CINA – Nuova legge sulla legislazione di Giacomo Mannocci

ISSN 2037-6677
DPCE online 2015-2
CINA – Nuova legge sulla legislazione
di Giacomo Mannocci
Il 15 marzo 2015 l’Assemblea nazionale del popolo, a conclusione della sua
annuale sessione plenaria, ha approvato in via definitiva gli emendamenti alla legge
sulla legislazione, entrata in vigore il 1 luglio 2000 e da allora non più modificata. Il
disegno di legge di riforma è stato approvato in terza lettura con 2.761 voti a favore, 81
contrari e 33 astensioni: in questa sessione è stato quindi raggiunto un vasto consenso
sul testo approvato. Questo non era assolutamente scontato perché nelle due sessione
annuali precedenti non era stato raggiunto un accordo tra i vertici della Repubblica
popolare cinese. A tal proposito è interessante osservare che nella mozione conclusiva
dei lavori della terza sessione plenaria, approvata dall’Assemblea nazionale del popolo,
si afferma esplicitamente che la nuova legge sulla legislazione rappresenta un
fondamentale atto normativo che va a soddisfare non solo i requisiti per migliorare il
sistema legislativo cinese, ma va a garantire una legislazione più efficace e democratica.
Si noti infatti che gli emendamenti, introdotti all’interno della legge del 2000, sono
significativi sia perché incidono sulle modalità di elaborazione delle fonti del diritto a
livello centrale e a livello locale, sia in quanto dettano delle disposizioni sulle modalità
di esame delle proposte legislative da parte degli organi competenti.
Per comprendere comunque meglio la portata della nuova legge, è opportuno
ricordare che nella Repubblica popolare cinese, accanto alle leggi emanate dagli organi
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dello Stato, sussistono le deliberazioni e le direttive del Partito comunista che vengono
definite «fonti indirette del diritto» e, come tali, coesistono con le diverse tipologie di
legge (nazionali e locali) e con la stessa Costituzione. Bisogna poi precisare che le fonti
precedentemente citate – leggi e direttive di partito – non sono nella Cina popolare le
uniche fonti del diritto cinese esistenti: permangono ancora delle fonti consuetudinarie,
nonché continua ad avere un ruolo significativo la stessa giurisprudenza delle corti e dei
tribunali, nonostante questa fosse stata estromessa dalle fonti formali del diritto dopo la
presa del potere da parte di Mao Zedong nel 1949. Anzi, negli ultimi anni si osserva che
la giurisprudenza sta acquisendo una nuova importante funzione, anche se non
ufficialmente riconosciuta. Nel sistema giuridico attuale, la Costituzione costituisce
senza dubbio il vertice del sistema formale delle fonti del diritto, come stabilito dall’art.
5 della stessa. La funzione legislativa è invece attribuita all’Assemblea nazionale del
popolo e al Comitato permanente; alla prima è affidata la competenza ad approvare «le
leggi penali, civili e relative agli organi statali, nonché le altre leggi fondamentali (jiben
fa)» (art. 62, n. 3, Cost.); al Comitato permanente, che tra una sessione plenaria e l'altra
esercita poteri legislativi rispondendone all'Assemblea, spetta invece il compito di
approvare le leggi su materie diverse (leggi ordinarie, fa).
La categoria delle norme secondarie è di gran lunga la più consistente e la più
diffusa nell’ambito del sistema delle fonti cinesi. Accanto alle fonti emanate dal
governo centrale (che hanno ovviamente un’efficacia estesa all’intero territorio
nazionale) si collocano gli atti adottati dai governi locali. Queste fonti non possono
inoltre contravvenire a disposizioni di rango costituzionale o legislativo centrale, né
violare disposizioni contenute nei regolamenti adottati dal governo centrale. Del tutto
peculiare è poi la categoria dei regolamenti delle zone economiche speciali, che si
contraddistinguono per la loro estrema eterogeneità interna. L’ampiezza ed il ruolo di
tali fonti dipende infatti dal quantum di autonomia che l’Assemblea nazionale del
popolo decide di concedere, caso per caso, alle singole zone considerate.
