LEGGE DI STABILITÀ 2016: NUOVE MISURE DI

LEGGE DI STABILITÀ 2016: NUOVE MISURE DI
RAFFORZAMENTO DELLA CENTRALIZZAZIONE DEGLI
ACQUISTI PUBBLICI
A cura di Avv. Francesco Russo
La Legge di Stabilità per il 2016 contiene numerose (ennesime) disposizioni che intervengono sulla
centralizzazione degli acquisti pubblici e che sono finalizzate a rafforzare il ricorso alle convenzioni
attraverso differenti modalità, come la limitazione delle deroghe all’obbligo di approvvigionarsi tramite le
convenzioni, che vengono disapplicate per il triennio 2017-2019, e alle quali viene comunque imposto un
limite minimo di prezzo. Viene inoltre ampliato l’ambito dei soggetti obbligati a forme di acquisto
centralizzato, con riguardo agli enti di previdenza e alle agenzie fiscali, a tutte le stazioni appaltanti ed agli
enti locali. L’utilizzo degli strumenti di acquisto e di negoziazione di Consip viene poi esteso anche ai lavori
di manutenzione. La norma punta, altresì, ad incrementare l’utilizzo dei parametri prezzo-qualità delle
convenzioni per gli acquisti pubblici. Il mancato ricorso agli strumenti Consip è infine disincentivato
introducendo l’obbligo di motivazione nel caso di acquisti autonomi. Altre modifiche sono motivate da
un’asserita esigenza di semplificazione, mirando a garantire celerità e tempestività per i piccoli acquisti,
oppure di trasparenza.
Di seguito una panoramica delle novità più significative contenute nella Legge di
Stabilità per il 2016 segnatamente nei commi da 262 a 291 dell’art. 1 del testo
approvato al Senato e da 307 a 309 per gli acquisti in ambito sanitario.
1) Acquisti di energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili
per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile: nuovi vincoli per la “outside
option”.
La c.d. “outside option”, cioè la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate
categorie merceologiche, mediante acquisizione centralizzata, viene sottoposta a nuovi
vincoli. Con la sostituzione dell'attuale art. 1, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95, terzo e quarto periodo, è ora fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti,
nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a
condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di
committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori
almeno del 10% rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi
quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di committenza regionali. Tutti i
contratti stipulati ai sensi del precedente periodo devono essere trasmessi all'Autorità
nazionale anticorruzione. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a
condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori
corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di
committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in
percentuale superiore al 10% rispetto ai contratti già stipulati.
2) Disapplicazione sperimentale della “outside option”.
In via sperimentale è prevista la temporanea disapplicazione della c.d. “outside option”,
dal 1 gennaio 2017 al 31 dicembre 2019. Ciò in quanto, come riportato nella Relazione
illustrativa, quand’anche “potenzialmente potrebbe permettere ad un insieme di
amministrazioni di ottenere prezzi più bassi rispetto a quelli delle convenzioni stesse, la
presenza della “outside option” genererebbe un’esternalità negativa sulle
amministrazioni aderenti alle convenzioni Consip. In altri termini, se le imprese
partecipanti ad un’iniziativa Consip percepiscono che una parte delle amministrazioni
ricorreranno a procedure autonome, il grado di competizione in gara può ridursi
considerevolmente. Di conseguenza, il beneficio che ottiene un insieme limitato di
amministrazioni potrebbe essere più che compensato dai minori benefici di un insieme
plausibilmente maggiore di altre amministrazioni aderenti che otterranno condizioni
peggiori. E questo nonostante i volumi aggregati delle convenzioni…”.
3) Estensione degli obblighi di acquisto centralizzato.
Vengono estesi gli obblighi d’acquisto centralizzato tramite le convenzioni quadro della
Consip ex art. 26 legge n. 488/99 e, per gli acquisti di beni e servizi sotto soglia
comunitaria, tramite il MEPA, a tutti gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale
pubblici nonché alle agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.
