifica solo in capo
ai dipendenti dell’Agenzia delle Dogane, per le sole materie di competenza (art. 324
del TULD approvato con d.P.R. 21.1.1973, n. 43). La ragionevolezza di tale previsione risiede nella necessità di qualificare le violazioni, anche sotto il profilo quantitativo, attraverso la “constatazione”, da operarsi mediante processo verbale (art. 24, l.
7.1.1929, n. 4 e art. 323 TULD). Una corretta lettura dell’art. 325 del TULD. (“Processo verbale per le violazioni accertate negli spazi doganali”) consente di chiarire un
aspetto, spesso problematico, dei rapporti tra gli organi della P.G. ordinaria e della
G.d.F. con gli uffici operativi dell’Agenzia delle Dogane. Recita la norma “La compilazione del processo verbale per le violazioni del presente testo unico accertate entro gli spazi doganali, spetta esclusivamente al funzionario dell’amministrazione
doganale all’uopo delegato, anche su rapporto verbale o scritto degli organi della
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Paolo Carretta
polizia giudiziaria. Questa disposizione si osserva, altresì, per le violazioni delle disposizioni di ogni altra legge nei casi in cui l’applicazione di essa è demandata alle Dogane (omissis)”. Tale tassativa previsione di riserva di verbalizzazione, che
opera anche nei confronti della G.d.F., è evidentemente finalizzata ad un corretto
accertamento di tipo tecnico delle violazioni, qualitativo e quantitativo e non è intesa a limitare l’operato delle FF.PP. Fuori, peraltro, dalla necessità di un “accertamento” delle violazioni, in presenza, quindi, di fattispecie sanzionabili senza “processo verbale,” nessuna riserva può ritenersi legittima in capo alla Dogana. Tipici
esempi di violazioni che assumono penale rilevanza, soltanto col superamento di
soglie quantitative in relazione all’imposta evasa, ovvero l’esistenza di soglie il cui
superamento integra una fattispecie aggravata, si rinvengono in materia di imposte
dirette e di Iva. Per tali comparti assume, oggi, un maggiore rilievo l’accertamento.
Infatti, è stato superato il sistema, introdotto a suo tempo con la l. 516/1982 (c.d.
“Manette agli evasori”). Tale legge prevedeva numerose semplici fattispecie prodromiche, di semplice constatazione, sanzionate come contravvenzioni e che anticipavano la punibilità allorché venivano integrati comportamenti rischiosi per l’erario,
ma non direttamente lesivi dell’interesse protetto. Oggi la previsione di fattispecie
delittuose per le violazioni in materia di imposte dirette e di Iva (operata dal d.lgs.
74/2000) direttamente legate alla lesione del bene protetto, ovvero commisurate
all’imposta evasa, rendono vieppiù importante l’accertamento, anche per integrare
la previsione della norma incriminatrice. La quantificazione dell’imposta evasa è
evidentemente legata all’atto provvedimentale di accertamento emesso dall’ufficio
finanziario, ma la “constatazione”, operata dalla polizia tributaria, può evidentemente ritenersi sufficiente ad integrare una notitia criminis. Oltretutto la possibilità garantita dal codice di rito (art. 220 disp. att.) di svolgere ulteriori investigazioni, allorché emergano fatti costituenti reato nel corso dell’attività ispettiva di tipo amministrativo, è legata al possesso da parte degli operanti della qualifica di P.G. che, come sopra detto, non è appannaggio dei dipendenti dell’Agenzia delle Entrate. Ulteriore conseguenza di ciò, risiede nel fatto che le eventuali deleghe dell’Autorità Giudiziaria dovranno essere eseguite dalla polizia giudiziaria e non dagli uffici finanziari. Il d.lgs. 74/2000 recante “Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui
redditi e sul valore aggiunto” prevede, tra l’altro, ipotesi della specie ai seguenti articoli: art. 2 – Dichiarazione fraudolenta mediante uso di fatture o altri documenti
per operazioni inesistenti”, art. 3 – “Dichiarazione fraudolenta mediante altri artifici”, art. 4 – “Dichiarazione infedele”, art. 5 – “Omessa dichiarazione”. In materia
di II.DD. l’accertamento è richiamato dagli artt. da 38 a 44 del d.P.R. 600/1973. In
materia Iva, l’accertamento è disciplinato agli artt. da 54 a 57 del d.P.R. 633/1972. In
materia doganale, la legge annette una importanza quantitativa alla violazione, operando tuttavia in materia opposta, ovvero scriminando (solo sotto il profilo penale)
la violazione qualora, in assenza di aggravanti, l’ammontare dei “diritti di confine”
dovuti non superi un importo determinato (art. 295-bis TULD, “Sanzioni amministrative per le violazioni di lieve entità”). Nel caso in cui i limiti non vengano superati, la possibilità di constatare la violazione è legata comunque al possesso della
qualifica di polizia tributaria. Anche in materia di violazioni connesse ai prodotti cui
si applica il regime fiscale delle “accise” (d.lgs. 26.10.1995, n. 504), ovvero di
prodotti sottoposti ad imposizione indiretta sulla produzione e sui consumi, la legge prevede ipotesi di reato per le quali assume rilevanza l’aspetto quantitativo derivante dall’accertamento (ad esempio art. 40 – “Olii minerali”, art. 41 – “Fabbricazione clandestina di alcole e di bevande alcoliche”). Anche tali violazioni devono
essere costatate attraverso processo verbale (art. 19). La necessaria appartenenza alla polizia tributaria, intesa qui come polizia giudiziaria specializzata, da parte di chi
svolge l’attività accertativa in parola, si rinviene inoltre, anche sotto il profilo dell’opportunità, per garantire la migliore attuazione delle “Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente” (l. 4.7.2000, n. 212) relativamente alle necessarie
informazioni circa i propri diritti e con una particolare attenzione a questo aspetto
sin dalla fase penale. Potrebbe insorgere il dubbio che il citato art. 32 della l.
7.1.1929, n. 4 sia stato abrogato tacitamente con l’entrata in vigore del successivo
codice di rito, approvato con d.P.R. 22.9.1988, n. 447. Tuttavia deve essere ritenuto
pacifico, atteso il senso letterale della norma, che l’art. 221 delle norme di coordinamento (d.lgs. 28.7.1989, n. 271) abbia conservato vigore a tale particolare modalità di presentazione della notizia di reato. L’art. 221 citato prevede, infatti, testualmente, che “continuano a osservarsi le disposizioni di leggi o decreti che prevedono
modalità diverse da quelle indicate negli articoli 331 e 347 del codice per l’inoltro
della denuncia all’autorità giudiziaria ovvero consentono di presentare la denuncia stessa ad altra autorità che a quella abbia l’obbligo di riferire”. L’esistenza di
una tale individuazione di competenze, derivante dal necessario tecnicismo che caratterizza il quadro normativo, non deve tuttavia indurre a ritenere esistente una
qualche forma di limitazione all’agire della P.G. ordinaria. Non solo, infatti, la P.G. è
autorizzata, ove non sia possibile l’intervento della P.T., a provvedere agli atti urgenti del proprio ufficio, affinché le tracce del reato non si alterino e non si disperdano (in tal caso, dovrà curare, anche direttamente, che gli atti urgenti pervengano
tempestivamente al P.M. per la necessaria convalida, ad esempio per il sequestro d’iniziativa ai sensi dell’art. 355 c.p.p.), ma concorre, altresì, all’accertamento dei reati finanziari ove richiestane. Ciò implica la possibilità di concorrere al compimento
di atti altrimenti preclusi, come, ad esempio, la perquisizione d’iniziativa in materia
di contrabbando doganale di cui alla stessa l. 7.1.1929, n. 4, art. 33. Tale estensione
delle potestà di intervento, proprie della PT, anche alla P.G. sia pure in un contesto
di necessaria dipendenza, rappresenta un non disprezzabile fattore di controllo soprattutto in spazi, quali quelli doganali e la zona di vigilanza doganale, ove l’A.F.,
nel suo complesso, gode di maggiori potestà, con margini di discrezionalità legati
al necessario controllo delle merci e dei mezzi di trasporto di qualsivoglia tipo.
Competenza negli spazi doganali.
A margine pare qui opportuno ribadire che non esiste una competenza assoluta alla verbalizzazione degli illeciti negli spazi doganali, in capo agli uffici dell’Agenzia delle Dogane, che
non dovranno essere necessariamente avvertiti in occasione dell’esecuzione degli atti “a sorpresa,” soprattutto nell’ambito delegato. I rapporti tra l’Agenzia e la G.d.F. sono stati oggetto
di studio (doc. 2001) da parte del ministero; è stato predisposto un documento, mai emanato
(cui può riconoscersi solo valore dottrinario), che è tuttavia esemplare nella sua corretta interpretazione del quadro normativo e può essere ritenuto valido nelle conclusioni, anche per
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Paolo Carretta
quanto riguarda l’operatività della P.G. ordinaria negli spazi doganali15.
Direttiva competenze Guardia di Finanza e Agenzia Dogane
IL MINISTRO DELLE FINANZE [omissis - documento non emanato e non in vigore]
Articolo 6 (Attività all’interno degli spazi doganali)
All’interno degli spazi doganali, gli uffici doganali assicurano:
a) la vigilanza delle merci, dal momento dell’ingresso negli spazi fino alla loro uscita, e lo svolgimento di tutte le
formalità connesse;
b) gli adempimenti amministrativi prescritti dalla legge;
c) i controlli documentali e le visite delle merci ivi comprese quelle a seguito di persone secondo i criteri del
circuito doganale di controllo, ai fini dell’esatto accertamento dell’obbligazione doganale e del rispetto di tutti
gli altri obblighi, anche extratributari, procedendo agli atti di polizia tributaria e giudiziaria per le violazioni
amministrative e penali rilevate, anche in materia di traffici di stupefacenti.
2. Nello stesso ambito, i comandi della Guardia di finanza assicurano:
a) I servizi di vigilanza e di assistenza agli uffici;
b) Su delega dei funzionari doganali, l’esecuzione di visite, ispezione e controlli sui mezzi di trasporto, i passeggeri ed i bagagli;
c) I servizi di riscontro, all’uscita dagli spazi doganali;
d) I controlli e le ispezioni di persone, bagagli e mezzi di trasporto, ai fini del contrasto ai traffici illeciti di sostanze stupefacenti, ai sensi dell’articolo 103, comma 1, del testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, approvato con d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.
omissis
Articolo 11 (Coordinamento operativo)
1. L’integrazione dei servizi attuati dall’Agenzia delle dogane e dalla Guardia di finanza all’interno degli spazi doganali comporta l’impegno degli uffici e comandi interessati a dare impulso ad una collaborazione sistematica ogni
qualvolta l’apporto operativo di ognuno arrechi un significativo valore aggiunto ai fini della tempestività, della
completezza e della proficuità degli interventi repressivi. In particolare:
a) gli uffici doganali assicurano il loro peculiare contributo tecnico-giuridico, specialmente ai fini della classificazione doganale delle merci e delle disciplina nazionale e comunitaria applicabile alle singole fattispecie;
b) i comandi della Guardia di finanza aderiscono alle richieste degli uffici fornendo, nell’immediato, il necessario
ausilio operativo ed assicurando:
- l’apporto della Forza di Polizia, all’interno degli spazi doganali, per l’accertamento di reati comuni e per ogni
esigenza operativa connessa alla scoperta degli illeciti;
- lo sviluppo, fuori dagli spazi doganali, delle indagini e delle investigazioni tipiche di polizia, ai fini del contrasto
dei fenomeni di criminalità economica ed organizzata.
2. Fermo restando quanto previsto dal codice di procedura penale, l’apporto fornito dai funzionari e dai militari per
l’effettuazione delle operazioni immediati ed urgenti viene dettagliatamente descritto nei relativi atti, compilati in
modo che risultino fedelmente rappresentati gli esiti e le modalità degli interventi.
omissis
Articolo 13 (Verbalizzazione e documentazione degli interventi dei funzionari doganali nell’ambito dei servizi di
vigilanza sull’importazione, esportazione e transito delle sostanze stupefacenti)
a) Per le operazioni svolte congiuntamente a seguito degli interventi di funzionari doganali nell’ambito dei servizi
di vigilanza sull’importazione, esportazione e transito delle sostanze stupefacenti, ai sensi delle disposizioni del
titolo V del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope approvato con
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, gli uffici doganali e i comandi della Guardia di finanza si attengono alle seguenti
direttive: redazione congiunta degli atti, secondo le modalità descritte all’articolo 12, comma 1, lettera a) e b);
b) deposito dei verbali ed invio dell’informativa di reato al pubblico ministero a cura dell’ufficio doganale operante, con indicazione del comando territoriale della Guardia di finanza competente per gli eventuali sviluppi
investigativi;
c) segnalazione del risultato di servizio alla Direzione Centrale dei Servizi Antidroga a cura dell’organismo scopritore, secondo le disposizioni dell’art. 87, comma 1, del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope approvato con d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.
Articolo 14 (Verbalizzazione e documentazione degli interventi dei militari della Guardia di finanza nell’ambito di
servizi disposti ai sensi dell’art. 103, comma 1, del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope approvato con d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309). Per le operazioni svolte congiuntamente a seguito
degli interventi dei militari della Guardia di finanza nell’ambito dei servizi disposti ai sensi dell’art. 103, comma
1, del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope approvato con d.P.R.
9 ottobre 1990, n. 309, gli uffici doganali e i comandi della Guardia di finanza si attengono alle seguenti direttive:
– redazione congiunta degli atti, secondo le modalità descritte all’art. 12, comma 1, lettera a) e b);deposito dei
verbali ed invio dell’informativa di reato al pubblico ministero a cura della Guardia di finanza operante, dando
atto, altresì, del momento in cui sono intervenuti e delle attività svolte dai funzionari doganali ed inserendo in
indirizzo per conoscenza, l’ufficio doganale cooperante;
– a) segnalazione del risultato di servizio alla Direzione Centrale dei Servizi Antidroga da parte dell’organismo
15
Il fatto che una preventiva informazione alla Dogana non sia necessaria non esclude
che lo si possa fare, anche per ottenere la qualificata collaborazione di un organo di P.G.
specializzato. Resta il fatto che l’obbligo del rapporto, scritto o orale, da rendersi a cura della
P.G. (G.d.F. o altre FF.PP.) alla Dogana in presenza di violazioni, è escluso se queste non sono
riferibili a violazioni doganali. Esiste una vexata questio se l’illecita importazione di sostanze
stupefacenti configuri in concorso il contrabbando doganale, con relativa violazione all’Iva,
e la violazione dell’art. 73 del d.P.R. n. 309/1990, con conseguente esclusiva competenza alla
verbalizzazione da parte della Dogana entro gli spazi doganali. Le sostanze stupefacenti non
costituiscono “cose” di cui siano vietati, in senso assoluto, la produzione o il commercio. Possono infatti essere preventivamente autorizzati dagli organi competenti. Parrebbe quindi configurabile il concorso di reati, da ciò conseguirebbe una competenza esclusiva della Dogana
alla verbalizzazione di illeciti cui gli appartenenti alla P.G. concorrerebbero, ma solo in veste
di scopritori. Ciò vale però solo nell’ipotesi, invero rara, in cui lo stupefacente e le sostanze
che lo contengono siano commercializzabili come prodotti medicinali. Pare invece pacifico
che un corriere di sostanza, tipo hashish, eroina o cocaina, svolga un’attività comunque non
regolarizzabile sotto il profilo amministrativo e pertanto fuori dall’ipotesi di concorso col
reato finanziario, che sola provocherebbe la competenza esclusiva della Dogana alla verbalizzazione. Tale conclusione è stata peraltro autorevolmente condivisa dalla GdF (Cogeguarfi
Operazioni-Ufficio Tutela Entrate, foglio n. 156685/11 del 26.5.2011). In merito ha comunque
efficacia dirimente l’espressa previsione dell’art. 50 del CD (Reg. CEE 23.4.2008 n. 450/2008).
«Non sorge tuttavia obbligazione doganale in caso di: a) introduzione illegale nel territorio doganale della Comunità di moneta falsa; introduzione nel territorio doganale
della Comunità di stupefacenti e sostanze psicotrope se non strettamente controllati
dalle autorità competenti per essere destinati ad uso medico e scientifico». Ciò vale anche per quanto concerne i controlli e le ispezioni previsti dall’art. 103 del TULS (Testo Unico
Leggi Stupefacenti), d.P.R. 309/90, che estende alla G.d.F. in tale ambito, i poteri previsti per
l’Agenzia delle Dogane dal sopraccitato TULD. Di fatto tale disposizione crea una potestà
concorrente da parte degli ufficiali, ispettori e sovrintendenti della GdF, nel compiere d’iniziativa tali atti, previsti per la funzione di P.G. esercitata dalle Dogane entro gli spazi doganali. La competenza settoriale a svolgere attività di P.G. da parte dei funzionari dell’Agenzia
delle Dogane, a norma dell’art. 57, comma 3 c.p.p., non esclude peraltro neppure la possibilità di svolgere omologhi interventi di altre FFPP che si avvalgano di poteri previsti per la
funzione dal Codice o dalle leggi speciali, in particolare in materia di stupefacenti (Nota Min.
Giustizia del 18.1.2000).
Circa la possibilità di potenziare l’attività della P.G. ordinaria, attraverso la collaborazione con l’A.F., deve, tuttavia, rimarcarsi la necessità di una corretta motivazione
degli atti, nel rispetto delle esigenze legate all’accertamento di violazioni finanziarie
scopritore, secondo le disposizioni dell’art. 87, comma 1, del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope approvato con d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309.
Articolo 15 (Verbalizzazione e documentazione degli altri interventi di polizia giudiziaria per la repressione di reati
comuni non connessi a violazioni di disposizioni la cui applicazione è demandata all’Agenzia delle dogane)
1. Per le operazioni svolte dai militari della Guardia di finanza a seguito dei funzionari doganali attinenti a reati comuni non connessi a violazioni di disposizioni la cui applicazione è demandata all’Agenzia delle dogane, i comandi
della Guardia di finanza e gli Uffici doganali si attengono alle seguenti direttive:
a) redazione degli atti a cura dei militari della Guardia di finanza, che fanno risultare le attività compiute e gli
elementi forniti dai funzionari doganali;
b) deposito dei verbali ed invio dell’informativa di reato al pubblico ministero da parte del comando della Guardia
di finanza, che invia altresì, una sintetica comunicazione al Direttore dell’ufficio doganale interessato nei limiti
consentiti dal vincolo di riservatezza degli atti di polizia giudiziaria.
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Paolo Carretta
costituenti reato. Non sarebbe, infatti, ammissibile ridurre l’esigenza erariale a mero
pretesto, per perseguire obbiettivi attraverso strumenti irrituali che potrebbero inficiare la bontà, sotto il profilo probatorio, di quanto acquisito. La previsione del citato art. 32 l. 7.1.1929, n. 4 è, oggi, integrata da quanto introdotto dal d.l. 223/2006 (art.
37) che ha modificato l’art. 36 del d.P.R. 600/1973, recante Disposizioni comuni in
materia di accertamento delle imposte sui redditi: “I soggetti pubblici incaricati istituzionalmente di svolgere attività ispettive o di vigilanza nonché gli organi giurisdizionali, requirenti e giudicanti, penali, civili e amministrativi e, previa autorizzazione,
gli organi di polizia giudiziaria che, a causa o nell’esercizio delle loro funzioni, vengono a conoscenza di fatti che possono configurarsi come violazioni tributarie devono comunicarli direttamente ovvero, ove previste, secondo le modalità stabilite da leggi o norme regolamentari per l’inoltro della denuncia penale, al comando della GdF
competente in relazione al luogo di rilevazione degli stessi, fornendo l’eventuale documentazione atta comprovarli”. Quanto precede, implica un obbligo ulteriore in capo alla P.G., che deve quindi riferire anche in presenza di violazioni di tipo amministrativo alle norme tributarie. Inoltre, il riferimento ad un obbligo, posto ora in capo
anche all’A.G. penale, requirente o giudicante, rende chiaro che l’esistenza di una indagine in corso può solo provocare un differimento del momento in cui la P.G. dovrà
riferire. Nel corso delle indagini preliminari emerge, infatti, preminente la necessità di
rispettare il segreto delle indagini di cui all’art. 329 c.p.p., con la conseguente necessità di richiedere l’eventuale autorizzazione all’A.G. (art. 63, d.P.R. 633/1972). In fase
successiva, e cioè nel momento in cui la necessità del rispetto del segreto d’indagine
è venuta meno, la previsione che in via interpretativa può ritenersi integrativa dell’art.
129 disp. att. c.p.p., Informazioni sull’azione penale.
Riassumendo può affermarsi che oggi esiste in capo alla P.G. l’obbligo di riferire: in
presenza di una violazione costituente reato finanziario (art. 32, l. 4/1929) che debba essere
accertato a mezzo processo verbale, alla P.T. (che è normalmente la G.d.F., ma che potrebbe
essere anche l’ufficio competente dell’Agenzia delle Dogane per i reati di competenza) che
deve essere attivata immediatamente, ponendo tuttavia in essere tutti gli atti urgenti che si
rendano necessari; in presenza di una violazione tributaria di qualsiasi natura, penale o
amministrativa (art. 36, d.P.R. 600/1973), rilevata nell’ambito dell’attività di P.G. delegata o
d’iniziativa, alla G.d.F. competente per territorio, dopo aver osservato gli adempimenti procedurali necessari in ordine all’autorizzazione del P.M., quando necessaria in relazione ad
una indagine in corso; in tale caso verrà fornita la documentazione atta rilevarli; in presenza
di una violazione tributaria di natura amministrativa (art. 36, d.P.R. 600/1973) rilevata
nel corso d’attività d’istituto (in servizio o per causa di esso) non relativa a fatti penalmente
rilevanti (ovvero non immediatamente percepibili come tali dagli operatori), alla GdF competente per territorio; in tale ipotesi verrà fornita la documentazione atta rilevarli.
