I numeri delle leggi. Un percorso tra le statistiche delle

I numeri delle leggi.
Un percorso tra le statistiche delle legislature repubblicane
Valerio Di Porto
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. La produzione legislativa nelle quindici legislature repubblicane. – 3. La produzione legislativa nei principali Paesi europei. – 4. Le
sedi di approvazione delle leggi. – 5. Il tasso di successo dell’iniziativa governativa e parlamentare. – 6. La tipologia delle leggi. – 7. La decretazione d’urgenza. – 8. Il cocktail della produzione normativa. – 9. Conclusioni.
1.
Premessa.
Scrivere un lavoro imperniato esclusivamente sui numeri può risultare molto difficile; leggerlo, ancor peggio, può essere molto
noioso. D’altra parte, questo è il compito affidatomi, che ho cercato
di assolvere conscio dei rischi cui andavo incontro facendo parlare
soltanto i numeri1.
Ha scritto lo scrittore statunitense Gregg Edmund Easterbrook:
«Se torturi i numeri abbastanza a lungo confesseranno qualsiasi
cosa». Mi auguro di non aver praticato una vera e propria tortura dei
numeri, anche se i lettori dovranno avere la pazienza di confrontarsi
con diverse tabelle e ragionamenti magari un po’ complicati, se non
proprio contorti. Spero altresì di non aver nascosto nulla o, per lo
meno, di non aver nascosto nulla volontariamente, pur concordando
con quanto ha scritto Aaron Levenstein: «Le statistiche sono come i
bikini. Ciò che rivelano è suggestivo, ma ciò che nascondono è fondamentale».
Infine, ho fatto tesoro della raccomandazione di Lewis Carroll:
«Se vuoi ispirare fiducia, dai molti dati statistici. Non importa che
siano esatti, neppure che siano comprensibili. Basta che siano in
1 La
scelta di far parlare soltanto i numeri implica il mancato riferimento – salvo
pochissime eccezioni – alle numerosi fonti bibliografiche rilevanti con riguardo sia all’arco temporale sia agli argomenti trattati.
180
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
quantità sufficiente». Mi auguro che i dati forniti nel presente lavoro,
anche se non esatti all’unità, risultino almeno comprensibili; essi
sono senz’altro molti, ma non è detto che siano sufficienti: mancano
infatti una serie di rilevazioni che pure sarebbero preziose per una
analisi dell’attività parlamentare. Per delimitare il campo, si è deciso
per di più di limitarsi all’attività legislativa, concentrandosi sulla funzione che ha caratterizzato storicamente le Assemblee parlamentari
ma che non ne esaurisce l’ambito di azione e che si combina, soprattutto negli ultimi anni, con le altre funzioni2.
Avendo puntato su una ricognizione che investe un periodo di
tempo abbastanza lungo (i sessanta anni che vanno dalla I legislatura
repubblicana alla fine della XV), mi sono dovuto basare su dati forniti da fonti diverse, pur cercando di limitarne al massimo l’eterogeneità. Ho scelto quindi di affidarmi a due sole fonti: i dati sono tratti,
per quanto riguarda le prime nove legislature, dal «Compendio statistico dalla I alla XII legislatura»3; per le legislature dalla X in poi, ci
si basa essenzialmente sui dati forniti dall’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati4.
Il Compendio attinge i dati a diverse fonti interne alla Camera
che, nel corso del tempo, hanno assicurato una informazione statistica sempre più puntuale ed articolata sulle attività parlamentari,
fornendo un quadro a tutto tondo dell’espletamento delle funzioni
2 Sul superamento dei confini tradizionali tra le diverse funzioni – legislativa, di
indirizzo e di controllo – e sulla loro convergenza in procedimenti multiformi, il cui antesignano è quello modellato per dare vita al ciclo annuale di bilancio, nonché sulle procedure che collegano le istituzioni dei diversi livelli territoriali, si veda il saggio di Alessandro Palanza «La perdita dei confini: le nuove procedure interistituzionali nel Parlamento italiano», nel volume «Il Parlamento», curato da Luciano Violante (n. 17 degli
Annali della storia d’Italia), Torino, Einaudi, 2001, che contiene saggi di grande interesse per la storia del Parlamento italiano e delle relazioni del potere legislativo con gli
altri poteri dello Stato.
3 Il compendio, pubblicato nel corso della XIII legislatura, è stato curato dall’Ufficio pubblicazioni e informazione parlamentare della Camera dei deputati, con la collaborazione del Servizio prerogative e immunità, della Biblioteca della Camera e del Servizio Commissioni.
4 L’Osservatorio sulla legislazione è una struttura interservizi della Camera, incardinata nel Servizio Studi, la quale, oltre a costituire la struttura di supporto del Comitato per la legislazione, raccoglie dati e precedenti, statistiche e analisi sull’attività legislativa. Nel presente lavoro sono stati utilizzati, in particolare, i rapporti sulle legislazione di cui l’Osservatorio cura la pubblicazione fin dal 1998.
VALERIO DI PORTO
181
legislativa, di indirizzo, di controllo e delle attività conoscitive5. Proprio l’evoluzione dei criteri di rilevazione, unitamente alle modifiche
regolamentari introdotte nel corso del tempo rendono impossibile –
come indicato nella avvertenza del Compendio – una completa comparazione6, che non rientra negli obiettivi del presente lavoro, il
quale, più limitatamente, intende verificare, attraverso i numeri, l’evoluzione dell’attività legislativa.
È, come vedremo, un’evoluzione in parte graduale in parte non
priva di forti elementi di discontinuità e talora di rottura, il principale dei quali sembra quello rappresentato dalla fine della cosiddetta
prima Repubblica, al termine della X legislatura, che, attraverso un
periodo di transizione, segnato dalla XI legislatura, comporta il passaggio al sistema elettorale maggioritario.
Per seguire questa evoluzione, si esamineranno i dati relativi alla
iniziativa ed alla produzione legislativa7 nel periodo intercorrente tra
5 Le
fonti sono le seguenti:
La legislazione italiana (dati relativi alle legislature dalla I alla V);
Repertorio legislativo e parlamentare (dati relativi alle legislature dalla VI alla IX);
Notiziario di statistiche (dati relativi alle legislature dalla V alla IX);
La Camera dei deputati dalla I all’VIII legislatura, note statistiche e illustrative;
Le commissioni parlamentari della X, XI e XII legislatura, supplemento al Bollettino delle giunte e delle commissioni parlamentari;
Notiziario della Camera dei deputati (dati a partire dalla XI legislatura);
e inoltre: Banche dati del sistema informativo automatizzato della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica (dati a partire dalla IX legislatura).
