L` efficacia degli aiuti e dello sviluppo

Fondazione Culturale Responsabilità Etica
CAPIRE LA FINANZA
L’ efficacia degli aiuti e
dello sviluppo
Fondazione Culturale Responsabilità Etica
Indice
Introduzione
1. I grandi donatori e il dibattito sull’efficacia degli
aiuti
2. Nuove strategie della comunità internazionale per
migliorare l’efficacia degli aiuti
2.1 Social Protection
2.2 Policy coherence
2.3 Budget support Testo a cura di
Alice Farano,
ricerca realizzata per
CoLomba
la rete di ONG della
Lombardia,
in collaborazione con
CIAI
Centro Italiano Aiuti
all’Infanzia.
Editing
Irene Palmisano
Fondazione Culturale
Responsabilità Etica
2.4 La cooperazione Sud-Sud e cooperazione triangolare
3. La società civile e il dibattito sull’efficacia degli aiuti
3.1 Alcuni aspetti fondamentali del contributo della società civile
3.2 L’ Open Forum: i principi che devono guidare
lo sviluppo
Bibliografia
Siti
Testi chiusi il 7/06/2012
2
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
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L’efficacia degli aiuti e
dello sviluppo
Introduzione
L’ obiettivo del presente lavoro è quello di
rivedere il dibattito sviluppatosi a livello
internazionale sull’efficacia degli aiuti e
dello sviluppo, prendendo in considerazione
sia la prospettiva dei grandi donatori sia
quella della società civile. Si cercherà,
quindi, di portare alla luce alcune delle
tendenze nate negli ultimi anni e di sottolineare la diversità degli approcci adottati
dagli attori coinvolti.
Il dibattito sull’efficacia degli aiuti è maturato all’interno della comunità internazionale per rispondere all’esigenza di migliorare
l’efficienza delle politiche di cooperazione
allo sviluppo, al fine di poter raggiungere
entro il 2015 gli otto obiettivi del millennio
(MDGs), stabiliti nel 2000 dall’Assemblea
Generale delle Nazioni Unite. Inizialmente,
infatti, l’agenda relativa all’efficacia degli
aiuti è stata concepita come una sorta di
“cornice operativa” 1 proprio per il raggiungimento degli Obiettivi del Millennio, solo in
seguito il dibattito si è evoluto ed arricchito,
diventando più complesso ed acquistando
autonomia rispetto agli obiettivi del millennio.
La comunità internazionale, a partire dalla
riflessione relativa al raggiungimento dei
MDGs, ha constatato il gap esistente tra gli
obiettivi ed i risultati raggiunti ed ha iniziato
ad interrogarsi non solo su ‘quanto’ aiuto
fosse necessario per raggiungere i MDGs, ma
anche su ‘come’ gestire le risorse a disposizione in modo più efficace. In particolare,
come spiega la ‘Dichiarazione di Parigi
1
A. Stranieri, Il dibattito internazionale
sull’efficacia degli aiuti e dello sviluppo, VIS, 2012.
sull’efficacia degli aiuti’ del 2005, i grandi
donatori riconoscono che un aumento del
volume degli aiuti da solo rischia di non
portare ad alcun progresso nei MDGs, questo
deve essere perciò accompagnato anche da
un miglioramento nella gestione delle suddette risorse.
Il concetto di efficacia degli aiuti comprende, pertanto, tutte “le misure e gli strumenti
che migliorano la qualità dell’aiuto, riducono i costi di transazione, focalizzandosi
principalmente sui risultati dello sviluppo”
(A. Stranieri, 2012: 1).
La comunità internazionale ha, pertanto,
cominciato una riflessione sul tema che ha
portato alla creazione di una road map, in
cui sia i paesi donatori che i paesi beneficiari
si sono impegnati ad adottare una serie di
misure volte a migliorare la qualità degli
interventi di cooperazione allo sviluppo: il
dibattito è partito dal First High Level Forum
on Aid Effectiveness tenutosi a Roma nel
2003, passando per il Second High Level
Forum a Parigi nel 2005, in cui è stata approvata la Dichiarazione di Parigi, e il Third
High Level Forum di Accra nel 2008, per arrivare al Fourth High Level Forum di Busan
nel 2011. I contenuti di questi Forum saranno considerati più approfonditamente all’interno del prossimo paragrafo.
La necessità di discutere sul sistema degli
aiuti allo sviluppo nasce dalla constatazione
dell’esistenza di diversi fattori che ne
intralciano un utilizzo efficace.
Tra i più importanti c’è il problema della
dispersione delle risorse: la maggioranza
degli aiuti è estremamente frammentata sia
a livello geografico che settoriale. Vi è, infatti, un numero sempre crescente di donatori e
di attori che tende a concentrarsi solo su
alcuni paesi beneficiari e su alcuni settori di
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
3
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intervento, lasciandone altri senza risorse.
Inoltre, la proliferazione di canali d’aiuto e
di attori, oltre ad essere poco efficace di per
sé, può creare anche un peso eccessivo sulle
fragili burocrazie ed istituzioni dello stato
beneficiario. Un esempio esplicativo, è
quello del Mozambico, dove il Ministero
della Sanità si trova a dover gestire 400
diversi progetti in un anno.
Un altro aspetto che ha un effetto importante sull’efficacia è la volatilità degli aiuti: i
flussi sono spesso poco prevedibili e gli
impegni presi dai donatori tendono a focalizzarsi su progetti di durata limitata, rendendo
difficile per i paesi beneficiari pianificare
azioni sul lungo termine.
firmatari si sono impegnati, quindi, a supe
Un terzo problema è lo sbilanciamento, a
livello internazionale, del processo decisionale a favore dei grandi donatori e l’insufficiente delega all’autorità dei paesi beneficiari; questo comporta uno scarso allineamento
dei progetti e delle attività alle reali priorità
ed esigenze stabilite dai paesi riceventi.
Infine, un altro fattore è la mancanza di
trasparenza nell’uso delle risorse e nelle
informazioni sugli obiettivi, i progressi ed i
risultati degli interventi, sia a livello nazionale che internazionale; questo può ostacolare l’assunzione di responsabilità da parte
degli attori coinvolti. A questo problema si
lega anche il fenomeno della corruzione
all’interno dei paesi beneficiari che, naturalmente, porta ad una cattiva allocazione dei
flussi di aiuti destinati allo sviluppo 2.
1. I grandi donatori e il dibattito sull’efficacia degli aiuti
La principale riflessione sull’efficacia degli
aiuti a livello internazionale è guidata
dall’OECD Development Assistance Committee (DAC) e, in particolare, dal Working Party
on Aid Effectiveness, il quale dal 2003 ad
oggi ha organizzato quattro ‘High Level
Forum’ per discutere del tema.
Il primo forum si è tenuto a Roma nel 2003,
con la partecipazione dei rappresentanti dei
principali paesi donatori e beneficiari, e
delle organizzazioni internazionali. La
dichiarazione approvata a conclusione del
Forum ha riconosciuto come la mancanza di
coordinamento e di allineamento tra paesi
donatori e beneficiari costituisca un impedimento ad una gestione efficace degli aiuti. I
4
rare questo ostacolo, puntando ad armonizzare le procedure e a soddisfare le reali
necessità dei Paesi beneficiari.
L’importanza di questa dichiarazione sta
nel rappresentare il passaggio da una fase in
cui la mancanza di efficacia ricadeva tutta
sull’incapacità dei paesi beneficiari di gestire
gli aiuti, ad una nuova visione in cui i donatori iniziano a riconoscere le proprie responsabilità (Hayman, 2009; Stranieri, 2012).
Il Secondo High Level Forum tenutosi a
2
Per maggiori informazioni sul tema: “Poverty,
aid and corruption”, Transparency International, 2007.