4) Ampliamento della facoltà di adesione alle convenzioni.
Disposto l’ampliamento della facoltà di adesione alle convenzioni ex art. 26 legge n.
488/99 ovvero, in mancanza, dell’obbligo di rispetto del benchmark, nonché della
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facoltà di adesione agli Accordi Quadro per le società partecipate/municipalizzate
qualificabili come stazioni appaltanti ai sensi del Codice dei contratti pubblici,
ipotizzando l’applicazione della disciplina vigente per gli Enti Locali.
5) Comuni: acquisti autonomi entro i 40.000 euro.
I Comuni possano procedere ad acquisti autonomi, anche in deroga a quanto previsto
dal comma 3-bis dell’articolo 33 del D.Lgs. n. 163/2006, per gli acquisti di importo
inferiore ai 40.000 euro, fermi restando per tali acquisti gli obblighi di ricorso ai mercati
elettronici o sistemi telematici o ai soggetti aggregatori ai sensi del comma 3 dell’art. 9
del D.L. n. 66/2014, secondo la modifica qui disposta, nonché il rispetto del benchmark
delle convenzioni Consip.
6) Micro-acquisti.
E’ rimessa alle pubbliche amministrazioni la possibilità di negoziare – anche al di fuori
del Mercato Elettronico della PA o degli altri strumenti telematici di acquisto e di
negoziazione messi a disposizione dalle Centrali di Acquisto Territoriali – le acquisizioni
di beni e servizi al di sotto di una soglia minima (pari a 1.000 euro), al fine di escludere i
cosiddetti “micro-acquisti” dall’obbligo di ricorso al mercato elettronico ovvero agli
strumenti di acquisto e negoziazione telematici. Analoga semplificazione viene estesa
agli Enti del S.S.N., ovvero, per essi, le regioni e le province autonome.
In definitiva, mentre con il comma 267 si fanno rientrare gli Enti locali nell’ambito delle
misure previste in tema di aggregazione della domanda mediante Soggetti Aggregatori,
con i successivi commi si concede agli stessi Enti locali possibilità di acquistare beni e
servizi per importi inferiori ai 1.000 euro senza dover ricorrere al MEPA.
7) Manutenzioni.
E’ consentita l’utilizzazione degli strumenti di acquisto (convenzioni, accordi quadro) e
negoziazione (sistema dinamico di acquisizione, MEPA) anche con riferimento alle
attività di manutenzione. Ciò al fine di soddisfare le esigenze manifestate da varie
amministrazioni (tra cui le scuole) con riferimento a specifiche attività. La norma tiene
conto tuttavia delle disposizioni di cui all’articolo 12, commi da 2 a 10, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98, che attribuiscono all’Agenzia del demanio, sentito il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, la gestione degli interventi manutentivi, a carattere
ordinario e straordinario, effettuati sugli immobili di proprietà dello Stato, in uso per
finalità istituzionali alle Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ovvero degli interventi manutentivi posti a carico del
conduttore sui beni immobili di proprietà di terzi utilizzati a qualsiasi titolo dalle
predette Amministrazioni.
8) Obbligo di programmazione biennale per l’acquisto di beni e servizi.
Al fine di favorire la trasparenza, l'efficienza e la funzionalità dell'azione amministrativa
si prevede di introdurre, per tutte le pubbliche amministrazioni, l’obbligo di
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programmazione biennale per le acquisizioni di beni e servizi, il cui importo contrattuale
superi la soglia di 1.000.000 di euro. Viene contestualmente abrogata la norma che
attualmente prevede la mera facoltà di programmazione.
