Slide Prof. Vassallo Europa

SUPER POWER, SUPER STATE … O NESSUNA DELLE DUE COSE?
IL SISTEMA POLITICO DELL’UNIONE EUROPEA IN TEMPI DI DISILLUSIONE
Salvatore Vassallo
UN PROCESSO PER PROVE ED ERRORI
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Visioni. Interessi. Occasioni. Volontà
1950. Come reintegrare la Germania.
Robert Schuman: L’Europa non si farà in un solo colpo, e
nemmeno seguendo un singolo piano. Ma attraverso
piccoli risultati concreti che finiranno per creare una
solidarietà di fatto tra i popoli europei.
 1951. CECA (mercato europeo del carbone e dell’acciaio)
 1952. CED
 1955. Messina → Rapporto Spaak → CEE, Euratom
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LO SVILUPPO DELLE POLITICHE
NELL’UNIONE EUROPEA
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Area di libero scambio [EFTA: Uk Dan Nor Isl Aut Ch Por]
 Gli stati membri si impegnano ad abolire le tasse di
importazione e le barriere doganali nei confronti dei paesi
membri per i soli beni prodotti al loro interno. La politica
commerciale nei confronti degli stati terzi rimane nazionale.
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Unione doganale – TCEE (1957)  1968
Mercato interno – TCEE (1957)  [LB] AUE (1986)  1992
Unione monetaria – AUE (1986)  TUE (1992)  2002
Unione politica – TA (1997)  TN (2000)  EU a 27 (2004)
 CE (2003)  TL (2009)
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1958 (TCEE) UNIONE DOGANALE  1968
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Gli stati membri si impegnano ad abolire i dazi, le tasse
di importazione e le restrizioni quantitative nei
confronti dei paesi membri per i beni prodotti al loro
interno. Stabiliscono una tariffa doganale esterna
comune, cosicché i beni importati da paesi terzi, una
volta passati alla dogana di un paese membro, sono
sottoposti alle stesse condizioni dei beni prodotti da
paesi membri
1962: PAC, il primo programma di spesa sovranazionale
Nel 1973 entrano Uk, Ire, Den
1987 (AUE) MERCATO INTERNO  1992
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Piena libertà di circolazione di merci, lavoratori, servizi, [capitali]  Uem
Merci e servizi devono essere offerti alle stesse condizioni in tutti i paesi membri
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Politiche necessarie per rendere efficiente il mercato e effettiva la competizione
 Armonizzazione degli standard dei prodotti [mutuo riconoscimento]
 Riconoscimento dei titoli di studio e professionali
 Liberalizzazione dei mercati - Politica comune per i trasporti
 Politiche di tutela della concorrenza (posizioni dominanti, aiuti di stato)
 Politica tributaria [avvicinamento]
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Politiche finalizzate a ridurre i divari competitivi e le esternalità negative
 Politica comune per il settore primario (agricoltura e pesca)
 Tutela dei diritti dei lavoratori e dei consumatori [avvicinamento]
 Politiche di coesione sociale – Politiche per lo sviluppo regionale
 Politica ambientale [armonizzazione] – Politiche di promozione delle imprese
 Politiche di promozione della ricerca e dell’innovazione
1993 (TUE) UNIONE MONETARIA  2002
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Eliminazione dei costi connessi con l’uso di una
molteplicità di valute (differenziali nei tassi di inflazione,
rischi di cambio, costi amministrativi)
 Politica
monetaria comune
 Coordinamento delle politiche nazionali di bilancio
1997. Patto di Stabilità e Crescita
2013. Fiscal Compact
UNIONE POLITICA  (?)
TA (1997)  TN (2000)  CE (2003)  TL (2009)  …
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Politica estera e di difesa comuni (Pesc)
Coordinamento nel campo della Giustizia
e degli Affari interni (Gai)
Coordinamento delle politiche sociali (Lisbona)
Politiche ambientali comuni (20-20-20)
Carta dei diritti – Costituzione (?)
Governo europeo dell’economia (?)
In cosa consiste e come si risolve
il deficit democratico?
2012. IL PIANO DEI 4 PRESIDENTI (ROMPUY BARROSO DRAGHI JUNCKER)
Unione bancaria. Ridurre al minimo i costi dei fallimenti
bancari per i cittadini europei. Vigilanza a livello
europeo. Meccanismi comuni per aiutare le banche e
garantire i depositi.
