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SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
28 settembre 2006 (*)
«Libera circolazione delle merci — Artt. 28 CE e 30 CE — Normativa nazionale che vieta, salvo
autorizzazione preventiva, l’importazione di alcool etilico non denaturato con titolo alcolometrico
superiore all’80% — Misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa — Giustificazione
con la tutela della salute e dell’ordine pubblico»
Nel procedimento C-434/04,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234
CE, dal Korkein oikeus (Finlandia), con ordinanza 6 ottobre 2004, pervenuta in cancelleria l’11
ottobre 2004, nel procedimento penale dinanzi ad esso pendente a carico di
Jan-Erik Anders Ahokainen,
Mati Leppik,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta dal sig. A. Rosas, presidente di sezione,
A. Borg Barthet, U. Lõhmus e A. Ó Caoimh, giudici,
dai
sigg. J.-P. Puissochet
(relatore),
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. H. von Holstein, cancelliere aggiunto
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 17 maggio 2006,
considerate le osservazioni presentate:
–
per il Virallinen syyttäjä, dal sig. M. Illman, procuratore presso il Raaseporin käräjäoikeus;
–
per il governo finlandese, dalle sig.re T. Pynnä e E. Bygglin, in qualità di agenti;
–
per il governo portoghese, dai sigg. L. Fernandes e Â. Seiça Neves, in qualità di agenti;
–
per il governo svedese, dalla sig.ra A. Falk, in qualità di agente;
–
per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. M. van Beek e P. Aalto, in qualità di
agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 13 luglio 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 28 CE e 30 CE ed è
stata sollevata nell’ambito di un procedimento penale avviato a carico dei sigg. Ahokainen e Leppik,
per importazione di contrabbando alcol etilico in Finlandia.
Contesto normativo
2
Ai sensi dell’art. 1 della legge n. 1143/1994 sull’alcol (alkoholilaki (1143/1994); in prosieguo: la
«legge sull’alcol»), quest’ultima ha l’obiettivo di orientare il consumo di alcol in modo da prevenire
gli effetti dannosi causati dalle sostanze alcoliche alla salute e alla società.
3
A norma dell’art. 3, n. 2, della legge sull’alcol, come modificato dalla legge n. 1/2001, si intende
per «bevanda alcolica» ogni bevanda destinata al consumo, con titolo alcolometrico inferiore o
uguale a 80 gradi.
4
Ai sensi della detta legge sull’alcol, lo spirito di vino, che non viene considerato come una bevanda
alcolica suscettibile di essere consumata, è definito come alcol etilico non denaturato o soluzione
acquosa d’alcol etilico non denaturato con titolo alcolometrico superiore ad 80 gradi.
5
Tale normativa prevede, in particolare, che l’utilizzazione, la produzione e l’importazione dello
spirito di vino siano riservate a coloro che detengono un’autorizzazione rilasciata a tal fine.
6
L’art. 8 della legge sull’alcol regola l’importazione delle bevande alcoliche e dell’alcol «di spirito di
vino» a fini commerciali, così come l’autorizzazione ad importare alcol etilico. A norma dell’art. 8,
n. 1, l’importazione di bevande alcoliche per consumo personale così come a fini commerciali non è
sottoposta ad alcuna speciale autorizzazione all’importazione. Ai sensi dell’art. 8, n. 2, prima frase,
un operatore economico può importare spirito di vino previa autorizzazione del
tuotevalvontakeskus (organo preposto al controllo dei prodotti). A norma dell’art. 8, n. 2, seconda
frase, un privato può importare spirito di vino per consumo personale, quando ha ottenuto
l’autorizzazione del detto organo di controllo, in conformità all’art. 17 della stessa legge, dopo
avergli inviato una dichiarazione che attesti il suo status di importatore.
7
Per il rilascio di un’autorizzazione all’utilizzo dello spirito di vino, il richiedente deve specificare una
necessità legittima (art. 17, n. 3, della legge sull’alcol).
