Lezione 6 - Dipartimento di Economia e Diritto

Transcript

Il processo decisionale
Stefano Papa
Università di Roma Sapienza
[email protected]
Facoltà di Economia
© Baldwin&Wyplosz 2006 The Economics of European Integration, 2nd Edition
1
Il processo decisionale da un punto di vista economico
• Come la UE prende le decisioni e come dovrebbe prenderle.
• Ci concentriamo su come i meccanismi decisionali
influenzino la capacità di azione della UE (efficienza) e di
come influenzino la distribuzione del potere tra le nazioni
UE e come influenzino la legittimità democratica.
• Efficienza del processo decisionale, la distribuzione del
potere tra i membri e la legittimità delle decisioni.
• Usando la teoria per pensare alle riforme istituzionali
dell'UE, ossia i cambiamenti istituzionali nel Trattato
costituzionale, Trattato di Nizza e Trattato di Lisbona.
• Prendiamo come esempio le riforme istituzionali connesse
all'allargamento dell'UE.
2
Sfide EU dall’allargamento
• Con l’Atto Unico si pasa dall’unanimità alla MVQ ed un
gran numero di decisioni passano.
• Successivamente, dal 1994 l'allargamento ad Est era
inevitabile e riforma istituzionale UE era necessaria.
• Politiche su PAC, coesione e controllo del processo di
allargamento.
• L'attenzione passa principalmente sul controllo, vale a dire
il processo decisionale nel momento in cui i paesi membri
diventano maggiori.
• Focus su Consiglio dei ministri regole di voto.
• Queste sono la parte fondamentale del processo decisionale
dell'UE.
3
Efficienza del processo decisionale
• Un modo per misurare l’efficienza del processo
decisionale è quella di calcolare, la probabilità che una
decisione passi, ossia di costruire una maggioranza, data
una regola di voto.
• Come?
• Diversi metodi, per esempio è quello di calcolare:
1. Probabilità di passaggio, ossia il numero delle coalizioni
vincenti su quelle possibili, oppure
2. Altri indicatori (NBI, quote di voti).
4
Regole di voto
• Le regole di voto possono
essere
complesse,
tanto
maggiore diventa il numero dei
votanti.
• Numero di sì-no coalizioni è 2n.
Sì
No
A, B, C
A, B
C
– Esempio: tutte le combinazioni di
voti per i “sì” e “no” con 3 elettori
signor A, la sig.ra B, e il dottor C;
A
B, C
B,C
A
– Esempio: EU9 quando Giscard
d'Estaing è stato Presidente della
Francia. 512 possibili coalizioni.
C
A,B
– Considerando le norme del Trattato
costituzionale, dove c’erano almeno
27 membri: 134 milioni di coalizioni
possibili.
ABC
A, C
B
B
A,C
2 misure formali
• 1. “la Probabilità di Passaggio di legge" misura l’efficienza
decisionale, ossia la capacità di agire;
• 2. Indice Normalizzato di Banzhaf (NBI) misura la
distribuzione di potere tra i membri.
• Molti altri indici sono possibili.
Probabilità di passaggio
•
•
•
•
•
•
•
•
Probabilità di passaggio è rapporto tra due numeri:
Numeratore è il numero totale di coalizioni vincenti.
Denominatore è il numero totale di coalizioni.
La probabilità di passaggio uguaglia la probabilità di vincere se
tutti le coalizioni sono ugualmente probabili.
L'idea è quella di una proposta random, tutte le coalizioni hanno
la stessa probabilità. Le nazioni non sanno in anticipo se lo
decideranno sì o no.
La probabilità di passaggio dipende dal numero dei membri,
dalla distribuzione dei voti e dalla soglia di maggioranza.
Avvertenze: Si tratta di una misura molto imperfetta.
Proposte non casuali, ma utile come misura della variazione in
termini di efficienza decisionale.
Regole di voto nel tempo
• 3 tipi di regole:
Regole di voto prima del trattato di Nizza
• Non più utilizzato a partire dal 2004 (allargamento ad Est),
ma importante come base di confronto.
