Così deciso e pronunziato all`udienza dell`11 febbraio 1971

SENTENZA
DELL'11-2-1971
—
CAUSA
39-70
Così deciso e pronunziato all'udienza dell'11 febbraio 1971.
Lecourt Donner Trabucchi
Monaco Mertens de Wilmars Pescatore Kutscher
Lussemburgo, 11 febbraio 1971.
Il cancelliere
Il presidente
A. Van Houtte
R. Lecourt
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
DEL 13 GENNAIO 1971 1
Signor Presidente,
Signori Giudici,
è noto che il regolamento comunitario
805/68, relativo all'organizzazione
comune dei mercati nel settore della
carne bovina ed alcuni regolamenti adot­
tati in applicazione del precedente, cioè i
regolamenti 888 e 1082/68, contengono
disposizioni riguardanti la lavorazione
delle carni in esenzione dal prelievo
comunitario.
In determinati casi che elencherò tra
breve, l'importazione di carne bovina
congelata destinata alla lavorazione può
essere effettuata in franchigia totale o
parziale dal prelievo comunitario.
Ogni amministrazione doganale degli
Stati membri decide circa l'applicazione
di questa disposizione, giacché la lavora­
zione deve effettuarsi nel territorio dello
legge del 25 giugno 1962, hanno applica­
to a dette operazioni le disposizioni del­
l'art. 55 del codice doganale tedesco che
disciplina la lavorazione di merci in fran­
chigia doganale.
Il 13 settembre 1968 il Fleischkontor,
specializzato nella preparazione di carne
in scatola, chiedeva l'esenzione per
importare una partita di carne bovina
congelata destinata all'inscatolamento.
L' autorizzazione tu rifiutata perche l' am­
ministrazione doganale tedesca riteneva
che il richiedente non fosse «degno di
fiducia», come prescrive l'art. 55 del
codice doganale tedesco; infatti risultava
all'autorità doganale di Amburgo che
l'importatore aveva in precedenza forni­
to alla dogana una fattura indicante un
importo inferiore a quello figurante nella
fattura stilata dal produttore straniero,
per questo gli era stata irrogata un'am­
Stato in cui la carne è stata importata in
franchigia.
menda.
Le autorità doganali tedesche hanno
rivelato l'infondatezza dei dubbi dell'am­
ritenuto inutile adottare speciali provve­
dimenti d'applicazione in materia, ma in
Fleischkontor non risultò alcuna viola­
forza di un principio sancito da una
zione della legge fiscale e doganale. La
1
—
60
Traduzione
dal
francese.
Premetto che l'esito del procedimento ha
ministrazione tedesca, poiché a carico del
FLEISCHKONTOR
/
HAUPTZOLLAMT
sentenza di proscioglimento porta la
data del 3 novembre 1970 ed è stata pro­
dotta in giudizio dal patrono dell'attore.
Nel frattempo però l'attore aveva adito i
tribunali fiscali competenti impugnando
il rifiuto oppostogli dalle autorità doga­
HAMBURG
Questi principi possono essere così rias­
sunti:
1. Il diritto comunitario deve avere pari
efficacia esecutiva in tutti gli Stati mem­
bri e in tutti gli Stati membri le disposi­
zioni dei regolamenti comunitari vanno
nali.
applicate in modo uniforme.
Investito della controversia, il Finanzge­
richt di Amburgo vi ha deferito una
2. In applicazione dell' art. 5 del tratta­
questione che può così venir riassunta: I
presupposti elencati nei regolamenti
comunitari che consentono agl'importa­
tori di ottenere la sospensione del prelie­
vo hanno carattere limitativo?
Le amministrazioni nazionali possono
subordinare il rilascio dell'autorizzazione
ad altre condizioni tratte dalla legisla­
zione interna, ed in particolare ad una
condizione come quella contemplata dal­
l'art. 55 del codice doganale tedesco,
secondo cui l'importatore dev'essere «de­
gno di fiducia» agli occhi dell'ammini­
strazione?
Vi propongo di articolare la vostra ri­
sposta in due punti.