6 L’avvertenza al Compendio precisa che una completa comparazione è impossibile «per due motivi fondamentali: 1) Le modifiche al Regolamento della Camera introdotte nel corso delle legislature, particolarmente a partire dal nuovo Regolamento del
1971, hanno creato nuovi istituti e nuove procedure non riscontrabili nel periodo precedente; e 2) I criteri di rilevamento dei dati, al pari della loro esattezza e completezza,
sono anch’essi venuti mutando nel tempo, così che alcuni dati disponibili per le legislature più recenti non lo sono per quelle cronologicamente più lontane. Solo nel corso
della XI legislatura si è realizzata una certa stabilità e organicità nella raccolta dei dati,
che auspicabilmente continuerà in futuro».
7 I dati relativi alla produzione legislativa forniti dal prospetto appaiono sufficientemente affidabili anche se, probabilmente, non proprio esatti all’unità. Essi appaiono
sostanzialmente coincidenti – pur presentando alcune minime differenze – con le elaborazioni di Chiara De Micheli e Luca Verzichelli contenute nel volume «Il Parlamento»
(Bologna, Il Mulino, 2004), basate su dati forniti dalla Camera e dal Senato. Gli stessi
dati sono stati utilizzati da Barbara Cacelli nel saggio «Il ruolo delle Commissioni e le caratteristiche dell’iter di approvazione delle leggi nella XIII e XIV legislatura», nel volume
«Studi pisani sul Parlamento», a cura di Emanuele Rossi, Pisa, Pisa University Press,
2007, pp. 157-203.
182
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
l’8 maggio 1948, data della prima seduta del Parlamento repubblicano, ed il 15 marzo 2008, termine ultimo di redazione del presente
lavoro, che precede di poco più di un mese la fine della XV legislatura e l’inizio della XVI.
2.
La produzione legislativa nelle quindici legislature repubblicane.
Il dato di partenza è ovviamente costituito dalla produzione legislativa: la tabella 1 dà conto di tutte le leggi approvate negli ultimi
sessanta anni, indicandone la media mensile registrata in ciascuna legislatura.
Le prime quattro legislature fanno registrare una produzione legislativa molto serrata, che per lo più – come si vedrà – avviene in
sede legislativa; per poco più di 20 anni (tra l’8 maggio 1948 ed il 4
giugno 1968) il Parlamento italiano produce almeno una legge al
giorno, festivi compresi: è un ritmo impressionante, che non ha confronti al mondo (cfr. il paragrafo 3) e neppure con le legislature successive alla IV.
Le legislature dalla V alla X si attestano su valori mediani; le legislature dalla XI in poi si collocano costantemente ad una media
mensile inferiore alle 15 leggi al mese. La XV legislatura, breve e travagliata, presenta una media mensile nettamente inferiore alle altre:
in 40 anni, dal 1968 al 2008, si passa da una legge al giorno a poco
più di una legge a settimana. Nel frattempo però, come vedremo, aumenta l’utilizzo dei decreti legislativi, a partire dalla XI legislatura, e,
dalla legislatura successiva (la XII), cominciano a giocare un ruolo
non minimale i regolamenti di delegificazione.
3.
La produzione legislativa nei principali Paesi europei.
Malgrado la costante tendenza alla diminuzione, la produzione
legislativa italiana, nell’ambito dei grandi Paesi europei, risulta comparabile soltanto con quella tedesca, a conferma di una similitudine
tra i due sistemi giuridico-istituzionali e di una certa distanza dai modelli di Francia, Regno Unito e Spagna.
La tabella 2 mette a confronto la produzione legislativa del decennio 1997-2006 nei cinque Paesi8. Si evince facilmente come la
8 I dati sono tratti dai Rapporti annuali sulla legislazione elaborati dalla Camera
dei deputati in collaborazione con gli uffici delle Assemblee legislative regionali, l’Isti-
183
VALERIO DI PORTO
TABELLA 1
Legislatura
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
Totale
Durata
61,5 mesi
(dall’8 maggio 1948 al 24 giugno 1953)
59,5 mesi
(dal 25 giugno 1953 all’11 giugno 1958)
59 mesi
(dal 12 giugno 1958 al 15 maggio 1963)
60,5 mesi
(dal 16 maggio 1963 al 4 giugno 1968)
47,5 mesi
(dal 5 giugno 1968 al 24 maggio 1972)
49,5 mesi
(dal 25 maggio 1972 al 4 luglio 1976)
35,5 mesi
(dal 5 luglio 1976 al 19 giugno 1979)
48,5 mesi
(dal 20 giugno 1979 all’11 luglio 1983)
47,5 mesi
(dal 12 luglio 1983 al 1° luglio 1987)
57,5 mesi
(dal 2 luglio 1987 al 22 aprile 1992)
23,5 mesi
(dal 23 aprile 1992 al 14 aprile 1994)
24,5 mesi
(dal 15 aprile 1994 all’8 maggio 1996)
60,5 mesi
(dal 9 maggio 1996 al 29 maggio 2001)
59 mesi
(dal 30 maggio 2001 al 27 aprile 2006)
24 mesi
(dal 28 aprile 2006 al 28 aprile 2008 (le
rilevazioni si fermano al 15 marzo 2008)
Leggi
approvate
Media
mensile
2.317
37,65
1.897
31,86
1.796
30,38
1.768
29,17
0.841
17,66
1.128
22,78
0.666
18,76
0.963
19,85
0.799
16,80
1.076
18,65
0.314
13,25
0.295
11,94
0.906
14,93
0.686
11,64
0.112
050.
15.564
produzione legislativa italiana corrisponda ad oltre un triplo di
quella britannica o spagnola e ad oltre il doppio di quella francese.
tuto di studi sui sistemi regionali federali e sulle autonomie del CNR e l’Osservatorio
sulle fonti dell’Università di Firenze.