8
A norma dell’art. 82 della legge n. 459/1968, sull’alcol – sostituita, eccetto le disposizioni
riguardanti le sanzioni, dalla legge sull’alcol –, chiunque importi o esporti o tenti di importare o
esportare in modo illecito bevande alcoliche o alcol etilico è passibile di una sanzione per
contrabbando di sostanze alcoliche.
Causa principale e questioni pregiudiziali
9
Durante un controllo doganale effettuato il 1° agosto 2002 sono stati scoperti, su un camion
proveniente dalla Germania, 9 492 litri di spirito di vino (alcol etilico con titolo alcolometrico dai
96,4 ai 96,5 gradi), in bottiglie da un litro. Visto il modo in cui era imballato e considerate le
spiegazioni fornite, il prodotto sembrava destinato ad essere consumato sotto forma di bevanda
alcolica diluita. Secondo la lettera di vettura, tale camion avrebbe dovuto avere come carico 32
bancali di olio di sesamo.
10
I sigg. Ahokainen e Leppik sono stati condannati dal Raaseporin käräjäoikeus (Tribunale di primo
grado di Raasepori) a pene detentive per contrabbando di sostanze alcoliche. Tale giudice ha anche
ordinato il sequestro dell’alcol etilico a favore dello Stato.
11
Lo Helsingin hovioikeus (Corte d’appello di Helsinki) ha confermato tale sentenza.
12
Adito con ricorso proposto dai sigg. Ahokainen e Leppik contro la sentenza del giudice d’appello, il
Korkein oikeus (Corte suprema finlandese) si è chiesto, in particolare, se il regime finlandese di
autorizzazione in materia di spirito di vino debba considerarsi come avente effetto equivalente a
restrizioni quantitative ai sensi dell’art. 28 CE e, all’occorrenza, se possa essere considerato
legittimo, tenuto conto del suo oggetto, ai sensi dell’art. 30 CE.
13
Ritenendo necessaria un’interpretazione delle disposizioni rilevanti del Trattato CE, il Korkein
oikeus ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1)
Se l’art. 28 CE vada interpretato nel senso che osta ad una legislazione nazionale ai sensi
della quale solo chi ha ottenuto la relativa autorizzazione può importare alcol etilico non
denaturato (spirito di vino) con titolo alcolometrico superiore ad 80 gradi.
2)
In caso di soluzione affermativa della prima questione, se tale regime di autorizzazione vada
ritenuto ammissibile a norma dell’art. 30 CE».
Sulle questioni pregiudiziali
14
Con le sue questioni pregiudiziali, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio
chiede sostanzialmente se le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci
ostino all’imposizione di un’autorizzazione preventiva per l’importazione di spirito di vino, come
quella prevista dalla legge sull’alcol.
15
Per fornire una risposta utile al giudice del rinvio, occorre ricordare che la direttiva del Consiglio 25
febbraio 1992, 92/12/CEE, relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione ed ai
controlli dei prodotti soggetti ad accisa (GU L 76, pag. 1), che è finalizzata a definire il regime
doganale e fiscale applicabile a tali prodotti, di cui fa parte l’alcol, non è intesa a disciplinare
specificamente la tutela delle esigenze di interesse generale previste dall’art. 30 CE di modo che gli
Stati membri, nel rispetto del Trattato, conservano la propria competenza ad adottare le misure
necessarie per la tutela di tali esigenze (v., per analogia, sentenza 15 giugno 1999, causa C394/97, Heinonen, Racc. pag. I-3599, punto 29).
16
Occorre dunque esaminare, da un lato, l’esistenza di una restrizione ai sensi dell’art. 28 CE così
come, dall’altro, la possibilità di una giustificazione ai sensi dell’art. 30 CE.
