"ripubblicizzazione" del servizio idrico integrato

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PRIME NOTE SULLA C.D. "RIPUBBLICIZZAZIONE" DEL SERVIZIO
IDRICO INTEGRATO (DALLE SOCIETÀ DI CAPITALI ALLE
AZIENDE SPECIALI) (Prima parte)
Prime note sulla c.d. "ripubblicizzazione" del servizio idrico integrato (dalle società di capitali alle
aziende speciali) (Prima parte).
1. Introduzione: prima esperienza, nostri limiti dell'analisi e cenni al metodo.- 2. Società pubbliche e gestori: la
trasformazione da SpA ad Azienda Speciale.- 3. La trasformazione nel codice civile: ammissibilità di una
trasformazione "inversa" (dalla SpA all'azienda speciale)? - 4. La trasformazione (come tendenza) riguarda
solo (anche per il servizio idrico integrato) quella dal soggetto azienda speciale al soggetto società di capitali?
-5. L'organizzazione delle attività del servizio idrico integrato, più che l'enfasi sul soggetto (la forma segue
l'organizzazione intesa come scelta più idonea al raggiungimento degli obiettivi/fini). - 6. Superare le barriere
dei diversi diritti e trovare le intersezioni e gli incroci onde considerare l'unità del fenomeno socio-economico
delle trasformazioni nel servizio idrico integrato.- 7. Alcune notazioni sul modello dell'azienda speciale rispetto
al modello SpA. - 8. Conclusioni.
1. Introduzione: prima esperienza, nostri limiti dell'analisi e cenni al metodo.
Come primo esempio della cosiddetta "ripubblicizzazione" del servizio idrico integrato, si fa presente come in
data 19 aprile, in attuazione dell'indirizzo manifestato dal consiglio comunale in data 26 ottobre 2011, il
consiglio di amministrazione dell'ARIN SpA (azienda acquedottistica partecipata al 100% dal comune di
Napoli) ha deliberato la trasformazione dalla SpA all'azienda speciale "ABC Napoli".
Come leggibile nel comunicato del Comune di Napoli, in data 20 aprile 2012, "con tale trasformazione, si
passa da un'azienda di diritto privato ad una di diritto pubblico, con un modello di "governance partecipata",
nel rispetto dell'autonomia aziendale, ma in grado di garantire un'attività di controllo e informazione da parte
delle varie forme di "cittadinanza attiva" e del movimenti, che trovano la loro legittimazione nel Comitato di
Sorveglianza, nuovo organo previsto dalla delibera consiliare costitutiva dell'Azienda Speciale ABC Napoli".
Tralasciamo, in queste primissime notazioni, di affrontare la sottesa questione (che forse sta "a monte") della
privatizzazione (1) e dell'economicità connessa ai diversi modelli gestionali che sembrano essere proponibili
per il servizio idrico integrato e pure (per quanto possibile) evitiamo, in questa sede, di correlare il servizio
idrico integrato al concetto (sempre più in voga) di "bene comune" (2).
Non affronteremo, altresì, le questioni di ordine fiscale connesse alla operazione della trasformazione (anche
considerando eventuali benefici ottenuti dal passaggio dell'azienda speciale in SpA, cosiccome anzitempo
"incentivato" anche sotto il profilo fiscale). Basti qui segnalare come dalle "diverse" qualificazioni civilistiche o
amministrative attribuibili alla trasformazione, discendano diversi effetti fiscali, condizionate dall'esistenza (o
meno) del presupposto (come si vedrà) che sia la SpA che l'azienda speciale pongano in essere operazioni
commerciali (3).
Vogliamo poi discostarci dalla mera analisi normativa per accennare anche ai fatti economici, ai rapporti tra i
vari soggetti che emergono nella gestione dei servizi pubblici locali, alle loro conseguenze, integrando (per
quanto possibile) i vari aspetti.
Occorre, come è stato ben detto da un grande giurista, lasciare da parte i "raccontini" e le semplici descrizioni
(4), "attese le necessarie letture in chiave di effettività delle istituzioni, abbandonando così il velo unificante e
stabilizzante del formalismo" (5).
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Del resto di "commentini" e parafrasi normative sono zeppi i siti (e le riviste) giuridiche persino quando gli
autori sono dirigenti di lunga data e/o avvocati e/o esperti (o pretesi tali), i quali, non essendo considerabili
studenti alle prime armi e/o tirocinianti del mestiere, dovrebbero offrire ai lettori un qualcosa di proprio, e/o
una lettura più sapida (ed utile), rispetto alle soverchianti notazioni spesso banali, quasi inutili nella
rielencazione, pedanti e mimanti una sintesi per così dire "bignamesca", a tacer d'altro (6).
Certo è che se questi "commentini" occupano cotanto spazio (anche nella pattumiera), ciò è dovuto anche
all'imbarbarimento di molti lettori (financo funzionari pubblici e/o privati e pure professionisti) che sono
diventati... degli idiots savants che.... "non sono persone ignoranti, perché sono molto informati, solo che non
capiscono nulla"! (7).