184
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
TABELLA 2
Anno
Francia
Germania
Italia
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Totale
65
83
111
80
73
80
114
85
104
81
696
143
223
82
130
157
198
105
162
131
130
1.461
187
193
198
149
148
130
171
119
127
107
1.529
Regno Unito
73
54
39
53
30
50
50
44
24
59
472
Spagna
72
61
70
23
33
63
82
7
36
52
499
Media
annuale
69,6
146,1
152,9
47,2
49,9
Interessante appare il confronto con la Germania: nel complesso del
decennio la differenza è decisamente minima e si riassorbe completamente e si inverte con i dati relativi al 2007, che vedono la Germania produrre 149 leggi contro le 68 leggi italiane. È da notare che dal
2004 la produzione legislativa tedesca si colloca stabilmente sopra
quella italiana.
4.
Le sedi di approvazione delle leggi.
Non mi consta che esista – per le legislature antecedenti alla
XIII – una classificazione delle leggi che incroci l’iniziativa con la
sede di approvazione9, ma il Compendio presenta comunque dei dati
di indubbio interesse, relativi sia all’iniziativa, sia alla sede di approvazione dei progetti di legge presentati alla Camera e trasmessi dal
Senato, che permette di verificare anche il tasso di successo del Go9 Il citato volume di Chiara De Micheli e Luca Verzichelli dà conto in un diagramma della percentuale delle leggi approvate mediante procedura decentrata fino al
30 giugno 2003 (p. 199) e in una tabella della percentuale di attività dedicata alle diverse
funzioni (legislativa, referente, consultiva, di controllo /indirizzo) da parte delle Commissioni permanenti (p. 201). Gli stessi dati sono ripresi da BARBARA CACELLI, op. cit.,
pp. 172-173.
185
VALERIO DI PORTO
verno e dell’iniziativa parlamentare. È una visione indubbiamente
parziale, che tiene conto della sola Camera, ma che in un sistema a
bicameralismo perfetto come quello italiano sembra presentare un
forte grado di significatività.
A partire dalla XIII legislatura, è possibile incrociare i dati sull’iniziativa e sulla sede con riguardo alle leggi approvate.
Le tabelle 3 e 4 presentano quindi dati tra loro disomogenei ma
che consentono comunque di ricostruire l’evoluzione dell’attività legislativa nel periodo repubblicano.
Nella tabella 3 – per le legislature fino alla XII – si dà conto dei
disegni di legge governativi e delle proposte di legge di iniziativa parlamentare e – in misura residuale – degli altri soggetti titolari dell’iniziativa legislativa presentati alla Camera e trasmessi dal Senato (inclusi quelli oggetto di più letture), nonché di quelli approvati attraverso il normale procedimento in sede referente ed in Commissione
in sede legislativa. La somma delle approvazioni è superiore al totale
delle leggi, almeno per tre motivi: 1. alcune leggi nascono dalla confluenza di più progetti di legge (testi unificati), anche di diversa iniziativa (leggi cosiddette di iniziativa mista, nate dalla confluenza delTABELLA 3
Ddl
Ddl
Ddl
Ddl
Pdl
Pdl
Pdl
Pdl
Legisla- presentati trasmessi approvati approvati presentate trasmesse approvate approvate
alla
dal
in
in Comalla
dal
in
in Comtura
Camera Senato Assemblea missione Camera Senato Assemblea missione
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
1.168
0.782
0.758
0.805
0.494
0.627
0.490
0.664
0.692
0.777
0.448
0.604
981
782
726
637
337
506
341
578
483
592
205
215
500
433
421
398
189
324
337
385
342
539
237
312
1.496
1.006
0.919
0.861
0.474
0.617
0.307
0.480
0.427
0.383
0.55
0.06
1.028
1.920
2.964
3.333
3.063
3.205
1.929
2.903
3.548
5.028
3.019
3.180
127
209
188
243
157
198
085
321
294
626
236
071
087
063
063
047
016
042
084
072
076
184
210
029
344
592
639
743
480
493
145
466
530
950
180
039
186
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
l’iniziativa governativa con quella parlamentare); 2. alcune leggi
hanno comportato più di una lettura e quindi più di una approvazione da parte della Camera; 3. il dato comprende i progetti di legge
approvati dalla sola Camera e non divenuti legge.
Un dato appare evidente: fino alla X legislatura compresa, molti
disegni di legge governativi vengono approvati in sede legislativa:
nella I legislatura il rapporto è quasi di tre disegni di legge approvati
in Commissione per un disegno di legge approvato in Assemblea. È
un dato che conferma appieno l’opzione per una prassi di tipo «consociativo» emersa già nel compromesso sulla Costituzione, in una legislatura peraltro nata da elezioni, come quelle del 1948, vissute su
una drammatica contrapposizione tra le forze politiche, che avevano
premiato il partito di maggioranza relativa (la Democrazia cristiana)
fin quasi a fargli rasentare la maggioranza assoluta10.
Nei primi 40 anni della Repubblica, fanno limitata eccezione la
VII e la X legislatura: le uniche nelle quali i disegni di legge approvati in Assemblea superano quelli approvati in Commissione.
L’utilizzo vastissimo della sede legislativa consente anche un
buon successo delle iniziative parlamentari. Dalla XI legislatura, si
registra un vero e proprio crollo nell’utilizzo della sede legislativa,
che investe in misura maggiore i disegni di legge governativi, ma anche le proposte di legge parlamentari.
Per le ultime tre legislature si dispone di un dato più completo,
relativo alle leggi approvate, per le quali è possibile incrociare iniziativa legislativa e sede di approvazione. I dati della tabella 4, per faci10 La
bibliografia sull’argomento è sterminata. Mi limito a rimandare, anche per le
connessioni con le scelte relative ai regolamenti interni delle Camere, nel senso della
continuità con il regime pre-fascista, ai saggi di Paolo Caretti («Le svolte della politica
italiana nelle riforme dei regolamenti parlamentari», in particolare, pp. 592-593) e di
Vincenzo Lippolis («Maggioranza, opposizione e governo nei regolamenti e nelle prassi
parlamentari dell’età repubblicana»), nel citato volume «Il Parlamento». Scrive quest’ultimo: «La decisione del ritorno al passato [consistente nell’applicazione del regolamento
del 1922] non suscitò né un approfondito dibattito né contrasti, ma fu importante per
la torsione in senso compromissorio del rapporto maggioranza-opposizione e dell’impianto costituzionale della forma di governo. Una decisione in definitiva rispondente all’assetto delle relazioni tra i partiti politici condizionato dalla situazione internazionale e
dalla conseguente conventio ad excludendum (che precludeva al maggior partito d’opposizione, il Pci, l’accesso al governo), nonché dall’accentuato pluralismo politico, derivato dalla legge elettorale proporzionale, che portava alla formazione di governi di coalizione» (pp. 616-617).