 Unione di bilancio. Garantire una politica fiscale sana a
livello nazionale ed europeo. Coordinamento. Passi
verso l’emissione di titoli europei del debito.
 Unione economica. Politiche nazionali ed europee per
promuovere una crescita sostenibile, l’occupazione e la
competitività, compatibili con l'UEM.
 Unione politica. Garantire la necessaria legittimazione e
responsabilità democratica del processo decisionale.
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LA CRISI ECONOMICA E LA
CADUTA DI FIDUCIA NELL’UE
Prodotto interno lordo
 Disoccupazione
 Debito pubblico
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Pro e contro l’unificazione
 La Banca Centrale
 Il Parlamento
 La Commissione
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L’adesione è una buona/cattiva cosa
 L’adesione (non) ha portato benefici
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I partiti populisti
euroscettici
Contro l’Europa dei banchieri
Contro la burocrazia di Bruxelles
Contro le “regole stupide”
Austria
Francia
Germania
Italia
DECIDERE COLLEGIALMENTE
 Status
quo
 Agenda setter
 Veto player
(numero e posizione)
 Regola decisionale
 Policy stability
Policy change
I DILEMMI DELLA RAPPRESENTANZA
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La democrazia rappresentativa implica la delega
Principale > Agente
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La delega è rischiosa
Asimmetria informativa. Selezione avversa.
Azzardo morale. Rent seeking. Agency loss
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Meccanismi di controllo ex ante
Valutazione delle caratteristiche dell’agente
Regole di ingaggio (contract design)
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Meccanismi di controllo ex post
Monitoraggio. Accountability
UN ROBUSTO INSIEME DI COMPETENZE
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Politiche regolative
Libera circolazione, armonizzazione, competizione
 Politiche sociali e ambientali
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Politiche di spesa
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Politiche macroeconomiche
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Politica agricola, coesione, ricerca e sviluppo
Politica monetaria e politiche di bilancio
Politiche interne
Diritti di cittadinanza, asilo, immigrazione
 Cooperazione di polizia e giudiziaria
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Politiche esterne
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Commerciale, difesa e sicurezza
UNA COMPLESSA ARCHITETTURA ISTITUZIONALE
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Commissione
Esecutivo e agenda setter
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Parlamento
Legislazione e controllo
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Consiglio Europeo / CUE
Indirizzo politico, nomina, legislazione
Una camera alta con più poteri della camera bassa
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Corte di Giustizia
Giudizio e interpretazione
NON UNO “STATO” MA UN “SISTEMA POLITICO”
Un set di istituzioni che prendono decisioni
collettivamente vincolanti con un impatto
sull’allocazione di risorse economiche e diritti …
 il cui collegamento con la volontà dei cittadini
(governati) è garantita oltre che dai governi nazionali da
organizzazioni che intermediano la domanda politica
come i partiti e i gruppi di interesse di livello europeo
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L’UE non detiene il “monopolio dell’uso leggittitmo della
coercizione” (Weber).
 È parte di una governance multilivello
 Al suo interno convivono dinamiche intergovernative
e dinamiche sovranazionali
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IN COSA CONSISTE IL DEFITIC DEMOCRATICO
La catena della delega è divenuta troppo lunga e il contenuto della delega
troppo ampio rispetto alle competenze “politiche” dell’UE
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La versione standard
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Si riduce il controllo dei parlamenti nazionali sui governi e sulle
burocrazie che da essi ricevono la delega
È troppo debole, d’altro canto, il potere di controllo e indirizzo del
parlamento europeo nei confronti della Commissione. Problema
attenuato dal TA-1997 …
Ma non ci sono ancora “elezioni europee”. Quindi le preferenze degli
elettori hanno una influenza solo indiretta sulle scelte di politica
pubblica.
Le istituzioni europee appaiono comunque troppo “distanti” agli
elettori, anche in termini psicologici, perché incongruente con gli
schemi canonici della democrazia parlamentare nazionale.
Prevalenza degli interessi più forti e organizzati
Blame avoidance. Policy drift. (Mercato unico, Emu, Pac)
CONTROARGOMENTAZIONI (1. MAJONE)
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L’EU è uno “stato regolativo” a cui sono delegate politiche (Pareto
ottimali, a somma positiva) finalizzate ad attenuare i possibili
fallimenti del mercato. Non politiche redistributive o di allocazione
di valori (con vincenti e perdenti).
[Sempre incontestabile? Sempre vero?]