Pare evidente che la terza di tali ipotesi debba intendersi riferita agli organi di P.G.,
nel senso di enti i cui appartenenti esplichino tali funzioni, ma prescindendo dall’esclusivo esercizio delle stesse, potendo ritenersi integrata la previsione anche nell’ipotesi in
cui il servizio esplicato sia di polizia amministrativa. I fatti devono però essere rilevati “(omissis) a causa o nell’esercizio delle funzioni”. In taluni comparti tuttavia, imposta
di bollo e imposta di registro, esiste un preciso obbligo, posto direttamente in capo ai
pubblici ufficiali e quindi anche agli appartenenti alla P.G., di inviare direttamente gli
atti per la regolarizzazione agli uffici periferici dell’Agenzia delle Entrate16.
L’esercizio delle funzioni dell’organo di polizia assume una importanza determinante, circa il valore probatorio da dare agli atti sotto il profilo amministrativo. Non esiste,
infatti, una riserva di “constatazione” in capo all’A.F., che, viceversa, è l’unica a poter
emanare atti di accertamento, con valore, quindi, provvedimentale. Sarebbe, peraltro,
contrario ai principi di economicità e buon andamento della pubblica amministrazione
ritenere l’inutilizzabilità diretta di quanto acquisito dalle sue varie branche. Quindi anche i pubblici ufficiali non appartenenti alla Amministrazione Finanziaria godono, nelle loro verbalizzazioni, della stessa fede privilegiata prevista a fini tributari per l’A.F. Ovviamente tali verbalizzazioni avranno, solo incidentalmente, un rilievo
tributario, salvo che la legge disponga altrimenti. Non è, quindi, necessario ripetere verbalizzazioni e acquisizioni già avvenute in altri ambiti. Si eviteranno, pertanto, aggravi
di costi per l’erario, disturbo per il contribuente e per i terzi. Riassumendo, non esiste
un “monopolio” circa la conoscibilità dei fatti fiscalmente rilevanti. Tale constatazione
deve avvenire, tuttavia, correttamente, nell’ambito dell’esercizio attuale di una funzione
istituzionale. Tale interpretazione appare, peraltro, autorevolmente indicata dalla Suprema Corte (Cass., sez. trib., 11.6.2001, n. 7832) che ha rigettato un ricorso relativo ad un
avviso d’accertamento basato su una contestazione scaturita da un verbale redatto da
un organo ispettivo del Ministero del lavoro che, al termine dell’attività, aveva segnalato alla GdF omissioni contributive e previdenziali. Da quanto precede, si ricava, quindi,
un quadro coordinato di disposizioni la cui corretta interpretazione non solo non provoca limiti all’operatività delle varie componenti della P.G., ma consente una notevole economia di risorse, garantendo la sinergia nell’espletamento dei servizi di polizia.
Ciò in relazione ad un preciso requisito giuridico, funzionale alla conoscenza di tecnicismi derivanti da una preparazione specialistica, di difficile acquisizione e mantenimento anche in capo agli stessi appartenenti alla P.T. Il citato art. 32 (l. 7.1.1929, n. 4) deve, peraltro, essere inteso come norma speciale rispetto all’art. 36 (d.P.R. 600/1973), in
quanto riferibile, il primo, alle sole violazioni costituenti reato finanziario. La riferibilità
Art. 10, d.P.R. 26.4.1986, n. 131/2010 - Titolo: Soggetti obbligati a richiedere la registrazione.
1. Sono obbligati a richiedere la registrazione: a) le parti contraenti per le scritture private non autenticate, per i contratti
verbali e per gli atti pubblici e privati formati all’estero nonchèi rappresentanti delle societào enti esteri, ovvero uno dei
soggetti che rispondono delle obbligazioni della societào ente, per le operazioni di cui all’art. 4; b) i notai, gli ufficiali giudiziari, i segretari o delegati della pubblica amministrazione e gli altri pubblici ufficiali per gli atti da essi redatti, ricevuti o
autenticati; c) i cancellieri e i segretari per le sentenze, i decreti e gli altri atti degli organi giurisdizionali alla cui formazione
hanno partecipato nell’esercizio delle loro funzioni; d) gli impiegati ell’amministrazione finanziaria e gli appartenenti al
Corpo della guardia di finanza per gli atti da registrare d’ufficio a norma dell’art. 15; d-bis) gli agenti di affari in mediazione
iscritti nella sezione degli agenti immobiliari del ruolo di cui all’articolo 2 della legge 3 febbraio 1989, n. 39, per le scritture
private non autenticate di natura negoziale stipulate a seguito della loro attivitàper la conclusione degli affari.
Art. 19, d.P.R. n. 642/1972
Titolo: Obblighi degli arbitri, dei funzionari e dei pubblici ufficiali.
Salvo quanto disposto dai successivi artt. 20 e 21, i giudici, i funzionari e i dipendenti dell’Amministrazione dello Stato,
degli enti pubblici territoriali e dei rispettivi organi di controllo, i pubblici ufficiali, i cancellieri e segretari, nonché gli
arbitri non possono rifiutarsi di ricevere in deposito o accettare la produzione o assumere a base dei loro provvedimenti,
allegare o enunciare nei loro atti, i documenti, gli atti e i registri non in regola con le di sposizioni del presente decreto.
Tuttavia gli atti, i documenti e i registri o la copia degli stessi devono essere inviati a cura dell’ufficio che li ha ricevuti
e, per l’autorità giudiziaria, a cura del cancelliere o segretario, per la loro regolarizzazio ne ai sensi dell’art. 31, al competente ufficio del registro entro trenta giorni dalla data di ricevimento ovvero dalla data del deposito o della pubblicazione
del provvedimento giurisdizionale o del lodo.
16
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Paolo Carretta
a fattispecie costituenti reato giustifica quindi la possibilità di compiere i necessari atti urgenti, da parte della P.G. ordinaria, prima dell’intervento della P.T., ma per i quali
possiede comunque le necessarie qualifiche. La seconda di tali norme contiene, invec,e
una previsione più vasta, avendo riguardo a fatti costituenti violazioni tributarie, anche
di tipo amministrativo, emergenti a seguito di attività che possono riguardare sia indagini per reati comuni che attività ispettive o di vigilanza di tipo amministrativo. In tale
ipotesi, non è possibile alcuna attività finalizzata all’accertamento di illeciti, per i quali
la P.G. ordinaria non possiede le necessarie qualifiche, fatta salva la rilevanza da attribuire a quanto direttamente constatato come atto pubblico. I fatti dovranno, in tale ipotesi, essere solo comunicati “direttamente ovvero, ove previste, secondo le modalità stabilite da leggi o norme regolamentari per l’inoltro della denuncia penale… omissis... fornendo l’eventuale documentazione atta a comprovarli”. L’eventuale esistenza
di un procedimento penale per reato comune o l’esistenza di una delega, renderà necessario subordinare la comunicazione all’autorizzazione del P.M., ovvero procrastinare la comunicazione, obbligatoria, al momento in cui cessa il segreto d’indagine di cui
all’art. 329 c.p.p., ovvero quando fisiologicamente viene resa l’informazione sull’azione penale (art. 129 att. c.p.p.).
Legislazione antimafia.
In materia di legislazione antimafia (d.lgs. 159/2011, Codice Antimafia) si rinviene una distinta
previsione tra l’impiego della G.d.F. e della polizia giudiziaria per lo svolgimento di indagini sul
tenore di vita, sulle disponibilità finanziarie e sul patrimonio degli indiziati di appartenere ad
associazioni mafiose o equiparate (art. 19). Ciò è in parte retaggio di una precedente previsione
normativa, che individuava nella G.d.F. l’organo competente a svolgere tali accertamenti. In parte
trova giustificazione nelle particolari attitudini e abitudini di tale Corpo a svolgere attività accertative della specie. Non esistono comunque restrizioni in ordine all’impiego delle altre forze di
polizia, che dispongono peraltro di articolazioni specializzate nel settore. In particolare le strutture investigative che si occupano prevalentemente o quasi esclusivamente di contrasto alla criminalità organizzata e reati particolarmente gravi, sono la D.I.A. e i servizi centrali e interprovinciali
della Polizia (S.C.O.), dei Carabinieri (R.O.S.) e della Guardia di Finanza (S.C.I.C.O.; G.I.C.O.),
cui si è recentemente aggiunto il Nucleo Investigativo Centrale (N.I.C.) della Polizia penitenziaria.
Nessuna speciale qualifica è prevista per lo svolgimento di tali attività accertative. In ogni caso la
P.G. ordinaria (gli ufficiali di P.G. delegati dal Pubblico Ministero o specificamente designati dal
responsabile, a livello centrale, dei servizi di cui all’art. 12 del d.l. 152/1991, conv. con mod. dalla
l. 203/1991, può oggi richiedere l’accesso telematico ai dati contenuti nell’ Archivio dei rapporti
finanziari a seguito di “accertamenti di carattere patrimoniale per le finalità di prevenzione previste da specifiche disposizioni di legge e per l’applicazione di misure di prevenzione. Tali misure si
rendono applicabili (art. 4), anche nei confronti di coloro che siano abitualmente dediti a traffici di merci contraffatte e che, per condotta e tenore di vita, si può ritenere vivano abitualmente,
anche in parte con i proventi di tali attività delittuose. Il coordinamento tra procedimento penale
e misure di prevenzione (art. 30) garantisce la possibilità di disporre il sequestro e la confisca di
prevenzione, anche relativamenti a beni già sottoposti a sequestro nel procedimento penale. Gli
effetti restano sospesi fino alla definizione del procedimento e si estinguono nel caso di confisca
disposta in sede penale. Diverso è il discorso per quanto riguarda la verifica della posizione fiscale (art. 79) da farsi nei confronti dei condannati per particolari reati associativi e per i soggetti per
i quali sia stata dispo sta, anche con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione.
Si tratta di disposizioni di natura fiscale e tributaria, che implicano il possesso della necessaria
qualifica di P.T., riservate alla G.d.F.
129
COMPETENZE NEGLI SPAZI DOGANALI (ART. 17, TULD, d.P.R. n. 43/1973)
CONVALIDA ATTI P.G. URGENTI
P.V. di ACCERTAMENTO
UFFICI
UFFICI
FINANZIARI
FINANZIARI
PROCESSO VERBALE DI
CONSTATAZIONE
AUTORITÀ
AUTORITA’
Notizia di Reato Art. 347
C..P.P.
GIUDIZIARIA
GIUDIZIARIA
NOTIZIA DI REATO
ART. 347 C.P. E
PROCESSO
VERBALE
ACCERTAMENTO
ART. 325 TULD
VIOLAZIONI
DOGANALI DI
NATURA PENALE O
AMMINISTRATIVA
Violazioni
Penali Comuni
tra cui
Stupefacenti
VIOLAZIONI
TRIBUTARIE
NON DOGANALI
Art. 347
GdiF
Art. 36 D.P.R.
600/73
Circolazione
transfrontaliera di capitali
Violazioni constatate da
GdiF
Art. 325 TULD
d.P.R. 43/73
Rapporto
Verbale o
Scritto
P.G.
ORDINARIA
VIOLAZIONI
VIOLAZIONI
PENALI
PENALI
COMUNI
COMUNI
TRATRA
CUI CUI
STUPEFACENTI
STUPEFACENTI
D.P.R.
D.P.R.
309/90
309/90
VIOLAZIONI
VIOLAZI
DOGANALI DI
ONI DOGANALI
NATURA PENALE O
DI NATURA
AMMINISTRATIVA
PENALE O
DOGANA
DOGANA
ART. 347 C.P.P.
MINISTERO ECONOMIA
E FINANZE
130
Paolo Carretta
2.3.1. Competenza in materia informatica e telematica
Le disposizioni di coordinamento tra le forze di polizia, come il d.m. (Interno)
28.4.2006, non prescindono dal quadro legislativo ed, anzi, lodevolmente, mirano
a limitare sovrapposizioni. La l. 18.3.2008, n. 48 ha ratificato e dato esecuzione alla Conv. Cons. U.E. sulla criminalità informatica (fatta a Budapest il 23 Nov. 2001).
È stata conseguentemente individuata la competenza dell’ufficio del pubblico ministero presso il tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente per alcuni reati commessi con l’uso di nuove tecnologie (art. 51, n.
3 quinquies). Le numerose modifiche che ha introdotto al c.p.p. e al T.U. sulla privacy, pongono la necessità di fare il punto sulle diversificate competenze tra le forze di polizia in materia informatica e telematica ovvero di ICT (Information and
Communication Tecnologies). Tale ultimo termine, deriva dalla fusione dei termini TELEcomunicazioni e inforMATICA e ha riguardo alla trasmissione a distanza,
attraverso strumenti informatici, di dati, servizi e beni dematerializzati. Tipico bene dematerializzabile è il libro, che può esistere fisicamente quando fissato e stampato o essere dematerializzato e impresso in un supporto, come, ad esempio, il
C.D., ovvero essere contenuto in un file. Il comma 4-ter dell’art.132 del codice privacy (d.lgs. n. 196/2003), consente al Min. Interno o su sua delega ai responsabili
degli uffici cent. specialistici in materia informatica/telematica: http://poliziadistato.it/articolo/982-polizia-dellecomunicazioni; http://www.carabinieri.it/Internet/Arma/Oggi/Reparti/Organizzazione+Mobile+e+Speciale/Ros; www.gdf.gat.it; nonché
ai questori e comandanti provinciali, servizi centrali e interprovinciali delle stesse forze di polizia (S.C.O, R.O.S., S.C.I.C.O. e G.I.C.O.) e al direttore della DIA, la
possibilità di ordinare la conservazione e protezione dei dati del traffico telematico, esclusi i contenuti delle comunicazioni, agli operatori e fornitori di servizi informatici o telematici. Tale sinora inusitato potere contempera, finalmente, le esigenze di legalità e privacy, con quelle di celerità in talune attività d’indagine e accertative. Tali si sentivano oramai indifferibili, in ordine alla rapidità di comunicazione e trasferimento di beni e servizi dematerializzati e dematerializzabili, con modalità tali da superare i confini e le barriere doganali senza formalità e controlli preventivi. L’efficacia del provvedimento limitata a novanta giorni, ma con possibilità
di motivata proroga fino a sei mesi, salvaguarda la possibilità d’indagine oltre i termini ordinariamente previsti dal c.p.p. Consente, inoltre, di intervenire, medio tempore, con provvedimenti dell’A.G., che garantiscano la utilizzabilità delle acquisizioni nel procedimento penale. I provvedimenti di cui sopra devono essere comunicati per iscritto, entro quarantotto ore dalla notifica al destinatario, fornitore o operatore del servizio, nonché al P.M. del luogo dell’esecuzione per la convalida; perdono efficacia, invece, in caso manchi tale provvedimento. A parte i diversi termini e il fatto che il provvedimento può essere emesso anche per aderire a richieste
di autorità investigative straniere, la norma sulla conservazione del traffico (c.d. data retention) è costruita in maniera analoga all’art. 353 c.p.p., comma 3 che prevede la sospensione dell’inoltro della corrispondenza tradizionale e, ora, anche in forma elettronica o telematica, attraverso una nuova formulazione del primo periodo
del comma 3. I soggetti legittimati a emettere tale provvedimento, oltre al Ministro
dell’Interno, sono individuati in base a due distinti criteri: quelli cui sono riferibili
le intercettazioni e controlli preventivi sulle comunicazioni (art. 226, coord. c.p.p.)
e quelli connotati da elevato grado di specializzazione nel settore informatico e telematico. Restano escluse le forze di polizia diverse dalle tre principali e dalla DIA,
nonché soggetti, reparti e articolazioni delle stesse, diversi da quelli citati. La perquisizione in flagranza di reato ovvero effettuata durante l’esecuzione di attività restrittiva della libertà personale di cui al comma 2 dell’art. 352 c.p.p., viene ora estesa (art. 352, comma 1-bis) ai sistemi informatici e telematici, ancorché protetti da
misure di sicurezza, con la conseguente necessità di adottare “misure tecniche dirette ad assicurare la conservazione dei dati originali e ad impedirne l’alterazione”. Tale ultima previsione estende esplicitamente le possibilità investigative d’iniziativa di qualsiasi UPG e, in taluni casi, anche dei semplici agenti (art. 113, disp.
att. c.p.p.), con attività sin qui svolte ricorrendo quasi solo all’opera di consulenti in
possesso di specifiche competenze tecniche (art. 348, comma 4, c.p.p.). La necessità
di acquisire professionalità riguarda, quindi, tutta la P.G. Anche l’attività delegata di
sequestro (art. 254-bis c.p.p.), potrebbe essere svolta, da qualsiasi UPG, presso fornitori di servizi informatici, telematici e di telecomunicazioni. I dati detenuti da tali
soggetti, compresi quelli di traffico e ubicazione, possono essere acquisiti, per esigenze legate alla regolare fornitura del servizio, “mediante copia di essi su adeguato supporto, con una procedura che assicuri la conformità dei dati acquisiti a quelli originali e la loro immodificabilità”.
Indagini informatiche e telematiche.
Tipici elementi di prova relativi ad investigazioni informatiche sono: e-mail, foto digitali,
spool di stampa, transazioni elettroniche finanziarie e non, documenti di videoscrittura, instant messages, chat, archivi di contabilità, fogli elettronici, archivi di database, movimenti
svolti su browsers internet, contenuti di memorie digitali, copie di back up, tracciamenti di
GPS per localizzazione geografica, tracciati di varchi d’accesso e porte elettroniche, files audio, files video, memorie nascoste e memorie collettive cancellate. L’attività d’indagine, svolta
attraverso la raccolta di elementi di prova sui supporti informatici, sulla trasmissione dei dati
e sul WEB, l’esame, l’analisi, è denominata “Computer and Network Forensics”, quando è
rivolta alla telefonia mobile viene invece detta “Mobile Forensics”, meglio “Pda” forensics
quando rivolta ai telefoni palmari di ultima generazione, quando è collegata alla violazione
di sistemi informatici è detta “Intrusion forensics”. Complessivamente tali attività vengono
denominate “Digital Forensics”. L’attività di elaborazione attraverso metodi automatizzati e
manuali, integrazione, analisi dei dati acquisiti durante le investigazioni o dalle banche dati,
comunque preservando l’integrità del dato digitale, è denominata “Data Analysis”. Non si
deve pensare, a tal proposito, ad un accesso limitato a banche dati riservate, quanto ad un
uso integrato tra le predette e quelle comunque disponibili in rete e non. Il potenziale offerto
dal WEB è infatti grandissimo. Basti pensare al servizio messo a disposizione della “community” finanziaria on-line e rinvenibile sul sito www.pattichiari.it “investimenti informati”.
Si tratta di un motore di ricerca diretto a confrontare le informazioni sulle obbligazioni circolanti in Italia. Promuove l’efficienza dei mercati finanziari riducendo i costi di raccolta delle
informazioni. Tali informazioni possono avere una utilità, anche in materia di investigazione
economica. Le risultanze investigative comprendono la descrizione delle attività compiute, degli strumenti utilizzati, delle operazioni idonee a completare l’analisi forense.
Deve infine essere garantito il rispetto della catena di custodia (chain of custody).
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Paolo Carretta
L’intimazione data al gestore, nominato custode, di impedirne l’alterazione o
l’accesso da parte di terzi (art. 259, comma 2, c.p.p.), deve essere intesa come ulteriore garanzia, che non supera la necessità di svolgere vera e propria attività qualificabile, come sopra detto, di computer forensic da parte della P.G.. Oltre alla migliorata e più specialistica capacita nel settore informatico, dovranno evidentemente essere acquisiti e disponibili i software e i supporti tecnici necessari ad effettuare
copie immodificabili di dati, informazioni, e programmi informatici (art. 256, comma 1, c.p.p.), secondo la previsione legale. Le previgenti disposizioni di coordinamento tra le FF.PP, come il d.m. (Interno) 28.4.2006, non contrastano col suesposto quadro legislativo.
Sicurezza delle reti di comunicazione. Si premette che il settore della polizia
delle comunicazioni è regolato da un sistema normativo complesso che è causa di
aree di contiguità nell’attività istituzionale di più Forze di polizia.
Una esplicita competenza in materia di protezione cibernetica e sicurezza informatica
nazionale è stata inoltre recentemente attribuita al Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica (l. 7.8.2012, n. 133). Tale attribuzione di competenze è da considerare
operativa.
In materia assume inoltre importanza determinante l’attribuzione della “rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale al settore delle comunicazioni”
(d.P.C.M. 2 ott. 2013, n. 129 recante mod. al d.P.C.M. 30 nov. 2012, n. 253), alle reti e gli
impianti utilizzati per la fornitura dell’accesso agli utenti finali dei servizi rientranti negli
obblighi del servizio universale e dei servizi a banda larga e ultralarga.