Pertanto “le amministrazioni pubbliche approvano, entro il mese di ottobre di ciascun
anno, il programma biennale e suoi aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di
servizi di importo stimato superiore a 1 milione di euro. Il programma biennale,
predisposto sulla base dei fabbisogni di beni e servizi, indica le prestazioni oggetto
dell'acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della
nomenclatura, le relative tempistiche. L'aggiornamento annuale indica le risorse
finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per l'anno di
riferimento. Il programma biennale e gli aggiornamenti sono comunicati alle strutture e
agli uffici preposti al controllo di gestione, nonché pubblicati sul profilo del committente
dell'amministrazione e sul sito informatico presso l'Osservatorio dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture presso l'Autorità nazionale anticorruzione. La
violazione delle previsioni di cui ai precedenti periodi è valutabile ai fini della
responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonché ai fini dell'attribuzione
del trattamento accessorio collegato alla performance. Le acquisizioni non comprese nel
programma e nei suoi aggiornamenti non possono ricevere alcuna forma di
finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni. Sono fatte salve le acquisizioni
imposte da eventi imprevedibili o calamitosi, nonché le acquisizioni dipendenti da
sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari. Le amministrazioni pubbliche
trasmettono i dati di programmazione di cui ai periodi precedenti al Tavolo tecnico dei
soggetti di cui all'articolo 9, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, che li utilizza ai fini dello
svolgimento dei compiti e delle attività ad esso attribuiti.
Contestualmente, è abrogato l'articolo 271 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, che prevedeva una mera facoltà in
tal senso.
9) Caratteristiche essenziali delle prestazioni Consip.
Viene rimandata ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita
l'ANAC, la definizione delle caratteristiche essenziali delle prestazioni principali che
saranno oggetto delle convenzioni stipulate da Consip, tenendo conto degli aspetti
maggiormente incidenti sul prezzo della prestazione nonché degli aspetti qualificanti ai
fini del soddisfacimento della domanda pubblica. Conseguentemente all'attivazione
delle convenzioni, sono pubblicati nel sito istituzionale del Ministero dell'economia e
delle finanze e nel portale degli acquisti in rete i valori delle caratteristiche essenziali e i
relativi prezzi, che costituiscono i parametri di prezzo-qualità.
Nei casi di indisponibilità della convenzione stipulata da Consip, ed in mancanza dei
prezzi di riferimento forniti dall'ANAC, quest’ultima, sentito il Ministero dell'economia e
delle finanze, individua, con proprio provvedimento, le modalità per l'elaborazione in
adeguamento dei prezzi della precedente edizione della convenzione stipulata da
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Consip. I prezzi forniti dall'ANAC ai sensi del periodo precedente costituiscono prezzo
massimo di aggiudicazione per il periodo temporale indicato dall'Autorità medesima.
10) Autorizzazioni in deroga per gli acquisti autonomi.
Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni
stipulate da Consip, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere
ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione
specificamente motivata resa dall'organo di vertice amministrativo e trasmessa al
competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di
convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno per mancanza
di caratteristiche essenziali.
11) Beni e servizi informatici – Piano triennale AGID – Obiettivo di risparmio.
Al fine di garantire l'ottimizzazione e la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi
informatici e di connettività, fermi restando gli obblighi di acquisizione centralizzata
previsti per i beni e servizi dalla normativa vigente, le amministrazioni pubbliche e le
società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), provvedono ai propri
approvvigionamenti esclusivamente tramite Consip o i soggetti aggregatori, ivi
comprese le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli
stessi soggetti.
L'Agenzia per l'Italia digitale (Agid) predispone il Piano triennale per l'informatica nella
pubblica amministrazione che è approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal
Ministro delegato. Il piano contiene, per ciascuna amministrazione o categoria di
amministrazioni, l'elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi
costi, suddivisi in spese da sostenere per innovazione e spese per la gestione corrente,
individuando altresì i beni e servizi la cui acquisizione riveste particolare rilevanza
strategica.