La restrizione ai sensi dell’art. 28 CE
Argomenti delle parti
17
Per il Virallinen syyttäjä (Pubblico Ministero), così come per i governi finlandese e portoghese, la
legislazione di uno Stato membro che sottoponga l’importazione di spirito di vino ad un regime di
autorizzazione non è contraria all’art. 28 CE. Viceversa, il governo svedese e la Commissione delle
Comunità europee sostengono che l’obbligo di richiedere allo Stato un’autorizzazione prima di
importare merci è una misura proibita dall’art. 28 CE, anche se tale autorizzazione costituisce una
semplice formalità ed è rilasciata automaticamente.
Giudizio della Corte
18
Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o
indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari dev’essere considerata una misura
di effetto equivalente a restrizioni quantitative e, a tale titolo, è vietata dall’art. 28 CE (v., in
particolare, sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5; 19 giugno
2003, causa C-420/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I-6445, punto 25, e 26 maggio 2005, causa
C-20/03, Burmanjer e a., Racc. pag. I-4133, punto 23). Anche normative applicabili
indistintamente a prodotti nazionali e a prodotti importati, la cui applicazione ai prodotti importati è
suscettibile di diminuire il loro volume di vendite, costituiscono in via di principio misure di effetto
equivalente vietate dall’art. 28 CE (v., segnatamente, sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78,
Rewe-Zentral, detta «Cassis de Dijon», Racc. pag. 649).
19
La Corte ha però precisato che disposizioni nazionali che limitano o vietano determinate modalità
di vendita che, da un lato, si applicano a tutti gli operatori interessati che esercitano la loro attività
nel territorio nazionale e, dall’altro, incidono allo stesso modo, in diritto come in fatto, sulla
commercializzazione dei prodotti nazionali e di quelli provenienti da altri Stati membri non sono tali
da ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio tra gli Stati membri
nel senso della giurisprudenza inaugurata dalla citata sentenza Dassonville (v., in tal senso,
sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard,
Racc. pag. I-6097, punto 16).
20
Riguardo più specificamente alla qualificazione secondo le disposizioni del Trattato di un sistema di
autorizzazioni preventive all’importazione, la Corte ha avuto occasione di statuire che un sistema di
tal genere è, in via di principio, contrario all’art. 28 CE, in quanto il detto articolo osta
all’applicazione, nei rapporti intracomunitari, di una normativa nazionale che imponga, sia pure
solo come formalità, la condizione della licenza d’importazione o altra simile condizione (sentenze 8
febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito, detta «latte UHT», Racc. pag. 203,
punto 9, e 5 luglio 1990, causa C-304/88, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-2801, punto 9; v.
anche sentenza 26 maggio 2005, causa C-212/03, Commissione/Francia, Racc. pag. I-4213,
punto 16, e sentenza della Corte EFTA 16 dicembre 1994, causa E-1/94, Restamark, EFTA Court
Report, pag. 15, punti 49 e 50).
21
Il fatto di imporre formalità per l’importazione, come nel caso delle disposizioni in questione nella
causa principale, le quali creano un regime di autorizzazione preventiva, è in effetti suscettibile di
ostacolare il commercio intracomunitario e di intralciare l’accesso al mercato di merci che sono
legittimamente fabbricate e commercializzate in altri Stati membri. L’ostacolo è tanto più forte se il
regime espone i detti prodotti a costi supplementari (v., segnatamente, sentenza 23 ottobre 1997,
causa C-189/95, Franzén, Racc. pag. I-5909, punto 71). Non si tratta, in tali circostanze, di
«semplice» limitazione o divieto di certe modalità di vendita.
22
L’imposizione di un’autorizzazione preventiva come quella in questione nella causa principale deve
quindi essere considerata come un ostacolo al commercio tra Stati membri, che rientra nell’ambito
di applicazione dell’art. 28 CE.
Le giustificazioni ai sensi dell’art. 30 CE
23
Un tale ostacolo può tuttavia essere giustificato dalle ragioni previste dall’art. 30 CE.