• "Voto a maggioranza qualificata" (VMQ):
• 'Voto ponderato' in vigore dal 1958,
• Ogni membro ha un numero di voti, membri più popolosi
hanno più voti, ma molto meno in proporzione alla
popolazione.
• Ad esempio: Germania 10, Lussemburgo 2
• Soglia di maggioranza circa il 71% dei voti per vincere.
Trattato di Nizza
•
•
•
•
Il sistema di votazione con l’allargamento del 2004
(Trattato di Nizza) ha diminuito fortemente la probabilità di
passare e l’efficienza per la formazione della coalizione di
blocco (30%).
Fallimento del Trattato di Nizza:
Introduce due nuovi criteri (alla soglia, si aggiunge il
criterio della popolazione (62% popolazione EU) e il
criterio di almeno la metà dei paesi membri.
Sposta il potere dai piccoli ai grandi (Aznar).
10
La riforma di Nizza: 1 passo avanti e 2 indietro
• Passo avanti:
• Riponderazione della distribuzione dei voti migliora
l'efficienza decisionale.
• 2 passi indietro:
• I nuovi criteri di maggioranza peggiorano l'efficienza.
• L’innalzamento soglia del voto, peggiora l'efficienza.
• I modi per bloccare il Consiglio aumentarono massicciamente,
di conseguenza, il processo decisionale dell'UE diventa
estremamente difficile.
• Il più importante è che la soglia aumenta. Circa 20 volte su 2,7
milioni di coalizioni vincenti. Anche piccoli aumenti della
soglia del 70%, abbassa la probabilità di passaggio di molto.
• Di conseguenza, il numero di coalizioni blocco si espande rapidamente rispetto
al numero di coalizioni vincenti.
Regole di voto del trattato di Nizza
• 3 principali modifiche per la votazione del Consiglio dei
ministri: Mantenuto MQV e voti ri-ponderati.
• La soglia di maggioranza viene aumentata.
• I paesi grandi e vicini ai grandi membri guadagnano un
sacco di peso (Aznar).
• Ma vengono aggiunti 2 nuovi criteri di maggioranza alla %
di voto:
• Popolazione (62%) e membri (50%).
• ERGO: triplo sistema di maggioranza.
• Ibrido di 'doppia maggioranza' e voto a maggioranza
qualificata standard.
Winners&Losers a Nizza
•2001
•“Aznar bonus”
•Polonia
•Spagna
•Italia
•Francia
•Regno Unito
•Germania
Analisi meno formale
• Blocco coalizioni.
• Più facile da pensare e probabilmente quello che utilizzano
di più i leader europei.
• Provate a proiettare le probabili coalizioni e il loro potere
di bloccare.
• Ad esempio, consideriamo 2 coalizioni: la coalizione dei
paesi dell’Est e la coalizione dei paesi poveri.
• In base al criterio di almeno la metà dei paesi membri, i
paesi poveri superano il numero della metà di 14, sono 16.
• In base al criterio della % di voto, le 2 coalizioni hanno
l’80% in più dei voti per bloccare qualsiasi proposta.
• Mentre, in base al criterio della popolazione, non hanno
alcun potere di blocco.
Es. 2 Coalizioni di blocco, Regole di Nizza
Popolazione soglia dell’EU27
(miglione di cittadini)
200
183
Coalizione di voti dei paesi poveri
166
Coalizione di voti: East
170
Voti soglia del consiglio
108
106
91
Numero dei membri soglia
14 16 12
0
Membri
Voti
Popolazione
Regole attuali
• Regole dal 2009: doppia maggioranza.
• Approvazione richiede una quota di voti 'sì' di una
coalizione di membri che rappresentano almeno:
• Il 55% dei membri,
• Il 65% della popolazione dell'UE.
• Un cambiamento dell'ultimo minuto ha introdotto un
minimo di 15 membri per l'approvazione, ma questo è
irrilevante.