Ecco che, quindi, anche noi, a costo di passare come addetti dello "ufficio complicazioni affari semplici" o
rischiando di essere tacciati di snobismo, vogliamo (almeno tentare di) spiegare le cose per come sono, senza
volgarizzazioni o banalizzazioni o semplicemente, come accade nei proliferanti "commentini", tanto per
riempire pagine del WEB e/o di riviste pseudo-professionali (8), ovvero per eludere una seria analisi, agitando
come semplificazioni siffatti scritti "descrittivi", che - a noi - paiono (spesso) essere delle circolari ad uso (e
prova) degli stupidi.
Occorre, altresì, per il giurista (ma direi per chi comunque voglia cimentarsi a leggere un testo di diritto, una
norma, eccetera) uscire dal proprio metodo, utilizzando (quantomeno) i seguenti approcci e tecniche (9):
1. " tenere un atteggiamento meno deferente verso la disposizione normativa".
2. " il valore relativo della giuridicità, che deriva dall'esistenza di livelli superiori di giuridicità";
3. "la necessaria pluralità dei significati delle norme (...) che comporta un'analisi più attenta degli usi della
discrezionalità e mette in primo piano le scelte amministrative (secondo un antico detto della sofistica,
a fare la sella non è il sellaio, ma il cavaliere), suggerendo di abbandonare l'atteggiamento di ossequio
verso il legislatore".
4. " la rilevanza del contesto economico, sociale e politico, "fattuale" in genere, perché norme
decontestualizzate non sono né comprensibili, né comparabili".
5. " la componente (necessaria) comparativa della riflessione giuridica, che insegna a non assolutizzare
un certo, specifico diritto positivo, a relativizzare e problematizzare, abbandonando la concezione
strettamente positivistica e meccanicistica, aprendo i confini dei diritti nazionali".
Sempre per il medesimo Autore occorre inoltre, "concentrarsi (anche) sull'esame della funzionalità delle
norme, alla luce di criteri economici e sociali. Non bisogna solo chiedersi se le norme rispondono a certi
requisiti formali (ad esempio, al metro costituzionale), ma anche se riescano ad adempiere le funzione che si è
voluto e si vuole assegnare ad esse.
Un'analisi della funzionalità economica delle norme, e dei sistemi giuridici in generale, comporta, ad esempio,
una valutazione dei benefici e dei costi, diretti e indiretti; un esame della loro imputazione o distribuzione; lo
studio dei costi di transazione (tutte le spese necessarie per raccogliere le informazioni, raggiungere accordi,
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ottenere autorizzazioni, ecc.: in sostanza, i costi che discendono dal sistema giuridico); un esame delle
esternalizzazioni (trasferimenti su a ltri) di costi o benefici. Infine, essa comporta di essere attenti alla
alternativa tra proibizione (prevenzione specifica attraverso un meccanismo di sanzioni) e disincentivo
(prevenzione generale, attraverso il meccanismo del mercato, consistente nel rendere più o meno costoso un
bene o una attività). (...) Analisi di questo genere richiedono studiosi meno obbedienti verso le norme, perché
non le esaminano per la loro coerenza con altre norme, bensì per la loro congruenza con una funzione".
Ancora, sempre per il Cassese, il "più importante insegnamento che viene dagli studi non giuridici del diritto è
quello di considerare le norme come un sistema in movimento, nel quale operano gli individui - massimizzatori,
il diritto stesso come mezzo per variare i prezzi dei comportamenti, le variazioni delle regole come mezzo per
alterare la struttura dei prezzi (10). Lo studio di un sistema in movimento non può essere compiuto con i criteri
della prescrittività, secondo cui le soluzioni sono necessitate (lo Stato detta, giurista e cittadino obbediscono),
ma per assunti, come una serie di ipotesi: al verificarsi di (...), è probabile che si verifichi (...); oppure: se si
verifica (...), x dovrà sopportare y costi. In que sto tipo di approccio, non v'è separazione netta tra metodo
positivo e metodo normativo (o, se si preferisce, tra "iure condito" e "iure condendo"). Oggetto di studio è la
varietà di combinazioni possibili".
Infine, se leggere è anche sperimentare, e rileggere un testo (nonostante... dura lex, sed lex) è quindi una
risperimentazione, allora "è vero che il mondo (e i libri in esso) noi non lo interpretiamo ma lo sperimentiamo
sempre di nuovo" (11).
Insomma, si tratta di capire se si vuole superare veramente un vecchio modo di pensare e di categorizzare il
presente (e le sue apparenze) superando una tendenza alla casistica e alla analiticità (e, addirittura, alla
sinteticità laddove banale e banalizzante) dove la tecnica giuridica non è un elemento neutro,dove il soggetto
e l'oggetto devono combinarsi tra loro e non restare confinati in mondi diversi e nella teologia giuridica, oppure
appiattiti nella operatività misurata secondo criteri efficientistici (12).
---------(1) Tra la recente letteratura si veda A. Massarutto, Privati dell'acqua? Tra bene comune e mercato, Bologna,
2011. Cfr, S. Carli; G. Testa; M. Lucca; A. Lucarelli; G. Piperita, in Nuovo Manuale di diritto e gestione
ambientale, A. Pierobon (a cura di), Rimini, 2012, pp. 1289-1438.