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Parigi nel 2005, invece, vede l’approvazione
della Dichiarazione di Parigi, documentochiave per il miglioramento dell’efficacia
degli aiuti 3. La Dichiarazione rappresenta
una road-map in cui sia i paesi donatori che
quelli beneficiari si sono impegnati ad
adottare una serie di misure stabilite intorno
a cinque pilastri fondamentali. Inoltre, il
documento ha segnato un passaggio importante: i paesi in via di sviluppo non sono più
considerati solo dei meri ‘beneficiari’ degli
aiuti, ma diventano ‘partners’ delle politiche
e dei programmi; in questo senso, i firmatari
hanno riconosciuto che le priorità e le strategie stabilite dai paesi partner devono rappresentare una guida per le azioni dei donatori.
I cinque pilastri fondamentali intorno a cui
sono stati definiti gli obiettivi sono:
1. Ownership: i paesi partner devono esercitare una reale leadership sulle proprie
politiche per lo sviluppo. I donatori si sono
impegnati, quindi, a rispettare la leadership
dei paesi partner, mentre questi ultimi si
sono impegnati a promuovere processi
consultivi per la definizione delle politiche.
2. Allineamento: i donatori devono allineare le proprie azioni alle strategie, politiche
ed istituzioni dei paesi partner. In particolare, i donatori si sono impegnati a rafforzare
e a fare affidamento sui country systems
(sistemi locali) dei paesi beneficiari così da
evitare la costruzione di istituzioni parallele
per implementare i propri progetti.
3. Armonizzazione: i donatori si sono impegnati a rendere le loro azioni più armonizzate, trasparenti e coerenti. Questo comporta,
da una parte, la necessità di rendere le
3
Il testo della Dichiarazione è disponibile sul
sito dell’OCSE.
azioni dei vari attori più complementari tra
loro e di stabilire una chiara divisione dei
compiti, dall’altra.
4. Gestione orientata ai risultati: la gestione
delle risorse deve essere finalizzata ai risultati, utilizzando anche le informazioni
acquisite dalle esperienze precedenti per
migliorare il processo decisionale.
5. Accountability reciproca: i paesi donatori
e partner sono responsabili l’uno verso
l’altro dei risultati ottenuti.
La Dichiarazione ha stabilito una serie di
obiettivi specifici da raggiungere entro il
2010 , insieme ad un set di indicatori di
performance per valutarne i progressi.
Tuttavia, solo l’obiettivo relativo alla cooperazione tecnica, che misura il coordinamento tra le azioni dei donatori e le strategie di
sviluppo nazionali, è stato raggiunto nel
2010 (OECD: 2011, 20).
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
5
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Il terzo Forum si è svolto ad Accra nel 2008,
con l’obiettivo esplicito di “accelerare e
approfondire l’implementazione della Dichiarazione di Parigi”, e si è concluso con
l’adozione dell’Accra Agenda for Action 4.
Partendo dai pilastri stabiliti nella Dichiarazione di Parigi, l’Agenda ha individuato tre
sfide principali da affrontare per migliorare
l’efficacia degli aiuti.
enabling environment (ambiente favorevole,
facilitante) per massimizzare il contributo di
queste allo sviluppo.
Il documento ha introdotto anche altri due
nuovi argomenti all’interno del dibattito
sull’efficacia: il primo è l’importanza di una
maggiore trasparenza e prevedibilità
dell’aiuto, e il secondo è il tema delle condizionalità, ovvero tutte quelle richieste che
sono poste dai donatori al paese ricevente a
condizione dell’erogazione di aiuti 5. Riguardo a quest’ultimo aspetto l’agenda ha riconosciuto l’esigenza di ridurre, anche se non di
eliminare del tutto, i set di condizionalità.
La prima è quella della Country ownership
(titolarità del paese), ovvero il rispetto delle
priorità stabilite dai paesi partner, da una
parte, e l’investimento nelle risorse umane,
istituzioni e sistemi di questi ultimi, dall’altra. Il secondo aspetto da
Proprio il persistente riferiaffrontare è quello della
mento alle condizionalità,
costruzione di partnership
39 miliardi di dollari viste come una minaccia alla
più inclusive ed efficaci; è
in tutto il mondo sono sovranità nazionale e alla
stato riconosciuto, infatti, il
titolarità del processo di
investiti in imprese
crescente numero di attori e
sviluppo da parte dei paesi
che producono bombe beneficiari 6, insieme al limitala conseguente necessità di
ampliare il dialogo sullo
a grappolo o cluster
to coinvolgimento della sociesviluppo, favorendo il procesbombs
tà civile nei processi decisioso di divisione dei compiti. Il
nali e alla mancanza di
terzo ed ultimo punto è quello
scadenze precise per l’attuadel raggiungimento di risultazione degli impegni, sono tra le principali
ti tangibili, che si traducano in impatti
critiche mosse all’Accra Agenda for Action.
positivi per la vita delle persone.
Un altro aspetto dell’Agenda molto criticato è
L’Agenda ha, per la prima volta, fatto riferimento esplicito al ruolo dei nuovi attori dello
sviluppo, quali le organizzazioni della società civile ma anche i paesi a medio reddito
nel loro doppio ruolo di donatori e beneficiari di aiuti ed ha incoraggiato, inoltre, la
creazione di nuove forme di partnership,
quali la cooperazione sud-sud o la cooperazione triangolare. In particolare, in riferimento alla società civile, i donatori si sono
impegnati, almeno formalmente, a creare un
4
6
Il testo è disponibile sul sito dell’OCSE.
l’enfasi posta su una gestione degli aiuti
orientata al raggiungimento di risultati
tangibili; il rischio di un tale approccio è,
5
L’esempio forse più noto di condizionalità
è dato dai Programmi di Aggiustamento Strutturale,
implementati dal FMI e dalla Banca Mondiale nei
paesi in via di sviluppo. Questi programmi prevedono
l’approvazione da parte dei paesi riceventi di una
precisa serie di riforme economiche di stampo neoliberista, come presupposto da soddisfare per ottenere
i finanziamenti.
6
Per un approfondimento si veda: Money
talks: how aid conditions continue to drive utility privatisation in poor countries, Action Aid.
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infatti, che siano privilegiate strade più facili
e battute che portano a risultati certi, a
scapito di tipologie di intervento che possono
essere più difficoltose ma che meglio rispecchiano la complessità del processo di sviluppo (Zupi, 2011) 7.
Il Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness si è tenuto a Busan, Corea del Sud, nel
2011 ed ha visto l’approvazione di un accordo che ha posto le basi per una nuova partnership mondiale per lo sviluppo, ‘The
Busan Partnership for Effective Development Cooperation 8’. L’accordo di Busan è
importante, dal momento che è, ad oggi, il
documento più inclusivo mai raggiunto in
tema di cooperazione allo sviluppo: per la
prima volta all’accordo hanno partecipato ed
aderito anche i BRICS (Brasile, Russia, India,
Cina e Sud Africa, considerati i nuovi donatori) ed i rappresentanti della società civile e
del settore privato. La necessità di assicurare
anche l’adesione al documento da parte dei
‘nuovi donatori’ ha comportato, però, la
necessità di raggiungere alcuni compromessi, in particolare sul carattere volontario dei
principi e degli impegni stabiliti.
Inoltre, il Busan Partnership ha segnato
anche l’adozione, da parte della comunità
internazionale, del concetto di “efficacia
dello sviluppo”, abbandonando quello di
“efficacia degli aiuti”. Il concetto di efficacia
dello sviluppo fa riferimento a un approccio
più olistico, che pone maggiore enfasi sulla
promozione di un cambiamento sostenibile,
rispetto ad una mera focalizzazione sulla
7
M. Zupi, Una proposta teorico-metodologica
per la valutazione strategica delle iniziative di sviluppo, CESPI, 2011.
8
Il testo è disponibile sul sito del Fourth High
Level Forum: www.aideffectiveness.org
distribuzione e gestione degli aiuti. E’ importante sottolineare che questo differente
approccio al tema della cooperazione internazionale era già stato lanciato negli anni
precedenti dalle organizzazioni della società
civile, riunite in piattaforme alternative, ed è
stato poi ripreso dalla comunità internazionale all’interno del Forum di Busan.