• Entro il 2009, l'UE sarà 27 e 0,55 * 27 = 14.85, cioè 15
membri per vincere comunque.
16
Con il Trattato di Lisbona
•
•
•
Con il Trattato costituzionale e il Trattato di Lisbona, le
decisioni del Consiglio dovranno essere adottate dal 55%
degli Stati membri, in rappresentanza di almeno il 65%
della popolazione dell’Unione.
È ciò che si definisce: “doppia maggioranza”.
Per costituire una minoranza di blocco dovranno opporsi
almeno quattro paesi.
17
% di passaggio con le nuove regole
•Source: Baldwin & Widgren (2005)
La distribuzione di poteri nazionali
• Prima dell’allargamento EU15, i membri più grandi
avevano più voti rispetto ai membri più piccoli.
• I paesi grandi erano in grado di influenzare in media le
decisioni in maniera maggiore rispetto ai paesi piccoli.
• Successivamente, la ridistribuzione delle quote di voti ha
modificato le quote di voti e le nazioni piccole eccedono di
molto il loro peso di voti rispetto alla loro popolazione.
19
La distribuzione di poteri nazionali
• Interpretando il peso dei voti come una misura del potere, si
può dire che il potere in UE è stato ribilanciato a favore
delle nazioni più piccole.
• La distribuzione del potere contribuisce a spiegare la
stranezza della spesa della UE, perchè molte nazioni ricche
e poco popolose ottengano contributi pro capite sopra la
media dell’Unione (es. Lussemburgo).
• Un’ultima misura sofisticata è l’indice NBI, che misura la
probabilità che una nazione rompa una coalizione vincente.
20
Probabilità di influenza di un singolo stato
• La misura diretta del potere politico di uno stato membro è
il peso del voto nazionale nel Consiglio dei Ministri.
• Misure potere formale:
• Potere = probabilità di effettuare o interrompere una
coalizione vincente
• SSI = potere di far passare
• NBI = potere di rompere
• Usiamo il NBI.
21
Altre misure di potere: le quote di voto
• Le misure di potere formale?
• Ma perché non usare le quote di voto?
– Semplice es: 3 elettori (membri): A, B & C;
– A = 40 voti, B=40 voti, C=20 voti
– Regola: la soglia è il 50% dei voti.
• Tutti hanno uguale potere.
• Supponiamo che la soglia di maggioranza salga a 80 voti.
• C perde ogni potere.
Distribuzione del potere tra i paesi membri
• UE-15, infatti il NBI è molto simile alla quota dei voti del
Consiglio.
14%
Power measures in EU15
12%
10%
NBI
Vote share
8%
6%
4%
2%
0%
E
NL
Gr
B
P
S
A
DK
SF
Ire
L
11.2% 11.2% 11.2% 11.2%
9.2%
5.9%
5.9%
5.9%
5.9%
4.8%
4.8%
3.6%
3.6%
3.6%
2.3%
Vote share 11.5% 11.5% 11.5% 11.5%
9.2%
5.7%
5.7%
5.7%
5.7%
4.6%
4.6%
3.4%
3.4%
3.4%
2.3%
NBI
D
UK
F
I
Peso percentuale dei voti pro capite e quota di bilancio
• Il peso % dei voti pro capite rispetto alla quota di bilancio nell’EU15. Il rapporto di 1
Budget Share/Population Share
significa che i voti nel Consiglio eguagliano esattamente la quota media di spesa. La
Grecia ha un rapporto di 2,6 di voti pro capite superiore alla media europea. Svezia,
Austria, Finlandia hanno valori molto bassi tra potere e spesa.