In conseguenza si rende applicabile un istituto giuridico di derivazione anglosassone
denominato Golden Share, per cui il Governo può esercitare poteri speciali in conseguenza
di una privatizzazione (o vendita di parte del capitale di un’impresa pubblica). Il provvedimento, in caso di minaccia effettiva di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della
difesa e della sicurezza nazionale, prevede che possano essere esercitati tre poteri speciali:
1) imposizione di specifiche condizioni relative alla sicurezza degli approvvigionamenti, alla
sicurezza delle informazioni, ai trasferimenti tecnologici, al controllo delle esportazioni nel
caso di acquisto, a qualsiasi titolo, di partecipazioni in imprese che svolgono attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale;
2) veto all’adozione di delibere dell’assemblea o degli organi di amministrazione di un’impresa di cui a punto 1), aventi ad oggetto la fusione o la scissione della società, il trasferimento
dell’azienda o di rami di essa o di società controllate, il trasferimento all’estero della sede
sociale, il mutamento dell’oggetto sociale, lo scioglimento della società, le cessioni di diritti
reali o di utilizzo relative a beni materiali o immateriali o l’assunzione di vincoli che ne condizionino l’impiego;
3) opposizione all’acquisto, a qualsiasi titolo, di partecipazioni in un’impresa di cui al punto 1)
da parte di un soggetto diverso dallo Stato italiano, enti pubblici italiani o soggetti da questi
controllati, qualora l’acquirente venga a detenere, direttamente o indirettamente, anche attraverso acquisizioni successive, per interposta persona o tramite soggetti altrimenti collegati, un
livello della partecipazione al capitale con diritto di voto in grado di compromettere nel caso
specifico gli interessi della difesa e della sicurezza nazionale.
Per effetto del d.lgs. alla G.d.F., nell’esercizio delle funzioni di polizia economica e finanziaria, sono demandati compiti di prevenzione, ricerca e repressione delle violazioni in materia di valute, titoli, valori e mezzi di pagamento nazionali, europei ed esteri, nonché di movimentazioni finanziarie e di capitali. Particolari competenze sono, inoltre, riconosciute al NSPV in materia di lotterie e giuochi attraverso il web o reti telematiche. L’azione dispiegata in tale settore dalla GdF riguarda
i circuiti di pagamento nel loro complesso e, pertanto, anche quelli che utilizzano
tecnologie, com’è nel caso, delle carte di debito e di credito e dei pagamenti e movimenti di capitali effettuati on line. Con riguardo al commercio elettronico, lo sviluppo esponenziale degli scambi via internet ha reso pressante l’esigenza di controllare il corretto andamento degli obblighi tributari da parte degli operatori e, a
tal fine, con direttiva dell’8 giugno 2000, il Ministro delle finanze ha disposto il rafforzamento del dispositivo di controllo nel settore, affidando al Corpo il compito di
assumere opportune iniziative tese ad individuare i fenomeni evasivi nel commercio elettronico. Di contro, il servizio polizia postale e delle comunicazioni della Polizia di Stato, nell’ambito dei propri compiti istituzionali, svolge attività di intelligence per la prevenzione ed il contrasto dell’utilizzo e della contraffazione di mezzi di
pagamento, settore che ha immediati riflessi sul commercio elettronico e nel quale l’attenzione investigativa del comparto di specialità è incentrata sulle tecnologie
software o hardware impiegate per carpire, riprodurre e utilizzare identità, codici e
carte di pagamento in transazioni elettroniche.
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Paolo Carretta
DELEGA MINISTRO INTERNO
INIZIATIVA
Art. 132, c. 4-ter, d.lgs. 196/2003
P.S.,C.C., GdiF, DIA, Uffici centrali
specialistici materia informatica o
telematica, Questori, Comandanti prov.
Provinciali Servizi centrali e
Richiesta
Autorità
investigative
straniere
interprovinciali
Ordine di conservazione
e protezione traffico
telematico e informatico
a operatori e gestori
di servizi
AUTORITÀ
GIUDIZIARIA
POLIZIA
GIUDIZIARIA
DELEGA
POLIZIA
GIUDIZIARI
A
INIZIATIVA
UPG, AGENTI
Trasmissione al PM entro
48 ore comunicazione gestore
NON
COVALIDA
PM
CONVALIDA
PM
Perquisizione iniziativa
sistemi informatici
e telematici
Art. 352 c.p.p.
CONVALIDA PM
INEFFICACIA
EFFICACIA
SEQUESTRO E
COPIA
IMMODIFICABILE
PROVVEDIMENTO
AG, PER
ACQUISIZIONE
O SEQUESTRO
Sequestro dati
e informazioni
presso fornitori
servizi informatici e telematici
COPIA IMMODIFICABILE
DATI, INFORMAZIONI E
PROGRAMMI INFORMATICI
La Polizia postale e delle comunicazioni è impegnata in attività di investigazione
per la prevenzione ed il contrasto alle violazioni sul diritto d’autore, settore in cui è
particolarmente evidente la contiguità dell’azione investigativa con le competenze
di altre Forze di polizia ed in particolare con quelle rimesse alla G.d.F. (art. 2, comma 2, lettera l) dal d.lgs. n. 68 del 2001, le quali possono svolgersi anche attraverso il monitoraggio di internet per individuare le violazioni commesse attraverso la
rete. In presenza di aree di contiguità nell’ambito di fenomeni di natura inevitabilmente complessa occorre prevedere, come criterio generale di riparto delle rispettive funzioni, che la FF.PP. competente ad intervenire vada individuata avuto riguardo alla natura del fatto e dei reati, o delle violazioni amministrative ad esso ricollegabili, che si intendono prevenire o reprimere.
Operazioni sotto copertura.
Le operazioni sotto copertura (under covered) sono spesso rischiose e presuppongono elevata specializzazione. Per tale motivo sono limitate alle tre maggiori forze di polizia, prevedono inoltre generalmente l’impiego di aliquote specializzate. Sono previste in materia di:
riciclaggio (art. 648-bis c.p.) reimpiego (art. 648-ter c.p.); delitti contro la libertà personale
(libro II, tit. XII, capo II, sez. I c.p.), delitti concernenti armi, munizioni e esplosivi; immigrazione clandestina e sfruttamento della prostituzione di clandestini (art. 12, c.c. 3, 3-bis,
3-ter, d.lgs. n. 286/1998), sfruttamento e induzione alla prostituzione (art. 3 L. n. 75/1958);
delitti commessi con finalità di terrorismo; estorsione (art. 629 c.p.) e usura (art. 644 c.p.)
per cui è esclusivamente previsto di ritardare o omettere atti di competenza notiziando il
PM. In nessun caso possono indurre taluno a commettere reati, devendo pertanto limitarsi a
svelare reati commessi o flagranti. Possono inquadrarsi nell’ambito preventivo/repressivo di
competenza delle forze di polizia, ovvero prescindere da esso ed essere riferibili all’attività
d’istituto dei servizi d’informazione, assumendo connotazioni affatto diverse. Il modello di
tali investigazioni, che ha fornito la base normativa e regolamentare per esse, si rinviene in
materia di stupefacenti (ora art. 9 l. n. 146/2006) laddove Ufficiali e agenti di P.G. possano
utilizzare documenti, identità o indicazioni di copertura per entrare in contatto con soggetti
e siti nelle reti di comunicazione, informandone al più presto, comunque entro le 48 ore
dall’inizio dell’attività, il P.M.. L’abilitazione a svolgere operazioni sotto copertura è possibile
anche i n materia di contrasto dei reati di contraffazione, di cui agli artt. 473 e 474 c.p. La
disciplina coerente ed unitaria è contenuta nell’art. 8 della l. 13.8.2010, n. 136, che ha modificato l’art. 9 della l. 146/2006, prevedendo tale competenza in capo ad UPG appartenenti
alle strutture specializzate di: Polizia, CC e GdF. Inoltre tali organi di polizia e il personale
dell’AAMS (Monopolio) sono chiamati all’accertamento di violazioni in materia di gioco
pubblico (slots), effettuando operazioni di gioco presso locali in cui si effettuano scommesse o sono istallati apparecchi da intrattenimento (art. 10, comma 1, l. n. 44/2012). In tale caso
utilizzano denaro attinto da uno speciale fondo AAMS. La previsione normativa è, in materia
di contraffazione, più ampia e articolata. L’attivazione di siti WEB, la realizzazione di aree di
comunicazione e scambio su reti o sistemi telematici, nonché la creazione di documenti di
copertura, è rimessa ad un emanando decreto ministeriale (Interno). Non rileva infine come
attività di P.G., ma può essere utile considerare l’uso della rete, per finalità istituzionali proprie dei “Servizi”. In merito all’esercizio di attività economiche giova qui osservare che, la
legge di riforma dei Servizi d’Informazione per la Sicurezza n. 124/2007 prevede all’art. 25,
l’esercizio di attività economiche simulate. L’esercizio di tali attività può avvenire sia nella
forma di impresa individuale sia nella forma di società di qualunque natura. Il regolamento stabilisce le modalità di svolgimento di tali attività. In tale ambito è (l. 7.8.2012, n. 133)
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Paolo Carretta
inoltre previsto che gli appartenenti ai servizi (AISI e AISE), coordinati (art. 4 comma 3 l.
n. 124/2007 mod.) dal Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS), utilizzino per
le loro attività identificativi e documenti (anche informatici) di copertura, escludendo però
quelli riconducibili all’esercizio delle funzioni di P.G., P.S. e P.T. Presso il citato DIS è tenuto
un registro riservato e, al termine dell’operazione, il documento o il certificato è conservato
in apposito archivio (art. 4).
In relazione a ciò, si dispone che sia rimesso alla competenza primaria della Polizia di Stato garantire, in via generale, l’integrità e la funzionalità della rete informatica, ivi compresa la protezione delle infrastrutture critiche informatizzate, la prevenzione ed il contrasto degli attacchi di livello informatico alle strutture di livello
strategico per il Paese, nonché la sicurezza e regolarità dei servizi di telecomunicazione e il contrasto della pedopornografia on line, anche in relazione a quanto previsto dall’art.7-bis del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155 e dall’art. 19 della legge 6 febbraio 2006,
n. 38. La Polizia postale e delle comunicazioni procederà, altresì, al contrasto degli illeciti concernenti i mezzi di pagamento e il diritto d’autore in tutti i casi in cui
l’utilizzo distorto dello strumento informatico o delle tecnologie di rete rappresenti
il modo esclusivo o assolutamente prevalente di perpetrazione degli stessi, raccordandosi con la GdF cui, secondo le esplicite previsioni del decreto legislativo n. 68
del 2001, compete gravitare in modo generale sull’area della tutela dei marchi, dei
brevetti e della proprietà intellettuale, nonché della tutela dei mezzi di pagamento,
ferme restando le attività svolte dal Corpo in favore della Autorità garante per le comunicazioni, per la tutela del diritto d’autore e del regolare pagamento dei canoni
di abbonamento al servizio pubblico radiotelevisivo.
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SICUREZZA DELLE RETI DI COMUNICAZIONE D.M. (INTERNO) 28 aprile 2006
POLIZIA DI STATO
SERVIZIO POLIZIA
POSTALE
INTELLIGENCE in materia di:
•
•
•
GUARDIA DI FINANZA
Prevenzione, ricerca e repressione
delle violazioni in materia di:
• Valute
• Titoli
Prevenzione e contrasto
utilizzo e contraffazione
mezzi di pagamento
Commercio elettronico
Tecnologie software e
hardware impiegate per frodi
con carte di pagamento
•
Mezzi di pagamento,
nazionali, europei, esteri
•
•
Movimentazioni finanziarie
Movimentazioni di capitali
•
Diritto d’autore software
Diritto Autore
proprietà intellettuale
SICUREZZA
INTEGRITÀ
FUNZIONALITÀ RETI
INFORMATICHE
E INFRASTRUTTURE
CARTE DI
PAGAMENTO E
MONETA
ELETTRONICA
ATTIVITÀ IN
FAVORE AUTORITÀ
GARANTE
COMUNICAZIONI
INTERNET
DIRITTO
D’AUTORE
Regolare pagamento
dei canoni di
abbonamento
Radiotelevisivo
OPERAZIONI SOTTO COPERTURA
STUPEFACENTI E REATI DI CONTRAFFAZIONE ARTT. 473 E 474 C.P.
- Strutture specializzate PS, CC. e GdF
- Disposizioni organi di vertice o su delega responsabili almeno provinciali
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Paolo Carretta
Non si possono, tuttavia, separare nettamente competenze obbiettivamente sovrapposte, in un quadro di frequenti modifiche normative e di rapidissima evoluzione tecnologica che, da sola, provoca modifiche del contesto, con inevitabili ricadute in termini di possibili modalità commissive/omissive delle violazioni. Caso
tipico è riconducibile allo sviluppo del WEB e alle possibilità date, dallo strumento, al commercio elettronico. Inevitabilmente il tradizionale controllo garantito dalla G.d.F., nello scambio di beni e servizi, è venuto a sovrapporsi con le competenze
della Polizia postale sul controllo dello strumento stesso. In una ottica collaborativa anche la conoscenza delle norme sulla polizia economica e finanziaria può giovare in termini di risorsa, fermi restando gli obblighi di attivazione/comunicazione
che rilevano per la P.G., in genere, verso la P.T., in presenza di reati finanziari che
debbano essere accertati mediante processo verbale (art. 32, l. 7.1.1929, n. 4), o di
illeciti amministrativi tributari (art. 36, d.P.R. 600/1973). Rileva, inoltre, il protocollo d’intesa relativo ai rapporti di collaborazione tra l’Autorità per le Garanzie nelle
Comunicazioni (www.agcom.it) e la G.d.F. Ferme restando tutte le attribuzioni che
il Corpo esercita come Polizia Giudiziaria (d’iniziativa e delegata), ovvero d’iniziativa come Polizia Economica e Finanziaria, non può sottacersi l’attività svolta per tale
Autorità. I compiti dell’Autorità sono previsti normativamente dall’art. 182-bis della
l. 22.4.1941, n. 633, che è stato inserito nel quadro normativo di riferimento dall’art.
11 della l. 18.8.2000, n. 248. Il comando del Corpo istituzionalmente preposto alla
collaborazione è individuato nel Nucleo Speciale della GdF per la Radiodiffusione e
l’Editoria, istituito con Dec. del M.E.F. del 5 maggio 1999, con sede in Napoli. L’Autorità può avvalersi del reparto, ai sensi del Protocollo d’intesa relativo ai rapporti di collaborazione tra l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni e la G.d.F. del
15.7.2002. I settori in cui è prevista la collaborazione (art. 1) sono: a) parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per
la comunicazione politica; b) verifica di posizioni dominanti; c) investimenti pubblicitari; d) obbligo di separazione contabile; e) tutela del diritto d’autore. L’Autorità intrattiene rapporti esclusivamente con il prefato Nucleo Speciale che assicura,
quale organo di polizia economico-finanziaria, gli adempimenti relativi alla collaborazione richiesta, direttamente su tutto il territorio nazionale, ovvero anche attraverso i competenti reparti territoriali. La collaborazione può espletarsi anche attraverso l’assistenza da parte del Nucleo ai funzionari dell’Autorità. Nel caso, tale assistenza può essere fornita anche dai reparti territoriali. Ove l’attività riguardi specifici progetti, anche di ricerca, il Nucleo Speciale assicura le necessarie competenze
anche coinvolgendo personale tratto da reparti specializzati. L’Autorità, in occasione delle richieste d’intervento, di norma indica i seguenti dati:
1. i dati delle società e/o i nominativi dei soggetti interessati;
2. i fatti e le circostanze in ordine ai quali procedere;
3. le informazioni da richiedere o i documenti da acquisire;
4. le sanzioni applicabili in caso di rifiuto, omissione o ritardo senza giustificato
motivo nell’esibizione della documentazione o nella comunicazione delle informazioni richieste, ovvero nel caso in cui le stesse non siano veritiere. Comunque
il Nucleo Speciale, nell’espletamento degli accertamenti di cui sopra, agisce secondo le modalità e con i poteri e le facoltà attribuiti al Corpo dalle leggi e dai
regolamenti vigenti. Di tutte le attività d’indagine viene redatto verbale e gli atti possono essere trasmessi al Dipartimento o servizio responsabile. In caso di
violazioni penali il Nucleo inoltra la notizia di reato alla competente A.G., ovviamente rispettando le regole relative ai rapporti tra procedimento penale e amministrativo.
2.3.2 La Polizia Amministrativa
In via generale “(omissis) gli organi addetti al controllo sulle disposizioni per la
cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro” (art. 13, l. n. 689/1981) esercitano i poteri di accertamento e ispettivi previsti dalla stessa legge “Modifiche al sistema penale”. Tale legge reca, in via
generale, le disposizioni per l’attività di polizia amministrativa, che tuttavia vede le
molte eccezioni previste per i singoli settori alla cui vigilanza i diversi funzionari
sono preposti. In settori specifici, i poteri possono quindi conoscere una maggiore
ampiezza. Sempre in via generale, è tuttavia prevista la competenza, ove non diversamente contemplato, anche per gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria (art.
13, comma 4)17, senza distinzione tra le due qualifiche, ad esercitare le attribuzioni
ispettive e di accertamento previste dalla l. n. 689/1981. Il coordinamento tra le forze di polizia nella vigilanza di settore, è contemplato dalla già citata (art. 2, comma
3, “Iniziativa”) direttiva di cui al d.m. (Interni) del 28.4.2006.
Accessi: durata e programmazione periodica.
Premesso che le disposizioni del Decreto sviluppo (d.l. 13.5.2011) non si applicano, in via
generale, ai controlli e agli accessi in materia di: repressione dei reati, di tutela della salute, di
sicurezza nei luoghi di lavoro di cui al d.lgs. 9.10.2008, n.81, igiene pubblica, pubblica incolumità, ordine e sicurezza pubblica; non si applicano neppure riguardo ai provvedimenti
che dispongono controlli adeguatamente motivati per ragioni di necessità e urgenza. Le
amministrazioni dipendenti dal Ministero dell’economia e finanze e dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali, nonché le Agenzie fiscali, garantiscono lo scambio telematico di
dati e informazioni. Gli enti territoriali o comunque sub statali devono invece programmare
periodicamente i loro interventi che prevedano accessi nei locali delle imprese per garantire
il principio di contestualità e una cadenza massima semestrale. Laddove istituito il coordinamento degli accessi deve essere affidato al SUAP (Sportello unico per le attività produttive, art. 38, comma 3, d.l. 112/2008) ovvero alle Camere di commercio, industria, artigianato
e agricoltura.
Secondo la previsione dell’art. 60 del d.lgs. n. 231/2007 le violazioni amministrative in materia antiriciclaggio vengono contestate (per le violazioni indicate negli artt. 57 e 58) dalle Autorità di vigilanza di settore, le amministrazioni interessate, la GdF e la DIA. La G.d.F. riveste, a tal proposito, il doppio ruolo di autorità di
All’accertamento delle violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro
possono procedere anche gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria, i quali, oltre che esercitare i poteri indicati
ne i precedenti commi, possono procedere, quando non sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova, a
perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata del pretore del luogo (ora il Procuratore della Repubblica, n.d.a.) ove le perquisizioni stesse dovranno essere effettuate. Si applicano le disposizioni
del comma 1, art. 333 e dei commi 1 e 2, art. 334 c.p.p.
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Paolo Carretta
controllo (limitatamente al solo NSPV, art. 8, comma 3) e di polizia giudiziaria relativamente a tutti i reparti. La DIA è invece espressamente citata ma evidentemente
per la funzione di P.G. esercitata, pur potendo utilizzare poteri propri di approfondimento in materia di operazioni sospette.
Diritto d’autore.
Per le violazioni amministrative in materia di diritto d’autore saranno competenti per gli
accertamenti di polizia amministrativa, i soggetti individuati dagli artt. 55, 56 e 57 cpp come
appartenenti alla PG. La GdF che pure possiede tale qualifica in conseguenza della citata
previsione generale, eserciterà piuttosto i poteri ispettivi previsti (espressamente per il comparto in questione) per la Polizia Economica e Finanziaria. Tali risultano infatti di più ampia
portata, consentendo, accessi domiciliari (autorizzati dal P.M.) non previsti per la polizia amministrativa e perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, sulla sola base dell’ordine
di servizio, firmato dal comandante del reparto o delegato.
In presenza di reati, gli operanti che siano appartenenti alla P.G. agiranno in
conseguenza. La polizia amministrativa, non in possesso di qualifiche di P.G., interromperà, invece, l’attività secondo la previsione dell’art. 220 c.p.p. coord., riferendo
al P.M. o alla P.G., ai sensi dell’art. 331 c.p.p. Tali soggetti potranno, quindi, esercitare i necessari poteri ispettivi, perquisendo cose e luoghi diversi dalla privata dimora con l’autorizzazione del P.M. (art. 13, comma 1). Non sarà, invece, necessaria l’autorizzazione dell’A.G. per ispezionare luoghi, pubblici o privati ma aperti al pubblico. Nel caso in cui l’esercizio dei poteri di controllo avvenga da parte di soggetti cui
competa anche la qualifica di ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, questi avranno facoltà di accedere, in qualunque ora (intendendosi gli orari d’apertura), nei locali destinati all’esercizio delle attività soggette ad autorizzazioni di polizia, per assicurarsi dell’adempimento delle prescrizioni imposte dalla legge, dai regolamenti o
dall’autorità, anche ispezionando i registri previsti (art. 16 t.u.l.p.s.).
Circoli privati.
L’accesso di polizia amministrativa in un circolo privato privato è garantito, qualora lo stesso
sia autorizzato dal Questore (art. 7 d.l. n. 144/2005), dalle norme in parola (art. 16). Lo stesso
art. 16 può essere utilizzato per i circoli dotati di autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande ai sensi del d.P.R. n. 235/2001. In altre materie ad esempio : igiene e sanità,
urbanistica, polizia locale e destinazione d’uso; deve necessariamente farsi riferimento alla
diversa regolamentazione degli enti locali.