Il Busan Partnership ha riaffermato alcuni
degli impegni presi nei Forum di Parigi e di
Accra, articolandosi intorno a quattro capisaldi, o shared principles: Ownership democratica; sviluppo basato su risultati concreti
e sostenibili; partnership inclusiva, con
particolare riferimento alle nuove forme di
cooperazione triangolare e sud-sud; e, infine,
trasparenza e responsabilità di tutti gli
attori, così da facilitare le possibilità di
controllo e prevedibilità dei flussi di aiuti.
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
7
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Il documento ha sottolineato la complessità
dell’attuale architettura degli aiuti, ribadendo la necessità di includere nuovi attori
quali le economie emergenti, la società civile
e il settore privato. In particolare, è stato
riconosciuto il ruolo vitale esercitato dalle
organizzazioni della società civile (CSOs); a
questo proposito, i donatori si sono impegnati per cercare di facilitare a queste ultime
l’esercizio del proprio ruolo come attori
indipendenti dello sviluppo. Inoltre, è stata
riconosciuta l’importanza della cooperazione sud-sud e della cooperazione triangolare
nel creare “locally owned solutions”, che
siano appropriate al contesto specifico di
ogni paese. Nell’accordo è stata introdotta
anche una sezione dedicata alla donna:
l’uguaglianza di genere e l’empowerment
delle donne sono individuati come temi
prioritari per lo sviluppo, da considerare sia
come obiettivo finale, sia come prerequisito
per uno sviluppo sostenibile. In questo
senso, è stata riconosciuta la necessità di
integrare, all’interno dei meccanismi di
valutazione delle politiche dello sviluppo,
degli indicatori che misurino l’impatto che
queste hanno sulla dimensione di genere.
Infine, l’accordo ha riconosciuto la necessità di un sostegno politico costante ed ha
stabilito la creazione di una nuova struttura
globale denominata ‘Global Partnership for
effective development cooperation’ che,
entro giugno 2012, dovrà sostituire il Working party on aid effectiveness.
La società civile ha riconosciuto l’importanza di questo nuovo accordo, sottolineandone,
però, alcuni punti deboli. Il primo è quello
del carattere volontario e non vincolante
degli impegni presi, a cui si è fatto riferimento precedentemente. In secondo luogo,
nonostante il passaggio positivo dall’approccio sull’efficacia degli aiuti a quello sull’effi-
8
cacia dello sviluppo, è stata criticata la
definizione di sviluppo cui si fa riferimento
nel documento, che si concentra esclusivamente su una crescita economica durevole e
condivisa. Inoltre, ancora una volta non è
stato preso nessun impegno concreto per
l’eliminazione delle condizionalità imposte
dai donatori sugli aiuti e, infine, non sono
stati stabiliti nuovi impegni specifici o scadenze temporali. In conclusione, l’accordo è
stato valutato da molti commentatori come
“long on principles and short on commitments, high on rhetoric and low on accountability” 9(P. De Renzio, 2011).
In ambito europeo, sempre nel 2005, il
dibattito sull’efficacia delle politiche allo
sviluppo dell’UE ha portato all’adozione del
‘European Consensus on development’; un
documento che ha identificato gli obiettivi e i
valori condivisi che devono guidare le politiche per lo sviluppo dell’Unione Europea e
dei suoi stati membri. I principi a cui si fa
riferimento riprendono quelli enunciati
nella Dichiarazione di Parigi, di cui viene
ribadita l’importanza, e anticipano quelli
degli accordi successivi.
Tre sono i valori principali che devono
guidare le azioni dell’Unione Europea e dei
suoi stati, altrimenti chiamati ‘le tre C’:
coordinazione tra i donatori, complementarietà con le strategie dei paesi partner e
coerenza delle politiche agli obiettivi di
sviluppo. Il documento ha ripreso anche il
concetto di ‘ownership’, titolarità, del processo di sviluppo da parte dei paesi beneficiari
e di allineamento alle priorità di questi
ultimi.
9
P. De Renzio, Principles without commitments? Welcome to the brave new aid world, The
Global Economic Governance Memo, 2011.
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2. Nuove strategie della comunità internazionale per migliorare l’efficacia degli aiuti
Guardando ai documenti prodotti dagli
High Level Forums ma anche a quelli prodotti dall’Unione Europea e dall’OCSE, quali
l’European Consensus on Development del
2005, si può notare una crescente enfasi
posta dai grandi donatori su alcune nuove
strategie lanciate nell’ambito della cooperazione internazionale per migliorare l’efficacia degli aiuti. La presente sezione presenterà alcune di queste nuove misure: la social
protection, la coerenza delle politiche, il
budget support ed, infine, la cooperazione
triangolare e sud-sud.
2.1 Social Protection
L’European Report on Development del
2010 10 ha individuato la social protection
(protezione sociale) non solo come un diritto,
ma anche come uno strumento indispensabile per la riduzione della povertà e per il
raggiungimento degli obiettivi del Millennio.
Infatti, secondo il rapporto, questa può
offrire ai più poveri, ma non solo, la capacità
e gli strumenti per affrontare le difficoltà ed
uscire dalla povertà. Già nel 2003 la Banca
Mondiale aveva sottolineato il ruolo cruciale
delle strategie di protezione sociale per il
raggiungimento degli obiettivi del millennio 11 (Banca Mondiale, 2003).
La protezione sociale è definita dall’European Report on Development 2010 come un
insieme di azioni specifiche volte a ridurre
la vulnerabilità della vita di chi è in condizione di povertà attraverso tre particolari
10
‘Social protection for inclusive development:
a new perspective in EU-cooperation with Africa’, The
2010 European Report on Development, European
University Institute, 2010.
11
The contribution of social protection to the
millennium development goals, The World Bank, 2003.
misure: la social insurance (assicurazione
sociale), che offre protezione contro i rischi e
le avversità che possono accadere durante il
corso della vita; la social assistance (assistenza sociale) che offre pagamenti o trasferimenti in natura per supportare e favorire i
più poveri (enable the poor); e, infine, attraverso azioni di inclusione che possano
migliorare la capacità dei più marginalizzati
di accedere alle politiche di protezione
sociale e, in particolare, all’assistenza e
all’assicurazione sociale 12.
L’enfasi sulla social protection da parte
della comunità internazionale è dovuta
all’idea che questa possa contribuire alla
crescita economica, proteggendo i beni delle
famiglie ed incoraggiandole a investire in
attività più rischiose ma a più alta produttività economica; inoltre, questo strumento
può far parte di una più ampia strategia
mirata a rafforzare i gruppi più vulnerabili
(empowerment), combattendo le diseguaglianze per rendere la crescita più inclusiva.
Il contributo positivo delle strategie di
protezione sociale per la crescita economica
sono state enfatizzate anche da altre organizzazioni quali ILO e WHO 13, che hanno
sottolineato come i sistemi di protezione
sociale non siano solo un modo per proteggere le persone più vulnerabili in tempi di
crisi ma anche un investimento nella crescita futura (ILO, 2009) e l’OCSE 14, che ha messo
in evidenza come questa strategia possa
12
Per alcuni esempi di strumenti per la protezione sociale, si veda la tabella di seguito.
13
The Social Protection Floor: a joint crisis
initiative of the UN Chief executives board for co-ordination on the social protection floor, ILO e WHO, 2009.
14
The role of employment and social protection:
making economic growth pro-poor, DAC-High Level
Meeting, 2009.
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
9
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Examples of social protection instruments, by function
Social insurance
• Contributory pension schemes
• Health insurance
• Unemployment insurance
• Disability insurance
• Work injury insurance.