VALERIO DI PORTO
187
lità di comprensione, possono essere ulteriormente aggregati per legislatura.
Nella XIII legislatura sono state approvate:
– 697 leggi di iniziativa governativa, delle quali 544 (il 78,04%)
in sede referente, 143 (il 20,51%) in sede legislativa e 10 (l’1,45%) in
sede redigente;
– 170 leggi di iniziativa parlamentare, delle quali 35 (il 21,05%)
in sede referente, 131 (il 76,60%) in sede legislativa e 4 (il 2,35%) in
sede redigente;
– 39 leggi di iniziativa mista, nate dalla confluenza di disegni di
legge di iniziativa del Governo e di proposte di legge parlamentari,
delle quali 25 (il 64,10%) in sede referente, 11 (il 28,20%) in sede legislativa e 3 (il 7,70%) in sede redigente.
Nella XIV legislatura sono state approvate:
– 539 leggi di iniziativa governativa, delle quali 494 (il 91,65%)
in sede referente, 44 (l’8,16%) in sede legislativa e 1 (lo 0,19%) in
sede redigente;
– 137 leggi di iniziativa parlamentare, delle quali 38 (il 27,73%)
in sede referente e 99 (il 72,27%) in sede legislativa;
– 10 leggi di iniziativa mista, delle quali 7 (il 70%) in sede referente e 3 (il 30%) in sede legislativa.
Nella XV legislatura, infine, sono state approvate:
– 100 leggi di iniziativa governativa, delle quali 97 (il 97%) in
sede referente e 3 (il 3%) in sede legislativa;
– 12 leggi di iniziativa parlamentare, delle quali 3 (il 25%) in
sede referente e 9 (il 75%) in sede legislativa;
– nessuna legge di iniziativa mista.
Dai dati appena esposti e da quelli rappresentati nella tabella 4
si può quindi dedurre come l’evoluzione delle ultime tre legislature
segni un ulteriore distacco dalle prassi consociative, che si evince soprattutto da due elementi: la percentuale delle leggi di iniziativa governativa approvate in sede referente, senza dimenticare che per
molte di tali leggi, in forza della loro tipologia, il normale procedimento legislativo con l’esame da parte dell’Assemblea è previsto dall’articolo 72 della Costituzione (leggi di delega, leggi di ratifica) ovvero dai regolamenti parlamentari (leggi di conversione); la sparizione, nella XV legislatura, forse anche a causa della sua brevità,
delle leggi di iniziativa mista, cioè dei testi unificati derivanti dalla
confluenza di progetti di legge di diversa iniziativa.
188
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
TABELLA 4
Sede referente
Iniziativa
Governativa
Sede legislativa
Sede redigente
XIII
XIV
XV
XIII
XIV
XV
XIII
XIV
XV
544
494
97
143
44
3
10
1
0
Incidenza sul totale 90,07% 91,65% 97,00% 50,18% 30,14% 25,00% 58,82% 100,0% 0,0%
Parlamentare
35
Incidenza sul totale
Mista
Totale
5.
3
131
99
9
4
0
5,79% 7,05% 3,00% 45,96% 67,81% 75,00% 23,53% 0,0%
25
Incidenza sul totale
38
7
0
11
3
0
3
539
100
285
146
12
17
0,0%
0
4,14% 1,30% 0,00% 3,86% 2,05% 0,00% 17,65% 0,0%
604
0
0
0,0%
1
0
Il tasso di successo dell’iniziativa governativa e parlamentare.
La tabella 5 consente di approfondire il discorso: essa presenta
infatti – per le legislature fino alla XII – i dati aggregati relativi sia
alla presentazione sia all’approvazione: tiene cioè conto di tutti i disegni e le proposte di legge (presentati alla Camera e trasmessi dal
TABELLA 5
Ddl
presentati
alla
Ddl
Legislatura
Camera
approvati
e trasmessi
dal Senato
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
2.149
1.564
1.484
1.442
0.831
1.133
0.831
1.242
1.175
1.369
0.653
0.819
1.996
1.439
1.340
1.259
0.663
0.941
0.644
0.861
0.769
0.922
0.292
0.318
Pdl
PercenPercen- presentate
tuale
alla
tuale
Pdl
approvati/ Camera
approvate approvate/
presentate
presentati e trasmesse
dal Senato
92,88%
92,00%
90,29%
87,30%
79,78%
83,05%
77,49%
69,32%
65,44%
67,34%
44,71%
38,82%
1.155
2.129
3.152
3.576
3.220
3.403
2.014
3.224
3.844
5.654
3.255
3.251
0.431
0.655
0.702
0.790
0.496
0.535
0.229
0.538
0.606
1.134
0.390
0.068
37,31%
30,76%
22,27%
22,09%
15,40%
15,72%
11,37%
16,68%
15,76%
20,05%
11,98%
02,09%
189
VALERIO DI PORTO
Senato), approvati sia dall’Assemblea, al termine del normale procedimento in sede referente, sia in sede legislativa. Permette così di verificare più facilmente, sia pure dall’angolo prospettico della sola Camera, il tasso di successo delle diverse iniziative.
Gli andamenti della tabella sono in buona parte analoghi a
quelli già riscontrati con riguardo alla produzione legislativa. Le
prime quattro legislature fanno registrare un tasso di successo dell’iniziativa legislativa del Governo quasi sorprendente, che nei primi
quindici anni della Repubblica si attesta addirittura sopra il 90%.
Come si è avuto modo di vedere, tale successo dipende dalla agibilità
della sede legislativa, nonostante la forte contrapposizione politica.
Le legislature dalla V alla VII segnano un tasso di successo dell’iniziativa governativa che oscilla tra il 77 e l’83%: si tratta di valori ancora molto alti. Le legislature dalla VIII alla X segnano ancora una
buona performance dell’iniziativa del Governo, su valori però inferiori al 70%: dovrebbe incidere, su questo dato, il ruolo che va assumendo la decretazione d’urgenza ed il connesso fenomeno della reiterazione dei decreti-legge decaduti, che comporta un notevole aumento dei disegni di legge di conversione presentati alle Camere. Le
legislature successive segnano una decisa diminuzione del tasso di
successo dell’iniziativa del Governo, cui corrisponde, peraltro, un
calo, se non un crollo, del tasso di successo dell’iniziativa parlamentare e degli altri soggetti titolari dell’iniziativa a partire dalla XII legislatura. Fino alla XI legislatura, invece, il tasso di successo dell’iniziativa parlamentare si mantiene su valori significativi ed appare
molto elevato nella prima legislatura.