Esaminando nel dettaglio la legge di riforma di legislazione, bisogna concentrare
l’attenzione sull’art. 1 che chiarisce immediatamente che tale legge è promulgata nel
rispetto della Costituzione al fine «di standardizzare le attività legislative, migliorare i
sistemi legislativi nazionali, la qualità della legislazione, il sistema legale socialista con
caratteristiche cinesi, e di svolgere un ruolo di primo piano nel salvaguardare e
sviluppare la democrazia socialista». Il successivo art. 3 della citata legge ribadisce poi
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che ogni fonte del diritto ha l’obbligo di «uniformarsi ai principi fondamentali della
Costituzione e di riconoscere i principi della dittatura democratica del popolo, con
particolare riguardo al ruolo guida del Partito comunista cinese, al marxismo leninismo,
al pensiero di Mao Zedong e infine alla teoria di Deng Xiaoping». Disposizioni di
carattere programmatico sono contenute nella prima parte della legge di riforma, dove si
afferma che tutta «la legislazione dovrebbe riflettere la volontà del popolo, promuovere
la democrazia socialista» (art. 6) e al tempo stesso «adeguarsi allo sviluppo economico e
sociale, approfondire le relative riforme e promuovere i diritti ei doveri delle persone
giuridiche e le altre organizzazioni, nonché disciplinare i poteri e i doveri degli organi
statali» (art. 7). Si stabilisce poi che «Le leggi e i regolamenti devono essere chiari,
specifici, mirati ed efficaci» (art. 8). La legge contiene anche delle disposizioni sulle
modalità di discussione e di approvazione delle leggi sia da parte dell’Assemblea
nazionale del popolo sia da parte del Comitato permanente: quest’ultimo, durante la
sessione plenaria dell’Assemblea, deve essere consultato, quando vengono apportati
emendamenti o ulteriori integrazioni ad un progetto di legge. Inoltre il Comitato ha
facoltà di invitare ai propri lavori dei rappresentanti dell’Assemblea stessa (art. 16). Si
stabilisce inoltre che una proposta può essere messa in votazione, dopo almeno due
riunioni da parte del Comitato (art. 30). Tra le altre modifiche di carattere procedurale si
sottolinea che la nuova legge attribuisce una maggiore rilevanza al Comitato giuridico
del Comitato permanente che è chiamato a pronunciarsi qualora un progetto di legge sia
modificato in modo sostanziale durante la discussione; a tal fine i componenti del
Comitato giuridico possono essere chiamati ad intervenire nel corso della stessa
discussione per esprimere il proprio parere (art. 33).
Tra le principali novità sostanziali della riforma, bisogna invece segnalare che
viene introdotta una riserva di legge in materia fiscale e tributaria. Già nel 2013 il
Comitato centrale del Partito comunista cinese aveva sottolineato la necessità che tutti i
tributi avessero una previsione legislativa proprio perché molti di essi si basavano non
su leggi, bensì su regolamenti governativi o addirittura su «regole provvisorie», emanate
da una pluralità di varie autorità statali e locali. La nuova legge introduce anche in Cina
il principio secondo cui ogni nuovo tributo deve essere previsto da una disposizione
legislativa. Merita di essere menzionato quanto dichiarato nel corso dei lavori della
sessione plenaria dal Vicepresidente della Commissione affari costituzionali, secondo
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cui la novella legislativa ha lo scopo di garantire maggiormente i diritti politici del
popolo e in modo particolare tutelare il diritto di proprietà delle persone.
La legge di riforma incide non solo nell’ambito della tassazione, ma anche in
quello delle autonomie locali: essa prevede infatti l’ampliamento della autonomia
legislativa. Essa estende il potere legislativo da 49 città a 288 e questo rappresenta un
forte segnale di discontinuità visto che vi è sempre stata un'autorità centrale forte, che
ha sempre disciplinato minuziosamente anche ogni questione di ambito locale. Nel
presentare questo aspetto della riforma, la Commissione affari costituzionali del
Comitato permanente dell’Assemblea nazionale del popolo ha dichiarato che questo non
è un semplice cambiamento di una legge, ma dimostra come l'autorità centrale stia
delegando il suo potere in seguito ad alle progressive trasformazioni sociali,
economiche e finanziarie che la Cina sta attraversando. Tutto questo avverrà però con
gradualità e non in modo necessariamente uniforme perché spetterà alla legislazione
delle singole province stabilire a quali città estendere l’autonomia legislativa che
comunque, da un punto di vista oggettivo, sarà limitata alle materie relative allo
«sviluppo rurale e urbano, la gestione e la tutela dell'ambiente e la conservazione del
patrimonio storico e dei valori culturali».
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