La Commissione è una “agenzia regolativa” volutamente isolata, per
la gestione di queste politiche (Mercato Interno, EMU) dalla politica
domestica di tipo maggioritario. È voluto che non sia politicizzata.
Più che di deficit democratico (input) soffre di una crisi di credibilità
(output).
Servono quindi più trasparenza, controlli ex post da parte delle
corti, professionalità ed expertise tecniche
CONTROARGOMENTAZIONI (2. MORAVCSIK)
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Si riduce il controllo dei parlamenti
nazionali sui governi e sulle burocrazie che
da essi ricevono la delega

È troppo debole, d’altro canto, il potere di
controllo e indirizzo del parlamento
europeo nei confronti della Commissione.
Problema attenuato dal TA-1997 …

I governi nazionali sono tra le istituzioni più
direttamente accountable nei confronti dei
cittadini e sono monitorati attentamente da
parlamenti e media su quanto fanno a
Bruxelles
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… appunto. Il PE ha ora anche potere di veto
sulle nomine dei Commissari (2004).
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Ma non ci sono ancora “elezioni europee”.
Quindi le preferenze degli elettori hanno
una influenza solo indiretta sulle scelte di
politica pubblica.
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Non ci sono perché le policies comunitarie
non riguardano Tax&Spend e non sono
quindi “salienti” per gli elettori. Del resto è
bene che le istituzioni siano “isolate”.
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Le istituzioni europee appaiono comunque
troppo “distanti” agli elettori, anche in
termini psicologici, perché incongruente con
gli schemi canonici della democrazia
parlamentare nazionale.
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La crescente paranoia sviluppata all’interno
delle istituzioni europee circa il loro
isolamento ha portato a rendere tutti gli atti
accessibili e ogni decisione sottoposta a
consultazioni multiple.
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Prevalenza degli interessi più forti e
organizzati. Blame avoidance. Policy drift.
(Mercato unico, Emu, Pac)
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Il complesso sistema di check and balances
fatto da maggioranze qualificate, divisione
di poteri e controllo giurisdizionale rende le
decisioni consensuali e le policy “centriste”
[Dipende dallo status quo. Ma è
tendenzialmente vero]
I PROBLEMI CHE I CRITICI DEL DD NON RISOLVONO
La democrazia si basa su meccanismi tendenti a
verificare periodicamente che i decisori siano connessi
con le preferenze espresse dai cittadini. Per evitare che
decisori benevolenti ma non tenuti a rendere conto se
ne discostino progressivamente.
 Nelle democrazie le preferenze dei cittadini non sono
determinate ex ante, fisse ed esogene. Sono frutto della
competizione tra forze politiche alternative e del
processo “deliberativo” che esse mettono in scena.
 I sistemi con troppi checks and balances consentono a
singoli gruppi ben organizzati di attivare un veto su
decisioni che sarebbero di interesse generale.
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QUALI TRATTI ESSENZIALI DELLE DEMOCRAZIE
MANCANO ALL’UNIONE EUROPEA
La democrazia è un procedura,
non un insieme di risultati predefiniti
 La dinamica governo/opposizione è essenziale non solo
ai fini del controllo ma anche per mettere a confronto
leader, programmi e visioni alternative. Per precostituire
un mandato per cambiamenti delle politiche pubbliche.
Vedi il caso della strategia del coordinamento aperto d
riforma del mercato del lavoro.
 La dinamica della competizione elettorale contribuisce
così anche a formare le opinioni e le identità politiche.
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QUALI ADATTAMENTI ISTITUZIONALI SONO POSSIBILI?
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I partiti europei sono “ideologicamente coerenti” e più coesi dei
partiti americani
Con il rafforzamento dei poteri del parlamento, i parlamentari
tendono a votare secondo linee di partito, piuttosto che secondo
linee nazionali
Una maggiore trasparenza sul “processo legislativo” che si svolge
all’interno del Consiglio (agenda, emendamenti, votazioni).
Si possono scomporre le funzioni regolative (da affidare a vere e
proprie agenzie indipendenti) dalle funzioni di indirizzo politico
della Commissione, da sottomettere a una forma di discussione
pubblica.
Elezione diretta del Presidente della Commissione. Oppure
sottoposta a discussione pubblica nel corso delle elezioni europee.
Una maggiore politicizzazione
della scelta del presidente e
della discussione sugli indirizzi di governo
può ridurre il deficit democratico
e aumentare la credibilità
delle istituzioni europee?