Nel primo si preciseranno i limiti entro i
quali, per prevenire le frodi, le autorità
nazionali possono integrare i regolamen­
ti comunitari con provvedimenti d'appli­
cazione oppure, sempre allo stesso sco­
po, possono prescrivere che le operazioni
contemplate dai regolamenti si compiano
secondo determinati procedimenti di
diritto interno.
to, gli Stati membri devono adottare
«tutte le misure di carattere generale o
particolare» atte ad assicurare l'esecu­
zione degli obblighi derivanti dagli atti
delle istituzioni della Comunità e devono
facilitare agli organi comunitari l'adem­
pimento del loro compito.
3.
Il
combinato disposto dei due princi­
pi summenzionati mette in luce che, per
applicare le norme comunitarie, gli Stati
membri possono adottare i necessari
provvedimenti esecutivi a condizione che
detti provvedimenti siano indispensabili,
non abbiano come scopo o come effetto
la modifica della portata dell'atto comu­
nitario o pongano particolari condizioni
per la sua esecuzione e a condizione che
non siano in contrasto con lo spirito del
diritto comunitario.
Il problema dibattuto nella fattispecie
riguarda l'applicazione di questi principi
alla «sorveglianza doganale».
Sostanzialmente il problema è comples­
so, giacché implica la delicata concilia­
zione tra i principi testé enunciati e la
necessità di reprimere efficacemente le
frodi.
Nel secondo punto si dovrebbe rilevare
La repressione delle frodi deve costituire
che questi limiti non sono stati rispettati
se la sospensione del prelievo prevista
dai regolamenti comunitari che dovete
interpretare è subordinata all'apprezza­
mento soggettivo che le amministrazioni
una delle principali preoccupazioni sia
per gli Stati membri che per le autorità
comunitarie. Era prevedibile che l'instau­
nazionali danno circa la fiducia da
accordarsi all'importatore.
razione del mercato comune facesse sor­
gere molte speranze negli operatori eco­
nomici meno scrupolosi e bisogna
ammettere che sovente la disciplina
comunitaria ha fornito loro il destro di
I
Quanto al primo punto, la vostra giuri­
sprudenza ha già determinato sia alcuni
principi in materia di collaborazione
delle autorità nazionali all'applicazione
dei regolamenti comunitari, sia i limiti
delle facoltà che godono gli Stati mem­
bri in questo settore.
trarre illecitamente un tornaconto a dan­
no di tutta la Comunità. Il pericolo è
serio e bisogna farvi fronte rapidamente,
poiché con l'andar del tempo potrebbe
risentirne tutta la struttura europea,
come dimostrano alcuni recenti scandali
clamorosamente sbandierati da coloro
che sono riluttanti ad accettare le nostre
convinzioni e le nostre speranze.
61
CONCLUSIONI
DEL
SIG.
DUTHEILLET
DE
LAMOTHE
—
CAUSA
39-70
La necessità di reprimere la frode con
ogni mezzo è stata ribadita nella vostra
sentenza Craynest del 22 ottobre 1970.
La prevenzione e la repressione della
frode giustificano il fatto che la collabo­
che vi proporrò di dare al Finanzgericht;
l'interpretazione dei regolamenti comu­
nitari 805, 888 e 1082/68 dovrebbe farvi
concludere che l'applicazione dell'art. 55
del codice doganale tedesco non ri­
razione tra gli Stati membri per l'applica­
zione dei regolamenti comunitari sia più
sponde ad alcuno dei tre presupposti di
cui sopra.
estesa forse che in altri settori — ad
esempio in quello tariffario — nei quali
una rigida applicazione dei principi testé
ricordati e sanciti dalla vostra giurispru­
denza non consente di operare con lo
II
Vorrei dimostrare che:
a) la disciplina comunitaria in questo
campo non rivela lacune dalle quali
stesso affiatamento.