Tuttavia il potere di coercizione non rientra tra quelli della funzione amministrativa e di vigilanza. Gli accertatori non hanno il potere di costringere il soggetto ispezionato a collaborare con la forza. In tale ipotesi si dovrà far ricorso alla perquisizione ove ne ricorrano i presupposti. La perquisizione potrà essere conseguente ad
un reato, come, ad esempio, per inosservanza dell’ordine dell’autorità (art. 650 c.p.),
ovvero di tipo amministrativo come sotto descritto. Alla perquisizione amministrativa di luoghi, che dovranno necessariamente escludere quelli di privata dimora, potrà procedere la sola P.G. (non gli altri pubblici ufficiali), che dovrà chiedere motivata autorizzazione della Procura della Repubblica, competente per il luogo ove le
perquisizioni stesse dovranno essere eseguite. Non è prevista (l. 689/1981) la perquisizione amministrativa di luoghi di privata dimora.
Definizione di luogo nella legislazione di P.S.
Nell’ ambito amministrativo assume rilievo la definizione di luogo data dalla legislazione di
Pubblica Sicurezza. In tale ambito si distingue:
- luogo pubblico, quello in cui sia permanentemente libero e possibile, di diritto e di fatto,
l’accesso, il transito e il trattenimento di chiunque;
- luogo di pubblico spettacolo, quello in cui si svolge la predetta attività con licenza comunale (art. 68 T.u.l.p.s.): teatri, cinema, sale da ballo, circhi, auditori, stadi ecc.;
- luogo aperto al pubblico, quello che si trova nella disponibilità di un soggetto che può
porre le condizioni per consentire o escludere l’ ingresso;
- luogo privato, quello in cui l’ accesso è limitato a persone già nominativamente determinate.
Qualora nel corso delle ispezioni o perquisizioni amministrative dovesse emergere una delle numerose fattispecie penali che caratterizzano il settore, la P.G. dovrà
agire, come detto, con le garanzie proprie del codice (art. 220 att. c.p.p.).
Disciplina del commercio.
Se vengono effettuate operazioni di vendita a mezzo televisione (art. 18, n. 4, d.lgs.
114/1988) “l’emittente televisiva deve accertare, prima di metterle in onda, che il titolare
dell’attività è in possesso dei requisiti prescritti (omissis) per l’esercizio della vend ita al
dettaglio”. “Durante la trasmissione debbono essere indicati il nome e la denominazione o la
ragione sociale e la sede del venditore, il numero di iscrizione al registro delle imprese ed il
numero della partita IVA”. “Agli organi di vigilanza è consentito il libero accesso al locale
indicato come sede dal venditore”. Caso contrario potrà essere richiesta la perquisizione
locale, di cui all’art. 13 l. 689/1981, da parte di organi in possesso anche della qualifica di
PG. La Pol. Ec. Fin. potrà alternativamente avvalersi dei propri più ampi poteri di accesso.
Una eventuale violazione in materia può essere contestata dagli organi di vigilanza, inclusa
la polizia giudiziaria, secondo le forme della l. 689/1981, per quanto previsto dal Titolo VII
del citato d.lgs. 114/1988.
Comunque l’organo di polizia amministrativa, trovandosi nel corso dell’attività
ispettiva o di vigilanza a rilevare una violazione finanziaria di tipo amministrativo,
dovrà riferirne alla G.d.F. (art. 36, d.P.R. n. 600/1973), una volta superate eventuali
preclusioni riferite alla tutela del segreto, inviando copia della documentazione utile a comprovarlo. La possibilità di assumere informazioni (art. 13, comma 1) in ambito amministrativo non merita particolari commenti, salvo per il fatto che costituisce utile strumento per individuare l’autore materiale delle condotte laddove, come nel caso della preprografia, l’uso di un fotocopiatore sia comune a più persone.
Non rileva il fatto che la persona sentita sia un testimone o l’autore della violazione.
Laddove, invece, dovessero emergere reati sarebbe necessario differenziare le posizioni e redigere atti diversificati a seconda che si senta la persona informata sui
fatti (art. 351 c.p.p.) ovvero la “persona nei cui confronti vengono svolte le indagini” (art. 350 c.p.p.). Decisiva importanza assumono i rilievi descrittivi, meno quelli fotografici (art. 13, comma 1), attraverso i quali emergeranno i fatti da cui troveranno motivazione gli eventuali rilievi. L’attività svolta direttamente, nonché quanto
141
142
Paolo Carretta
direttamente constatato, assumerà invece la valenza di atto pubblico (art. 2699 c.c.)
con l’efficacia relativa (art. 2700 c.c.) in ambito amministrativo. Per tale motivo il
procedimento (sono possibili, tuttavia, eccezioni per procedimenti particolari) non
prevede il sequestro probatorio, ma solo quello cautelativo. Per tornare ad un esempio utile a questa trattazione, l’esame di un software per sua natura è complesso e
deve essere ritenuto una operazione tecnica. La natura invasiva dell’atto non pare
possa del resto consentirlo in un ambito di “ispezione”. È evidente, infatti, che, solo eccezionalmente, come nel caso di computer utilizzabili dal pubblico, presso sale giochi, internet point, ecc., sarà possibile un esame non invasivo ma che dia risultanze apprezzabili. Più spesso sarà necessario operare in un’area riservata all’imprenditore o ad altro soggetto ispezionato. Quindi lo strumento da utilizzare dovrà
essere quello della perquisizione. Inoltre, se si procede per violazioni in materia di
software saranno ipotizzabili, in via principale, quasi soltanto violazioni costituenti reato, ragion per cui non sarà possibile alla polizia amministrativa generale svolgere attività senza l’autorizzazione del P.M., se non incidentalmente rispetto alle indagini svolte in veste di P.G.
Responsabilità della persona giuridica e dell’ente.
In ambito amministrativo è da tenere comunque presente che “se la violazione è commessa
dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell’esercizio delle proprie funzioni o
incombenze, la persona giuridica o l’ente o l’imprenditore è obbligato in solido con l’autore
della violazione al pagamento delle somme da questi dovute” (art. 6, l. 689/1981). Quanto
sopra indica il fatto che, laddove non sia possibile individuare l’autore della violazione, sarà
sempre possibile contestarla alla persona giuridica o all’ente come obbligato in solido con
l’autore della violazione.
143
Polizia amministrativa - Accertamento
Organi controllo disposizioni sanzionate via
amministrativa pagamento somma denaro
art. 13 comma 1 L. n. 689/1981
Ufficiali Agenti P.G. art. 13 comma 4
L. n. 689/1981
Facoltà art. 13 comma 1 L. n. 689/1981
•
•
•
•
Assunzione informazioni;
Ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla
privata dimora;
Rilievi segnaletici, descritti e fotografici;
Ogni altra operazione tecnica
Quando non sia possibile acquisire altrimenti gli
elementi di prova possono perquisire luoghi
diversi dalla privata dimora, previa autoriz zazione
motivata dell’A.G. e rispettando forme e limiti
previsti dagli artt. 250 e 251 c.p.p .
Art. 14 L. n. 689/1981 La violazione deve essere
contestata immediatamente quando possibile al
trasgressore e all’obbligato in solido altrimenti
deve essere notificata entro i termini
Indizi di reità – Solo la P.G.
Garanzie art. 220 att. c.p.p. obbligo
riferire all’A.G. procedimento penale
Sequestro cautelare amministrativo
art. 13 comma 2
L. n. 689/1981.
Può essere effettuato relativamente alle cose che
possano formare oggetto di confisca
amministrativa nei modi e limiti previsti dal c.p.p.
Indizi di reità – garanzie procedimento penale.
Art. 220 att c.p.p. obbligo riferire
all’A.G. (art. 347 c.p.p.)
o alla P.G. (art. 331 c.p.p.)
Art 354 c.p.p. (iniziativa)
Iniziativa
Perquisizione
flagranza di reato
art. 352 c.p.p.
Sequestro
preventivo
Art. 321 c.p.p.
De lega
Perquisizione
personale art. 249 c.p.p.
locale art. 250 c.p.p.
Art. 252, 253,254,254 bis c.p.p.
(delegato)
Confisca obbligatoria apparecchiature e supporti (art. 171-sexies L.D.A.)
144
Paolo Carretta
2.3.3 Cooperazione internazionale di polizia
La dimensione internazionale che hanno assunto alcuni preoccupanti fenomeni
criminali (narcotraffico, terrorismo, ecc.) ha fatto sì che, negli ultimi anni, molti sono stati gli sforzi degli Stati e degli organismi internazionali per raggiungere lo scopo di un’azione coordinata ed efficace necessaria per combattere le forme più acute e gravi di minaccia all’integrità dei singoli Stati e, più in generale, la pacifica e sicura convivenza internazionale.
Crimini transnazionali.
Secondo la Convenzione di Palermo sono crimini di carattere transnazionale quelli
espressamente indicati nella Convenzione stessa e nei tre protocolli aggiuntivi, ed in
particolare delitti: di partecipazione ad un gruppo criminale organizzato18, di riciclaggio,
di corruzione, di tratta di esseri umani, di traffico d’armi ed in genere dei reati gravi, ossia quelli puniti con pena non inferiore a quattro anni di reclusione. Entrando ancor più
nello specifico, l’art. 11 della l. 146/2006, richiamando l’art. 3 stessa legge, definisce reato
transnazionale quello punito con la reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni,
qualora sia coinvolto un gruppo criminale organizzato, nonché: sia commesso in più di
uno Stato; sia commesso in uno Stato, ma una parte sostanziale della sua preparazione,
pianificazione, direzione o controllo avvenga in un altro stato; ovvero sia commesso in
uno stato, ma in esso sia implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività
criminali in più di uno Stato; ovvero sia commesso in uno Stato ma abbia effetti sostanziali in un altro Stato.
A livello europeo gli ambiti collaborativi sono divenuti più intensi ed i risultati più significativi di tale attività di cooperazione sono rappresentati dagli accordi di Schengen e dal trattato Maastrict. Attraverso il trattato di Maastrict, firmato il
7.2.1992, è stato compiuto l’atto più rilevante della politica di cooperazione tra le
tra le varie polizie essendo in esso prevista l’istituzione dell’Ufficio Europeo di Polizia (EUROPOL), punto cardine dell’integrazione comunitaria tra le forze di polizia
nella lotta a specifiche norme di crimine organizzato. L’Europol ha la sua sede in
Olanda a l’Aja ed è strutturato in cinque Dipartimenti:
Ufficio Europeo
Polizia
Supporto
Investigativo
Intelligence e
Analisi
Servizi
Tecnologici
Risorse Umane e
Sicurezza
Criminalità
Organizzata
Art 2 lett. A) della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale – “Gruppo
criminale organizzato” indica un gruppo strutturato, esistente per un periodo di tempo, composto da tre o più persone che agiscono di concerto al fine di commettere uno o più reati gravi o reati stabiliti dalla presente Convenzione,
al fine di ottenere, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale
18
145
Le funzioni dell’Europol possono così essere sinteticamente riepilogate:
• Agevolazione nello scambio di informazioni di polizia tra Stati membri, attraverso ufficiali di collegamento;
• Raccolta di informazioni ed intelligence per sviluppare analisi a supporto di attività investigative;
• Gestione raccolte informatizzate di dati personali ed informazioni che verranno
sviluppate man mano che affluiranno dati forniti dai Paesi membri;
• Supporto alle indagini internazionali di polizia o in materia doganale e consegne controllate, fornendo assistenza tecnica e consulenza o svolgendo un ruolo
di coordinamento;
• Conduzione di studi sullo stato della minaccia e tendenza dei fenomeni di criminalità in ambito europeo;
• Sviluppo di programmi di addestramento per dirigenti ed operatori di polizia in
materia di formazione, organizzazione, equipaggiamento tecnico, metodi di prevenzione e di indagine.
Diverse sono le materie di competenza nel cui campo opera l’EUROPOL. Esse spaziano dal traffico illecito di sostanze stupefacenti, di materiale radioattivo e
sostanze nucleari, immigrazione clandestina e traffico di esseri umani (compresi
aspetti di sfruttamento sessuale, in particolare dei minori), terrorismo, contraffazione monetaria e di ogni altra forma di pagamento (assegni, carte di credito, bancomat, ecc.), riciclaggio, omicidio volontario rapimento, sequestro e presa d’ostaggi, truffe e frodi, ecc. Inoltre, con decisione 2005/511/GAI del Consiglio dell’UE, del
12 luglio 2005, EUROPOL agisce quale ufficio centrale per la lotta contro la falsificazione dell’euro. Le Unità Nazionali EUROPOL, i cui componenti appartengono
agli Stati Membri e da cui dipendono gli ufficiali di collegamento di stanza a L’Aja, hanno, invece, strutture ed articolazioni diverse per ognuno degli Stati membri.
L’Unità Nazionale rappresenta l’unico organo di collegamento tra la struttura centrale Europol ed i Servizi nazionali di polizia (cd. Referenti). In Italia, l’Unità Nazionale Europol, a composizione interforze, è inserita all’interno della Direzione Centrale Polizia Criminale – Servizio per la Cooperazione Internazionale di Polizia e si
articola su 3 sezioni:
Unità Nazionale
Europol
1ª Sezione
Terrorismo
Traffico materiale nucleare
Contraffazione
monetaria
2ª Sezione
3ª Sezione
Immigrazione clandestina
Traffico esseri umani
Traffico auto rubate
Traffico stupefacenti
Riciclaggio denaro
Criminalità mafiosa
146
Paolo Carretta
Con gli accordi di Schengen, l’integrazione tra le forze di polizie e quindi l’attività investigativa da esse svolte, viene notevolmente ampliata e rafforzata attraverso una serie di misure e di strumenti operativi. In virtù di tali accordi, sono state
stabilite due importanti attività di polizia, relativamente allo scambio di informazioni ed alla collaborazione operativa. Attraverso lo scambio di informazioni è possibile effettuare, appunto, scambi di notizie e di funzionari di collegamento, allo scopo di darsi mutua assistenza per la prevenzione e repressione dei reati che attendono l’ordine e la sicurezza pubblica dei singoli Stati. A tal fine, è stato istituito un
unico sistema informativo (S.I.S.) per rendere più agevole ed efficace lo scambio di
dati e notizie riguardanti criminali internazionali ed attività criminose che gli stessi possono porre in atto.
La Convenzione di Schengen, agli articoli da 94 a 100 indica tassativamente i dati da inserire nel S.I.S.:
Art. 95: persone ricercate per l’arresto ai fini estradizionali
Art. 96: stranieri segnalati perché non ammissibili o da espellere
Art. 97: persone scomparse o da porre sotto protezione
Convenzione di
Schengen
Art. 98: persone destinatarie di provvedimenti o comunicazioni dell’A.G.
Art. 99: persone o veicoli da sottoporre a vigilanza discreta o controllo specifico.
Art. 100: oggetti rubati o smarriti (motoveicoli, armi da fuoco, documenti in bianco
Al S.I.S. possono accedere, secondo il disposto dell’art. 101 della Convenzione,
solo le autorità competenti per i controlli di polizia in dogana (Arma dei Carabinieri, Polizia di Stato, G.d.F.). Con la collaborazione operativa sono stati, invece, introdotti particolari strumenti di cooperazione che, consentendo agli agenti di proseguire l’attività di polizia in un diverso Paese, costituiscono una novità importante per la lotta al crimine organizzato. Si tratta dell’osservazione oltre frontiera e
dell’inseguimento oltre confine da ultimo integrate dall’attribuzione delle funzioni di ufficiale o agente di p.s. e di p.g. agli appartenenti agli organi di polizia stranieri, nel caso in cui comunque partecipino a operazioni sul territorio nazionale; conseguentemente è disciplinato l’uso delle armi (consentito solo per legittima difesa) e dei veicoli, con l’estensione delle prerogative previste dalle norme
in materia di circolazione stradale per i veicoli delle forze di polizia nazionali (l. n.
119 del 15.10.2013, art. 7-bis).
Per mezzo dell’osservazione oltre frontiera, gli agenti di uno Stato, aderente
agli accordi di Schengen, che nel loro Paese e nell’ambito di una indagine di polizia giudiziaria tengono sotto osservazione una persona sospettata di uno dei reati
147
previsti nell’accordo, possono proseguire l’osservazione o la sorveglianza sul territorio di un altro Stato aderente a Schengen. Gli agenti che effettuano tale attività di
polizia sul territorio di un altro Stato non sono titolari di alcuna autorità; non possono fermare o arrestare le persone sottoposte ad osservazione né, tantomeno, possono accedere nei luoghi di privata dimora ove le stesse persone potrebbero trovare ospitalità. Con l’istituto dell’inseguimento oltre confine gli agenti che nel
proprio Stato hanno iniziato l’inseguimento di una persona (da porre a disposizione dell’A.G. ovvero in flagranza di uno dei reati previsti nell’accordo), possono proseguirlo sul territorio di un altro Stato confinante aderente a Schengen. L’inseguimento oltre confine viene attuato senza alcuna preventiva autorizzazione dello Stato ospitante; è fatto obbligo, però, agli operanti di presentarsi, al termine dell’attività, alle Autorità di Polizia del luogo per eseguire un rapporto sulla missione. Appare evidente, come le tipologie di intervento innanzi menzionate, comportano particolari modalità d’intervento degli operanti: l’osservazione oltre frontiera può essere condotta sotto copertura; l’inseguimento deve essere affrontato in modo palese, quindi gli agenti devono essere facilmente identificabili sia per l’uniforme sia
per l’autovettura utilizzata. Più datata come istituzione, ma non per questo meno
importante, è l’Organizzazione Internazionale di Polizia Criminale (INTERPOL) che
ha sede a Parigi. Gli scopi che l’Interpol si prefigge, sanciti nello statuto, consistono
nell’assicurare e sviluppare il reciproco aiuto fra le autorità di polizia criminale dei
vari Paesi, nell’ambito delle leggi di ciascuno Stato, e promuovere l’adozione e lo
sviluppo di tutte quelle misure necessarie alla repressione dei delitti e delle azioni
contrarie al diritto comune, con rigorosa esclusione di tutte le questioni aventi carattere politico, religioso o razziale.
L’Interpol è così strutturato:
Interpol
Assemblea
Generale
Comitato
esecutivo
Segretario
Generale
Uffici Centrali
Nazionali
Gli Uffici Centrali Nazionali, che fanno parte dell’organizzazione di Polizia di
ogni Stato aderente, trattano ogni questione relativa alla delinquenza sul piano internazionale mantenendo i rapporti con il Segretario Generale. L’Ufficio Centrale
Italiano è stato riorganizzato in base al Decreto Interm. n. 555 II/5799/3.A.1.6.18
del 25.10.2000 “Riorganizzazione del Servizio di Cooperazione Internazionale di
Polizia”. Come l’Europol, è dipendente dalla Direzione Centrale di Polizia Criminale – Servizio per la Cooperazione Internazionale di Polizia.
148
Paolo Carretta
Quest’ultimo si articola in cinque Divisioni:
Direzione Centrale Polizia
Criminale
Servizio Cooperazione
Internazionale di Polizia
1ª Divisione
Affari Generali
2ª Divisione
Interpol
3ª Divisione
Interpol
4ª Divisione
Europol
4 Sezioni
7 Sezioni
3 Sezioni
5ª Divisione
SIRENE
Le attribuzioni proprie dell’Interpol posso essere così sinteticamente riassunte:
• Assistenza giudiziaria: estradizioni attive e passive, l’esecuzione di commissioni rogatorie da e per l’estero, la ricerca e la cattura all’estero ed in Italia di persone colpite da ordinanze di custodia cautelare e dei malfattori internazionali, le indagini
di polizia giudiziaria in Italia a richiesta delle forze di polizia estere e all’estero per
conto dell’Arma dei Carabinieri, della Polizia di Stato e della Guardia di Finanza;
• Assistenza informativa: scambio informazioni con polizie estere degli Stati membri
sul conto di connazionali e di stranieri, identificazione di sconosciuti e cadaveri;
• Assistenza sociale: rintraccio e rimpatrio di minori, rintraccio e comunicazioni
urgenti a stranieri in transito in Italia ed a connazionali all’estero, segnalazioni
di decessi e di disgrazie occorsi a connazionali all’estero;
• Studi e documentazione.
Codice dell’antimafia (d.lgs. n. 159/2011). I dati acquisibili all’estero possono
concernere anche le Comunicazioni antimafia (art. 87) e le Informazioni antimafia
(art. 91) circa soggetti giuridici e imprese stranieri, relativamente ai soggetti che sono titolari di poteri di rappresentanza esterna delle società, ma anche nei confronti
di coloro che esercitano poteri di amministrazione e direzione (art. 85 comma 2-ter).
2.4. L’Autorità Giudiziaria Ordinaria
L’Autorità Giudiziaria ordinaria (www.csm.it), intesa come uffici di Procura della Repubblica ordinaria o distrettuale, ovvero specializzata presso il tribunale militare, presso il tribunale per minori, giudice per le indagini preliminari, giudice fallimentare ovvero giudice civile, può accertare circostanze utili ai fini delle indagini
(o procedimento dell’A.G. civile) anche attraverso accertamenti patrimoniali e bancari (art. 248 c.p.p., per l’A.G. penale).
Competenza territoriale per i reati finanziari.