Consip o il soggetto aggregatore interessato sentita l'Agid per l'acquisizione dei beni e
servizi strategici indicati nel Piano triennale per l'informatica nella pubblica
amministrazione, programma gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, in
coerenza con la domanda aggregata di cui al predetto Piano. Agid, Consip e i soggetti
aggregatori, sulla base di analisi delle informazioni in loro possesso relative ai contratti
di acquisto di beni e servizi in materia informatica, propongono alle amministrazioni e
alle società anzidette iniziative e misure, anche organizzative e di processo, volte al
contenimento della spesa. Consip e gli altri soggetti aggregatori promuovono
l'aggregazione della domanda funzionale all'utilizzo degli strumenti messi a disposizione
delle pubbliche amministrazioni su base nazionale, regionale o comune a più
amministrazioni.
La procedura ha un obiettivo di risparmio di spesa annuale, da raggiungere alla fine del
triennio 2016-2018, pari al 50 per cento della spesa annuale media per la gestione
corrente del solo settore informatico, relativa al triennio 2013-2015, al netto dei canoni
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per servizi di connettività e della spesa effettuata tramite Consip o i soggetti aggregatori
documentata nel Piano triennale. Sono escluse dal predetto obiettivo di risparmio le
società di cui all'articolo 83, comma 15, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, la
Consip per le prestazioni e i servizi erogati dalle stesse società, nonché
l'amministrazione della giustizia in relazione alle spese di investimento necessarie al
completamento dell'informatizzazione del processo civile e penale negli uffici giudiziari. I
risparmi derivanti dall'attuazione del presente comma sono utilizzati dalle medesime
amministrazioni prioritariamente per investimenti in materia di innovazione tecnologica.
Le amministrazioni e le società anzidette possono procedere ad approvvigionamenti al
di fuori delle modalità previste esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione
motivata dell'organo di vertice amministrativo, qualora il bene o il servizio non sia
disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione
ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità
della gestione amministrativa. Gli approvvigionamenti effettuati ai sensi del presente
comma sono comunicati all'Autorità nazionale anticorruzione e all'Agid.
La mancata osservanza delle richiamate disposizioni rileva ai fini della responsabilità
disciplinare e per danno erariale.
Nelle acquisizioni di beni e servizi informatici, gli organi costituzionali adottano le misure
idonee a realizzare le economie previste nella rispettiva autonomia, secondo le modalità
stabilite nel proprio ordinamento.
Per le medesime finalità, al fine di consentire l'interoperabilità dei sistemi informativi
degli enti del Servizio sanitario nazionale e garantire omogeneità dei processi di
approvvigionamento sul territorio nazionale, con accordo sancito in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, previo parere dell'Agid e della Consip, sono definiti criteri uniformi per gli
acquisti di beni e servizi informatici e di connettività da parte degli enti del Servizio
sanitario nazionale.
12) Produttività ed efficienza del Servizio sanitario nazionale.
Al fine di favorire la corretta ed appropriata allocazione delle risorse programmate per il
finanziamento del Servizio sanitario nazionale e per l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza (LEA), vengono dettate ulteriori disposizioni che disciplinano le procedure
per conseguire miglioramenti nella produttività e nell'efficienza degli enti del SSN, nel
rispetto dell'equilibrio economico-finanziario e nel rispetto della garanzia dei LEA.
Gli enti del Servizio sanitario nazionale assicurano la massima trasparenza dei dati di
bilancio pubblicando integralmente nel proprio sito internet il bilancio d'esercizio entro
sessanta giorni dalla data di relativa approvazione.
Gli enti del Servizio sanitario nazionale, senza nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica, attivano, altresì, un sistema di monitoraggio delle attività assistenziali
e della loro qualità, in raccordo con il sistema di monitoraggio regionale e in coerenza
con il programma nazionale valutazione esiti, pubblicando entro il 30 giugno di ogni
anno i relativi esiti.
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Il mancato rispetto di tali disposizioni costituisce illecito disciplinare ed è causa di
responsabilità amministrativa del direttore generale e del responsabile per la
trasparenza e la prevenzione della corruzione.