Non solo ritengo che gli Stati membri
abbiano la facoltà di porre in atto tutti i
mezzi di cui dispongono per prevenire o
reprimere i raggiri dei singoli che si
avvalgono di ogni occasione offerta dalla
possono conseguire frodi;
b) supponendo che tali regolamenti sia­
no incompleti e imperfetti in materia
di sorveglianza doganale, l'averli
integrati con l'aggiunta di un nuovo
requisito preventivo — e che per di
disciplina comunitaria (ad esempio le
più dipende da una valutazione di­
formalità che dovrebbero consentire o'
screzionale dell'amministrazione na­
facilitare il controllo ad opera delle
zionale nei confronti dell'importatore
autorità doganali), ma si deve andar
— è un atto che ha finalità ed effetti
oltre: in determinati casi le autorità na­
zionali possono adottare, sia automatica­
mente che in virtù di disposizioni vigenti
nell'ordinamento interno, determinati
provvedimenti ad integrazione dei regola­
menti comunitari se la disciplina comuni­
taria rivela lacune che si prestano ad es­
sere illecitamente sfruttate. Logicamente i
provvedimenti interni devono limitarsi a
quanto è strettamente necessario per far
fronte alle lacune di diritto comunitario.
Onde facilitare la repressione delle frodi,
gli Stati membri possono applicare i
regolamenti comunitari in virtù di facol­
tà più ampie di quelle loro attribuite in
altri settori, però tali facoltà sono limi­
tate sotto tre aspetti:
1. possono esercitarsi solo se il regola­
mento comunitario rivela una grave
lacuna dalla quale possono conse­
guire frodi;
eccedenti la sfera del potere integra­
tivo conferito alle autorità nazionali;
c) questa condizione supplementare
infine è in contrasto sia coi principi
generali del diritto comunitario che
con le norme formali ch'esso ha in­
staurato.
vediamo ì vari punti:
A — I regolamenti comunitari 805, 888
e 1082/68 contemplano varie disposi­
zioni per la prevenzione e la repressione
delle
1.
frodi:
la lavorazione deve effettuarsi nel
paese d'importazione, quindi tutta
l'operazione può venir seguita dalla
stessa autorità doganale.
2. L' importatore deve impegnarsi a tra­
sformare la carne nel modo denun­
ciato.
3. L' importatore versa una cauzione che
viene incamerata se la lavorazione
z. i provvedimenti adottati per colmare
indicata non ha luogo; in questo caso,
questa lacuna devono essere stretta­
mente funzionali, sia nel loro scopo
che nei loro effetti;
anzi, all'importatore può venir
richiesta una somma supplementare,
così da annullare ogni vantaggio spe­
3. questi provvedimenti non devono
culativo eventualmente derivante da
contravvenire ai principi generali del
una variazione del tasso di prelievo.
diritto comunitario o alle sue norme
4. Altro punto importante è che
incombe all'importatore l'onere di
dimostrare che la carne importata è
formali.
Questo è il secondo punto della risposta
62
FLEISCHK0NT0R
/
HAUPTZOLLAMT
stata trasformata entro sei mesi dalla
data dell'importazione.
Non direi che queste disposizioni agevo­
lano chi intende frodare.
Nella fattispecie l'importatore potrebbe
al massimo essere tentato di rivendere
per il consumo la carne importata in
franchigia doganale. La disciplina comu­
nitaria ha proprio lo scopo e l'effetto di
smorzare questa tentazione giacchè di­
spone che se l'importatore non dimostra
che la carne importata è stata trasforma­
ta entro i sei mesi
porto del prelievo,
può
essergli
richiesta
portatore dimostrare che la carne è stata
trasformata. Applicando quindi il regola­
mento, nemmeno in Germania incombe
all'amministrazione l'onere della prova,
giacché esso grava sull'importatore.
Quindi se la concessione di fiducia pre­
vista all'art. 55 del codice doganale
tedesco è la contropartita dell'onere del­
la prova incombente sull'amministra­
zione, il presupposto viene meno per le
operazioni disciplinate dal regolamento
comunitario, in quanto in questi casi non
si osserva il principio generale vigente in
— perde la cauzione che è pari all'im­
—
HAMBURG
Germania, ma si applica il regime spe­
ciale di opposto orientamento istituito
una
somma
di
conguaglio pari alla variazione even­
tuale del prelievo nei sei mesi.
Questa disciplina dovrebbe scoraggiare i
tentativi di frode e dovrebbe consentire
di punire i colpevoli in caso di necessità.
Il governo tedesco non condivide questo
punto di vista e solleva obiezioni che
meritano la nostra attenzione: se ho ben
compreso, le disposizioni comunitarie
riescono forse a prevenire le frodi in cin­
que Stati membri, ma non nella Germa­
nia federale, poiché il diritto doganale
tedesco presenta alcune particolarità.