La tabella 6, per le ultime tre legislature, consente di effettuare
la verifica rapportando i progetti di legge presentati nei due rami alle
leggi approvate.
TABELLA 6
Ddl
presentati
alla
Legislatura
Camera
e al Senato
XIII
XIV
XV
1.466
0.736
0.287
Leggi di
iniziativa
governativa
697
539
100
Pdl
PercenPercenLeggi di
presentate
tuale
tuale
iniziativa
alla
approvati/
parlamen- approvate/
Camera e
presentate
presentati
tare
al Senato
47,54%
73,23%
34,84%
10.308
08.637
05.062
171
137
012
1,65%
1,58%
0,23%
190
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
Dalla tabella emerge come la XIII legislatura segni una ripresa
rispetto alla precedente per quanto riguarda il tasso di successo dell’iniziativa governativa, che nella XIV legislatura si attesta su valori
decisamente alti (sui quali incide anche la fine della pratica della reiterazione dei decreti-legge), per poi crollare, a causa della situazione
verificatasi al Senato, nella XV legislatura. Il tasso di successo dell’iniziativa parlamentare segna invece un costante decremento, particolarmente sensibile nella XV legislatura, a fronte di un numero di proposte di legge sempre più alto. Si può ritenere che mentre agli albori
della Repubblica la presentazione delle proposte di legge non era
completamente indipendente da una valutazione della loro possibilità di successo, strada facendo essa ha assunto un valore intrinseco,
a prescindere dal successivo esito.
6.
La tipologia delle leggi.
La diminuzione della produzione legislativa riguarda esclusivamente un tipo di leggi: quelle che i rapporti sulla legislazione della
Camera dei deputati definiscono residualmente «altre leggi ordinarie», molte delle quali approvate in sede legislativa e volte essenzialmente a discipline e finanziamenti di carattere settoriale. La tabella 7
consente di verificare: la crescente incidenza, nella cosiddetta «seconda Repubblica», delle leggi di conversione e delle leggi di ratifica;
la regolarità con la quale vengono approvate le leggi ad andamento
ciclico: le 4 leggi di bilancio annuali (bilancio, finanziaria, assestamento, rendiconto) e la legge comunitaria; la netta diminuzione delle
«altre leggi».
7.
La decretazione d’urgenza.
Già si è più volte fatto riferimento al fenomeno della decretazione d’urgenza, che, dai dati fin qui forniti, sembrerebbe affermarsi,
almeno all’inizio, più per ragioni politiche che per motivi legati all’efficienza dell’attività legislativa parlamentare11. Probabilmente in11 I rapporti tra decretazione d’urgenza ed efficienza dei lavori delle Camere
hanno storicamente provocato un circolo vizioso: il voler sopperire ad una supposta
inefficienza con provvedimenti d’urgenza ha provocato una maggiore inefficienza del
Parlamento, intasato da disegni di legge di conversione. Cfr. quanto riportato alla nota
successiva.
191
VALERIO DI PORTO
TABELLA 7
Legislatura
Leggi costituzionali
Incidenza sul totale
X
5
0,5%
XI
3
1,0%
XII
0
0,00%
XIII
7
0,77%
XIV
2
0,29%
XV
1
0,89%
185
118
122
174
200
32
17,2%
20
1,9%
37,6%
8
2,5%
12
3
Incidenza sul totale
Leggi di ratifica
Incidenza sul totale
Leggi comunitarie
Incidenza sul totale
1,1%
193
17,9%
2
0,2%
1,0%
65
20,7%
2
0,6%
Leggi
di semplificazione
0
0
Incidenza sul totale
Altre leggi ordinarie
Incidenza sul totale
0,0%
659
61,2%
0,0%
115
36,6%
Totale
leggi approvate
1.076
314
Conversione
di decreti-legge
Incidenza sul totale
Leggi di bilancio
Incidenza sul totale
Leggi collegate alla
manovra finanziaria
41,36% 19,21% 29,15% 28,57%
8
20
20
8
2,71% 2,21% 2,92% 7,14%
2
13
9
1
0,68% 1,43% 1,31% 0,89%
115
286
231
41
38,98% 31,57% 33,67% 36,61%
1
4
5
2
0,34% 0,44% 0,73% 1,79%
0
2
2
0
0,0%
0,22% 0,29%
0,0%
47
400
217
27
15,93% 44,15% 31,63% 24,11%
295
906
686
112
cide sull’affermarsi della decretazione la maggiore instabilità politica,
testimoniata, a partire dalla V, dalla minore durata delle legislature.
La tabella 8 mostra il crescendo rossiniano della decretazione
d’urgenza: già nel passaggio dalla V alla VI legislatura, il numero dei
provvedimenti adottati quasi raddoppia (da 69 a 124), per poi aumentare vertiginosamente soprattutto a causa dell’imporsi del fenomeno della reiterazione, che terminerà soltanto il 24 ottobre 1996,
data di pubblicazione della storica sentenza della Corte costituzionale n. 360. La sentenza giunge agli inizi della XIII legislatura, apertasi con 88 decreti-legge in attesa di conversione, dopo che la XII legislatura ha segnato una vera e propria apoteosi dei decreti-legge: ne
192
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
TABELLA 8
Legislatura
D.L.
emanati
D.L.
convertiti12
% convertiti/
emanati
D.L.
respinti
D.L.
decaduti
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
029
060
030
094
069
124
167
274
302
433
477
669
370
216
043
028
060
028
089
066
108
136
169
136
187
118
121
182
194
030
96,55
100
93,33
94,68
95,65
87,09
81,43
61,67
45,03
43,18
24,73
18,08
49,18
89,81
69,76
00
00
02
02
00
00
16
12
29
15
08
10
06
01
01
001
000
000
003
003
016
015
093
137
231
351
538
182
021
012
vengono emanati 669 in poco più di due anni, il che significa quasi
un decreto-legge al giorno (per l’esattezza 0,87), festivi compresi.