Ciascuna Regione, entro il 30 giugno di ciascun anno, individua, con apposito
provvedimento di Giunta regionale, ovvero del Commissario ad acta, le Aziende
ospedaliere (AO), le Aziende ospedaliere universitarie (AOU), gli Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico pubblici (IRCCS) o gli altri enti pubblici che erogano
prestazioni di ricovero e cura, ad esclusione degli enti di cui al comma 16, che
presentano una o entrambe le seguenti condizioni:
1) uno scostamento tra costi rilevati dal modello di rilevazione del conto economico (CE)
consuntivo e ricavi determinati come remunerazione dell’attività, pari o superiore al
10% dei suddetti ricavi o, in valore assoluto, pari ad almeno 10 milioni di euro. Le
modalità di individuazione dei costi e di determinazione dei ricavi sono individuate da
apposito decreto ministeriale;
2) il mancato rispetto dei parametri relativi a volumi, qualità ed esiti delle cure, valutato
secondo la metodologia prevista da apposito decreto ministeriale.
13) Acquisizione di beni e servizi degli enti del Servizio sanitario nazionale.
Relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, agli enti del Servizio
sanitario nazionale è imposto di approvvigionarsi avvalendosi, in via esclusiva, delle
centrali regionali di committenza di riferimento o della Consip, ovvero, qualora tali
centrali non siano disponibili e operative, delle centrali di committenza iscritte
nell’elenco dei soggetti aggregatori. In tale ipotesi, spetta alla centrale regionale di
committenza di riferimento l’individuazione, ai fini dell’approvvigionamento, di altra
centrale di committenza.
La violazione degli adempimenti previsti dal presente comma costituisce illecito
disciplinare ed è causa di responsabilità per danno erariale.
E’ vietata la proroga dei singoli contratti relativi alle categorie merceologiche in
questione. Le proroghe disposte in violazione della disposizione sono nulle e
costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa.
Entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano adottano provvedimenti volti a garantire che gli enti
del Servizio sanitario nazionale non istituiscano unità organizzative di valutazione delle
tecnologie ovvero sopprimano quelle esistenti, ricorrendo a strutture di valutazione
istituite a livello regionale o nazionale.
Viene infine demandata alla Cabina di regia istituita con decreto del Ministro della
salute, il compito di:
a. definire le priorità per la valutazione tecnica multidimensionale dei Dispositivi Medici
sulla base dei criteri di rilevanza del problema di salute, nonché di rilevanza, sicurezza,
efficacia, impatto economico ed impatto organizzativo dei dispositivi medici, in coerenza
con le linee guida europee in materia (EUnetHTA);
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b. promuovere e coordinare le attività di valutazione multidimensionale realizzate da
Age.Na.S. e dai presidi regionali e dai soggetti pubblici e privati di comprovata
esperienza di HTA operanti nel Programma Nazionale di HTA dei Dispositivi Medici;
c. validare gli indirizzi metodologici che verranno applicati per la produzione dei
rapporti di valutazione tecnica multidimensionale nel Programma Nazionale di HTA;
d. curare la pubblicazione, la diffusione e la verifica degli impatti a livello nazionale degli
esiti delle valutazioni di cui alla lettera b) secondo i metodi validati di cui alla lettera c),
promuovendone l’utilizzo da parte delle Regioni e delle aziende sanitarie per informare
le decisioni in merito all’adozione e all’introduzione dei dispositivi medici e al loro
disinvestimento.
Al riguardo la Relazione tecnica sottolinea che le disposizioni mirano all'efficientamento
della gestione dei beni e servizi e dei dispositivi medici degli enti del SSN, attraverso uno
stimolo alla concorrenzialità, appositi strumenti contrattuali per la gestione
dell'innovazione tecnologica e sistemi di controllo ispirati al principio dell'appropriatezza
d'uso.
A cura di Avv. Francesco Russo per Appalti.it ®
L’elaborazione del presente elaborato non può comportare specifiche responsabilità per eventuali errori o
inesattezze. È vietata ogni forma di riproduzione o diffusione non autorizzata.
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