4 .5
Ire la n d
4
3 .5
3
G re e c e
2 .5
B e lg iu m
2
S p a in
y = 0 .9 9 6 6 x + 0 .0 3 2 3
R 2 = 0 .7 8 0 7
P o rtu g a l
D e n m a rk
1 .5
F ra n c e
G e rm a n y
1
0 .5
F in la n d
Ita ly
A u stria
NL
UK
S w eden
0
0
1
2
3
4
V ote S h ar e /P opu lation S h ar e
24
Peso percentuale dei voti pro capite e quota di bilancio
• Il Lussemburgo dispone di un numero di voti pro capite superiore a 20 volte la media
europea e godono di una spesa 11 volte superiore alla media europea. Come avete visto
prima, il secondo paese favorito è l’Irlanda.
10
L u xe m b o u rg
8
Share
Budget Share/Population
12
6
4
2
0
0
5
10
15
20
25
V ote S h ar e /P opu lati on S h ar e
25
Contributi alla spesa/PIL 1999 e 2000.
• Il contributo è circa l'1%
del PIL per paese membro
indipendentemente dal
reddito pro-capite.
• Contributi dell'UE non
sono “progressivi”.
• Es. più ricca nazione,
(Lussemburgo) paga
meno del PIL rispetto la
nazione più povera
(Portogallo).
• I contributi non sono
corretti per i differenti
livelli di prezzo.
€50,000
Contribution/GDP, 2000
€45,000
GDP per capita, 1999 (right scale)
1.0%
€40,000
€35,000
0.8%
€30,000
€25,000
0.6%
€20,000
0.4%
€15,000
€10,000
0.2%
€5,000
€0
0.0%
Luxembourg
Denmark
Sweden
Austria
Germany
Ireland
Netherlands
EU15 Median
Finland
UK
Belgium
France
Italy
Spain
Greece
Portugal
• In contributo del PIL
della Gran Bretagna è il
più basso: “Give my
money back” (Thacher).
Contribution/GDP, 1999
1.2%
26
Contributi netti dei paesi membri
• La Germania è contributrice netta rispetto ai paesi come Spagna, Portogallo e Grecia (2000).
Con l’allargamento i paesi che ottengono maggiori contributi netti sono i paesi EST.
Germany
UK
Netherlands
Sweden
Austria
Italy
Finland
EU15 Median
Denmark
France
Luxembourg
Ireland
Belgium
Portugal
Greece
Spain
Net Financial Contribution, 2000
Net Financial Contribution, 1999
-€8,000 -€6,000 -€4,000 -€2,000
€0
€2,000
€4,000
€6,000
€8,000
27
Impact of Constitution rules
• Change in power in EU-25, Nice to CT rules, %-points
• Power change CT and Nice rules in EU-29, %-points
• Enlargement’s impact on EU25 power, %-points, Nice rules
• Enlargement’s impact on EU25 power, %-points, CT rules
Legittimità
• Si controlla se la distribuzione dei voti nel Consiglio dei
Ministri della UE si allinea a fronte di due nozioni di
legittimità.
• Se la UE è vista come Unione dei Popoli, una pietra
naturale di paragone è l’uguaglianza del potere per ogni
cittadino.
• Se l’Unione è vista come Unione di Stati, il metro di
misura naturale è uguale al potere tra gli Stati.
1. In base al principio di uguale potere per ciascun
cittadino europeo, la matematica delle votazioni dice che
è necessario che i voti di ogni paese nel Consiglio
aumentino secondo la radice quadrata della
popolazione dello stesso paese.
32
Legittimità
2. Il riferimento al principio di potere uguale per Stato
membro richiede un numero di voti uguale per ogni
nazione.
• La UE è storicamente una mescolanza 80-20 di questi due
sistemi, con l’Unione dei Popoli come prospettiva
dominante.
33
Legittimità nel processo decisionale
• Se ogni persona avesse uguale potere la Germania avrebbe un peso
maggiore rispetto agli altri (oltre 80 mil. di abitanti), ma per
l’uguaglianza del potere per membro si attribuisce al cittadino del
Lussemburgo un potere maggiore per rispetto ai tedeschi.
• Legittimità è un concetto scivoloso.
– Approccio: parità di potere per ogni cittadino è legittimo e 'giusto'.
– Eguaglianza & radice quadrata.