Per i reati previsti da leggi finanziarie la competenza territoriale si stabilisce in relazione al
luogo dell’accertamento, ovvero quello ove, in condizioni normali, si svolge l’ attività accertativa. È irrilevante che, per ragioni meramente organizzative, si sposti in luogo diverso la
documentazione da esaminare (art. 21, l. 7.1.1929, n. 4), come talvolta avviene compiendo
operazione di elaborazione di documentazione acquisita in veste di P.G. Per quanto riguarda
le violazioni penali in materia di II.DD. e Iva, ai sensi dell’ art. 18 del d.lgs. 74/2000 vigono
regole parzialmente diverse e si considera in genere il luogo ove il contribuente ha il domicilio fiscale. Se il domicilio del contribuente è all’estero è competente il giudice del luogo
ove il reato è stato accertato. Nel caso di fatture per operazioni inesistenti (art. 8, comma
2), se risulta che le fatture o gli altri documenti per operazioni inesistenti sono stati emessi o
rilasciati in luoghi rientranti in diversi circondari, è competente il giudice di uno di tali luoghi
in cui ha sede l’ufficio del P.M. che ha provveduto per primo a iscrivere la notizia di reato.
Eurojust.
Il Consiglio dell’Unione Europea, con decisione del 28 febbraio 2002, nel dare seguito agli
accordi presi nella riunione avvenuta a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999 tra i capi di Stato
e di Governo degli Stati membri dell’Unione, ha istituito l’Unità di cooperazione giudiziaria
“Eurojust”, composta all’inizio da 15 membri nazionali, e ora, dopo l’allargamento, da 27,
ciascuno distaccato dal proprio Stato, in conformità del proprio ordinamento giuridico, aventi
titolo di magistrato del pubblico ministero, giudice o funzionario di polizia con pari prerogative. L’Italia, ha dato piena attuazione alla Decisione del Consiglio dell’Unione Europea con
la legge 14 marzo 2005, n. 41. Nell’ambito di indagini e azioni penali concernenti almeno
due Stati membri e relative a forme gravi di criminalità, soprattutto organizzata, gli obiettivi
assegnati all’Eurojust sono i seguenti: stimolare e migliorare il coordinamento delle indagini e delle azioni penali tra le autorità nazionali competenti degli Stati membri; migliorare
la cooperazione tra le autorità competenti degli Stati membri, in particolare agevolando la
prestazione dell’assistenza giudiziaria internazionale e l’esecuzione delle richieste di estradizione; assistere altrimenti le autorità competenti degli Stati membri per migliorare l’efficacia
delle loro indagini e azioni penali. Su richiesta dell’autorità competente di uno Stato membro,
l’Eurojust può inoltre fornire sostegno anche qualora le indagini e le azioni penali interessino
unicamente lo Stato membro in questione e un paese terzo, se con tale paese è stato concluso un accordo che instaura una cooperazione o se tale sostegno, in un caso particolare,
rivesta un interesse essenziale. L’Eurojust svolge un ruolo importante nella trasmissione delle
richieste di assistenza giudiziaria da paesi terzi, come stabilito dal Trattato dell’Unione Europea sulla cooperazione internazionale in materia penale. L’ambito di competenza generale
dell’Eurojust comprende: le forme di criminalità e i reati per i quali l’Europol è competente
ad agire, in qualsiasi momento, a norma dell’articolo 2 della convenzione Europol e, in particolare: prevenzione e lotta contro il terrorismo; il traffico illecito di stupefacenti; la tratta
di esseri umani; le reti d’immigrazione clandestina; il traffico illecito di materie radioattive
e nucleari; il traffico illecito di autoveicoli; lotta contro la falsificazione dell’euro; riciclaggio
dei proventi di attività criminali internazionali. Le seguenti forme di criminalità: la criminalità
informatica; la frode, corruzione e qualsiasi altro reato che colpisca gli interessi finanziari
dell’UE; il riciclaggio dei proventi di reato (rectius delitto); criminalità ambientale.
Gli accertamenti bancari, rectius finanziari, sono, insieme alle intercettazioni e
all’attività di computer e network forensics, il più efficace strumento investigativo
contro il crimine economico. Possono essere fatti d’iniziativa, ma è una eventualità
puramente teorica, o delegati.
149
150
Paolo Carretta
Collaborazione passiva tra banche e magistratura.
La collaborazione tra le banche e l’AG può essere ricondotta a due modalità: attiva, nell’ambito della normativa antiriciclaggio con le segnalazioni di operazioni sospette, attraverso
l’UIF; passiva, quando le banche sono chiamate a dare esecuzione a provvedimenti della magistratura. In tale secondo ambito assume rilievo l’utilizzo di strumenti informatici resi disponibili dall’ABI, in una logica di efficienza razionalizzazione e riduzione dei costi. Ciò avviene
nell’ ambito di protocolli organizzativi che supportano le indagini negli accertamenti bancari
penali e nei sequestri. Oggi tali protocolli sono operativi presso le Procure di quindici Distretti di Corte d’Appello oltre che presso le Forze di Polizia di tali sedi territoriali. Ha aderito
inoltre la Direzione Nazionale Antimafia. Viene previsto l’accesso all’Archivio ARPA (Archivio
Riferimenti per Accertamenti Bancari). Lo strumento consente di assicurare riservatezza alle
indagini bancarie penali attraverso un contatto diretto tra magistrato e/o P.G. delegata e referente della banca a livello centrale. Ciò avviene con apposito software realizzato dall’ABI e
accessibile attraverso il suo sito internet mediante password. Vengono pertanto regolamentati
aspetti attinenti: riservatezza, notifiche, generalità dei soggetti inquisiti, ambito temporale
del provvedimento, contenuto del provvedimento per indagine di tipo ricognitivo, tempi di
risposta alle richieste di accertamento oltre che provvedimenti di sequestro e confisca. Una
evidente criticità del protocollo si rinviene nel fatto che è operativo solo nei confronti dei
soggetti bancari riferibili all’ABI, che non coincidono, per difetto, con quelli per i quali sono
previste le indagini finanziarie. A tal proposito appare invece esaustiva la possibilità “esplorativa” dell’“Archivio dei Rapporti Finanziari”.
Archivio dei rapporti finanziari. Nelle more della stipula di apposita convenzione (in attuazione del punto 5 – capov. 6 del provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate del 19.6.2007), attraverso una delega alla G.d.F., le Procure della Repubblica possono accedere all’ Archivio dei rapporti finanziari per le seguenti finalità: espletamento di accertamenti finalizzati alla ricerca e acquisizione della
prova e delle fonti di prova nel corso del procedimento penale, sia ai fini delle indagini preliminari che dell’esercizio delle funzioni previste dall’art. 371-bis c.p.p.,
sia nelle fa si processuali successive; accertamenti di carattere patrimoniale per le
finalità di prevenzione previste da specifiche disposizioni di legge e per l’applicazione di misure di prevenzione.
Anche tale ambito risulta modificato, dalle disposizioni introdotte nell’ordinamento a seguito della citata Convenzione di Budapest. La modifica operata al codice
di procedura penale, dalla legge di ratifica, implica oggi (art. 248, comma 2, c.p.p.)
la possibilità di acquisire presso banche, oltre che gli atti e la corrispondenza, anche dati, informazioni e dati informatici.
Competenza del P.M. in materia di nuove tecnologie. Quando si tratta di
procedimenti per i delitti, consumati o tentati, di cui agli articoli 600-bis, 600-ter,
600 quater, 615-quinquies, 617-bis, 617-ter, 617-bis, 6 17-ter, 617-quater, 617-quinques, 617-sexies, 635-bis, 635-ter, 635-quater, 640-ter e 640-quinquies del codice
penale, le funzioni (omissis) sono attribuite all’ufficio del pm presso il tribinale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente” (art.
51, 3-quinquies c.p.p.). Si tratta in sintesi dei delitti in materia di prostituzione minorile e pedopornografia, nonché in materia di sicurezza dei sistemi informatici e
telematici e frodi informatiche. Restano esclusi altri reati tipicamente perpetrati
utilizzando il WEB, come frodi con carte di credito fisicamente non presenti, art.
55, n. 9, d.lgs. 231/2007.
Parimenti risulta adeguata alle nuove tecnologie la possibilità di sequestrare,
presso coloro che forniscono servizi telematici o di telecomunicazioni, oggetti di
corrispondenza inoltrati per via telematica (art. 254, comma 1, c.p.p.). Tutto quanto precede deve, poi, essere visto e interpretato, alla luce della chiara previsione di
un modello legale di copia digitale di un documento o programma per elaboratore (lecita perché da ritenersi compresa nell’ambito del procedimento “giudiziario”
e quindi “eccezione” riguardo all’applicazione delle norme sul Diritto d’Autore). Tale copia deve essere peraltro vista non solo in funzione della prova, ma anche della
salvaguardia della funzionalità dei sistemi informatici. L’indagine penale è uno dei
motivi per i quali è consentito accedere all’Anagrafe dei Conti. Il Procuratore può
anche procedere ad indagini patrimoniali, in attuazione di quanto previsto dall’art.2
bis della l. 575/1965 (“Disposizioni contro la mafia”). Si tratta del procedimento per
l’applicazione delle misure di prevenzione, che ha natura amministrativa e forme
tratte dalla procedura penale.
Reati finanziari e societari, persone sottoposte a misura di prevenzione.
Le indagini per violazioni finanziarie e societarie, riguardanti persone sottoposte a misura
di prevenzione sono di competenza del P.M. presso il Tribunale che ha applicato la misura
di prevenzione o che è stato competente per l’art. 416-bis c.p.associazione per delinquere di
stampo mafioso. La titolarità della proposta (art. 5 codice Ant.fia) compete: Questore, Procuratore della Repubblica presso il capoluogo di Distretto, direttore della DIA o Procuratore
Nazionale Antimafia.
Tali misure si rendono applicabili, ai sensi dell’art. 4 d.lgs. 159/2011, Codice Antimafia, nei confronti di coloro che siano abitualmente dediti a traffici di merci
contraffatte e che, per condotta e tenore di vita, si può ritenere vivano abitualmente, anche in parte con i proventi di tali attività delittuose. Il coordinamento tra procedimento penale e misure di prevenzione (art. 30 Codice Antimafia) garantisce la
possibilità di disporre il sequestro e la confisca di prevenzione, anche relativamenti a beni già sottoposti a sequestro nel procedimento penale. Gli effetti restano sospesi fino alla definizione del procedimento e si estinguono nel caso di confisca disposta in sede penale.
Competenza del P.M. in materia di marchi contraffatti.
I reati di associazione per delinquere finalizzati alla commissione dei delitti di cui agli artt.
473 e 474 c.p. sono devoluti, per la modifica operata dalla l. n. 99/2009, alla competenza delle
procure distrettuali antimafia (art. 51, comma 3-bis, c.p.p.). In sintesi tali reati comprendono:
- contraffazione di marchi e brevetti;
- importazione e commercio di prodotti contraffatti;
- vendita di prodotti recanti false o fallaci indicazioni di provenienza o di origine;
- fabbricazione e commercializzazione di beni usurpando titoli di proprietà industriale;
- contraffazione di indicazioni geografiche o denominazione di prodotti agroalimentari.
151
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Paolo Carretta
In caso di ritardo nell’esecuzione di provvedimenti che applicano una misura cautelare, del
fermo dell’indiziato di delitto, dell’ordine di esecuzione di pene detentive o del sequestro, da
disporsi comunque con decreto (entro 48 ore), nelle more oralmente, i relativi provvedimenti
devono essere comunicati all’autorità giudiziaria del luogo in cui l’operazione deve concludersi, ovvero attraverso cui si prevede sia effettuato il transito in uscita ovvero in entrata
dal territorio dello Stato delle cose che sono oggetto, prodotto profitto o mezzo per commettere i delitti di cui sopra (l. 146/2006, art. 9, comma 7 novellato l. 99/2009).
Il P.G. presso la Corte d’Appello competente per il riconoscimento di una sua
sentenza può, ai fini della successiva confisca o di un sequestro, procedere ad indagini patrimoniali (sui beni, art. 737-bis c.p.p.). Ciò avviene quando, nei casi previsti
da convenzioni internazionali, il Ministero di grazia e giustizia decide che si dia corso alla richiesta di un’autorità straniera. Per l’esecuzione delle indagini, si osservano
le disposizioni dell’art. 725 c.p.p., ovvero le stesse modalità previste dal codice di rito per gli atti dell’A.G. nazionale. Un’ulteriore ipotesi di indagini patrimoniali, da intendersi tuttavia in maniera semplificata se non altro per la frequenza con cui ricorrono, è prevista in materia di ammissione al gratuito patrocinio per i non abbienti
(art. 88, d.P.R. 115/2002, Testo Unico spese di giustizia). Il giudice, qualora proceda
per i gravi delitti associativi previsti dall’art. 51, comma 3 bis, c.p.p. o per l’applicazione di misure di prevenzione, prima dell’ammissione al gratuito patrocinio per i
non abbienti, chiede informazioni sul tenore di vita e le condizioni economiche al
Questore, alla DIA e alla DNA. Tali notizie possono essere acquisite anche a mezzo
di accertamenti da richiedere alla G.d.F. (art. 9-ter, l. 30.7.1990, n. 217 come mod.
dalla l. 29.3.2001, n. 134). Comunque l’ufficio finanziario (entrate) effettua delle verifiche sull’esattezza dei dati relativi a tali autocertificazioni raffrontandoli con le dichiarazioni e richiedendo, nel caso, il concorso della GdF (art. 98, d.P.R. 115/2002).
Tra le misure più innovative cui può far ricorso l’A.G. si segnala la c.d. “confisca
per equivalente”. Tale istituto fu inizialmente previsto dall’art. 322-ter del c.p.p. in
materia di reati contro la Pubblica Amministrazione. È stato esteso (art. 1, c. 143, l.
244/2007) ai reati tributari in materia di II.DD. e IVA (d.lgs.74/2000) e, da ultimo
(art. 474-bis c.p.) ai delitti in materia di contraffazione (art.473 e 474 c.p.). Le implicazioni in fase d’indagine riguardano la possibilità di ricorrere al sequestro preventivo di beni (art. 321 c.p.p.), di cui il reo abbia la disponibilità e il cui valore corrisponda al profitto o al prezzo corrisposto per l’ipotizzato reato.
Obblighi di informazione.
L’autorità giudiziaria è tenuta a trasmettere al Comitato di sicurezza finanziaria (art. 3, comma 6 della legge) ogni informazione utile all’applicazione del d.lgs. 22.6.2007, n. 109, recante
“Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei
paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale”, in attuazione della Direttiva n.
2005/60/CE. L’attuale formulazione dell’art. 36 del d.P.R. 600/1973 prevede inoltre un obbligo d’informazione verso la GdF, in capo all’A.G. requirente o giudicante. Ciò in relazione ad
illeciti finanziari, evidentemente diversi da quelli già noti alla G.d.F. o all’Amministrazione
Finanziaria per averli denunziati. Tale informazione deve tuttavia essere subordinata al rispetto del segreto ex art. 329 c.p.p., che viene fisiologicamente meno quando si verificano le
condizioni per “l’informazione sull’azione penale” di cui all’art. 129 att. c.p.p.
2.4.1. Le rogatorie
Rogatorie internazionali
Rogatoria o commissione rogatoria è la richiesta che lo Stato presenta ad altro,
per il compimento di determinati atti: comunicazioni, acquisizioni probatorie, notificazioni; comunque rappresenta una modalità di acquisizione di elementi probatori in territorio estero pel quale all’autorità richiedente manca giurisdizione.
In ambito U.E. il III pilastro ha avuto un ruolo nell’avvicinare le legislazioni nazionali con conseguente agevolazione delle procedura d’assistenza. Ha inoltre previsto la trasmissione diretta di atti e decisioni delle Autorità giudiziarie abbreviando i tempi per la collaborazione. A seguito della Convenzione di mutua assistenza giudiziaria penale del 2000 si è inoltre affermato il principio del forum regit actum che ha sostituito quello storico del locus regit actum. Conseguenza del
mutato principio è il fatto che le richieste d’assistenza devono rispettare le procedure e le formalità specificate nella relativa domanda, salvo che non contrastino con
i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico del Paese adito. Ulteriore principio quello del mutuo riconoscimento, cui consegue che una decisione presa da un’
autorità giudiziaria venga riconosciuta ed eseguita in qualunque Stato U.E. senza ulteriori formalità e limitate possibilità di rifiuto come per mandato d’arresto europeo,
provvedimenti di sequestro e decisioni di confisca.
La materia è disciplinata dall’art. 696 c.p.p., che qui si riporta:
“Le estradizioni, le rogatorie internazionali, gli effetti delle sentenze penali straniere, l’esecuzione all’estero delle sentenze penali italiane e gli altri rapporti con le autorità straniere, relativi all’amministrazione della giustizia in materia penale, sono disciplinati dalle norme della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia firmata a Strasburgo il 20 aprile 1959 e dalle altre norme delle convenzioni internazionali in vigore per lo Stato e dalle norme di diritto internazionale generale. Se tali norme mancano o dispongono diversamente, si applicano le norme che seguono”.
Detta norma riafferma senza dubbio alcuno il principio di sussidiarietà, per meglio
dire, il principio della prevalenza delle convenzioni internazionali sulla disciplina interna. L’articolo 696 c.p.p. è stato di recente modificato dall’art. 9 della l. 367/2001, meglio conosciuta come “legge sulle rogatorie”, la quale ha introdotto, nel corpo della disposizione, un richiamo esplicito alla Convenzione di Strasburgo. Conseguenza di tal
richiamo è che, rinviando all’art. 3 di detta convenzione19, gli atti richiesti per rogatoria devono essere trasmessi in originale o in copie munite di certificato di conformità.
Art. 3 Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959 – La Parte richiesta farà
eseguire, nelle forme previste dalla sua legislazione, le commissioni rogatorie relative a un affare penale che le saranno trasmesse dalle autorità giudiziarie della Parte richiedente e che hanno per oggetto di compiere atti istruttori
o di comunicare mezzi di prova, inserti o documenti.
Se la Parte richiedente desidera che i testimoni o i periti depongano sotto giuramento, essa ne farà espressa domanda e la Parte richiesta vi darà seguito se la legge del suo paese non vi si oppone.
La Parte richiesta potrà trasmettere soltanto copie o fotocopie certificate conformi degli inserti o dei documenti
richiesti. Tuttavia, se la Parte richiedente domanda espressamente la trasmissione degli originali, sarà dato seguito
alla domanda in tutta la misura del possibile.
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Strumenti di contrasto patrimoniale al crimine organizzato transnazionale.
In un sistema economico integrato, le dinamiche patrimoniali e finanziarie trascendono i confini nazionali. Alcuni strumenti giuridici rendono possibile operare
efficacemente il contrasto attraverso misure patrimoniali, volte alla confisca non limitata al profitto ottenuto dal singolo reato. Soprattutto a livello Europeo si va affermando l’orientamento a introdurre o rafforzare forme di “confisca allargata” che
semplificano l’onere probatorio circa la provenienza e l’origine illecita dei patrimoni appartenenti alla criminalità organizzata. A tal riguardo si segnalano i principi enunciati nella Convenzione di Vienna contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope. Essa stabilisce che “ogni Stato considera la possibilità di invertire l’onere della prova rispetto ai proventi di reato o altri beni assoggettabili a confisca, nella misura in cui ciò sia compatibile con i principi del proprio
diritto interno e con la natura dei procedimenti giudiziari” (...) nonché l’esecuzione di un provvedimento di confisca dell’autorità straniera (art. 5, punto 4). Portata generale assume invece la Convenzione di Strasburgo (1990) che è riferibile alla confisca di proventi illeciti provenienti da qualunque crimine. La Convenzione
(UN) di Palermo contro il crimine organizzato transnazionale, impegna gli Stati membri ad adottare la confisca dei prodotti del crimine, dei beni, delle attrezzature e degli altri strumenti usati o destinati ad essere usati per i reati suddetti. Inoltre li impegna ad adottare: la confisca di valore, la confisca delle utilità e la confisca dei surrogati. Analogamente alla citata convenzione di Vienna contempla inoltre la possibilità di introdurre l’inversione dell’onere della prova circa l’origine dei
proventi. In ambito comunitario il Consiglio, attraverso le decisioni quadro, ha disciplinato i seguenti settori:
– il riciclaggio, l’individuazione, il congelamento o sequestro e la confisca degli
strumenti e dei proventi di reato (2001/500/GAI);
– l’esecuzione nel territorio dell’Unione di provvedimenti di blocco dei beni o di
sequestro probatorio (2004/577/GAI);
– la confisca di beni, strumenti e proventi di reato (2005/212/GAI);
– l’applicazione del principio di reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca (2006/783/GAI);
– la cooperazione tra gli uffici degli stati membri per il recupero dei beni nel settore del reperimento e dell’identificazione dei proventi di reato e altri beni connessi (2007/854/GAI).
Sono inoltre divenuti operativi i cosiddetti Aro (Asset Recovery Office) uffici
Nazionali per il recupero dei beni, operativi a livello europeo come Ufficio Nazionale per la gestione degli stessi, ovvero come A.M.O. (Asset Management Office).
La Convenzione del Consiglio d’Europa di Varsavia del 2005, si pone come un
aggiornamento di quella di Strasburgo in materia di ricerca, sequestro e confisca
dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo. Prevede la comunicazione
diretta tra Autorità centrali, ma anche, per motivi d’urgenza, direttamente dall’Autorità Giudiziaria epc all’Autorità centrale. Per assistenza che non comporti misure coercitive, le trasmissioni di atti possono avvenire anche direttamente tra le Autorità competenti dei paesi coinvolti o attraverso l’Interpol. Viene inoltre prevista,
prima della trasmissione formale, la trasmissione di schemi ad opera dell’Autorità
Giudiziaria. Le istanze di cooperazione devono essere formulate per iscritto ma
possono essere trasmesse attraverso strumenti di comunicazione elettronici o
mediante qualsiasi altro strumento di telecomunicazione, a condizione che il richiedente possa produrre a richiesta, in qualsiasi momento una prova scritta della
spedizione e l’originale.