Social assistance
• Child support grants
• School feeding programmes
• Public works/workfare programmes/employment guarantee schemes
• Cash transfer programmes/income guarantee
schemes
• Emergency relief
• Social pensions and other old age benefits
Eff orts to improve access to social protection
• Labour market and work place regulation
• Rights based entitlements to income, work
and other forms social protection
• Affi rmative action or universal coverage
arrangements
• Awareness campaigns
• Regulatory frameworks or support for private or community-based insurance provision.
Fonte: European Report on
Development,2010.
rendere la crescita economica più a beneficio dei poveri (pro-poor) (OCSE-DAC, 2009) 15.
I programmi di social protection possono
essere di vario tipo: la partecipazione ai
progetti può essere legata al rispetto di
alcune condizioni o può essere incondizionata, può essere mirata a gruppi specifici
oppure può essere distribuita in modo
universale, e, infine, si può trattare di trasferimenti di denaro, in natura o una combinazione dei due 16.
Un esempio celebre di protezione sociale è
quello del Brasile che, nel 2003, ha creato il
Programma Bolsa Familia, il quale prevede il
trasferimento di una somma di denaro alle
famiglie più povere (generalmente alla
madre) a condizione che queste mandino i
propri figli a scuola; secondo l’European
Report on Development del 2010, questo
programma ha contribuito a ridurre la
povertà in Brasile del 12% tra il 2001 e il
2005 (ERD, 2010).
Altri autori, invece, hanno analizzato la
strategia di protezione sociale sotto un’altra
ottica, considerandola un diritto umano la
cui implementazione può portare alla realizzazione di altri diritti quali l’uguaglianza, la
non discriminazione e l’inclusione sociale
per i più poveri e i più vulnerabili (Piron,
2004; ODI, 2005). In questo senso, la protezione sociale si colloca perfettamente nel qua-
15
Per una più approfondita revisione delle
diverse definizioni di social protection si veda: P.
Brunori e M. O’Reilly, Social protection for development: a review of definition, The European University
Institute, 2010.
16
Per un’analisi più approfondita di queste
diverse tipologie: capitolo 3 ‘The design, delivery and
politics of social protection’ in ‘The 2010 European
Report on Development’, European University Institute
2010.
10
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
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dro di un approccio allo sviluppo basato sui
diritti umani (rights-based approach) 17, che
vede la protezione sociale come qualcosa a
cui le persone hanno diritto e non solo come
un mero atto di carità. In particolare, si
rimanda al saggio ‘Rights-based approaches
to social protection’ di L.H. Piron 18 (2004),
all’interno del quale vengono proposte
alcune linee-guida per l’implementazione di
strategie di protezione sociale che siano
coerenti ad un approccio basato sui diritti
umani.
2.2 Policy coherence
Il concetto di policy coherence, o coerenza
delle politiche, è entrato a far parte delle
strategie dell’Unione Europea con l’approvazione, nel 2005, del ‘Consenso Europeo sullo
sviluppo’ (European Consensus on development), nel quale si afferma la necessità che
anche le politiche non direttamente mirate
allo sviluppo assistano gli sforzi dei paesi in
via di sviluppo per il raggiungimento degli
obiettivi del millennio.
In altre parole, insistere sulla coerenza
Inoltre, l’ODI, Overseas Development Instidelle politiche vuol dire, da
tute 19, ha criticato l’approccio
una parte, lavorare per assiai programmi di protezione
curarsi che gli obiettivi e i
sociale che sono stati svilup39 miliardi di dollari risultati delle politiche per lo
pati fino ad oggi per non aver
in tutto il mondo sono sviluppo implementate dai
adeguatamente integrato
governi non siano minate
investiti in imprese
considerazioni sulla dimendagli effetti di altre politiche
sione di genere all’interno
che producono bombe effettuate dagli stessi e, dall’aldella progettazione (ODI,
a grappolo o cluster
tra parte, assicurarsi che
2010). ODI ha sottolineato la
bombs
anche le altre politiche supnecessità di considerare, al
portino gli obiettivi di svilupmomento della definizione
po globali.
del progetto, l’impatto che il
Questo concetto è stato poi ripreso e approprogramma di protezione sociale può avere
fondito
nel ‘Twelve-point EU action plan in
sulle donne e sulle relazioni tra i due sessi;
support
of the Millennium Development
infatti, spesso questi programmi corrono il
Goals’, approvato nel 2010 dalla Commissiorischio di rinforzare i ruoli tradizionali delle
ne Europea, il quale traduce questo principio
donne, aggravando i carichi di responsabili 20
in un quadro operativo per gli stati membri.
tà e di lavoro a cui queste sono sottoposte .
Il ‘Policy Coherence for Development Work
Programme 2010- 2013’, che fa parte dell’Action plan europeo, ha individuato cinque
17
L’approccio allo sviluppo basato sui diritti
aree della politica che hanno importanti
umani sarà approfondito più avanti, nel capitolo 3.
ripercussioni sullo sviluppo: il commercio, i
18
L.H. Piron, Rights-based approaches to social
cambiamenti climatici, la sicurezza alimenprotection, 2004. Il saggio è disponibile sul sito dell’
tare, le migrazioni e la sicurezza (CommisOverseas Development Institute, www.odi.org.uk
sione Europea, 2010).
19
ODI è un istituto inglese indipendente che si
occupa di ricerca sullo sviluppo e questioni umanitarie. Il sito web è: www.odi.org.uk
20
Per maggiori approfondimenti sul tema: R.
Holmes e N. Jones, “Rethinking social protection using
a gender lens”, 2010, Overseas Development Institute.
Per fare alcuni esempi, riguardo ai cambiamenti climatici il documento riconosce la
necessità di un approccio più vasto al tema,
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
11
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che riesca a combinare aspetti diversi come
l’assistenza umanitaria, lo sviluppo e le
politiche economiche ed agricole; sul tema
della sicurezza, invece, si mette in evidenza
l’importanza dell’integrazione degli obiettivi
per lo sviluppo nella progettazione ed implementazione delle operazioni di pace; sul
tema delle migrazioni, infine, viene sottolineata la necessità di mettere in atto politiche
che favoriscano il contributo positivo dei
migranti allo sviluppo del proprio paese.
l’attenzione all’impatto che queste hanno sui
diritti dei più poveri e marginalizzati nella
società. In questo senso, ad esempio, CONCORD ha proposto di adottare un rights-based approach per le politiche di sicurezza
alimentare: questo permetterebbe di implementare delle politiche alimentari ed agricole che abbiano al centro le persone e che
affrontino le cause strutturali della fame,
quali l’iniqua distribuzione del cibo o la
privazione del diritto di accesso alle risorse
naturali, piuttosto che affidarsi ai meccanismi dei mercati internazionali.
Anche CONCORD, la rete europea delle
ONG, ha sottolineato l’importanza del concetto di policy coherence, il quale riconosce
che la cooperazione allo sviluppo da sola
2.3 Budget support
non può soddisfare i bisogni e le necessità
Il Budget support, o sostegno al bilancio, è
dei paesi in via di sviluppo 21 (CONCORD,
un altro strumento ad oggi
2011). Inoltre, un tale approcconsiderato molto importante
La SACE è esclusa
cio è particolarmente rilevante
dalla comunità internazionale
perché può promuovere stratedal rapporto della
gie orientate al lungo periodo,
L185/90, la legge pre- in funzione di una maggiore
efficacia degli aiuti. Questo
oltre ad introdurre il concetto
tende trasparenza
strumento è stato lanciato già
di responsabilità (accountabilidai
privati
e
non
negli anni ‘90 e inizio 2000
ty) dei donatori non solo nella
la richiede ad un
dall’Unione Europea, ma solo
creazione delle politiche ma
anche per l’impatto di queste
ente controllato dal negli ultimi anni è diventato
un elemento sempre più
sui paesi beneficiari.
pubblico
rilevante dell’agenda europea.