– La matematica mostra che affinchè ogni cittadino dell'UE abbia uguale potere,
impone che ciascun membro del Consiglio abbia un potere nel Consiglio
proporzionale alla radice quadrata della popolazione nazionale.
• Intuizione è questa:
– EU è una procedura a due passi. Cittadini eleggono i governi nazionali e questi
governi votano nel Consiglio.
• Quando il numero degli elettori aumenta, diminuisce la probabilità
di essere l’elemento critico della votazione vincente, di
conseguenza il potere del cittadino tedesco è minore rispetto al
cittadino del Lussemburgo che ha maggiore probabilità di essere
l’elemento critico della coalizione vincente.
34
Il Trattato di Lisbona
• Il
Trattato di Lisbona, noto anche come Trattato di riforma ufficialmente Trattato di Lisbona che modifica il trattato sull'Unione
europea e il trattato che istituisce la Comunità europea - è il trattato
internazionale, firmato il 13 dicembre 2007, che ha apportato ampie
modifiche al Trattato sull'Unione europea e al Trattato che istituisce
la Comunità europea.
• Rispetto
al precedente Trattato, quello di Amsterdam, abolisce i
"pilastri", provvede al riparto di competenze tra Unione e Stati
membri, e rafforza il principio democratico e la tutela dei diritti
fondamentali, anche attraverso l'attribuzione alla Carta di Nizza del
medesimo valore giuridico dei trattati. È entrato in vigore il 1º
dicembre 2009.
•
Il trattato di revisione di diritto internazionale recepisce gran parte
delle innovazioni contenute nella Costituzione europea, conferma la
forma di unione pattizia di Stati sovrani, in un'ottica di continuità con i
trattati modificati, eliminando alcuni elementi in essa contenuti.
Rispetto a quel testo, sono state approvate a Bruxelles le seguenti
modifiche:
1. non si è arrivati a redigere un unico trattato (come la Costituzione
europea), ma sono stati riformati i vecchi trattati. Il Trattato di
riforma (Lisbona) ha modificato quindi il Trattato sull'Unione
europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea
(TCE). Il primo ha mantenuto il suo titolo attuale, mentre il secondo
è stato denominato "Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea" (TFUE). Ad essi vanno aggiunti la Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea e il Trattato Euratom
(quest'ultimo non era stato integrato nella Costituzione europea);
2. è
stato tolto ogni riferimento esplicito alla natura costituzionale nel
testo: sono stati eliminati i simboli europei e si è ritornati alla vecchia
nomenclatura per gli atti dell'UE: tornano "regolamenti" e "direttive" al
posto delle "leggi europee" e "leggi quadro europee“;
3. è stata confermata la figura del presidente del Consiglio Europeo non
più a rotazione e per un mandato semestrale ma con l’elezione a
maggioranza qualificata dal Consiglio europeo per un mandato di due
anni e mezzo, rinnovabile una volta;
4. il "ministro degli Esteri" europeo è stato rinominato Alto
rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di
sicurezza, benché con i poteri rafforzati indicati nella vecchia
Costituzione: sarà anche vicepresidente della Commissione europea
(Servizio europeo per l'azione esterna);
5. vengono delimitate le competenze dell'UE e degli Stati membri,
esplicitando che il "travaso di sovranità" può avvenire sia in un senso
(dai Paesi all'UE, come è sempre avvenuto) che nell'altro (dall'UE ai
© Baldwin&Wyplosz 2006 The Economics of European Integration, 2 Edition
Paesi);
nd
6.
7.
8.
9.
il nuovo metodo decisionale della "doppia maggioranza" entrerà in
vigore nel 2014 e, a pieno regime, nel 2017;
aumentano i poteri dei Parlamenti nazionali che hanno più tempo per
esaminare i regolamenti e le direttive;
la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea non è integrata
nel Trattato, ma vi è un riferimento ad essa. Il Regno Unito ha
ottenuto una "clausola di esclusione" ("opt-out") per non applicarla
sul suo territorio al fine di preservare il Common law. Lo stesso è
stato concesso alla Polonia ma con l'elezione a premier di Donald
Tusk quest'ultimo si è impegnato a non far valere l'opt-out ottenuto.