L’art. 729 c.p.p.20, come novellato ex art. 13, della l. 367/2001, sanziona con l’inutilizzabilità gli atti acquisiti o trasmessi in violazione dell’art. 696 c.p.p. e, quindi, della Convenzione. L’inutilizzabilità ha carattere assoluto attesa la sua rilevabilità, anche d’ufficio, in ogni stato e grado del procedimento e la sua sanabilità solo
mediante rinnovazione dell’atto da parte dell’Autorità richiesta, laddove ciò sia possibile. Premesso quanto sopra, le rogatorie si distinguono in:
a) rogatorie dall’estero o passive, quando è uno Stato estero a chiedere al nostro
Paese il compimento di un atto;
b) rogatorie per l’estero o attive, quando è l’Italia a domandare ad un altro Stato l’esecuzione di determinate attività.
Rogatorie passive.
La procedura per la concessione delle rogatorie straniere consta di una duplice
valutazione amministrativa e giurisdizionale. Per ciò che attiene la fase amministrativa, la figura centrale è il Ministro per la giustizia che, come sancito dall’art. 723
c.p.p.21, tutela in via principale gli interessi politici dello Stato, potendo questi, fin
dall’inizio, non dare corso alla procedura qualora ritenga che:
1. tale atto possa compromettere la sovranità, la sicurezza o altri interessi essenziali dello Stato;
2. quando risulta evidente che gli atti richiesti sono espressamente vietati dalla legge italiana o contrari ai principi fondamentali dell’ordinamento;
3. quando vi sono fondate ragioni per ritenere che considerazioni relative alla razza, alla religione, al sesso, alla nazionalità, alla lingua, alle opinioni politiche o
Art. 729 c.p.p. – Utilizzabilità degli atti assunti per rogatoria. – La violazione delle norme di cui all’articolo 696,
comma 1, riguardanti l’acquisizione o la trasmissione di documenti o di altri mezzi di prova a seguito di rogatoria
all’estero comporta l’inutilizzabilità dei documenti o dei mezzi di prova acquisiti o trasmessi. Qualora lo Stato
estero abbia posto condizioni all’utilizzabilità degli atti richiesti, l’autorità giudiziaria è vincolata al rispetto di tali
condizioni Se lo Stato estero dà esecuzione alla rogatoria con modalità diverse da quelle indicate dall’autorità giudiziaria ai sensi dell’articolo 727, comma 5 bis, gli atti compiuti dall’autorità straniera sono inutilizzabili.
Non possono in ogni caso essere utilizzate le dichiarazioni, da chiunque rese, aventi ad oggetto il contenuto degli
atti inutilizzabili ai sensi dei commi 1 e 1-bis.
20
Art. 723 c.p.p. – Poteri del ministro di grazia e giustizia. – Il ministro di grazia e giustizia dispone che si dia corso
alla rogatoria di un’autorità straniera per comunicazioni, notificazioni e per attività di acquisizione probatoria,
salvo che ritenga che gli atti richiesti compromettano la sovranità, la sicurezza o altri interessi essenziali dello Stato.
Il ministro non dà corso alla rogatoria quando risulta evidente che gli atti richiesti sono espressamente vietati dalla
legge o sono contrari ai principi fondamentali dell’ordinamento giuridico italiano. Il ministro non dà altresì corso
alla rogatoria quando vi sono fondate ragioni per ritenere che considerazioni relative alla razza, alla religione, al
sesso, alla nazionalità, alla lingua, alle opinioni politiche o alle condizioni personali o sociali possano influire negativamente sullo svolgimento o sull’esito del processo e non risulta che l’imputato abbia liberamente espresso il suo
consenso alla rogatoria.
Nei casi in cui la rogatoria ha ad oggetto la citazione di un testimone, di un perito o di un imputato davanti all’autorità giudiziaria straniera, il ministro di grazia e giustizia non dà corso alla rogatoria quando lo stato richiedente
non offre idonea garanzia in ordine all’immunità della persona citata.
Il ministro ha inoltre facoltà di non dare corso alla rogatoria quando lo stato richiedente non dia idonee garanzie
di reciprocità.
21
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Paolo Carretta
alle condizioni personali o sociali possano influire negativamente sullo svolgimento o sull’esito del processo e non risulta che l’imputato abbia liberamente
espresso il suo consenso alla rogatoria;
4. nei casi in cui la rogatoria ha ad oggetto la citazione di un testimone, di un perito
o di un imputato e lo Stato estero non fornisce idonee garanzie in ordine all’immunità della persona citata. La fase giurisdizionale è demandata all’A.G., la quale valuta gli eventuali divieti di legge o l’eventuale contrarietà ai principi fondamentali dell’ordinamento giuridico italiano.
L’art. 724 c.p.p. descrive il procedimento in sede giurisdizionale per dare corso alla rogatoria passiva. Nel suo primo comma, enuncia “fuori dai casi previsti dagli artt. 726 e 726-ter c.p.p., non si può dare esecuzione alla rogatoria dall’autorità straniera senza previa decisione favorevole della Corte d’Appello del luogo in cui
deve procedersi agli atti richiesti”.
La procedura, in questo caso, è più articolata, dal momento che alla decisione favorevole della Corte d’Appello nel cui distretto devono svolgersi gli atti, si perviene
attraverso due sottofasi: una di cognizione e la successiva di esecuzione.
Nella prima fase, ricevuti gli atti dal Ministro della giustizia, il Procuratore Generale presenta la requisitoria alla Corte d’Appello. Il Presidente della Corte d’Appello fissa la data dell’udienza e ne da avviso al Procuratore Generale. La Corte d’Appello può negare la rogatoria:
• nel caso in cui gli atti richiesti siano vietati dalla legge o siano contrari ai principi dell’ordinamento giuridico italiano;
• se il fatto per cui procede l’Autorità Giudiziaria straniera non è previsto come
reato dalla legge italiana e non risulta che l’imputato abbia liberamente espresso il proprio consenso alla rogatoria se vi sono fondate ragioni per ritenere che
considerazioni relative alla razza, alla religione, al sesso, alla nazionalità, alla lingua, alle opinioni politiche o alle condizioni personali o sociali possano influire sullo svolgimento o sull’esito del processo e non risulta che l’imputato abbia liberamente espresso il suo consenso alla rogatoria.
L’ultimo comma dell’art. 724 c.p.p., infine, dispone che l’esecuzione della rogatoria è sospesa se essa può pregiudicare indagini o procedimenti penali in corso nello Stato. Se non vi sono questi ostacoli la Corte d’Appello dispone, con propria ordinanza, l’esecuzione della rogatoria. Si da avvio, così, alla seconda sottofase, quella
esecutiva. Di rilievo, in ultimo, la modifica che l’art. 10, comma 3, della l. 367/2001
ha apportato all’art. 724 c.p.p., introducendo la necessità di una trasmissione senza
ritardo al Procuratore Nazionale Antimafia di copia delle rogatorie dell’autorità straniera che si riferiscano ai delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis c.p.p. (“reati connessi
alle associazioni di tipo mafioso, al traffico di sostanze stupefacenti o psicotrope”).
Rogatorie attive.
Trattasi delle rogatorie da esperirsi all’estero e richieste dai giudici o magistrati e
dal P.M. italiani ai loro colleghi stranieri. Va rilevato che numerose convenzioni internazionali consentono rapporti e richieste dirette tra le varie Autorità Giudiziarie,
senza necessità dell’intermediazione dell’autorità politica (Ministro della giustizia e
Ministro degli esteri). Tale possibilità è sempre più diffusa e ormai costituisce la regola nell’ambito dell’Unione Europea.
La normativa vigente, anche in tal caso, affida al Ministro per la giustizia una funzione, amministrativa, di vaglio politico, che lo abilita a decretare di non dare corso alla rogatoria per motivi attinenti alla sicurezza o ad altri interessi nazionali. Se
la richiesta è ritenuta inoltrabile dal Ministro, la rogatoria è trasmessa dal predetto
all’Autorità estera, valendosi dei canali diplomatici.
In ordine al cammino procedurale seguito dalle rogatorie, bisogna distinguere
un iter ordinario ed uno urgente. Nella procedura ordinaria, figura centrale è il Ministro di giustizia, al quale devono essere inviate le richieste di rogatoria delle autorità giudiziarie italiane. Il Ministro, entro trenta giorni successivi, può:
a) bloccare la richiesta qualora ritenga che possano essere compromessi la sicurezza o altri interessi essenziali dello Stato;
b) inoltrare la richiesta all’agente diplomatico o consolare italiano del Paese in cui
deve essere effettuata la rogatoria;
c) rimanere inerte, facendo scadere il tempo senza né inviare la rogatoria né bloccarla. In tal caso, l’Autorità Giudiziaria può provvedere direttamente all’inoltro
della rogatoria all’agente diplomatico o consolare italiano nel Paese estero in cui
questa deve essere effettuata, informandone il Ministro.
In caso di urgenza, l’Autorità Giudiziaria trasmette direttamente la richiesta di rogatoria all’agente diplomatico o consolare italiano, previa comunicazione della stessa al Ministro Giustizia, il quale può sempre esercitare il potere di blocco della rogatoria. La richiesta di rogatoria deve contenere requisiti formali tra i quali l’esposizione sommaria dei fatti (non la ricostruzione analitica del fatto e delle risultanze investigative in quanto serve solo all’autorità giudiziaria rogata per stabilire l’ammissibilità della richiesta) e la contestazione del reato.
2.5. La Corte dei Conti
Senza avere la pretesa in questa sede di trattare tutte le attribuzioni di una magistratura che svolge numerosi compiti (www.corteconti.it), si vogliono fornire pochi
elementi essenziali per inquadrarne le competenze. Ciò soprattutto avendo riguardo agli aspetti investigativi di competenza delle forze di polizia, chiamate a svolgere attività d’iniziativa o delegata. Presupposto essenziale perché vi sia giurisdizione
è il rapporto di servizio che lega il responsabile del danno alla pubblica amministrazione, e che caratterizza la sua responsabilità rispetto a quella civile. Il rapporto
è caratterizzato dalla volontarietà dello stesso per quanto riguarda il suo instaurarsi. L’ambito di tale giurisdizione contabile è definito dall’art. 1, comma 4, l. 20/1994,
come sostituito dall’art. 3, comma 1, lett. c) bis, del d.l. 23.10.1996, n. 543, convertito con modifiche, nella l. n. 639 del 20.12.1996. Pur volendo evitare di scendere nel
dettaglio di una numerosa casistica, giova rilevare come tale rapporto di servizio
sia stato ritenuto esistente, per quanto riguarda il medico convenzionato, che può
essere chiamato a rispondere poiché esiste un rapporto di servizio su base convenzionale con la pubblica amministrazione, in questo caso l’A.S.L. Tale previsione
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Paolo Carretta
assume particolare importanza, a causa dell’attenzione da ultimo manifestata per
il controllo della spesa sanitaria. Recente giurisprudenza di Cassazione ha tuttavia
spostato il rapporto di competenza tra A.G. civile e Corte dei Conti (Cass. S.U. n.
4511 del 1.3.2006) ritenendo che il discrimine vada ricercato nella natura del
danno e negli scopi perseguiti. Quindi anche il privato che con le proprie scelte incide negativamente sul modo d’essere del programma della pubblica amministrazione, alla cui realizzazione è chiamato a partecipare con l’atto di assegnazione di un contributo, determinando uno sviamento delle finalità perseguite dall’Ente, con realizzazione di un danno per lo stesso, deve rispondere innanzi al giudice
contabile. In seguito la S.C. ha ulteriormente specificato “che il soggetto destinatario del contributo, concorrendo alla realizzazione del programma della pubblica
amministrazione, instaura con la stessa un rapporto di servizio funzionale, sicché
il beneficiario assume, ai fini della giurisdizione della Corte dei Conti, la stessa posizione propria di un dipendente o amministratore della Pubblica Amministrazione” (Cass. SS.UU., sent. n. 5019/2010). Perché si risponda avanti alla Corte dei Conti deve verificarsi:
• responsabilità amministrativa: quando “i funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo nell’esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o
negligenza, cagionino danno allo stato o ad altra amministrazione dalla quale
dipendano” (art. 51, r.d. n. 1214/1934, T.U. Corte dei Conti);
• responsabilità contabile: quando “elementi essenziali e sufficienti perché un
soggetto rivesta la qualifica di agente contabile, ai fini della sussistenza della
giurisprudenza della Corte dei Conti in materia di responsabilità contabile, sono soltanto il carattere pubblico dell’ente per il quale tale soggetto agisca e del
denaro o del bene oggetto della sua gestione, mentre resta irrilevante oltre che
l’eventuale assenza, da parte di quel soggetto, di contestazione della responsabilità stessa, il titolo in base al quale la gestione è svolta che può consistere in un
rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa,
in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi indifferentemente secondo gli schemi generali, previsti e disciplinati dalla
legge, ovvero discostarsene in tutto o in parte” (Cass., S.U., 10.4.1999, n. 232):
• danno erariale: quando si verifica la lesione di un interesse economicamente
valutabile e deve essere accertato con riguardo alla perdita sofferta;
• danno patrimoniale: quando si verifica una lesione ingiusta e concreta di un
interesse di natura pubblica economicamente valutabile, a causa dell’illegittimo
comportamento dei suoi agenti;
• danno all’immagine: quando si rechi pregiudizio all’immagine e al prestigio dell’Amministrazione nell’espletamento di un pubblico servizio (Cass.,S.U.,
21.3.1997, n. 5668);
• danno da disservizio: quando vengono sottratte energie lavorative ed intellettuali (comprendendo in tale comportamento l’inerzia) alla pubblica amministrazione per distrarle ad altri fini.
Dal 1994, le Procure Regionali della Corte de Conti esercitano, attraverso il
magistrato titolare dell’attività istruttoria, ovvero il P.M. contabile, i poteri di cui
all’art. 3, comma 6, l. 20/1994 che comprendono anche le ispezioni e gli accertamenti diretti necessari per lo svolgimento dei compiti istituzionali. In tale ambito,
può avvalersi, tra l’altro, delle verifiche e ispezioni effettuate direttamente o dalle
forze di polizia, soprattutto Guardia di Finanza (sezioni “Accertamento danno erariale” dei Nuclei P.T.) e Carabinieri (tutti i Nuclei operativi dei Comandi Provinciali).
Per la G.d.F. deve, tuttavia, evidenziarsi come i poteri di cui dispone, quando agisce
d’iniziativa come Polizia Economica e Finanziaria, cui si rimanda, siano di maggiore estensione di quelli delegabili dalla Procura Regionale.
I poteri della Procura si sostanziano nella possibilità:
•di chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie che possono essere richiesti in comunicazione ai sensi dell’art. 74 del T.U. o dei quali possono essere richiesti l’esibizione o il sequestro, ai sensi dell’art. 5, comma 6 del d.l. 453/1993 (conv. l. 19/1994);
•di disporre ispezioni presso pubbliche amministrazioni e terzi contraenti o
beneficiari di provvidenze finanziarie a carico di bilanci pubblici, ai sensi dello
stesso articolo;
•di disporre accertamenti diretti, ai sensi dello stesso articolo, presso le pubbliche amministrazioni, presso terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata, nonché terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie genericamente a carico di bilanci pubblici;
•di conferire deleghe di adempimenti istruttori a funzionari della Pubblica
Amministrazione;
•di disporre consulenze tecniche;
•di concedere audizioni personali;
•di valutare deduzioni e documenti acquisiti a seguito di invito.
Di notevole importanza, per la trattazione che ci occupa, risulta una norma di collegamento, contenuta nel c.p.p., art. 129 delle norme di attuazione (informazione
sull’azione penale). Viene, infatti, previsto che il P.M., quando esercita l’azione penale, informi l’autorità da cui l’impiegato dello Stato o di altro Ente Pubblico dipende.
Se il reato ha cagionato un danno per l’erario, il P.M. informa il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti, dando notizia dell’imputazione. Il dipendente pubblico
che segnala illeciti, all’A.G. o alla Corte dei Conti, gode di particolare tutela (art.
54-bis d.lgs. 30.3.2001, n. 165), e non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto
ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, fuori dai casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’art. 2043 cc.
La denuncia è sottratta all’accesso di cui agli art. 22 e segg. della l. 7.8.1990, n. 241.
A seguito di protocollo d’intesa il Presidente della Sezione Regionale di Controllo, su iniziativa del magistrato istruttore, può inoltre formulare richieste
al Comandante Regionale della G.d.F. per l’acquisizione degli elementi necessari
per consentire l’avvio del contraddittorio con un’Amministrazione ispezionata, essendo comunque escluso ogni possibile intervento o coinvolgimento del Corpo nel merito delle valutazioni concernenti la performance dell’amministrazion e, che la legge riserva esclusivamente alla Corte dei Conti.
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2.6. Il Prefetto
Gli Uffici territoriali di Governo hanno compiti di coordinamento dei diversi uffici periferici della p.a. (art. 11, d.lgs 300/1999). La concentrazione degli uffici periferici negli U.T.G. esclude, peraltro, quelli dipendenti dal Ministero degli esteri,
della difesa, dell’economia e delle finanze, della pubblica istruzione, dei beni culturali. Nuove competenze e corrispettivi poteri sono riconosciuti al Prefetto in materia economica (www.prefettura.it) . L’art. 93 del Codice Antimafia prevede oggi,
tra gli altri poteri accertativi, “Poteri di di accesso e accertamento del prefetto”. Per
prevenire infiltrazioni mafiose negli appalti, il prefetto può disporre accessi ed
accertamenti nei cantieri delle imprese interessate all’esecuzione di lavori pubblici. Concretamente, gli accessi vengono operati dai “Gruppi interforze” di cui al d.m.
(Interno) 14.3.2003, composti da: un funzionario della Polizia di Stato, un ufficiale dell’Arma dei Carabinieri, un ufficiale della G.d.F., un rappresentante del Provveditorato alle Opere Pubbliche, un rappresentante dell’Ispettorato del Lavoro e un
funzionario della DIA. I Prefetti dei capoluoghi di regione possono convocare una
“conferenza regionale delle autorità di pubblica sicurezza”, per elaborare le strategie operative e le linee di indirizzo per l’adozione dei provvedimenti di competenza. I responsabili delle FF.PP. nel cui ambito sono istituiti i Servizi Interprovinciali di Polizia ex d.l. 152/91, comunicano, ai citati prefetti e a quelli competenti per
territorio, gli elementi di rilievo risultanti dalla loro attività. Presso le prefetture è,
inoltre, istituito lo “Speciale Osservatorio sul Credito” (Special Observatory Credit, art. 12, comma 6, l. 2/2009). Tale osservatorio ha il compito di risolvere le criticità in materia di erogazione del credito, alle famiglie e alle imprese, segnalandone
le strozzature. Ciò avviene anche sulla base di segnalazioni fatte alla casella di posta elettronica delle prefetture, utilizzando esclusivamente i modelli presenti nella
sezione “Osservatorio del Credito”, presenti nei siti internet delle prefetture. Per tale attività, il Prefetto si avvale della G.d.F. Per l’argomento che ci occupa pare, inoltre, utile ricordare, la competenza del Prefetto per le violazioni in materia di assegni sprovvisti di copertura. La violazione deve essere rilevata dalla Banca o da Poste Italiane S.P.A. che ne effettua l’estinzione, qualora non abbia provveduto altro
organo (art. 50, comma 3, d.lgs. 231/2007) Tale competenza è determinata, per territorio, dal “luogo del pagamento” (art. 4, l. 386/1990).
2.6.1. Il Questore
Oltre ad essere il responsabile provinciale della Polizia di Stato, in funzione della competenza territoriale, è competente per l’applicazione di una misura di prevenzione. Procede, anche a mezzo della G.d.F. o della P.G., alle indagini sul tenore di vita e sulle disponibilità degli indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso,
alla camorra o ad altre associazioni comunque localmente denominate (art. 19 Codice Antimafia). Tali misure sono applicabili (art. 1) anche nei confronti di coloro che
siano abitualmente dediti a traffici delittuosi, quindi anche di merci contraffatte e che, per condotta e tenore di vita, si può ritenere vivano abitualmente, anche
in parte, con i proventi di tali attività. Alle indagini patrimoniali possono conseguire misure di prevenzione sia personali che patrimoniali, anche in forma disgiunta. Il
coordinamento tra procedimento penale e misure di prevenzione (capo IV) garantisce la possibilità di disporre il sequestro e la confisca di prevenzione, anche relativamente a beni già sottoposti a sequestro nel procedimento penale. Gli effetti restano sospesi fino alla definizione del procedimento e si estinguono nel caso di confisca disposta in sede penale. In materia di Diritto d’Autore (art. 174-quinquies, l.
633/1941), il Questore è competente a disporre la sospensione dall’esercizio o attività commerciale o attività soggetta ad autorizzazione. Ciò avviene su comunicazione del P.M., quando questi eserciti l’azione penale per uno dei delitti non colposi che lo prevedono.