(2) Sulla quale si sta ingrossando la letteratura. Si veda anche A. Pierobon, Ancora sui beni comuni: partendo
dall'acqua (tariffa, referendum, finanza), in questa Rivista e l'acuto scritto di P. Maddalena, Beni comuni nel
codice civile,nella tradizione romanistica e nella Costituzione della Repubblica Italiana, in
www.federalismi.it, 5 ottobre 2011.
(3) Il fatto che la SpA abbia lo scopo di lucro, che l'azienda speciale non ha, fiscalmente non sembra rilevare in
parte qua, poiché - come meglio vedremo oltre, trattando della trasformazione c.d. atipica - quel che conta è
che l'organizzazione della forma di impresa sia uguale nella SpA e nell'azienda speciale. Ecco perché,
fiscalmente parlando, qui sembra ricorrere la trasformazione omogenea (cfr. l'art. 170 del TUIR): il soggetto
rimane sostanzialmente lo stesso. Peraltro, anche da una lettura sistematica emerge che il regime dei beni di
impresa rimane uguale sia per la SpA che per l'azienda speciale, cosicchè l'operazione della trasformazione
potrebbe essere considerata fiscalmente neutrale.
(4) M. S. Giannini, cit. da G. Morbidelli, I cinquanta anni dell'enciclopedia del diritto, in "Diritto amministrativo",
n. 3/2011, p. 529.
(5) G. Morbidelli, op.cit., p. 532.
(6) Interessante è, al contrario, notare come in tematiche che stanno a cuore di codesti autori, per interesse
corporativo, per spirito servile nei confronti del proprio datore di lavoro, per difesa del proprio status, per
vicende giudiziali nelle quali essi sono protagonisti in un qualche modo, nella ricerca di numi tutelari
(soprattutto in questa epoca dove i partiti cominciano a scricchiolare, col rischio di lasciare senza ombrello
molti dirigenti), eccetera, allora ritroviamo degli articoli dove finalmente emergono dei propri concetti ed
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opinioni e un po' di sforzo ricostruttivo (purtroppo, spesso, corrotto e curvato dalle predette finalità poco
scientifiche).
(7) Così F. Ferrarotti, intervistato da A. Angeloni, Conversazioni con la sociologia, Roma, 2011, p. 49, dello
stesso autore, sempre sulla tematica di cui trattasi, vedasi gli agili volumi: Leggere, leggersi, Roma, 1998;
Pane e lavoro, Memorie dell'outsider, Milano, 2004, con nostra nota nel sito
www.pierobon.eu, sezione "letture indipendenti".
(8) A tacere poi dei blog non solo di quelli popolati dai neofiti, ma pure da persone con esperienza del settore,
dove, spesso, purtroppo, si tocca con mano la mancanza di un retroterra conoscitivo che portano queste
persone ad infilarsi (come sovente accade) in secche interpretazioni e/o affermazioni e/o considerazioni
giuridicamente inconsistenti, prive di senso, oppure facilmente aggredibili in sede giudiziale (o prima ancora,
nell'attività di controllo od altre). Certo, non tutti i blog sono da biasimare o da evitare, anzi essi consentono di
saggiare e sondare gli umori e gli argomenti più critici o più incandescenti per gli operatori. Rimane però il fatto
che se qualcuno intende "formarsi" sui blog, o trovare risposte utili a certune questioni, deve essere molto
cauto e prudente.
(9) Si riprendono approcci e tecniche dallo scritto di S. Cassese, Il sorriso del gatto, ovvero dei metodi nello
studio del diritto pubblico, in "Rivista trimestrale di diritto pubblico", Milano, n. 3 del 2006.
(10) F. Parisi, Scuole e metodologie dell'analisi economica del diritto, in Rivista critica del diritto privato, A.
XXIII, n. 3/2005, pp. 380-384.
(11) A. Negri, Il cammino verso il molteplice, postfazione a G. Deleuze, C. Parnet, Conversazioni, Verona,
2011, p. 147.
(12) Cfr. sul punto, A. Pierobon (a cura di), Nuovo Manuale... cit., pp. 37-84, da ultimo, per una rielaborazione
nella disciplina dei rifiuti oggetto delle spedizioni transfrontaliere, tra soggetto, oggetto e attività si veda A.
Pierobon, La tutela della riservatezza (commerciale) nelle spedizioni transfrontaliere di rifiuti: un falso
problema", in corso di pubblicazione in "Diritto e Giurisprudenza Agraria, Alimentare e dell'Ambiente", 2012 e,
in un respiro più ampio, lo scritto di prossima pubblicazione, sempre nella prefata rivista, Il teatro delle
spedizioni transfrontaliere di rifiuti: soggetti o manichini?, dove sono affrontate casistiche anche extra UE (in
particolare le esportazioni verso la Repubblica Popolare Cinese). Sulla tendenza dei servizi pubblici
ambientali, si veda A. Pierobon, Recenti tendenze dei servizi pubblici locali in materia ambientale, Comuni
d'Italia, n. 2/2012, pp. 21 ss.
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