Argomenti delle parti
24
Il Virallinen syyttäjä e il governo finlandese osservano che il consumo di alcol, in particolare tra i
giovani, rappresenta non solo il fattore principale di rischio per la sanità pubblica in Finlandia, ma è
anche causa di turbativa dell’ordine e della sicurezza pubblici, in quanto è strettamente collegato
alla delinquenza e alla sopravvenienza di incidenti.
25
Riguardo alla proporzionalità, essi sostengono che la normativa in causa è adatta e necessaria a
raggiungere gli obiettivi che persegue, posto che i divieti relativi all’alcol con titolo alcolometrico
superiore all’80% si limiterebbero al consumo privato e che il regime di autorizzazione preventiva
sarebbe diretto ad evitare i rischi di un tale consumo, particolarmente deleterio per i giovani, per i
quali un preparato alcolico particolarmente forte, ma ad un prezzo molto basso, quale lo spirito di
vino, costituirebbe un prodotto attraente. In ogni caso, tale sistema non impedirebbe ad una
persona che abbia ottenuto un’autorizzazione di importare spirito di vino fabbricato in altri Stati
membri e destinato agli usi enumerati nella legge.
26
Da parte sua, la Commissione considera le misure in causa come sproporzionate rispetto al fine
perseguito. Essa fa segnatamente notare che le dichiarazioni degli importatori e i certificati di
importazione generalmente sarebbero sufficienti a raggiungere i legittimi obiettivi dello Stato
membro.
27
Considerato che lo spirito di vino è escluso dal mercato finlandese del consumo privato, la
Commissione si chiede inoltre quanto un regime di autorizzazione preventiva concernente il suo
uso e la sua importazione a fini commerciali possa direttamente raggiungere l’obiettivo della tutela
della salute e dell’ordine pubblico.
Giudizio della Corte
28
È certo che una normativa come quella in questione nella causa principale, la quale ha come
obiettivo di orientare il consumo di alcol in modo da prevenire gli effetti dannosi causati dalle
sostanze alcoliche alla salute delle persone e alla società e che tenta così di combattere l’abuso di
alcol, risponde a preoccupazioni di salute e di ordine pubblico riconosciute dall’art. 30 CE.
29
Affinché preoccupazioni di salute e d’ordine pubblico possano giustificare un ostacolo come quello
causato dal sistema di autorizzazione preventiva all’importazione di cui alla causa principale, è
tuttavia necessario che la misura considerata sia proporzionata all’obiettivo da raggiungere e non
costituisca né un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata del commercio
tra Stati membri.
30
Per quanto riguarda i rischi di discriminazione e di restrizione, nessun elemento del fascicolo
consente di giungere alla conclusione che le ragioni attinenti alla salute e all’ordine pubblico fatte
valere dalle autorità finlandesi siano state deviate dal loro fine e usate in maniera da creare
discriminazioni nei confronti delle merci originarie di altri Stati membri o da proteggere
indirettamente taluni prodotti nazionali (sentenze 14 dicembre 1979, causa 34/79, Henn e Darby,
Racc. pag. 3795, punto 21, nonché 25 luglio 1991, cause riunite C-1/90 e C-176/90, Aragonesa de
Publicidad Exterior e Publivía, Racc. pag. I-4151, punto 20).
31
Per ciò che riguarda il carattere proporzionato della misura, trattandosi di una deroga al principio
della libera circolazione delle merci, incombe alle autorità nazionali l’onere di dimostrare che la loro
normativa è conforme al principio di proporzionalità, ossia è necessaria per il raggiungimento
dell’obiettivo perseguito, nella specie la tutela della sanità pubblica e dell’ordine pubblico, e che tale
obiettivo non potrebbe essere raggiunto attraverso divieti o limitazioni di minore portata o che
colpiscano in minor misura il commercio intracomunitario (v., in tal senso, sentenza 14 luglio 1994,
causa C-17/93, Van der Veldt, Racc. pag. I-3537, punto 15, e sentenza Franzén, cit., punti 75 e
76).