In Germania, l'onere di provare l'irrego­
larità o la frode incombe all'amministra­
zione doganale. A questo principio, si
ispira la struttura generale del sistema di
controllo e di vigilanza tedesco. Questo
principio spiega e giustifica anche le di­
sposizioni dell'art. 55 del codice doganale
in quanto, nel caso di operazioni che si
prestano facilmente alla frode, come la
dal regolamento comunitario.
A questo sistema di prova introdotto
dalla disciplina comunitaria corrisponde
un sistema di controlli del tutto diverso
da quello seguito dalle autorità doganali
tedesche.
L'art. 1, n. 4 del regolamento 888/68 sta­
bilisce infatti che la prova che l'importa­
tore deve fornire «può essere considerata
fornita soltanto quando i quantitativi di
conserve fabbricate con le carni conge­
late importate in regime di sospensione
totale del prelievo corrispondono alme­
no al quantitativo di tali carni. La corri­
spondenza viene stabilita mediante coef­
ficienti che esprimono il tenore in carne
di ciascuno dei vari tipi di dette conser­
ve».
Questo articolo, e soprattutto la sua ulti­
ma frase, implica logicamente che l'am­
ministrazione doganale tedesca, se vuole
applicare il regolamento comunitario,
dovrà vincere la sua riluttanza ad effet­
lavorazione delle merci in franchigia
doganale, il compito dell'amministra­
tuare ispezioni e sopralluoghi.
zione tedesca diverrebbe impossibile se
In conclusione mi pare che il governo
l'onere della prova che incombe su di
di concedere l'autorizzazione solo a
della Repubblica federale non possa
ragionevolmente affermare che, se i rego­
lamenti comunitari implicano un regime
quegli importatori che l'amministrazione
di prova ed un sistema di controllo
essa non fosse associato alla possibilità
doganale giudica «degni di fiducia».
diversi da quelli previsti dal codice doga­
Allorché ho letto l'argomento e senten­
dolo esporre in udienza, mi è parso gra­
nitico e inattaccabile, ma un attento
esame lo rivela un'arma a doppio taglio.
Infatti il regolamento comunitario stabi­
lisce espressamente che incombe all'im-
nale tedesco per le stesse operazioni, il
fatto costituisca una grave lacuna che va
colmata onde evitare il pericolo di frodi.
B — Si deve concludere che il regola­
mento comunitario è completo e perfet­
to?
63
CONCLUSIONI DEL SIC DUTHEILLET DE LAMOTHE — CAUSA 39-70
Sarebbe esagerato affermarlo, ed è evi­
dente che, almeno su alcuni punti, come
ad esempio sulle formalità che l'importa­
tore deve adempiere per ottenere l'esone­
ro dal prelievo, la disciplina va comple­
ta
ta.
Qalcuno potrà non essere d'accordo, ma
è l'esigenza di reprimere le frodi che a
mio avviso può giustificare il rifiuto del­
l'autorizzazione a coloro che sono già
stati condannati per infrazioni alle
norme che disciplinano la franchigia
doganale, come prevedono espressa­
mente alcuni ordinamenti nazionali.'
Altra giustificazione può essere fornita
2° È evidente che l'applicazione del­
l'art. 55 del codice doganale tedesco alle
operazioni contemplate dai regolamenti
comunitari si risolve in risultati contrari
agli scopi perseguiti dagli autori dei
regolamenti, che hanno inteso adottare
esclusivamente la cauzione come garan­
zia per l'esecuzione delle operazioni che
vi si disciplinano.
Dagli argomenti finora esposti, si
arguisce che la dogana tedesca classifica
gl'importatori in tre categorie: prima i
«buoni», cioè coloro che ispirano nor­
malmente fiducia e cui vengono concesse
le autorizzazioni senza particolari forma­
dall'interpretazione teleologica del rego­
lità.
lamento comunitario.
Condanna i «cattivi», cui viene sistemati­
Sono invece diversi gli effetti dell-appli­
cazione dell'art. 55 del codice doganale
tedesco alle operazioni contemplate dai
regolamenti comunitari.