La riflessione di CONCORD,
Nel Green Paper 2010 della
tuttavia, si distingue da quella dei grandi
Commissione
Europea,
‘The future of EU
donatori e, in particolare, dell’Unione EuroBudget support to third countries’, questa
pea per l’idea che un rights-based approach,
strategia è stata definita come un trasferiovvero un approccio basato sui diritti umamento di risorse finanziarie da parte del
ni, possa fornire una migliore comprensione
donatore ad un paese partner per l’impleed implementazione del concetto di coerenmentazione di politiche stabilite da quest’ulza delle politiche; tale approccio permettetimo.
rebbe di mantenere come prioritaria, per
ogni tipo di politica (e quindi anche quelle
Si tratta quindi di un finanziamento non
non strettamente legate allo sviluppo),
collegato a progetti o azioni specifiche ma
diretto al budget generale del paese, e che va
quindi a finanziare alcune funzioni chiave
del governo, quali la costruzione di infra21
Spotlight on EU policy coherence for developstrutture, l’implementazione di riforme più
ment, CONCORD, 2011.
12
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
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complesse o il controllo del rispetto della
legge.
Un tale approccio può superare, secondo il
Green Paper Europeo, alcune delle debolezze
dell’approccio tradizionale basato sui progetti, il cui rischio è la creazione di un sistema
di aiuti parallelo e frammentato, o ad alti
costi di transazione 22. La strategia di supporto al bilancio può, invece, potenziare la
titolarità (ownership) delle politiche dello
sviluppo da parte dei paesi beneficiari,
rafforzando i sistemi nazionali e la responsabilità delle istituzioni di fronte ai propri
cittadini.
Vi sono due principali forme di supporto al
bilancio: da una parte c’è il general budget
support, che va a supportare la strategia
nazionale del paese partner ed ha quindi un
azione più ad ampio raggio, e dall’altra c’è il
sector budget support, che va a sostenere la
strategia di un particolare settore di governo. L’Unione Europea usa spesso entrambe
le soluzioni insieme, specialmente nei paesi
Africani.
Il sostegno al bilancio effettuato dall’Unione
Europea viene elargito secondo criteri di
idoneità del paese ricevente ed è guidato da
alcuni principi base, che riprendono i principi stabiliti dagli High Level Forums on Aid
Effectiveness. Tra questi principi ci sono: la
titolarità, ovvero il sostegno al paese ricevente nel raggiungimento delle proprie strategie
di sviluppo; l’importanza del raggiungimento di risultati concreti e misurabili; la prevedibilità del supporto sia sul breve che sul
lungo termine; la responsabilità (accountabi22
Per costi di transazione si fa riferimento a tutti quei costi associati all’organizzazione di un’attività,
ad esempio i costi in tempo e denaro per definire un
accordo, di ricerca di informazioni, di contrattazione, e
così via.
lity) del governo ricevente verso i propri
cittadini, ma anche la responsabilità reciproca tra donatore e beneficiario.
Anche CESPI, Centro Studi di Politica Internazionale, ha sottolineato alcuni vantaggi
della strategia di sostegno al bilancio, quali
la riduzione dei costi di transazione tra
donatori e beneficiari, l’allineamento tra i
contributi esterni ed interni ai programmi
nazionali di sviluppo e una maggiore attenzione ai risultati, ma evidenzia anche alcuni
potenziali problemi 23. Un tale approccio,
infatti, “presuppone un alto livello di efficienza, expertise e integrità da parte della
pubblica amministrazione del PVS, pena il
rischio che aumentino spazi per la corruzione ed esca vanificato il controllo democratico esercitato dal Parlamento sul governo, che
finisce col dialogare in via prioritaria con la
23
J. L. Rhi-Sausi e M. Zupi, Scenari futuri della
cooperazione allo sviluppo, CESPI, 2009.
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
13
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comunità dei donatori” (CESPI, 2009: 15).
Altri attori della società civile, quali ODI e
OXFAM 25, hanno sottolineato il ruolo potenzialmente importante che può avere il budget support per lo sviluppo, soprattutto per i
paesi considerati più ‘fragili’ 26, mettendo,
però, in evidenza anche la necessità di
migliorare alcuni aspetti che possono limitare il ruolo positivo di questa strategia; tra
questi, ancora una volta, la mancanza di
trasparenza nell’allocazione e nella gestione
delle risorse da parte sia dei donatori che dei
beneficiari, la scarsa prevedibilità dei flussi
e l’insufficiente coinvolgimento della società
civile nei processi decisionali.
24
2.4 La cooperazione Sud-Sud e cooperazione triangolare
L’architettura degli aiuti è diventata più
complessa negli ultimi anni: il tradizionale
schema di cooperazione che vede il Nord
donatore e il Sud beneficiario non è più il
modello esclusivo e sta crescendo sempre
più il ruolo di nuovi donatori che fanno
parte del cosiddetto Sud, in particolare paesi
emergenti o a medio reddito.
Il termine ‘cooperazione Sud-Sud’ si riferisce, quindi, alla condivisione di risorse e di
conoscenze tra paesi del sud del mondo,
tipicamente a basso o medio reddito. Secondo stime ECOSOC, l’Economic and Social
24
H. Tavakoli e G. Smith, Insights from recent
evidence on some critical issues for Budget Support
design, ODI, 2011.
25
C. Dom e A. Gordon, Budget support in fragile
situations, OXFAM, 2011.
26
Per una riflessione sul sostegno al bilancio
nei paesi più fragili: C. Dom e A.Gordon, ‘Budget support in fragile situations’, OXFAM, 2011.
14
Council delle Nazioni Unite, questa tipologia
di cooperazione è quasi raddoppiata nell’arco di una decina di anni, e i paesi che più
contribuiscono sono, in ordine, Cina, India,
Arabia Saudita, Venezuela, Sud Corea e
Turchia (ECOSOC, 2008) 27.
L’importanza della cooperazione Sud-Sud è
stata riconosciuta per la prima volta dalla
comunità internazionale con l’Accra Agenda
for Action del 2008 e poi, più esplicitamente,
dal Busan Partnership for effective development cooperation del 2011.
L’Accra Agenda for Action ha riconosciuto
l’importanza e la particolarità della cooperazione Sud-Sud, la quale, secondo il documento, rispetta l’indipendenza dei paesi beneficiari, la sovranità nazionale e i contesti
locali, e rappresenta un valido complemento
alla cooperazione Nord-Sud. A conclusione
del Forum è stata, inoltre, creata una Taskteam on South-South development cooperation, ospitata all’interno del Working party
on aid effectiveness di OCSE-DAC, con il
compito di facilitare la collaborazione tra i
paesi donatori, vecchi e nuovi, e fornire
proposte per le politiche 28.
Nel 2011, il Busan Partnership ha ribadito
la necessità di aumentare il supporto per la
cooperazione Sud-Sud e la cooperazione
triangolare; una tale strategia, si legge nella
dichiarazione, può trasformare gli approcci
e le politiche dei paesi in via di sviluppo,
portando a soluzioni più efficaci e più adatte
27
Per maggiori dati e informazioni: ‘Trends in
South South and triangular cooperation’, 2008, ECOSOC.
28
Sulla sezione dedicata al Task Team, nel sito
dell’ OCSE, sono disponibili maggiori informazioni,
oltre ad un elenco di oltre 100 case studies di cooperazione Sud-Sud.
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
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ai contesti locali e nazionali.
Inoltre, a testimonianza di una crescente
attenzione per la cooperazione Sud-Sud, nel
2010 in Colombia si è svolto l’High Level
Event on South-South development cooperation, che ha visto l’approvazione del Bogotà
Statement, nel quale i firmatari si sono
impegnati a implementare le buone pratiche
della cooperazione Sud-Sud per supportare i
paesi nel cammino verso il raggiungimento
degli obiettivi del millennio. Il documento ha
sottolineato come questa forma di cooperazione non possa essere un sostituto della
cooperazione Nord-Sud, bensì un importante
integrazione di questa. La cooperazione
triangolare deve, in questo contesto, fare da
ponte tra le due diverse forme di cooperazione.