Per le legislature dalla X alla XIII è possibile verificare il peso
che assume la reiterazione dei decreti-legge, considerando da un lato
soltanto i provvedimenti di nuovo conio e dall’altro tutti i provvedimenti di urgenza, inclusi i reiterati (tabella 9).
L’analisi congiunta delle tabelle 8 e 9 mostra chiaramente come
il fenomeno della decretazione d’urgenza, dopo una fase di accelerata espansione a partire già dalla VI legislatura, assuma caratteri macroscopici nelle due legislature brevi XI e XII: in quest’ultima, a
fronte di 6,60 nuovi decreti-legge emanati ogni mese, si procede alla
reiterazione di oltre 20 catene di decreti-legge, che si trascinano an12 Il numero dei decreti-legge convertiti per ciascuna legislatura può non corrispondere al numero delle leggi di conversione riportato nella tabella 7, in quanto:
1) i decreti-legge possono essere convertiti nella legislatura successiva;
2) le leggi di conversione includono quelle riferite a decreti-legge emanati nella legislatura precedente.
193
VALERIO DI PORTO
TABELLA 9
Legislatura
Decreti-legge
esclusi i reiterati
(media mensile)
Decreti-legge
inclusi i reiterati
(media mensile)
Decreti-legge
convertiti
X
XI
XII
XIII
213 (3,69)
192 (8,10)
163 (6,60)
204 (3,36)
433 (7,50)0
475 (20,04)
669 (27,09)
369 (6,08)0
187
118
121
182
che per lungo tempo, con varie vicende. Anche il dato relativo alla
XIII legislatura appare eclatante, se si pensa che la sentenza della
Corte costituzionale n. 360/1996 è intervenuta dopo appena un semestre dal suo inizio. La pronuncia della Consulta riporta il fenomeno ad una sua fisiologia, almeno dal punto di vista quantitativo: se
il decreto-legge continua ad essere un normale strumento di governo
(in qualche modo sostitutivo delle famose «corsie preferenziali» richieste con forza da tutti gli esecutivi), utilizzato sempre più spesso
come contenitore multiuso e spesso associato alla posizione della
questione di fiducia, già a partire dalla XIII legislatura la media mensile di emanazione si è andata attestando su valori inferiori ai 4 decreti-legge mensili (meno di uno alla settimana), per scendere addirittura sotto i due mensili nella legislatura in corso.
Un’ulteriore conferma dell’evoluzione qui tratteggiata si ha analizzando in termini percentuali il numero dei decreti-legge convertiti
rispetto al totale dei provvedimenti d’urgenza emanati (tabella 8).
Tale analisi consente di aggiungere ulteriori considerazioni: se è
vero che il fenomeno della decretazione d’urgenza si dilata già nel
passaggio dalla V alla VI legislatura, esso comincia ad assumere connotazioni patologiche quando si afferma la pratica della reiterazione,
che comporta – variando di poco i valori assoluti dei decreti convertiti – un tasso di conversione dei decreti-legge che repentinamente
cala di 20 punti percentuali: si passa infatti – tra la VII e l’VIII legislatura – dall’81,43% di decreti-legge convertiti rispetto a quelli
emanati al 61,67 per cento13. È l’inizio di un precipizio che culmina
13 Ha osservato Salvatore Vassallo: «A partire dalla VI legislatura, con la crisi del
(primo) centrosinistra, è iniziata un’ascesa apparentemente inarrestabile. Poiché però la
194
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
nella XII legislatura, quando vengono convertiti in legge soltanto il
18 per cento dei decreti emanati. E si conferma la funzione salvifica
della sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996, che impone
a Governo e Parlamento una maggiore responsabilizzazione, venendo meno la possibilità della reiterazione. La percentuale si rialza
immediatamente e raggiunge nella XIV legislatura livelli superiori a
quelli registrati nella VI legislatura, per calare nuovamente nella XV
legislatura, nonostante il basso numero di decreti emanati, probabilmente per la ben nota situazione politica.
8.
Il cocktail della produzione normativa.
All’uso della decretazione d’urgenza, si affianca il ricorso sempre più massiccio a forme di «legislazione complessa», nelle quali il
Parlamento esercita un ruolo di co-legislatore, attraverso l’integrazione nella funzione legislativa delle funzioni di indirizzo e di controllo. Il legislatore parlamentare partecipa alla decisione dapprima
con un intervento a carattere essenzialmente di indirizzo e procedurale (tipicamente disposizioni di delega ed autorizzazioni alla delegificazione e, più in generale, previsioni di successivi adempimenti),
generalmente riservandosi in seconda battuta un intervento sulla disciplina di dettaglio la cui elaborazione ha affidato al Governo. I pareri espressi dalle Commissioni parlamentari sugli schemi di atti normativi elaborati dal Governo sulla base degli indirizzi dettati con
legge segnano la fusione delle diverse funzioni: attraverso la procedura di espressione del parere il Parlamento controlla l’operato del
Governo, lo (re)indirizza, partecipa alla decisione legislativa scrivendo parte delle norme e/o correggendo ed integrando quelle
scritte dal Governo.
I dati sul complesso della produzione normativa sono disponibili soltanto a partire dalla X legislatura; probabilmente, nelle legicapacità – o la disponibilità – del parlamento ad approvarli è rimasta pressoché invariata
(il numero dei decreti approvati si aggira per tutto il periodo che va dalla VI alla XII legislatura tra i cento e i duecento), a partire dall’VIII legislatura si è costituito un primo
stock di decreti non convertiti e reiterati (e quindi lasciati in eredità alla legislatura successiva» («Le leggi del governo. Come gli esecutivi della transizione hanno superato i veti
incrociati», nel volume a cura Gilberto Capano e Marco Giuliani «Parlamento e processo
legislativo in Italia», Bologna, Il Mulino, 2001, pp. 89-90).
195
VALERIO DI PORTO
slature precedenti, il ricorso alla legislazione delegata era del tutto
residuale; la delegificazione è stata introdotta nell’ordinamento repubblicano, in via generale, con l’articolo 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400; il primo fenomeno di ampia delegificazione
si deve alla legge n. 537/199314.
La tabella 10 consente di mettere a fuoco come nel passaggio
dalla X alle legislature successive cambi completamente il cocktail
della produzione normativa: fino al 1992, le leggi detengono un dominio quasi assoluto, che repentinamente decade nel quindicennio
successivo.