32
Come evidenziato dal Virallinen syyttäjä e dal governo finlandese, gli Stati membri dispongono
tuttavia di un margine di discrezionalità nella determinazione delle misure idonee a raggiungere
risultati concreti, in funzione della particolarità dei contesti sociali e dell’importanza da essi
attribuita a obiettivi legittimi secondo il diritto comunitario, quali la prevenzione dell’abuso di alcol e
la lotta contro le diverse forme di criminalità legate al suo consumo (v., segnatamente, sentenza
Heinonen, cit., punto 43).
33
Come osservato dal governo svedese, tra i beni o gli interessi protetti dall’art. 30 CE, la salute e la
vita delle persone occupano il primo posto. Spetta agli Stati membri, nel rispetto del diritto
comunitario ed in particolare del principio di proporzionalità, stabilire il livello al quale essi
intendono assicurarne la tutela e il modo in cui tale livello deve essere raggiunto (sentenza 10
novembre 1994, causa C-320/93, Ortscheit, Racc. pag. I-5243, punto 16; in tal senso, v. anche
sentenza Heinonen, cit., punto 45).
34
La Corte, riguardo alla compatibilità con il diritto comunitario di un regime belga d’importazione di
animali vivi e di un regime britannico d’importazione di latte UHT, ha ritenuto che un sistema di
autorizzazione preventiva costituisse una misura sproporzionata ad assicurare la protezione della
salute e della vita delle persone e degli animali. Essa ha precisato che uno Stato membro può
adottare misure meno restrittive per proteggere tali interessi, limitandosi a raccogliere le
informazioni ad esso utili, ad esempio, attraverso dichiarazioni sottoscritte dagli importatori
integrate, all’occorrenza, da appositi certificati rilasciati dallo Stato membro del mittente (citate
sentenze latte UHT, punto 17, e Commissione/Belgio, punto 14).
35
La Corte ha anche stabilito che gli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica,
artt. 28 CE e 30 CE) ostano a disposizioni nazionali che riservino l’importazione di bevande
alcoliche agli operatori titolari di un’autorizzazione alla fabbricazione o al commercio all’ingrosso
allorquando, da un lato, il regime di autorizzazione costituisce un ostacolo all’importazione delle
bevande alcoliche in provenienza dagli altri Stati membri, in quanto espone tali bevande a costi
supplementari, e, dall’altro, non è dimostrato che il regime di licenze istituito dalle dette
disposizioni nazionali, in particolare per quanto riguarda le condizioni relative alle capacità di
magazzinaggio e ai diritti e tasse di elevato ammontare, imposti ai titolari di licenze, sia
proporzionato all’obiettivo di tutela della sanità pubblica perseguito, né che tale obiettivo non possa
essere conseguito mediante misure meno restrittive per gli scambi intracomunitari (sentenza
Franzén, cit., punti 71, 76 e 77).
36
Nella causa che ha portato alla citata sentenza Heinonen, la Corte, al contrario, ha affermato, ai
punti 40 e 44, che una normativa finlandese basata sulla legge sull’alcol, che istituiva una
restrizione dell’importazione di bevande alcoliche da parte dei viaggiatori provenienti da paesi terzi
in funzione della durata del viaggio, non era contraria al diritto comunitario. Essa ha stabilito che la
misura era appropriata e necessaria, poiché contribuiva a migliorare la situazione socio-sanitaria e
perché era limitata e concerneva esclusivamente viaggi rispondenti a criteri precisi, mentre le
misure alternative proposte dalla Commissione non sembravano sufficientemente efficaci per
raggiungere l’obiettivo perseguito.