L’OCSE/DAC ha posto particolare enfasi
proprio sulla cooperazione triangolare, che
all’interno del documento ‘Triangular cooperation and aid effectiveness’ del 2009, viene
definita come una forma di cooperazione
che coinvolge un paese donatore facente
parte del DAC, un paese beneficiario e un
cosiddetto pivotal country, ovvero un paese
non-OCSE con un ruolo centrale nella cooperazione Sud-Sud. Secondo l’OCSE un tale
approccio alla cooperazione può avere
diversi vantaggi rispetto alla più tradizionale
forma di cooperazione Nord-Sud perché può
combinare il know-how dei paesi ‘emergenti’, che affrontano (o hanno affrontato) sfide
simili a quelle dei paesi beneficiari, all’esperienza nella cooperazione dei paesi DAC.
Vi sono, però, anche dei nodi importanti da
affrontare per una buona riuscita di questa
forma di cooperazione, primo tra tutti la
“definizione di un terreno comune, in tutti i
paesi o su tutti i temi” che sia abbastanza
solido (CESPI, 2009:31).
Il giudizio della società civile, e in particolare delle organizzazioni aderenti a Better Aid,
a proposito della cooperazione Sud-Sud è
più sfaccettato 29 (Better Aid, 2010). Da una
parte, vengono riconosciuti gli aspetti positivi di questo tipo di cooperazione: porta fondi
e risorse a settori e paesi che sono generalmente sotto finanziati; non sono normalmente imposte condizioni per l’erogazione
degli aiuti, al contrario di ciò che fanno la
maggior parte dei paesi dell’OCSE, e l’assistenza e il finanziamento tendono ad essere
più veloci e prevedibili, grazie a una più
leggera burocrazia. Inoltre, una cooperazione portata avanti da paesi donatori che
fanno parte del Sud può avere il vantaggio di
essere maggiormente ‘dentro’ la realtà e le
problematiche del paese beneficiario.
Dall’altra parte, però, gli interessi geopolitici
e strategici rimangono, anche per i cosiddetti
‘nuovi donatori’, un fattore di influenza
molto forte nella definizione delle priorità e
delle azioni. Inoltre, i donatori che provengono dal Sud si distinguono dai donatori
dell’OCSE perché evitano, generalmente, di
interferire nei processi politici e negli affari
interni dei paesi riceventi, questo può lasciare più spazio di azione al paese ma rischia
anche di portare ad una mancanza di riguardo per i diritti umani, l’uguaglianza di genere o per altre considerazioni ambientali o
sociali.
Nella sua analisi della cooperazione SudSud Better Aid conclude, pertanto, che questa dovrebbe aderire a certe norme e principi che assicurino che le azioni implementate
abbiano un impatto positivo sulle popolazioni più vulnerabili e marginalizzate (Better
Aid, 2010).
29
‘Policy paper on South south development
cooperation’, 2010, BetterAid.
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
15
Fondazione Culturale Responsabilità Etica
3. La società civile e il dibattito sull’efficacia
degli aiuti
Parallelamente al crescere del dibattito
internazionale sull’efficacia degli aiuti si è
affermata, da parte della società civile,
l’esigenza di trovare uno spazio all’interno
del quale poter dare il proprio contributo sul
tema. Infatti, nonostante la Dichiarazione di
Parigi abbia riconosciuto formalmente il
ruolo della società civile, i processi di discussione e di approvazione del documento non
hanno visto alcun reale coinvolgimento delle
organizzazioni rappresentanti la società
civile. Inoltre, pur considerando importante
il lavoro della comunità internazionale per
migliorare l’efficacia degli aiuti, le organizzazioni della società civile non considerano i
principi espressi nella Dichiarazione come
applicabili a se stesse dal momento che
questa si è concentrata sul ruolo dei donatori, dei beneficiari e dei canali di aiuto internazionali.
La necessità di aggiungere riflessioni al
tema ha portato, nel 2007, alla nascita di una
serie di ‘piattaforme’ per la discussione che
riuniscono organizzazioni della società
civile, tra queste le principali sono la ‘BetterAid Platform’ 30, che riunisce più di settecento organizzazioni, e l’ ‘Advisory group on
civil society and aid effectiveness’, il quale è
stato creato dal DAC e comprende anche
donatori e governi.
Inoltre, nel 2008 è nato l’Open Forum for
Development Effectiveness 31, un Forum
mondiale indipendente da governi e donatori, aperto a tutte le organizzazioni della
società civile interessate a partecipare al
dibattito; ad oggi ci sono stati due Forum, il
primo si è svolto nel 2010 a Istanbul, in
Turchia, e il secondo nel 2011 a Siem Reap,
16
30
www.betteraid.org
31
www.cso-effectiveness.org
in Cambogia. L’obiettivo dell’Open Forum è
la definizione di una visione globale sull’efficacia dello sviluppo, di principi cardine che
ne orientino l’operato e di linee-guida per
l’implementazione; questo progetto ha
portato all’approvazione dei ‘Principi di
Istanbul’ nel 2010, che hanno costituito la
base per la successiva stesura dell’ ‘International Framework for CSOs Development
Effectiveness’ nel 2011.
E’ importante sottolineare che Better Aid e
Open Forum sono due processi distinti,
entrambi guidati dalle organizzazioni della
società civile e complementari tra loro:
Better Aid ha l’obiettivo di monitorare l’implementazione dell’Accra Agenda for Action
e del Busan Partnership e di fornire proposte
per una riforma dell’architettura degli aiuti;
l’Open Forum, invece, ha l’obiettivo di capire
e definire come le organizzazioni della
società civile possano migliorare la loro
efficacia come attori dello sviluppo.
3.1 Alcuni aspetti fondamentali del
contributo della società civile
Come già accennato precedentemente, il
contributo della società civile al dibattito
internazionale, sia tramite Better Aid che
tramite l’Open Forum, si è distinto fin da
subito per aver spostato l’attenzione dal
concetto di efficacia degli aiuti a quello di
efficacia dello sviluppo. Si è passati, pertanto, da un approccio che si focalizza solo
sull’efficacia del trasferimento delle risorse e
dei risultati prodotti, ad uno più olistico, che
si concentra maggiormente “sulla promozione di un cambiamento sostenibile che mira a
combattere sia le cause sia i sintomi della
povertà, della diseguaglianza e dell’emarginazione attraverso la diversità e la complementarietà di strumenti, politiche e attori”
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
Fondazione Culturale Responsabilità Etica
(Stranieri, 2012: 6). L’approccio basato
sull’efficacia dello sviluppo privilegia, da
una parte un’analisi delle cause strutturali
dei processi, e dall’altra un’attenta analisi
dell’impatto che le azioni degli attori dello
sviluppo possono avere sulle popolazioni più
vulnerabili e marginalizzate.
Più in generale, un altro aspetto importante
da sottolineare è la diversità di argomenti e
di approcci esistente tra la società civile e la
comunità internazionale, in questo senso
l’esempio più evidente è la promozione di un
approccio basato sui diritti umani, o rightsbased approach, di cui si parlerà più avanti.
Questo nuovo approccio è stato, in seguito,
riconosciuto anche dalla comunità internazionale all’interno del Quarto Forum di Alto
Livello del 2011, a cui sia Better Aid che
l’Open Forum hanno partecipato attivamente, e che ha visto l’approvazione del Busan
Partnersip for Effective Development Cooperation.