TABELLA 10
Legislatura
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
Leggi
Decreti
legislativi
Decretilegge
esclusi
i reiterati
Decretilegge
inclusi
i reiterati
1.076
0.314
0.295
0.906
0.686
0.112
129
097
052
378
288
110
213
192
163
204
216
043
433
475
669
369
–
–
RegolaTotale
menti
atti
di deleginormativi
ficazione
010
007
065
179
133
063
1.428
0.610
0.575
1.667
1.323
0.328
I dati numerici della tabella 10 sono esposti in termini percentuali nella tabella 11, che considera, per motivi di uniformità, soltanto i decreti-legge esclusi i reiterati per tutte le legislature.
L’evoluzione risulta ancora più evidente: nel passaggio dalla X
alle legislature successive, il contributo delle leggi al complesso della
produzione normativa passa da circa i tre quarti a poco più di un
terzo. Gli altri atti concorrono in vario modo alla composizione del
cocktail. Nella XV legislatura spicca il peso di decreti legislativi e regolamenti di delegificazione, che insieme superano il 50 per cento
14 La delegificazione non era comunque un fenomeno sconosciuto all’ordinamento: la legge n. 100/1926 già aveva previsto, in materia di organizzazione della pubblica amministrazione, una sorta di regolamenti di delegificazione. Per questo tema si rimanda alla monografia di Nicola Lupo «Dalla legge al regolamento» (Bologna, Il Mulino, 2003) ed all’ampia bibliografia ivi indicata.
196
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
TABELLA 11
Legislatura
Leggi
Decreti
legislativi
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
75,35%
51,48%
51,30%
54,35%
51,85%
34,15%
09,04%
15,90%
9,05%
22,68%
21,77%
33,53%
Decreti- Regolamenti
legge esclusi di delegifii reiterati
cazione
14,91%
31,48%
28,35%
12,23%
16,32%
13,11%
00,70%
01,14%
11,30%
10,74%
10,06%
19,21%
Totale
atti
normativi
100%
100%
100%
100%
100%
100%
degli atti normativi. I decreti-legge, dopo la fase acuta delle due legislature brevi XI e XII, tornano su valori percentuali perfino inferiori
a quelli registrati nella X legislatura.
Come già accennato, la XI legislatura segna indubbiamente una
svolta, perché costringe il Parlamento a ricollocarsi nel sistema a
causa di numerosi fattori che convergono tra loro nel rafforzare i
Governi e nel costringere le Assemblee legislative a reinventare il
proprio ruolo. In primo luogo, agisce in maniera fortemente responsabilizzante la partecipazione all’Unione europea e, soprattutto, l’adesione alla terza fase dell’Unione monetaria, che porta all’adozione
della moneta unica. La scelta italiana di aderire fin dall’inizio all’euro
comporta sforzi notevoli per rientrare nei celebri parametri di Maastricht. Sono sforzi e responsabilità che si assume in prima battuta il
Governo, chiamato a riportare sotto controllo una situazione finanziaria indubbiamente critica, con disavanzi giunti a livelli preoccupanti nel corso degli anni ottanta, non esenti da quella che venne definita «finanza allegra». Nello stesso periodo, incide violentemente la
crisi della politica, conseguente al fenomeno noto come «Tangentopoli», che segna la delegittimazione di una intera classe politica, del
sistema dei partiti, in qualche misura delle istituzioni parlamentari.
Infine – e questo è un fenomeno che si sviluppa soprattutto negli
anni successivi – sono sempre più forti le istanze regionaliste e/o federaliste, che trovano un primo riconoscimento con le cosiddette
«leggi Bassanini» (1997). Queste ultime promuovono un ampio processo di decentramento a Costituzione vigente, denominato «federalismo amministrativo», per molti versi prodromico alla «riforma fe-
VALERIO DI PORTO
197
deralista» dello Stato introdotta con la legge costituzionale n.
3/2001, che ha riformulato il Titolo V della Parte II della Costituzione in senso fortemente regionalista.
Manovre finanziarie di rientro dal deficit, processo di unificazione europea, Tangentopoli, federalismo amministrativo prima e
riforma costituzionale poi obbligano il Parlamento a ripensare il proprio ruolo, la propria collocazione in un contesto istituzionale multilivello, nel quale per di più il Governo diventa l’organo decisionale
per eccellenza, nonostante gli sforzi di migliorare efficienza e qualità
del processo legislativo parlamentare15.
Si passa – come è stato autorevolmente detto – dalla centralità
del Parlamento al Parlamento laterale. Le Assemblee legislative continuano a partecipare ai processi decisionali, ma in posizione diversa,
anche perché i processi decisionali mutano sensibilmente nel volgere
di pochi anni. È un Parlamento che cerca di decidere prima e meglio
rispetto al passato, in un ambito più ristretto e con modalità diverse.
Muta profondamente la dimensione spazio-temporale: l’orizzonte
temporale si restringe sempre di più (sempre meno tempo per decidere e decisioni sempre più provvisorie16) e lo spazio delle istituzioni
si dilata, fino a comprendere tre livelli (Unione europea, Stato, Regioni), all’interno dei quali le dinamiche diventano sempre più complicate: al classico processo legislativo si sostituisce la cosiddetta «le15 Il riferimento è alla riforma del regolamento della Camera del 1997, incentrata
su due direttrici: il governo dei tempi, con specifico riguardo alla programmazione dei
lavori, e la qualità delle leggi, attraverso una valorizzazione ed un potenziamento dell’istruttoria legislativa in Commissione (articolo 79 del regolamento) e la creazione del
Comitato per la legislazione (articolo 16-bis del regolamento).
16 Emblematica del modo di agire del fattore tempo è la mutazione genetica della
decretazione d’urgenza, che attraverso i sessanta anni di vigenza della Costituzione repubblicana si trasforma da strumento eccezionale di necessità ed urgenza (le primissime
legislature) in strumento vieppiù utilizzato ed infine abusato, fino a diventare una patologia di dimensioni devastanti proprio nel periodo di transizione dalla prima alla seconda Repubblica, quando legislature brevi ed instabili costringono i Governi ad emanare praticamente un decreto al giorno. Il risultato – già descritto nel paragrafo 6 – è
che la XIII legislatura si apre con 88 catene di decreti-legge da convertire; soltanto la
sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996 pone fine allo scempio della reiterazione; 11 anni dopo, un’altra sentenza, la 171 del 2007, costituisce un primissimo, ancora timido ma roboante e sottovalutato monito a Governo e Parlamento ad evitare che
il decreto-legge – come sta accadendo da più di un trentennio – prenda le veci della ordinaria iniziativa governativa.