2.7. La D.I.A.
La Direzione Investigativa Antimafia (www.interno.it/dip-ps/dia/) è una struttura interforze, che svolge attività particolarmente orientata alle indagini preventive
attinenti alla criminalità organizzata, nonché alle indagini di polizia giudiziaria relative a delitti di associazione di tipo mafioso o comunque a questa collegati (art. 3,
d.l. 29.10.1991, convertito in l. n. 410/1991). Può, quindi, utilizzare tutti i poteri previsti per la P.G. oltre a quelli peculiari di cui all’art. 1, comma 4 e art. 1-bis, d.lgs. n.
629/1982, conv. l. n. 726/1982 e art. 2, comma 2-quater, d.l. n. 345/1991, conv. in l.
n. 410/1991. Può, quindi, eseguire accessi e accertamenti presso pubbliche amministrazioni, enti pubblici anche economici, banche e intermediari finanziari, nonché richiedere notizie di carattere organizzativo e ogni altra notizia ritenuta utile a
identificare gli effettivi titolari di imprese e quote azionarie di soggetti partecipanti o aggiudicatari di pubblici appalti. Tale quadro potestativo consente di effettuare
autonomi accertamenti, patrimoniali e bancari, anche a seguito di approfondimento di operazioni sospette in materia di antiriciclaggio, anche attraverso l’A.T. (art. 8,
comma 4, d.lgs. 231/2007) senza la necessità, quindi, di un provvedimento dell’A.G.
In materia di “misure di prevenzione” è prevista, per il Direttore della DIA (art. 3
Codice Antimafia), l’equiparazione al procuratore della Repubblica e al Questore,
in materia di richiesta di sequestro anticipato dei beni e di indagini patrimoniali.
161
MODULISTICA
a cura di Paolo Carretta
164
Modulistica
LEGGE 689/1981
COMANDO/UFFICIO
(1)
VERBALE DI ISPEZIONE
- su cose e luoghi diversi dalla privata dimora – art. 13 legge 24 novembre 1981, n. 689
L’anno ........ il giorno ............ del mese di ........................... alle ore ........, i sottoscritti ....................................................................................................... appartenenti all’intestato
Comando di Polizia Municipale danno atto di aver eseguito un’ispezione
presso .................................................................... sita in .........................................
via ................................... n. ............. in quanto ..............................................................
Nell’operazione compiuta si è constatato quanto segue:
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L’ispezione è stata condotta alla presenza del sig. ..................................................................
nato a .......................................... il .................. e residente a ............................................
in via ............................................................................................ n. .............. identificato a
mezzo .......................................................... rilasciata da .......................................................
di ................................ il .................................. e valida sino al .................................... nella
sua qualità di ...........................................................................
Lo stesso all’atto dell’accertamento ha inteso dichiarare ......................................................
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Era inoltre presente il sig. .......................................................................................................
nato a ............................................... il .................... e residente a .......................................
in via .......................................................................... n. ........................ identificato a
mezzo ...................................................................... rilasciata da ...............................
........................ di ................................... il ......................... e valida sino al ....................
........................
nella
sua
qualità
di .................................................................
Lo stesso all’atto dell’accertamento ha inteso dichiarare ......................................................
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Autorizzazioni .........................................................................................................................
Giorno di chiusura ed orari attività .......................................................................................
(segue)
Modulistica
165
Tabella merceologica ¨ “alimentare” ¨ non alimentare
Tipologia esercizio ................................................ Superficie di vendita ......................
Sono inoltre state compiute le seguenti operazioni tecniche:
¨ “rilievo fotografico” ¨ misurazioni eseguite con ..............................................................
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¨ “rilievo strumentale” eseguito con .....................................................................................
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Si dà atto che i verbalizzati provvederanno a riscontrare d’ufficio le dichiarazioni rese dalla
parte. All’esito, ne può conseguire la redazione dei previsti verbali di accertata violazione
amministrativa, nel caso di riscontro di illeciti amministrativi, ovvero della comunicazione
di reato di cui all’art. 347 c.p.p. nel caso di illeciti penalmente rilevanti.
Verbale chiuso alle ore ...................... del ................................
Fatto, letto, confermato e sottoscritto in data e luogo di cui sopra.
LE PARTI
(1) Inserire l’indirizzo, il CAP ed i numeri di telefono e di fax del reparto.
I VERBALIZZANTI
166
Modulistica
STUPEFACENTI
COMANDO/UFFICIO (1)
VERBALE DI CONTROLLO/ISPEZIONE DI MEZZI DI TRASPORTO,
BAGAGLI, EFFETTI PERSONALI
Nel corso di operazioni per la prevenzione e repressione del traffico illecito di sostanze
stupefacenti e psicotrope – art. 103, T.T. n. 309/1990.
Verbale redatto in data........................., alle ore ................ presso .........................................
VERBALIZZANTI
1. ....................................................................;
2. ....................................................................;
PERSONA CONTROLLATA
Sig/ra ....................................................................., nato/a a ............................................
il .............................................. residente in.............................................................................
Via ...........................................................................................................................................
identificato a mezzo .................................................................................................................
recapito telefonico ..................................................................................................................
professione ..............................................................................................................................
difensore nominato: Dott. .......................................................................................................
FATTO
Alle ore ................ odierne i sottoscritti verbalizzanti hanno proceduto all’ispezione ed al
controllo di:
- mezzo di trasporto tipo .............................. targato .................................... intestato a
........................ .......................................... al momento del controllo in uso alla parte;
- ai bagagli/effetti personali della parte;
nell’ambito di un’operazione di prevenzione e repressione del traffico illecito di sostanze
stupefacenti e psicotrope.
Le operazioni di servizio iniziate all’orario indicato sono terminate alle ore ...........................
OGGETTO E MOTIVAZIONE DELL’ESECUZIONE DELL’ATTO
È in corso un’operazione di polizia per la prevenzione e repressione del traffico illecito
di sostanze stupefacenti e psicotrope. Nel corso della predetta operazione i verbalizzanti
notavano che:
a. in relazione alle circostanze di tempo e di luogo la presenza della persona controllata
non appariva giustificata;
b. l’atteggiamento alla vista dei militari operanti mutava evidenziando segni di agitazione;
c. in relazione alle circostanze di tempo e di luogo l’atteggiamento della persona era
caratterizzato da eccessiva circospezione.
...cancellare la voce che non interessa...
(segue)
Modulistica
167
ADEMPIMENTI OSSERVATI
Garanzie difensive.
Giunti sul posto i militari operanti si sono qualificati con le modalità di rito, informando
la parte del motivo dell’intervento.
La parte è stata quindi informata del suo diritto a farsi assistere da un legale di fiducia
ovvero da persona di fiducia prontamente reperibili.
La parte ha dichiarato di:
a. nominare difensore l’Avv. ....................................... del Foro di .......................................
b. di non voler farsi assistere dal difensore o persona di fiducia.
Le operazioni di controllo sono state eseguite con la continua assistenza e presenza dei
Sigg. .........................................................................................................................................
Materiale rinvenuto e sottoposto a sequestro.
Nel corso del controllo/ispezione sono state rinvenute sostanze stupefacenti e/o psicotrope che sono state sottoposte a sequestro con separato verbale di sequestro.
...oppure...
L’esito del controllo è stato negativo.
Il presente verbale composto da n. .......... pagine dattiloscritte viene redatto in tre esemplari:
- uno viene consegnato alla parte;
- uno verrà inviato al P.M. entro 48 ore;
- uno viene trattenuto agli atti del reparto;
Con la firma del presente atto la parte e gli eventuali intervenuti confermano che nel corso
delle operazioni di servizio non sono stati arrecati danni a cose e/o persone e che null’altro è stato asportato se non quanto sottoposto a sequestro.
I VERBALIZZANTI
GLI ALTRI INTERVENUTI
(1) Inserire l’indirizzo, il CAP ed i numeri di telefono e di fax del reparto
LA PARTE
168
Modulistica
COMANDO/UFFICIO (1)
VERBALE DI PERQUISIZIONE (2)
- ex art. 103 – 3° comma d.P.R. 309/90 L’anno ................, addì .......... del mese di ......................................, in ................................
.............. ...................................................................................................................................
................., viene redatto il presente atto.
VERBALIZZANTI
.................................................. ) ufficiali ed agenti di PG appartenenti al
.................................................. ) Comando in intestazione
.................................................. )
.................................................. )
PARTE
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FATTO
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(3)
Per quanto sopra, ricorrendo motivi di particolare necessità ed urgenza, ai sensi dell’art.103
– 3° comma del d.P.R. 309/90, al fine di rinvenire sostanze stupefacenti, alle ore ...............,
i verbalizzanti procedevano all’esecuzione della perquisizione .............................................
..................................................................................................................................................
La parte, resa edotta della facoltà di farsi assistere da un legale o da una persona di fiducia
nell’esecuzione dell’atto di p.g., ha dichiarato ......................................................................
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(segue)
Modulistica
All’atto dell’intervento erano presenti: ....................................................................................
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Segue verbale di perquisizione ........................................ redatto in data .............................
nei confronti di .......................................................................................................................
Nel corso della perquisizione è stato rinvenuto: (4) ...............................................................
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Quanto sopra descritto, con il presente atto, ai sensi dell’art. 354 c.p.p., viene sottoposto
a sequestro nei confronti di ...................................................................................................
L’oggetto del sequestro verrà concentrato all’Ufficio Corpi di Reato del Tribunale di .........
..............................................................................................................................
I verbalizzanti danno atto che, nel corso dell’operazione di p.g., portata a termine alle ore
.............. odierne, nulla è stato asportato, fatta eccezione di quanto sottoposto a sequestro
e non sono stati arrecati danni a persone e/o cose.
Fatto, letto e chiuso in data e luogo come sopra, il presente verbale, iniziato a redigere
alle ore ............ e terminato alle ore .............. odierne, viene confermato e sottoscritto dai
verbalizzanti e dalla parte alla quale se ne rilascia copia.
VERBALIZZANTIPARTE
(2) Indicare il tipo di perquisizione eseguita [personale, locale, domiciliare, ecc.] ed aggiungere “SEQUESTRO”
nel caso in cui la perquisizione abbia avuto esito positivo.
(3) Indicare con esattezza il tipo di servizio eseguito, la località, la data e l’orario nonché i fatti e le circostanze
che hanno portato all’esecuzione della perquisizione con particolare riferimento ai motivi di necessità ed urgenza che non hanno consentito di richiedere l’autorizzazione telefonica del magistrato competente.
(4) Per quanto riguarda le sostanze stupefacenti, indicare con esattezza il luogo ove sono state rinvenute e descrivere dettagliatamente il confezionamento e l’aspetto nel quale le stesse si presentano. Sottoporre le sostanze
ad analisi speditiva ed a pesatura dando atto nel verbale di tali operazioni.
169
170
Modulistica
COMANDO/UFFICIO (1)
VERBALE DI CONTESTAZIONE, ESAME TOSSICOLOGICO E SEQUESTRO
AMMINISTRATIVO DI SOSTANZE STUPEFACENTI
- art. 75 d.P.R. 9/10/1990, n. 309 – art. 13 Legge 689/1981 L’anno ........................, addì ................ del mese di ............................ alle ore .......... in
.................... .......................................................................... presso ......................................
.................................., viene redatto il presente atto per far risultare quanto segue:
VERBALIZZANTI
..............................................................;
..............................................................;
.............................................................., appartenenti al predetto Comando.
PARTE
Sig. ............................................................., nato il .................. a ......................................... e
residente (o domiciliato) a ..........................................(....) in via ..........................................
n. ...... di professione ...................................................................................................... identificato a mezzo .....................................................................................................................
FATTO
Alle ore ............ circa odierne, i sottoscritti militari verbalizzanti, danno atto che nel corso
di un servizio volto alla prevenzione e repressione del traffico illecito di sostanze stupefacenti, hanno proceduto al controllo della parte in rubrica meglio generalizzata. Il predetto
controllo, effettuato con (ovvero: senza) l’ausilio dei cani antidroga, consentiva di rinvenire una sostanza che, sottoposta all’esame speditivo con il reagentario tipo “Drop-test”, in
dotazione al Comando in intestazione, risultava essere:
...................................................... per grammi .............. lordi/netti;
...................................................... per grammi .............. lordi/netti.
In considerazione della quantità della predetta sostanza stupefacente, nonché delle modalità di presentazione della stessa, per cui appare ragionevole ritenere che la stessa sia
destinata ad un uso esclusivamente personale,
SI CONTESTA
alla parte, ai sensi dell’art. 14 della Legge 689 del 24.11.1981, la detenzione di sostanze
stupefacenti per “USO PERSONALE” in violazione dell’art. 75 del d.P.R. 309/90. La sostanza stupefacente rinvenuta, viene sottoposta a sequestro ai sensi dell’art. 13 della Legge
689/81 e verrà custodita presso gli Uffici del Comando in intestazione per essere tenuta a
disposizione della Autorità competente.
Il presente processo verbale sarà trasmesso al Prefetto di .........................., Autorità competente ai fini sanzionatori, ai sensi dell’art. 17 della Legge n. 689/1981 e 75, comma 13
del d.P.R. n. 309/1990.
Modulistica
171
(Da inserire qualora il trasgressore sia straniero maggiorenne: Ai sensi del comma 8 del medesimo art. 75, essendo il trasgressore straniero maggiorenne, copia del
presente verbale sarà trasmessa, unitamente ad apposita segnalazione, al Questore di
.............................., per le valutazioni di competenza in sede di rinnovo del permesso di
soggiorno, del quale viene estratta copia fotostatica allegata al presente atto).
La parte viene resa edotta che, ai sensi dell’art. 18 della citata Legge n. 689/1981 può,
entro trenta giorni dalla data del presente processo verbale (o dalla data di notificazione
dello stesso, qualora non si proceda alla contestazione immediata), presentare alla predetta Autorità scritti difensivi e documenti, nonché fare, alla medesima, richiesta di audizione.
Ai sensi del successivo art. 19 la parte viene altresì resa edotta della possibilità di proporre
opposizione alla medesima Autorità, contro il sequestro della sostanza stupefacente indicata nel presente atto, anche immediatamente, con atto esente da bollo. La Parte elegge
domicilio ex art. 47 c.c. con separato atto.
La parte conferma che null’altro viene ritirato all’infuori di quanto sopra indicato e di non
avere nulla da lamentare o da eccepire.
(Se trattasi di straniero: I verbalizzanti danno atto che la parte comprende/non comprende e/o si esprime in lingua italiana).
Fatto, letto e chiuso alle ore .......... del .........................., il presente atto viene confermato
e sottoscritto dai verbalizzanti e dalla parte, la quale .......... accetta copia.
VERBALIZZANTI
(1) Indicare l’indirizzo, il CAP ed i numeri di telefono e di fax del Reparto
LA PARTE
172
Modulistica
COMANDO/UFFICIO (1)
VERBALE DI CONTESTAZIONE, ESAME TOSSICOLOGICO
E SEQUESTRO AMMINISTRATIVO DI SOSTANZE STUPEFACENTI
- art. 75 d.P.R. 9/10/1990, n. 309 – Art. 13 Legge 689/1981 L’anno ............, addì ...... del mese di ............................ alle ore .......... in ............................
presso .............................................................................., viene redatto il presente atto per
far risultare quanto segue:
VERBALIZZANTI
..............................................................;
..............................................................;
.............................................................., appartenenti al predetto Comando.
PARTE
Sig. ..............................................................., nato il .................... a .................................. e
residente (o domiciliato) a ..................................(....) in via ..................................... n. .....
di professione .......................................................................................................... identificato a mezzo ............................................................................................................................
FATTO
Alle ore ............ circa odierne, i sottoscritti militari verbalizzanti, danno atto che nel corso
di un servizio volto alla prevenzione e repressione del traffico illecito di sostanze stupefacenti, hanno proceduto al controllo della parte in rubrica meglio generalizzata. Il predetto
controllo, effettuato con (ovvero: senza) l’ausilio dei cani antidroga, consentiva di rinvenire una sostanza che, sottoposta all’esame speditivo con il reagentario tipo “Drop-test”, in
dotazione al Comando in intestazione, risultava essere:
...................................................... per grammi .............. lordi/netti.
In considerazione della quantità della predetta sostanza stupefacente, nonché delle modalità di presentazione della stessa, per cui appare ragionevole ritenere che la stessa sia
destinata ad un uso esclusivamente personale,
SI CONTESTA
alla parte, ai sensi dell’art. 14 della Legge 689 del 24.11.1981, la detenzione di sostanze
stupefacenti per “USO PERSONALE” in violazione dell’art. 75 del d.P.R. 309/90. La sostanza stupefacente rinvenuta, viene sottoposta a sequestro ai sensi dell’art. 13 della Legge
689/81 e verrà custodita presso gli Uffici del Comando in intestazione per essere tenuta a
disposizione della Autorità competente.
Ai sensi del terzo comma del citato art. 75, avendo il trasgressore, al momento dell’accertamento della violazione, la diretta e immediata disponibilità del veicolo a motore
tipo .................................. targato .........................................., i sottoscritti verbalizzanti
ritirano la patente di guida intestata al medesimo, cat. .............. n. ..................................,
rilasciata in data ............................ dal .................................................................. (scadenza
......................). La presente annotazione è redatta ai sensi e per gli effetti dell’art. 399 del
(segue)
Modulistica
173
d.P.R. n. 495/1992, per consentire alla parte il viaggio col citato veicolo fino alla località
di .................................
Al di fuori del predetto viaggio, la parte viene ammonita del fatto che, in caso di guida
di un veicolo durante il periodo in cui la patente è stata ritirata, si renderà applicabile la
sanzione prevista dall’art. 216 del d.lgs. n. 285/1992.
Il presente processo verbale, unitamente alla patente di guida sopra indicata, sarà trasmesso al Prefetto di .........................., Autorità competente ai fini sanzionatori, ai sensi dell’art.
17 della Legge n. 689/1981 e 75, comma 13 del d.P.R. n. 309/1990.
(Da inserire qualora il trasgressore sia straniero maggiorenne: Ai sensi del comma
8 del medesimo art. 75, essendo il trasgressore straniero maggiorenne, copia del presente
verbale sarà trasmessa, unitamente ad apposita segnalazione, al Questore di ................
.............................., per le valutazioni di competenza in sede di rinnovo del permesso di
soggiorno, del quale viene estratta copia fotostatica allegata al presente atto).
La parte viene resa edotta che, ai sensi dell’art. 18 della citata Legge n. 689/1981 può,
entro trenta giorni dalla data del presente processo verbale (o dalla data di notificazione
dello stesso, qualora non si proceda alla contestazione immediata), presentare alla predetta Autorità scritti difensivi e documenti, nonché fare, alla medesima, richiesta di audizione.
Ai sensi del successivo art. 19 la parte viene altresì resa edotta della possibilità di proporre
opposizione alla medesima Autorità, contro il sequestro della sostanza stupefacente indicata nel presente atto, anche immediatamente, con atto esente da bollo.
La parte conferma che null’altro viene ritirato all’infuori di quanto sopra indicato e di non
avere nulla da lamentare o da eccepire.
(Se trattasi di straniero: I verbalizzanti danno atto che la parte comprende/non comprende e/o si esprime in lingua italiana).
Fatto, letto e chiuso alle ore .......... del .........................., il presente atto viene confermato
e sottoscritto dai verbalizzanti e dalla parte, la quale .......... accetta copia.
VERBALIZZANTI
(1) Indicare l’indirizzo, il CAP ed i numeri di telefono e di fax del Reparto
LA PARTE
174
Modulistica
COMANDO/UFFICIO (1)
Nr. ............/............ di sched.
Luogo, ............................
OGGETTO: RAPPORTO, AI SENSI DEGLI ARTT. 17 DELLA LEGGE N. 689/1981 E 75
DEL DPR N. 309/1990, A CARICO DI:
........................................................, nato il .................. a .............................................. e residente (o domiciliato) a .................................. in via .........................................................
AL PREFETTO DI .................................................
1. Con la presente si porta a conoscenza la S.V. che in data .............. alle ore ........ circa,
pattuglia del Comando in intestazione in località .........................., procedevano al controllo della persona in oggetto generalizzata, che veniva trovata in possesso di:
- ..........................................................
- ..........................................................
- ..........................................................
così come da esame speditivo reagentario, tipo “Drop-Test”, in dotazione al Comando in
intestazione.
2. In considerazione della quantità della predetta sostanza stupefacente, nonché delle
modalità di presentazione della stessa, appare ragionevole ritenere che la stessa fosse
destinata ad un uso esclusivamente personale.
3. Lo stupefacente rinvenuto è stato posto sotto sequestro ai sensi dell’art. 13 della legge
n. 689/1981, per la violazione di cui all’art. 75 del d.P.R. n. 309/1990 e sarà trattenuto
presso gli Uffici del Comando in intestazione in attesa delle disposizioni che la S.V. vorrà
impartire.
4. Si trasmette, unitamente al presente rapporto, il processo verbale di contestazione,
esame tossicologico e sequestro amministrativo di sostanze stupefacenti, redatto in data
.........................., nei confronti della persona in oggetto generalizzata.
IL COMANDANTE
(1) Indicare l’indirizzo, il CAP ed i numeri di telefono e di fax del Reparto.
Modulistica
175
TUTELA SOFTWARE
COMANDO/UFFICIO
(1)
VERBALE DI ACCERTAMENTO, CONTESTAZIONE E NOTIFICA
PER VIOLAZIONE ALLA L. N. 633/1941
- L. n. 689/1981, art. 2 d.lgs. n. 68/2001 -
Il giorno .................................., alle ore ................, presso ...................................................
......... ........................................................................................................................................