Partendo dal concetto di efficacia dello
sviluppo le organizzazioni della società civile
hanno contribuito ad ampliare ed arricchire
il significato di alcuni dei principi enunciati
all’interno dei documenti approvati dagli
High Level Forums, quale quello di ‘ownership’. La Dichiarazione di Parigi, infatti, fa
riferimento al concetto di
‘country ownership’, ovvero
E’importante notare, tuttavia,
la titolarità da parte delle
che il concetto di sviluppo cui
1.600 miliardi di
istituzioni del paese beneficiafanno riferimento le organizdollari
la
spesa
comrio del processo di sviluppo; le
zazioni della società civile è
plessiva mondiale per piattaforme della società
differente da quello adottato
l’acquisto di armi nel civile, quali Better Aid e Open
dalla comunità internazionale
e, in particolare, dai donatori:
2010: aumento del 50% Forum, invece, hanno arricchito il discorso parlando di
le piattaforme della società
rispetto al decennio
‘democratic ownership’,
civile partono dall’idea che lo
precedente
allargando quindi il concetto
sviluppo sia un processo vasto
di titolarità del processo di
e multi-sfaccettato, che comsviluppo anche ai parlamenti,
prende aspetti economici,
alle
autorità
civili,
alle comunità e società
sociali, politici e culturali; come scrive Better
civili
del
paese
partner.
Aid: “development cooperation should be
about supporting conditions in which people
can exercise sovereignty over their own
process of development” 32 (Better Aid, 2010) .
Molto spesso, invece, la comunità internazionale considera lo sviluppo come legato
principalmente alla crescita economica; per
fare un esempio, all’interno dell’accordo di
Busan, si afferma che “develoment is driven
by strong, sustainable and inclusive growth”.
32
‘Development effectiveness in development
cooperation: a rights-based perspective’, Better Aid,
2010.
Il lavoro della società civile si è concentrato
molto anche sulla domanda di riconoscimento, da parte della comunità internazionale,
del proprio ruolo di attore indipendente e
diverso dagli altri, all’interno dell’architettura degli aiuti globale. Inoltre, è stata posta
particolare attenzione sulla richiesta di
realizzazione di un ‘enabling environment’,
ovvero un ambiente favorevole o abilitante,
che permetta alle organizzazioni della
società civile di agire in modo efficace. A
questo ha fatto esplicito riferimento anche
l’Accra Agenda for Action, nella quale è
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
17
Fondazione Culturale Responsabilità Etica
scritto: “ We will work with CSOs 33 to provide
an enabling environment that maximises
their contribution to development” (Accra
Agenda for Action, 2008). In realtà, nonostante gli impegni formali, diverse organizzazioni della società civile hanno denunciato
una riduzione dello spazio politico ed operativo negli ultimi anni (Civicus, 2011; ACT
Alliance, 2011 34).
Il concetto di ‘enabling environment’ parte
dal riconoscimento dell’influenza esercitata
sull’operato e sulla capacità di azione delle
organizzazioni della società civile da parte di
fattori culturali, burocratici, legali e politici.
L’Open Forum ha, infatti, sottolineato che i
progressi nell’attuazione dei Principi di
Istanbul sono dipendenti in buona parte
anche da quanto le leggi e le pratiche dei
governi e dei donatori sono coerenti con i
principi stessi.
3.1 L’ Open Forum: i principi che
devono guidare lo sviluppo
Dal 28 al 30 giugno 2011, l’Open Forum ha
riunito a Siem Reap, Cambogia, i rappresentanti della società civile provenienti da 70
paesi diversi; al termine del Forum è stato
approvato l’International Framework for
Development Effectiveness, altrimenti chiamato Siem Reap Consensus.
Precedentemente, nel 2008, un’altra assemblea dell’Open Forum a Istanbul ha portato
alla definizione degli otto principi cardine
che devono orientare l’azione della società
civile, noti come Principi di Istanbul; questi
33
Acronimo di civil society organisations
34
‘Shrinking political space of civil society
action’, ACT Alliance, 2011; ‘State of civil society 2011
Report’ CIVICUS, 2011.
18
rappresentano i valori fondamentali condivisi dalle organizzazioni della società civile,
che devono però poi essere applicati localmente e adattati al contesto e al ruolo di ogni
organizzazione.
L’assemblea di Siem Reap è partita da
questi principi per cercare di capire come
poterli implementare e come creare le condizioni che permettano alle organizzazioni
della società civile di lavorare in modo
efficace.
I principi che devono guidare le azioni per
lo sviluppo della società civile sono:
1. Rispettare e promuovere i diritti umani e
la giustizia sociale. Questo significa adottare
un approccio allo sviluppo basato sui diritti
(rights-based approach) che affronti le cause
strutturali dei problemi e che abbia come
obiettivo quello di aiutare le persone a
reclamare i propri diritti (empowerment).
2. Mantenere l’uguaglianza di genere come
obiettivo fondamentale, combattendo le
relazioni di potere inique e promuovendo i
diritti delle donne.
3. Concentrarsi sulla partecipazione, responsabilizzazione delle persone (people’s
empowerment) e sulla titolarità democratica
delle politiche
4. Promuovere la sostenibilità ambientale e
risposte urgenti ai cambiamenti climatici.
Ogni persona ha il diritto di vivere e lavorare in un ambiente sano e sostenibile.
5. Impegnarsi a promuovere la trasparenza,
l’integrità e l’accountability (responsabilità
verso i diversi attori coinvolti) nelle proprie
azioni.
6. Perseguire partnership eque e solidali.
Questo significa impegnarsi a portare avanti
relazioni trasparenti insieme agli altri attori
dello sviluppo, basandosi su obiettivi di
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
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sviluppo e valori condivisi e ben definiti.
7. Creare e condividere la conoscenza e
impegnarsi per l’apprendimento reciproco,
integrando gli insegnamenti derivati dalle
pratiche già implementate, dai risultati e
dalla conoscenza e saggezza delle comunità
indigene.
8. Impegnarsi per realizzare un cambiamento positivo sostenibile e duraturo nel
tempo, agendo in modo complementare e
non in sostituzione alle responsabilità dello
stato.
All’interno del Siem Reap Consensus ognuno degli otto principi è seguito da una piccola guida per punti; il documento è diventato
poi la parte fondante della strategia
dell’Open Forum all’incontro di Busan.
Inoltre, è importante segnalare che l’Open
Forum ha sviluppato due utili toolkits per
identificare le linee guida: il primo di questi
mira a facilitare l’implementazione pratica
dei Principi di Istanbul (“Putting the Istanbul
Principles into practice: Implementation
toolkit” 35) e il secondo cerca di facilitare il
processo di advocacy, fornendo una serie di
informazioni utili per la definizione delle
condizioni che permettono alle organizzazioni della società civile di mettere in pratica le
proprie azioni e di sollecitare i propri governi e i donatori (“Advocacy toolkit: Guidance
on how to advocate for a more enabling
environment for civil society in your
context”) 36.
Il Siem Reap Consensus è particolamente
35
Il documento fornisce per ciascun principio
una lista di attività, domande, suggerimenti e strumenti per definire gli obiettivi e monitorare l’impatto delle
azioni implementate.
importante perché ha presentato, per la
prima volta, “una visione a lungo termine
per la società civile, uno strumento di pianificazione e advocacy per guidare il processo
dell’efficacia delle CSOs, nonché una sollecitazione per governi, istituzioni e donatori
per impegnarsi a creare un ‘ambiente abilitante’ (favorevole)” per il lavoro delle organizzazioni della società civile nei vari paesi
(Stranieri, 2012: 15). Oltre ai contenuti, il
processo che si è sviluppato all’interno
dell’Open Forum è importante anche per
l’ampiezza del coinvolgimento e della partecipazione dei rappresentanti della società
civile che ha portato, per la prima volta, al
raggiungimento di un consenso internazionale sul ruolo delle organizzazioni della
società civile nello sviluppo e principi che
devono guidare il loro lavoro.
36
Entrambi I documenti sono disponibili sul
sito: www.cso-effectiveness.org
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
19
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3.2 Il Rights-based approach: i diritti
umani come guida per lo sviluppo
Partendo dal concetto di efficacia dello
sviluppo, le organizzazioni della società
civile hanno sviluppato una nuova cornice
entro il quale sviluppare ed orientare il
proprio operato. Parte fondamentale di
questa nuova cornice è quello che è chiamato rights-based approach, o approccio basato
sui diritti umani: il concetto di efficacia dello
sviluppo è, infatti, strettamente dipendente
da un approccio basato sui diritti umani.