198
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
gislazione complessa», che non si esaurisce nell’ambito della legge
statale ma apre a grandi processi che coinvolgono il Governo (con la
legislazione delegata), nonché le Regioni e gli enti locali, sempre più
frequentemente, soprattutto dopo la riforma del Titolo V, attraverso
procedure pattizie (accordi e intese in sede di Conferenza Stato-Regioni e di Conferenza unificata).
Cambiano profondamente, nel volgere di pochi anni, le tipologie delle leggi: le leggi tradizionali (leggi settoriali di spesa, approvate
generalmente in sede legislativa) quasi spariscono e si affermano le
grandi leggi intersettoriali, a carattere ciclico o meno, e le leggi recanti complesse deleghe al Governo, che innescano processi di
riforma talora di sterminata latitudine.
La tabella 12 dà conto proprio delle leggi recanti disposizioni di
delega approvate nelle ultime sei legislature.
TABELLA 12
Legislatura
Leggi
Leggi delega
Percentuale
leggi delega
su totale leggi
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
1.076
0.314
0.295
0.906
0.686
0.112
26
16
05
58
44
12
02,41%
05,09%
01,69%
06,40%
06,41%
10,71%
Il dato percentuale relativo alle leggi contenenti disposizioni di
delega, già indicativo, può essere ulteriormente avvalorato guardando alle disposizioni di delega approvate in ciascuna legislatura,
cioè alle deleghe effettivamente conferite al Governo ed alla loro attuazione. Nella tabella 13 si dà conto – limitatamente alle ultime tre
legislature – delle disposizioni di delega e dei decreti legislativi complessivamente adottati nel corso di ciascuna legislatura, indicando i
decreti emanati in forza di disposizioni di delega approvate nelle legislature precedenti, a testimonianza del fatto che molte deleghe, soprattutto per quanto riguarda l’adozione di decreti legislativi integrativi e correttivi, trovano attuazione nell’arco di più legislature.
199
VALERIO DI PORTO
TABELLA 13
Decreti legislativi adottati
Legislatura
Leggi delega
Disposizioni
di delega
(di cui derivanti
da norme di delega approvate
in precedenti legislature)
XIII
XIV
XV
58
44
12
516
712
160
378 (73)
288 (52)
110 (88)
Il dato relativo alla XV legislatura è eclatante: in una legislatura
durata appena due anni il peso percentuale dei decreti legislativi
emanati in forza delle deleghe conferite nel corso della legislatura è
molto ridotto rispetto ai decreti derivanti da norme di delega risalenti a passate legislature: i primi sono appena un quinto del totale.
La tabella 14 riguarda un ultimo aspetto: l’incidenza dell’attuazione del diritto comunitario nei processi di legislazione delegata. È
indubbio che la crescita esponenziale della legislazione delegata sia
dovuta ad almeno due fattori: uno politico-istituzionale descritto più
sopra nel presente paragrafo; l’altro legato al modello di attuazione
del diritto comunitario adottato con la «legge La Pergola», basato
sulla delega legislativa.
TABELLA 14
Legislatura
Disposizioni
di delega
XIII
XIV
XV
Totale
0.516
0.712
0.160
1.388
Disposizioni di delega
riguardanti l’attuazione
del diritto comunitario
(tra parentesi la percentuale sul totale)
288
495
108
891
(55,8%)0
(69,5%)0
(67,5%)0
(64,19%)
Decreti legislativi
riguardanti l’attuazione
del diritto comunitario
adottati (e percentuale
sul totale)
145 (38,3%)0
158 (54,8%)0
082 (74,5%)0
0387 (47,61%)
Il peso percentuale delle disposizioni di delega concernenti l’adempimento di obblighi comunitari e dei relativi decreti legislativi
sarebbe sufficiente già da solo a misurare il grado di integrazione tra
ordinamento comunitario ed ordinamento nazionale. Dalla tabella si
200
IL FILANGIERI - QUADERNO 2007
evince infatti tutta la rilevanza delle esigenze di collegamento con
l’ordinamento comunitario soddisfatte con il meccanismo della delega. Se si guarda ai decreti legislativi emanati, si arriva, nella XV legislatura, ad un dato percentuale altissimo: i tre quarti dei decreti riguardano l’attuazione del diritto comunitario. È un dato spiegabile
anche con la brevità della legislatura, che non ha consentito di dare
attuazione alle deleghe aventi esclusiva attinenza con l’ordinamento
interno.
9.
Conclusioni.
Mi auguro che la quantità e la complessità dei dati forniti non
abbia celato più di quanto abbia svelato su una evoluzione della produzione normativa che corrisponde ad una ricollocazione del Parlamento nel sistema istituzionale parallela ad un (implicito) mutamento della forma di governo che si consuma nel passaggio dalla
«prima» alla «seconda Repubblica». È un mutamento chiaramente
percepibile nei dati sulla produzione normativa esposti nelle tabelle
10 e 11, i quali aprono anche uno squarcio sulla varietà degli strumenti normativi per lo più di rango primario a disposizione del Governo, forse non sempre valorizzata come dovrebbe, anche in comparazione con le esperienze straniere. Il Governo ha la possibilità di
adottare atti con valore di legge immediatamente efficaci seguendo
un percorso che investe il Parlamento soltanto a posteriori, quando
l’atto già dispiega i propri effetti (decreti-legge) ovvero a priori, attraverso la legge di delegazione e il parere (eventuale ma spesso previsto) sugli schemi dei decreti legislativi. Il Parlamento ha dimostrato
la capacità di sapersi ricollocare in un sistema nel quale la legge di
stampo tradizionale ha perso di ruolo fin quasi a scomparire, partecipando ai processi decisionali non più in una posizione centrale ma
in una laterale. La nuova collocazione non gli impedisce, anche attraverso la saldatura tra le diverse funzioni – legislativa, di controllo
e di indirizzo – di concorrere a decisioni sempre più complesse e talora precarie, che occupano frequentemente uno spazio variabile tra
fonti comunitarie e fonti regionali, nelle quali il Parlamento mantiene il potere di decidere attori e procedure della decisione.