.................. i sottoscritti Ufficiali/Agenti di P.T./P.G.:
....................................................................
....................................................................
....................................................................
....................................................................
LA PARTE
Sig. ...........................................................................................................................................
nato a .......................................................................................................................................
............. il ........................................, residente a ....................................................................
............................ Via/Piazza ...................................................................................................
................. n. .................., C.A.P. ........................, utenza telefono fisso .................................
............., utenza telefono cellulare .........................., dimorante in ........................................
...................................................................... Via/Piazza .........................................................
............................................................... n..............., C.A.P. .........................., utenza telefono
fisso ......................, esercente l’attività ......................, in (Comune di esercizio dell’attività
lavorativa), presso .......................................................................... (Amministrazione, azienda, studio professionale o altro, Via/Piazza .............................................. (luogo di esercizio dell’attività lavorativa ovvero sede dell’ente di riferimento) con P. IVA: ........................
.........................................., in atti rappresentata da: ...................................................... nat..
a ........................................................................................................ il ...................... e residente in ................................................................ identificato a mezzo (tipo di documento)
n. (numero documento) rilasciato il .................................. da ..............................................
.............., nella sua qualità di ........................................................, C.F.: ...............................
.............................................
FATTO
In data odierna, alle ore ............ circa, i suddetti verbalizzanti, ufficiali e agenti di polizia
tributaria appartenenti al Comando in intestazione, in servizio d’istituto, come da ordini
Superiori ed in virtù dei poteri loro conferiti dall’art. 2 del d.lgs. 19.03.2001, n. 68)(2), accedevano (unitamente a personale tecnico specializzato) presso i locali della ....................
.................., in rubrica meglio specificata, per eseguirvi un controllo a tutela delle disposizioni sulla protezione del diritto d’autore, l. 22.04.1941, n. 633 e successive modificazioni
ed integrazioni.
(segue)
176
Modulistica
Dopo essersi presentati con le modalità di rito, mediante l’esibizione delle proprie tessere personali di riconoscimento al/alla Sig./Sig.ra ............................................................,
s.m.g., rappresentavano a quest’ultim.. lo scopo dell’intervento, invitandolo, nel contempo, ad esibire:
• i programmi software presenti presso la sede della società installati e non negli elaboratori in uso;
• la documentazione idonea a comprovare il legittimo possesso e/o utilizzo di detti prodotti informatici (contratti o accordi con il produttore e/o distributore del programma
nonché le fatture di acquisto e ogni altra documentazione che ne legittimi il possesso
e/o l’uso.
Aderendo alle richieste il/la Sig./Sig.ra .......................................... indicava le postazioni
informatiche in uso presso la società, consentendo, nel contempo, l’effettuazione della
rilevazione dell’immagine dell’hard disk, al fine di verificare la tipologia di software installato ed in uso sulle stesse.
L’analisi dell’immagine dell’hard disk consentiva di accertare la presenza di vari programmi installati su n. .................... postazioni in uso ed oggetto del controllo.
Il successivo riscontro, effettuato tra i prodotti informatici rinvenuti e/o esibiti e la documentazione posta in correlazione per dimostrare il regolare possesso e/o uso, dava l’esito
riportato nel seguente prospetto:
Programma
Postazioni sulle
quali è
Stato rilevato
il programma
N. di licenze
d’uso esibite
Licenze mancanti
Pertanto, alla luce di quanto esposto sono risultate mancanti le licenze d’uso afferenti le
seguenti installazioni:
• n. ............ del programma ............................................;
• n. ............ del programma ............................................;
• n. ............ del programma ............................................;
• n. ............ del programma .............................................
Atteso che la sopraesposta situazione concretizza i reati previsti e puniti dagli artt. 171 e
171-bis della l. n. 633/1941)(3), ed avendo fondato motivo di ritenere che presso la sede
della società possa essere abusivamente detenuto ulteriore software tutelato dalla citata
normativa, si è proceduto alla perquisizione dei locali aziendali, con esito .......................
........................... .
Quindi si procedeva al sequestro di n. ............................................ (4), del quale, con separata trattazione, è stata data notizia alla competente Autorità Giudiziaria.
Tanto premesso e considerato che l’illecito di cui sopra, oltre ad integrare le violazioni di
natura penale in precedenza richiamate, comporta anche la violazione di natura amministrativa prevista dall’art. 174-bis della stessa Legge, così come risulta sostituito dal d.lgs. n.
68/2003, si procede ai conseguenti addebiti.
(segue)
Modulistica
177
Per quanto precede, tenuto conto che:
• è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria pari al doppio del prezzo di mercato dell’opera o del supporto oggetto della violazione, in misura comunque non
inferiore ad Euro 103,00 ovvero, se il prezzo non è facilmente determinabile, con una
sanzione amministrativa pecuniaria minima di Euro 103,00 e una massima di Euro
1032,00 applicabile nella misura stabilita per ogni violazione e per ogni esemplare
abusivamente duplicato o riprodotto;
• per la fattispecie in argomento è stato possibile determinare il prezzo di mercato dei
seguenti prodotti informatici irregolari accertato mediante informazioni acquisite presso ditte specializzate del settore come di seguito esposto:
1) progr. ...................... prezzo di mercato (compreso IVA al 20%) = Euro ..................;
non è stato invece possibile determinare il prezzo di mercato dei seguenti prodotti informatici ...................................... .
Tenuto conto di quanto evidenziato in precedenza, in data .............................., alle ore
............ i sottoscritti verbalizzanti si sono recati presso il sopraccitato indirizzo, ed ottenuta
la presenza del/della Sig./Sig.ra, hanno proceduto alla redazione del presente atto al fine
di rendere nota la relativa sanzione amministrativa, così come risulta di seguito esposta:
(ESEMPIO: è riportato il sottonotato prospetto afferente la situazione in cui fossero stati
rinvenuti programmi illeciti aventi:
• prezzo di mercato superiore, nel doppio, a 103,00 euro;
• prezzo di mercato inferiore, nel doppio, a 103,00 euro;
• prezzo di mercato non rilevabile).
Nr.
Ord.
Determinazione sanzione pecuniaria
Sanzione
pecuniaria
1
Nr. 01 programma “Autocad” prezzo di mercato pari a € 1.000 x doppio del
prezzo x 1 = (importo superiore a € 103)
Nr. 01 programma “Office 2000” prezzo di
mercato pari a € 25,00 x doppio del prezzo di
mercato = € 25,00x2 = € 50,00 (importo inferiore a € 103)
Nr. 01 programma “Windows 1998” per il
quale non è stato possibile rilevare il prezzo di copertina (applicazione pena pecuniaria da minima a massima)
TOTALE
€ 2.000,00
2
3
Sanzione
pecuniaria
minima
Sanzione
pecuniaria
massima
€ 103,00
€ 1.032,00
€ 103,00
€ 1.032,00
€ 103,00
€ 2.103,00
Per le suddette violazioni, la parte viene resa edotta che, ai sensi dell’art. 16 della l. n.
689/1981, è ammesso il pagamento con effetto liberatorio, di una somma pari alla terza
parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole
e qualora sia stabilito il minimo, al doppio del minimo della sanzione edittale, entro 60
(sessanta) giorni dalla data del presente atto.
Nel caso in esame la somma più favorevole da pagare è pari ad € 907,00 determinata come
di seguito esposto:
(segue)
178
Modulistica
• 1/3 della sanzione pecuniaria …………………………………………… € 701,00
(per i programmi di cui al punto d’ordine 1 e 2 del sopra descritto prospetto)
• doppio della sanzione pecuniaria minima (più favorevole rispetto ad 1/3 del massimo)………………………………………………………………… € 206,00
(per i programmi di cui al punto d’ordine 3 del sopra descritto prospetto)
La parte viene resa edotta che, qualora intenda avvalersi della suddetta facoltà, deve effettuare
il versamento, compilando l’apposito modello F/23 da richiedersi allo sportello dell’ufficio
postale/istituto bancario/concessionario, previsto per la riscossione dei tributi, specificando
i seguenti codici: CODICE UFFICIO .............. (Ufficio del Registro atti Civili e Giudiziari
ovvero Ufficio delle entrate di ..............) – CODICE TRIBUTO 422T – CAUSALE P.A. – SEZIONE II – DIFESE E SANZIONI PENALI L. 22.4.1941, N. 633 E SUCCESSIVE MODIFICAZIONI – CONCESSIONARIA DEL SERVIZIO DI RISCOSSIONE DEI TRIBUTI DI .......
....................................... – COD. CONCESSIONARIO ....................
Dell’avvenuto pagamento, nei termini previsti, dovrà essere notiziato questo Comando,
consegnando o inviando copia della ricevuta di versamento rilasciata da uno dei sopracitati uffici. Qualora non venga effettuato il pagamento in misura ridotta come sopra determinato entro i termini stabiliti, verrà presentato rapporto ai sensi dell’art. 17 della l. n.
689/1981 al competente Ufficio Territoriale del Governo.
Ai sensi dell’art. 18 della citata legge n. 689/1981, entro 30 (trenta) giorni dalla data del presente atto, l’interessato può far pervenire all’Ufficio Territoriale del Governo di ........................
scritti difensivi e documenti e/o chiedere di essere sentito dal medesimo ufficio.
In merito a quanto precede la parte spontaneamente dichiara:
“................................................................................................................................................
.................................................................................................................................................
................................................................................................................................................”.
Il presente atto vale come contestazione dell’illecito amministrativo e notificazione ai sensi
dell’art. 14 della L. n. 689/1981.
Si dà atto che durante le operazioni di servizio di cui sopra nessun danno è stato arrecato
a persone e/o cose e che nulla è stato asportato.
Il presente atto è chiuso alle ore ....:...., in data e luogo come sopra.
Letto, confermato e sottoscritto dai verbali e dalla parte, alla quale se ne rilascia copia.
Delle altre copie: una viene trattenuta agli atti del Comando; una trasmessa all’Ufficio
Territoriale del Governo – di ........................................; una viene inviata alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di .................................................................... .
LA PARTE
I VERBALIZZANTI
(2) Tale decreto conferisce alla polizia economica e finanziaria l’esercizio dei poteri riconosciuti al Corpo dagli
artt. 51 e 52 del d.P.R. n. 633/1972 e 32 e 33 del d.P.R. n. 600/1973.
(3) Il verbalizzante inserisce specificamente le violazioni di carattere penale riscontrate in sede di accesso e
nell’eventuale conseguente attività di P.G. esperita.
(4) Sarà inserito il numero di PC o altri hadware, specificando le componenti sottratte alla disponibilità della
parte, e software illecitamente installato sulle stesse.
Modulistica
179
COMANDO/UFFICIO
(1)
VERBALE DI OPERAZIONI COMPIUTE
- L. n. 633/1941, art. 2 d.lgs. n. 68/2001, artt. 51-52 d.P.R. n. 633/1972,
artt. 32-33 d.P.R. n. 600/1973 Il giorno .................................., alle ore ................, presso ...................................................
......... ........................................................................................................................................
.................. i sottoscritti Ufficiali/Agenti di P.T./P.G.:
....................................................................
....................................................................
....................................................................
....................................................................
LA PARTE
Sig. ..........................................................................................................................................
............
nato a ......................................................................................................................................
.............. il ........................................, residente a ..................................................................
.............................. Via/Piazza .................................................................................................
................... n. .................., C.A.P. ........................, utenza telefono fisso ..............................
................, utenza telefono cellulare .........................., dimorante in ....................................
.......................................................................... Via/Piazza .....................................................
................................................................... n. .............., C.A.P. .........................., utenza telefono fisso ......................, esercente l’attività ......................, in (Comune di esercizio dell’attività lavorativa), presso .......................................................................... (Amministrazione,
azienda, studio professionale o altro) (2), Via/Piazza .............................................. (luogo di
esercizio dell’attività lavorativa ovvero sede dell’ente di riferimento) con P. IVA: ..............
...................................................., in atti rappresentata da: ...................................................
... nat.. a ........................................................................................................ il ......................
e residente in ................................................................ identificato a mezzo (tipo di documento) n. (numero documento) rilasciato il .................................. da ..................................
.........................., nella sua qualità di ........................................................, C.F.: ....................
........................................................
FATTO
In data odierna, alle ore ............ circa, i suddetti verbalizzanti, ufficiali e agenti ..............
......................, in servizio d’ istituto, come da ordini Superiori ed in virtù dei poteri loro
conferiti dall’art. 2 del d.lgs. 19.03.2001 n. 68, dagli artt. 32-33 del d.P.R. n. 600/1973 e
dagli artt. 51-52 del d.P.R. n. 633/1972, accedevano presso la sede della società, in rubrica
specificata, per eseguirvi un controllo a tutela delle disposizioni sulla protezione del diritto d’autore, L. 22.04.1941 n. 633 e successive modificazioni ed integrazioni.
Ivi giunti, si presentavano con le modalità di rito e mediante l’esibizione delle tessere personali di riconoscimento, al/alla Sig./Sig.ra .........................................................., s.m.g., al/
alla quale, dopo aver manifestato lo scopo della visita e fatto prendere visione del foglio
di servizio, rivolgevano l’invito di esibire:
(segue)
180
Modulistica
• i software presenti, installati o meno negli elaboratori, nonché eventuali “supporti di
riserva” o copie di sicurezza (3),
• la documentazione idonea a comprovare il legittimo possesso e/o utilizzo di detti programmi (contratti o accordi con il produttore e/o distributore del programma) nonché,
se disponibili, le fatture d’acquisto e quanto altro possa essere utile per dimostrare la
regolarità del possesso e della utilizzazione.
Si dà atto che alle operazioni ha partecipato, sin dal momento dell’accesso, il/la Sig./Sig.
ra .............................................................., nat.. a .................................. il ............................
............, identificato a mezzo .........................................., n. ................................................,
rilasciata da .............................................................. il ......................................, in qualità di
tecnico della B.S.A., ritenuto in possesso delle necessarie conoscenze tecniche – informatiche indispensabili all’esecuzione degli accertamenti (BLOCCO EVENTUALE).
Aderendo all’invito, la parte poneva a disposizione degli operanti le postazioni informatiche in uso presso la società consentendo, nel contempo, l’effettuazione della rilevazione
dell’immagine dell’hardware al fine di esplorare il software installato ed in uso sulle stesse.
L’analisi dell’immagine dell’hard – disk consentiva di constatare la presenza dei seguenti
prodotti informatici:
Programma
Estremi identificativi del volume sul
quale è stato rilevato il programma
Nr. di licenza d’uso da
esibire
Licenze mancanti
Nr.
Confrontando le risultanze emerse con la documentazione legittimante il possesso e l’uso
sono state rilevate le seguenti irregolarità:
• n. ...................... installazioni in uso con n. .............. licenze;
• (descrizione di altre situazioni o particolarità).
Inoltre la parte esibiva il seguente materiale relativo a programmi non installati sui PC in
uso, ovvero venivano rinvenuti i seguenti supporti:
• n. .............. cd-rom denominato “....................................” recante impresso il n.
.................., contenuto in apposita custodia riportante la “Cd-Key” n. ...................., di
cui è stata estratta copia fotostatica (vgs. Allegato n. ......);
• n. .............. cd-rom denominato “......................................” recante impresso il n.
............................, contenuti in apposita custodia riportante sul retro la dicitura “Vendita abbinabile unicamente all’acquisto di un PC” delle quali sono state estratte copie
fotostatiche (vgs. Allegato n. ........);
• n. ................ cd-rom della “............................................” recante impresso il n.
............................ e contenuto in apposita custodia riportante sul fronte il certificato di
autenticità della .......................................... e sul retro la dicitura “Vendita abbinabile
unicamente all’acquisto di un PC” di cui è stata estratta copia fotostatica (vgs. Allegato
n. ..........).
Poiché la documentazione esibita comprova solo in parte il legittimo possesso e/o utilizzo
del software in uso alla .................. in rubrica generalizzata, si configurano le fattispecie
penalmente rilevanti previste e punite dagli artt. 171 e 171-bis della l. n. 633/1941(3). Di
(segue)
Modulistica
181
conseguenza le operazioni di cui al presente atto vengono interrotte per dare seguito alle
operazioni di perquisizione e sequestro, come da separati verbali opportunamente redatti.
Inoltre, si dà atto che alle operazioni di cui al presente hanno partecipato:
• il/la Sig./Sig.ra ......................................................, s.m.g., fin dal momento dell’accesso.
Al presente atto si allega n. ................ floppy – disk contenente “l’immagine degli hard –
disk” relativo ai personal computer esplorati e presenti in sede al momento dell’accesso, repertato in apposita busta chiusa siglata dai verbalizzanti e dalla parte (vgs. Allegato n. ........).
Si precisa che .................. viene rilasciata alla parte copia del predetto floppy – disk.
Tutti gli allegati sopra citati vengono acquisiti al presente atto, siglati dalla parte e da uno
degli ufficiali o agenti di polizia tributaria/giudiziaria operanti e si precisa che nel corso
delle attività non sono stati arrecati danni a persone o cose.
In merito alle operazioni di servizio la parte dichiara:
“................................................................................................................................................
................................................................................................................................................”.
Il presente atto è chiuso alle ore ....:...., in data e luogo come sopra.
Letto, confermato e sottoscritto dai verbali e dalla parte, alla quale se ne rilascia copia
LA PARTE
I VERBALIZZANTI
(2) Se si tratta di libero professionista, è prevista la sua presenza a partire dall’atto di accesso.
(3) Il verbalizzante individuerà esattamente la tipologia di violazione riscontrata indicando il comma e la lettera
della norma violata.
182
Modulistica
EDILIZIA
COMANDO/UFFICIO
(1)
P.G. n. ....................
Luogo, ................................
VERBALE DI ACCERTAMENTO PER OPERE EDILIZIE ABUSIVE PER LE QUALI
È STATA INGIUNTA LA DEMOLIZIONE
- Art. 31 T.U. n. 380/2001 L’anno .............................., addì .................... del mese di ........................, alle ore ..............,
i sottoscritti ............................................................................................, appartenenti al
Corpo ............ ............................................................................................, hanno effettuato
un’ispezione presso ..............................................................................................................
ove sono stati eseguiti senza titolo i seguenti lavori: ............................................................
..............................................................
in relazione ai quali è stata emessa dal Comune di ........................................................
l’Ingiunzione a demolire Prot. .............................. del .................................... notificata in
data ............................................ al Sig. .................................................................................
....................... ........................................................, nella sua qualità di proprietario e committente.
All’esito è stato accertato quanto segue:
• Le opere abusive sono state demolite e i luoghi ripristinati;
• Le opere abusive NON sono state demolite;
• Le opere abusive sono state PARZIALMENTE demolite, poiché ...............................
............................................................................................................................................
L’ispezione è stata condotta alla presenza del Sig. ...........................................................
................... nato a ..............................................................................................................
il ................................ e residente a ....................................................................................
via ...................................................................................... n............. identificato a mezzo.................................................................... nella sua qualità di ......................................
.......................................................................................... che all’atto dell’accertamento ha
inteso dichiarare: ...................................................................... ..............................................
..................................................................................................................
Sono state compiute le seguenti operazioni tecniche:
• rilievo fotografico
• rilievo strumentale con ......................................................................................................
• misurazioni eseguite con ...................................................................................................
Si dà atto che i verbalizzanti provvederanno a riscontrare d’ufficio le dichiarazioni rese
dalla parte.
Fatto, letto e sottoscritto in data e luogo di cui sopra.
LA PARTE
(1) Inserire l’indirizzo, il CAP ed i numeri di telefono e di fax del Reparto.
I VERBALIZZANTI
Modulistica
183
COMANDO/UFFICIO
(1)
VERBALE DI ASSUNZIONE INFORMAZIONI E DI ISPEZIONE
SU COSE E LUOGHI DIVERSI DALLA PRIVATA DIMORA
- Art. 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689 Accertamenti eseguiti alla presenza del Sig. ...........................................................................
nato a ................................................................................................ il ..................................
.............. residente a ................................................................................................................
.............................. via .............................................................................................................
....................... n. ................ identificato a mezzo ...................................................................
........................................................... nella sua qualità di ......................................................
..........................................................................
L’anno ........................................, addì ................ del mese di ..........................................
.............., alle ore ...................., presso ................................................................................
.................................. ............................................................................................................
.................................................... i sottoscritti ....................................................................
...................................................................., appartenenti al Corpo....................................
in comandato servizio di controllo del territorio, hanno effettuato un’ispezione preordinata alla verifica sull’osservanza delle disposizioni vigenti nel settore della vigilanza edilizia. Il Sig. ......................................................................, come sopra identificato,
all’atto dell’accertamento ha così dichiarato: ..........................................................................
..................................................................................................................................................
Sono state compiute le seguenti operazioni tecniche: ..........................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
che hanno dato il seguente esito: ...........................................................................................
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
Le informazioni assunte, le ispezioni eseguite ed i rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici, hanno portato all’accertamento immediato dei seguenti illeciti:
..................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
Ne è conseguita, o ne conseguirà, la redazione dei previsti verbali di accertata violazione
amministrativa, nel casi di illeciti amministrativi, ovvero della comunicazione di reato di
cui all’art. 347 c.p.p. nel caso di illeciti penalmente rilevanti. Si dà atto altresì che i verbalizzanti provvederanno a riscontrare d’ufficio le dichiarazioni rese dalla parte.
Fatto, letto, confermato e sottoscritto in data e luogo di cui sopra.
LA PARTE
(1) Inserire l’indirizzo, il CAP ed i numeri di telefono e di fax del Reparto.
I VERBALIZZANTI

Fascicolo in PDF - Periodici Maggioli

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