Un tale approccio può definirsi ‘normativo’
poiché si basa sull’integrazione delle norme,
dei principi, degli standards e degli obiettivi
del sistema di diritti umani internazionale
all’interno dei piani, dei processi e delle
strategie dello sviluppo, fornendo in questo
modo “una cornice olistica e universalmente
riconosciuta” (Stranieri, 2012:9). Una delle
caratteristiche fondamentali dei diritti
umani, e di conseguenza di un approccio
basato sui diritti umani, è quello di individuare una struttura chiara di titolarità di
diritti e di doveri: ogni essere umano è un
Fonte: Danish Institute for Human Rights
20
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
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rights-holder (titolare di diritti) a cui corrisponde uno, o più, duty-bearer (portatore di
dovere), il quale ha l’obbligo di rispettare,
proteggere e realizzare i diritti del rightsholder. Quest’ultimo ha il diritto di rivendicare i propri diritti, di richiederne il rispetto
al duty-bearer ma ha anche il dovere di
rispettare i diritti degli altri.
Il Danish Council for Human Rights spiega
chiaramente questo aspetto: “If one argues
that a man is hungry because he has no food,
the solution is to give him food. If one argues
that a man is hungry because he is unable to
get sufficient food from his small plot of
land, the solution will imply increasing the
amount of land available or its output. If we
add extra information, i.e. that the plot is too
Quindi, un approccio basato sui diritti
small because most of the village land was
umani lavora per rafforzare le capacità dei
taken by a government farm then the solurights-holders di reclamare i propri diritti, e
tion is different again. If we also identify he
dei duty-bearers di far fronte ai propri
is in fact more likely to be a
doveri. In questo senso, si
she, and that being a woman
passa da un approccio tradishe was not eligible to the
zionale, che ritiene che gli
1.600 miliardi di
government scheme of rediindividui meritino assistenza
dollari la spesa com- stribution of land then the
per soddisfare i propri bisogni plessiva mondiale per
complexity deepens further”
ad un altro che, invece, ritiene
l’acquisto
di
armi
nel
(Kirkemann Boesen e T. Marche gli individui abbiano il
2010: aumento del 50% tin, 2007: 11).
diritto di ricevere assistenza
per vedere assicurato il rispetto dei propri diritti, mirando a
dare a questi il potere di
esigerli per sé (empowerment).
rispetto al decennio
precedente
Adottare una tale visione porta anche ad un
cambiamento radicale del modo di concepire la povertà e le sue cause ultime. La povertà non è più semplicemente vista come un
problema dovuto alla mancanza di risorse
adeguate, che può essere affrontato mettendo in atto mere soluzioni materiali, ma
diventa un concetto più complesso e sfaccettato: viene riconosciuta come la conseguenza
di una violazione o negazione dei diritti
umani, e ha come cause centrali la marginalizzazione, la discriminazione e lo sfruttamento. Questa diversa analisi del problema
porta, pertanto, anche ad una differente
diagnosi delle cause che stanno alla radice
dello stesso e, quindi, delle misure necessarie da mettere in atto.
CONCORD, la rete Europea
delle ONG, propone di adottare un rights-based approach
nell’analisi del tema della
sicurezza alimentare: l’accesso a un’adeguata e sana razione di cibo è un diritto umano
universale che tutti gli stati sono obbligati a
rispettare e proteggere 37. Una tale lente
permette di vedere il problema della fame
come risultante da un’iniqua distribuzione
delle risorse o da una negazione del diritto
di accesso e controllo delle risorse naturali e
finanziarie necessarie per un dignitoso
sostentamento. Realizzare il diritto alla
sicurezza alimentare significa, quindi, affrontare le cause strutturali del fenomeno,
rivedere i modelli di produzione e creare
delle politiche che abbiano al centro l’interesse della persona (CONCORD, 2011).
37
Capitolo 2, ‘Food security and the right to
food’ in ‘Spotlight on EU Policy Coherence for development’, CONCORD, 2011.
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
21
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Un’altra importante peculiarità del rightsbased approach è l’importanza che viene
accordata non solo al risultato (come avviene per gli approcci più tradizionali) ma
anche al processo che deve portare allo
sviluppo, dal momento che anche questo ha
un impatto rilevante sulle vite e sulla dignità
delle persone. Un tale approccio, quindi,
considera non solo COSA si fa, ma anche
COME e PERCHE’.
Negli ultimi anni questo metodo ha guadagnando crescente supporto tra le organizzazioni della società civile; sia Action Aid che
Oxfam, ad esempio, riconoscono il ruolo
centrale che l’approccio basato sui diritti
umani riveste nella definizione e implementazione dei loro progetti 38.
Di particolare importanza è il lavoro prodotto dal Danish Institute for human rights,
il quale nel 2007 ha pubblicato ‘Applying a
rights-based approach: an inspirational
guide for civil society’ 39, una guida approfondita all’applicazione pratica dell’approccio
basato sui diritti umani, che va dall’analisi
del contesto alla definizione del progetto,
all’implementazione, monitoraggio e valutazione di questo.
38
In particolare si veda ‘Human rights-based
approaches to poverty eradication and development’,
Action Aid, 2008.
39
J. Kirkemann Boesen e T. Martin, Applying a rights-based approach: an inspirational
guide for civil society, The Danish Institute for
Human Rights, 2007.
22
Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
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Bibliografia
- Action Aid, Human Rights-Based Approaches to Poverty Eradication and Development, 2008.
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Capire la Finanza - L’efficacia degli aiuti e dello sviluppo
Fondazione Culturale Responsabilità Etica
La Fondazione Culturale Responsabilità Etica (www.fcre.it) è stata fondata
da Banca Etica per promuovere nuove forme di economia sostenibile, per diffondere i principi della finanza eticamente orientata, per analizzare il funzionamento della finanza e proporre soluzioni nella direzione di una maggiore sostenibilità. Per realizzare questi obiettivi, la Fondazione lavora in rete e partecipa
alle iniziative e alle campagne delle organizzazioni della società civile in Italia e
a livello internazionale.
Nell’ambito delle proprie attività, la Fondazione ha deciso di proporre queste
schede “capire la finanza”. Le schede provano a spiegare in maniera semplice i
principali meccanismi e le istituzioni del panorama finanziario internazionale,
dalle istituzioni internazionali ai paradisi fiscali, dai nuovi strumenti finanziari
alle banche e alle assicurazioni. Con queste schede ci auguriamo di dare un contributo per comprendere le recenti vicende in ambito finanziario e per stimolare
la riflessione nella ricerca di percorsi alternativi.
Le schede sono realizzate in collaborazione con il mensile Valori e con la
CRBM.
Valori (www.valori.it) è un mensile specializzato nei temi dell’economia sociale,
della finanza etica e della sostenibilità. E’ tra le testate più autorevoli in Italia a
trattare questioni complesse e “difficili” relative al mondo dell’economia e della
finanza in maniera approfondita ma al tempo stesso comprensibile: denunciandone le ingiustizie, evidenziandone le implicazioni sui comportamenti individuali e sulla vita della società civile a livello sia locale che globale, e promuovendo
le esperienze, le progettualità e i percorsi dell’economia sociale e sostenibile.
La CRBM (www.crbm.org) lavora da oltre 10 anni per una democratizzazione ed
una profonda riforma ambientale e sociale delle istituzioni finanziarie internazionali, con un’attenzione particolare agli impatti ambientali, sociali, di sviluppo
e sui diritti umani degli investimenti pubblici e privati dal Nord verso il Sud del
mondo, in solidarietà con le comunità locali che li vivono in prima persona ed
all’interno di numerose reti della società civile internazionale.
La Fondazione Culturale, CRBM e Valori sono anche tra i promotori
dell’Osservatorio sulla Finanza, uno strumento di informazione critica sulla finanza e l’economia: www.osservatoriofinanza.it
Per contatti e per maggiori informazioni: [email protected]
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