37
Tuttavia, riguardo alla valutazione del carattere proporzionale di una normativa svedese –
motivata da preoccupazioni di sanità pubblica analoghe a quelle sulle quali era fondata la
legislazione finlandese menzionata al punto precedente – la quale vietava l’inserzione di annunci
pubblicitari a promozione di bevande alcoliche in pubblicazioni periodiche, e in particolare riguardo
alla questione se lo scopo ricercato, ovvero la lotta contro l’abuso d’alcol, potesse essere raggiunto
attraverso limitazioni di minore portata o che colpissero in minor misura il commercio
intracomunitario, la Corte ha stabilito che tale valutazione presupponeva un’analisi delle
circostanze di diritto e di fatto che contrassegnavano la situazione dello Stato membro interessato,
che il giudice del rinvio poteva effettuare meglio della Corte (sentenza 8 marzo 2001, causa C405/98, Gourmet International Products, Racc. pag. I-1795, punto 33).
38
Nella fattispecie, considerate le ragioni esposte al punto precedente, occorre affidare al giudice
nazionale il compito di decidere, fondandosi sugli elementi di diritto e di fatto di cui dispone, se le
misure concretamente adottate dalla Repubblica di Finlandia siano tali da combattere in modo
efficace gli abusi legati al consumo, come bevanda, di spirito di vino o se misure meno restrittive
possano assicurare un risultato simile. Il controllo della proporzionalità e dell’efficacia delle misure
adottate si fonda, infatti, su valutazioni di fatto che la giurisdizione del rinvio può effettuare meglio
della Corte.
39
È quindi compito del giudice nazionale verificare l’attendibilità delle affermazioni del Virallinen
syyttäjä e del governo finlandese, sui rischi legati al consumo dello spirito di vino e sull’efficacia del
sistema di autorizzazione preventiva. Spetterà altresì al giudice nazionale la verifica dei risultati
delle misure restrittive, se cioè queste siano state capaci di arginare, sia pure parzialmente, i
fenomeni di turbativa dell’ordine pubblico e di pregiudizio alla salute dei cittadini indicati dal
Virallinen syyttäjä e dal governo finlandese. Infine, senza dimenticare che l’uso e la vendita dello
spirito di vino sono anche sottoposti ad un regime di autorizzazione, spetterà ad esso pure
esaminare se lo scopo perseguito dalla normativa contestata non possa essere raggiunto anche
attraverso dichiarazioni sottoscritte dagli importatori, integrate, all’occorrenza, da appositi
certificati rilasciati dallo Stato membro del mittente, che permettano alle autorità competenti di
ottenere le informazioni necessarie al controllo della destinazione dello spirito di vino importato e
ad evitare gli abusi.
40
Si devono pertanto risolvere le questioni dichiarando che gli artt. 28 CE e 30 CE non ostano a un
regime, come quello previsto dalla legge sull’alcol, che sottopone l’importazione di alcol etilico non
denaturato con titolo alcolometrico superiore ad 80 gradi ad un’autorizzazione preventiva, a meno
che non risulti che, tenuto conto delle circostanze di diritto e di fatto che contrassegnano la
situazione dello Stato membro interessato, la tutela della sanità pubblica e dell’ordine pubblico
contro i danni causati dall’alcol possa essere garantita mediante provvedimenti che incidano in
minor misura sul commercio intracomunitario.
Sulle spese
41
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente
sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da
altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
Gli artt. 28 CE e 30 CE non ostano a un regime, come quello previsto dalla legge
n. 1143/1994, sull’alcol (alkoholilaki (1143/1994)), che sottopone l’importazione di
alcol etilico non denaturato con titolo alcolometrico superiore ad 80 gradi ad
un’autorizzazione preventiva, a meno che non risulti che, tenuto conto delle circostanze
di diritto e di fatto che contrassegnano la situazione dello Stato membro interessato, la
tutela della sanità pubblica e dell’ordine pubblico contro i danni causati dall’alcol possa
essere garantita mediante provvedimenti che incidano in minor misura sul commercio
intracomunitario.
Firme
* Lingua processuale: il finlandese.