1°
invece di limitarsi a garantire un ap­
plicazione corretta e sensata dei regola­
menti comunitari, l'art. 55 limita la sfera
d'applicazione dei medesimi in uno Stato
membro. Mentre negli altri cinque Stati
l'importatore (almeno quello incensura­
to) può fruire della sospensione del pre­
lievo comunitario, purché beninteso
adempia gli impegni che gl'incombono e
versi la cauzione, in Germania egli deve
presentare un altro requisito, cioè godere
della fiducia delle amministrazioni doga­
nali tedesche.
La causa di cui trattasi mette bene in
camente negata ogni autorizzazione,
quindi non resta loro che la speranza
molto fievole, e vi dirò perché, di otte­
nere entro alcuni anni la grazia per intercessione
di un giudi ce
Vi è infine una specie di purgatorio per
«color che son sospesi», cioè per coloro
ai quali l'amministrazione è incerta se
attribuire fiducia o meno e nei cui con­
fronti si premunisce facendo depositare
una cauzione per ogni autorizzazione
richiesta.
È evidente che il sistema mal si concilia
con quello previsto dai regolamenti
comunitari. In virtù della disciplina
comunitaria anche i «buoni» devono
versare una cauzione, mentre la legge
tedesca concederebbe loro l'indulgenza,
comunque non si tratta di un grave
risalto come tale condizione limiti la sfe­
inconveniente.
ra d'applicazione dei regolamenti comu­
I «sospesi» invece dovrebbero versare
nitari.
Ho già sottolineato che il Fleischkontor
era stato assolto da ogni accusa di frode.
La sentenza comunque non è riuscita a
cancellare i pregiudizi dell'ammnistra­
zione doganale tedesca, giacché nel corso
del procedimento le autorità tedesche
competenti hanno affermato che anche
due cauzioni a garanzia di un unico
impegno di trasformare un prodotto: la
prima cauzione, come tutti gl'importato­
ri, in virtù delle disposizioni comunitarie,
la seconda cauzione perché essi non sono
immacolati agli occhi della amministra­
zione tedesca.
era corretto, ciò sarebbe stato sufficiente
a far ritenere «indegna di fiducia» la dit­
Questi esempi dimostrano come lo scopo
e gli effetti dell'applicazione dell'art. 55
del codice doganale tedesco alle opera­
zioni contemplate dai regolamenti comu­
nitari vadano molto oltre i provvedimen­
ti necessari per garantire la corretta ese­
cuzione dei regolamenti stessi e giungano
ta in questione.
talvolta a deformarne la natura.
se si fosse trattato di un errore materiale
imputabile al personale della ditta, cioè
una dicitura erroneamente apposta sulla
fattura prodotta il cui contenuto però
64
FLEISCHKONTOR
/
HAUPTZOLLAMT
Per finire, sottolineo che le disposizioni
di diritto interno che s'intende applicare
alla fattispecie, paiono contrarie ai prin­
cipi fondamentali del diritto comunita-rio.
Si è affermato che l'art. 55 del vigente
codice doganale tedesco ha origine da
una legge del 1939 che autorizzava il
ministro delle finanze del Reich a confe­
rire all'amministrazione doganale la
facoltà di rilasciare permessi di lavora­
zione in franchigia doganale solo agli
importatori ritenuti degni di fiducia. La
norma era dettata dalle esigenze di un
sistema autarchico che si stava evolven­
do in un sistema di economia bellica. Si
poteva pensare che il sistema sarebbe
stato cancellato dall'avvento del mercato
comune. Non solo esso è rimasto in vita,
ma i tribunali tedeschi hanno tentato di
controllare l'esercizio di questa insolita
prerogativa conferita all'amministrazione
tedesca, ed a tal fine è stata emanata una
legge in cui si precisava che l'ammini­
strazione in questo settore esercitava un
potere discrezionale, (Ermessenbegriff).
Come sottolinea il Finanzgericht nel
provvedimento di rinvio, la precisazione,
che è giunta con una legge del 1961, smi­
nuisce considerevolmente le possibilità di
sindacato giurisdizionale che fino ad
allora i tribunali avevano cercato di eser­
citare nell'ambito delle facoltà che loro
conferisce il diritto pubblico tedesco in
materia di nozioni giuridiche indetermi­
nata (Unbestimmter Rechtsbegriff).