Anche la Repubblica Ceca ha richiesto e ottenuto, poco prima della
ratifica, l'opt-out;
il Regno Unito e l'Irlanda hanno ottenuto (per chiunque lo voglia
utilizzare) un meccanismo "opt-out" per essere esentati da decisioni a
maggioranza nel settore "Giustizia e affari interni";
10. viene specificato che la politica estera e di sicurezza comune ha un
carattere specifico all'interno dell'UE e che non può pregiudicare la
politica estera e la rappresentanza presso le istituzioni internazionali
degli Stati membri.
11. la concorrenza non è più ritenuta un obiettivo fondamentale dell'UE,
ma viene citata in un protocollo aggiuntivo;
12. viene introdotta l'energia nella clausola di solidarietà in cui gli Stati
membri si impegnano a sostenere gli altri in caso di necessità;
13. viene specificata la necessità di combattere i cambiamenti climatici
nei provvedimenti a livello internazionale;
14. viene introdotta la possibilità di recedere dall'UE (fino ad oggi,
infatti, vi si poteva solo aderire).
•I
diritti contenuti nella Carta sono classificabili in 4 categorie: le libertà fondamentali comuni,
presenti nelle costituzioni di tutti gli stati membri; i diritti riservati ai cittadini dell'Unione, in particolare
riguardo alla facoltà di eleggere i propri rappresentanti al Parlamento europeo e di godere della protezione
diplomatica comune; i diritti economici e sociali, quelli che sono riconducibili al diritto del lavoro; i diritti
moderni, quelli che derivano da alcuni sviluppi della tecnologia, come la tutela dei dati personali o il
divieto all'eugenetica e alla discriminazione di disabilità e di orientamento sessuale.
Poteri legislativi ed esecutivi
•
•
•
•
Il Trattato di Lisbona ha formalizzato l'architettura istituzionale
sviluppando i precedenti trattati.
Il Parlamento europeo (PE) e il Consiglio dei Ministri sono state
riconosciute come le due “Camere legislative” dell'UE, grazie al
riconoscimento della procedura di codecisione come la 'procedura
legislativa ordinaria' per la grande maggioranza delle deliberazioni
dell'UE (TFUE, Art. 289).
Il Consiglio europeo è stata riconosciuta come l’istituzione
esecutiva con il ruolo della definizione delle strategie per l'UE e in
grado di rappresentare l’UE ai forum internazionali.
Il Consiglio europeo dovrebbe "definisce gli orientamenti politici
generali e le priorità" dell'Unione (TUE, art. 15.1) e il presidente del
Consiglio europeo dovrebbe "garantire la rappresentanza esterna
dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza
comune", anche se "fatte salve le competenze del rappresentante
dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza" (TUE, art.
© Baldwin&Wyplosz 2006 The Economics of European Integration, 2 Edition
15.6).
nd
Trattato di Lisbona
• Essenzialmente tre sono stati i Paesi su cui si è trattato più a
lungo per un accordo: Polonia, Regno Unito e Francia.
• I punti controversi sul tavolo negoziale:
• la Polonia rifiutava il metodo della maggioranza qualificata per
le decisioni in seno al Consiglio europeo e chiedeva il ritorno
alla ponderazione col metodo della radice quadrata.
• Regno Unito, Paesi Bassi e Repubblica Ceca chiedevano di
cancellare la figura del ministro degli Esteri europeo
mantenendo l'autonomia nazionale in politica estera;
• il Regno Unito si opponeva al valore giuridico della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (ottenendo un "opt-out"
insieme alla Polonia) e alla superiorità del Diritto europeo in
tutti i settori. Due cose che avrebbero stravolto l'ordinamento del
Common law britannico.
41

Lezione 6 - Dipartimento di Economia e Diritto

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