L' agente del governo tedesco è uno spe­
cialista troppo competente in diritto
comunitario per non vedere la discor­
danza fra questo sistema e i principi ge­
nerali del diritto europeo. In udienza ha
effettuato una ritirata strategica dicendo:
«Non vogliate interpretare i regolamenti
comunitari in modo da condannare con
la vostra interpretazione il requisito della
fiducia imposto dall'art. 55 del codice
HAMBURG
Il carattere discrezionale però mi pare
soltanto uno degli elementi dell'incom­
patibilità che corre tra i principi di dirit­
to comunitario e le disposizioni dell'art.
55 del codice doganale tedesco. L'essen­
za di questa incompatibilità consiste
invece nel fatto che, in virtù di questa
disposizione, l'applicazione di un regola­
mento comunitario non è fatta dipendere
da condizioni obiettive, ma da un
apprezzamento soggettivo operato da
un'amministrazione nazionale, apprezza­
mento che stride con varie norme fonda­
mentali di diritto comunitario.
Da un lato esso stride con la norma più
volte ricordata dalla vostra giurispruden­
za e cui mi riferivo or ora, secondo la
quale il diritto comunitario deve avere
identica efficacia esecutiva in tutti gli
Stati membri e i regolamenti comunitari
devono essere ugualmente applicati in
tutti gli Stati (vedansi sentenze Costa, del
15 luglio 1964, Salgoil del 19 dicembre
1968, Böllmann, del 18 febbraio 1970,
Krohn del 18 giugno 1970 ed ultima­
mente Bakels dello scorso 8 dicembre).
Lo stesso apprezzamento è poi incompa­
tibile con la norma che vieta agli Stati
membri di limitare, ad esempio ponendo
una condizione che dipende dall'apprez­
zamento soggettivo di un'amministra­
zione nazionale, i diritti che le norme
comunitarie fanno sorgere a favore dei
singoli, qualora dette norme, come nel
caso della lavorazione in franchigia,
abbiano efficacia immediata. La norma
per di più si richiama espressamente
all'ultimo comma dell'art. 20 del regola­
mento n. 805/68 che dovete interpretare.
Aggiungerò infine che, anche attribuen­
do alle dogane tedesche tutta la fiducia
che esse meritano — ed io sono disposto
a farlo — è inevitabile pensare che un
giudizio così soggettivo come l'attribu­
zione di fiducia ad un importatore, con­
doganale tedesco, limitatevi a constatare
che l'entrata in vigore del mercato
tiene sempre una larva di discrimina­
comune ha avuto l'effetto di rendere
amministrativi che devono decidere s'im­
inapplicabile la disposizione dell'art. 55
pongano la massima oggettività.
che stabilisce che l'apprezzamento del­
l'amministrazione in questo campo è di­
Infatti la lavorazione della carni deve
avvenire nel paese ove le carni sono state
screzionale».
importate,
zione nonostante il fatto che i funzionari
però
l'importatore
che la
65
CONCLUSIONI
DEL
SIG.
DUTHEILLET
DE
LAMOTHE
—
CAUSA
39-70
effettua non è sempre cittadino di quello
ralmente portata a riservare la sua fidu­
Stato, ma può anche essere uno stranie­
cia ai propri concittadini, ben conosciuti,
piuttosto che a degli stranieri sconosciuti
ro.
È evidente che un'amministrazione doga­
nale, per quanto imparziale, sarà natu-
o quasi.
Per queste ragioni vi propongo di dichiarare per diritto che se gli Stati membri
che, nei confronti della Comunità, rispondono della riscossione del prelievo
comunitario possono eventualmente adottare disposizioni d'applicazione
necessarie onde evitare che vengano eluse le disposizioni dei regolamenti 805,
888 e 1082/68, che dispongono la sospensione totale (in alcuni casi) del prelie­
vo sull'importazione di carni bovine congelate destinate alla lavorazione in
franchigia, le condizioni poste da questi regolamenti per la concessione della
sospensione non possono venire integrate da una condizione ulteriore subor­
dinata ad un apprezzamento soggettivo effettuato dall'amministrazione doga­
nale circa la fiducia che si può accordare all'importatore.
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