Circolari scolastiche: diffusione, obbligo di presa visione e pubblicità

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Venerdì, 03 febbraio 2017
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Circolari scolastiche: diffusione, obbligo di presa visione e pubblicità legale
Circolari scolastiche: diffusione,
obbligo di presa visione e pubblicità
legale
di Katjuscia Pitino
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er la loro forte valenza informativa, le circolari scolastiche costituiscono gli strumenti
amministrativi più utilizzati nella scuola, configurandosi come veri e propri testi
regolativi su precisi comportamenti da seguire, inerenti le prestazioni lavorative;
esse hanno una precipua funzione pragmatica, far giungere cioè a conoscenza del personale
cui sono indirizzate il loro contenuto a carattere eminentemente dispositivo-organizzativo.
In tempi recenti la dematerializzazione della Pubblica amministrazione, attraverso l’utilizzo
dei mezzi digitali, ha cambiato le modalità di diffusione delle circolari scolastiche, pur
IL MODELLO
rimanendo ancora adesso uno strumento quotidiano in grado di mettere in contatto la
volontà del datore di lavoro con tutto il personale interno all’istituzione.
V erbale ric o gnizio ne
quinquennale dei beni
Natura delle circolari scolastiche
Tratto dall’articolo “La procedura
per una corretta ricognizione
inventariale” del…
Le circolari scolastiche, considerate fonti secondarie e anche norme interne alla P.A.,
rappresentano l’espressione manifesta della volontà dirigenziale, diffondendo ordini di
servizio e strutturando atti e comportamenti all’interno della singola istituzione scolastica;
BREVI
esse rientrano a pieno titolo nel potere organizzatorio del datore di lavoro che nelle scuole si
identifica con la figura del Dirigente scolastico, il quale attraverso tali dispositivi porta a
conoscenza, ad una pluralità di destinatari, modalità operative per assolvere a determinati
compiti. Nel suo senso primigenio, le circolari scolastiche hanno una funzione comunicativainformativa, oltre che interpretativa e organizzativa, e il contenuto che veicolano ha
comunque rilevanza solo all’interno della P.A. e sui destinatari a cui esse sono indirizzate,
essendo quindi del tutto prive di ogni efficacia esterna, volendo tale assunto affermare il
principio dell’interorganicità delle circolari scolastiche.
Anche la giurisprudenza ha più volte chiarito che le circolari nell’ambito della P.A. hanno
natura di atti esclusivamente interni.
Obbligo della presa visione e firma delle circolari scolastiche
ATTUALITÀ
Il potere organizzatorio del datore di lavoro trova riscontro nel D.Lgs. n. 165/2001; l’art. 25
assegna pieni poteri di direzione e organizzazione ai dirigenti delle istituzioni scolastiche e
la circolare è una delle espressioni manifeste del potere direttivo in capo al dirigente,
esternazione della sua volontà regolativa verso taluni comportamenti e disposizioni da
seguire.
Tale potere di organizzazione è avvalorato anche dall’art. 5 dello stesso decreto, rubricato
“Potere di organizzazione” ove si afferma:
ESTERO
PRIVACY
REGIONI
SICUREZZA
SINDACATI
Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’art. 2, comma 1, le determinazioni per
l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte
NORMATIVA
in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di
lavoro, fatti salvi la sola informazione ai sindacati per le determinazioni relative all’organizzazione
GIURISPRUDENZA
degli uffici ovvero, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, l’esame congiunto,
ove previsti nei contratti di cui all’articolo 9. Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari
opportunità, nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.
Da ciò si ricava esplicitamente che le circolari scolastiche, essendo atti interni di natura
regolativa, richiedono la presa visione da parte del personale. Prima dell’avvento della
cosiddetta “digitalizzazione” della P.A., la presa visione era susseguita dalla loro
sottoscrizione sul cartaceo; il dispositivo della presa visione e della consequenziale
sottoscrizione trova peraltro un sostegno sotto il profilo civilistico rispettivamente negli artt.
2104 (“Diligenza del prestatore di lavoro” ) e 1375 (“Esecuzione di buona fede” ). Il prestatore
di lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura della prestazione dovuta e la
disposizione che il contratto deve essere eseguito secondo buona fede. Ragion per cui le
circolari interne emanate dal dirigente vanno lette.
Pubblicità legale, circolari digitali e albo on-line
Il processo di dematerializzazione della Pubblica Amministrazione avviato ai sensi dell’art.
32 della Legge 69/2009 ha cambiato le modalità di notifica delle circolari scolastiche
introducendo il dispositivo della pubblicità legale; con essa «un atto amministrativo
assume piena validità in quanto portato a conoscenza erga omnes, ovvero di tutti coloro che
possono avere interesse al contenuto dell’atto medesimo. La pubblicazione avviene
attraverso l’esposizione dell’atto in un luogo fisico accessibile a tutti per un determinato
periodo di tempo, il “tempo di affissione” » (Linee Guida per i siti web delle P.A. 2011, pag.
79) .
La digitalizzazione delle circolari scolastiche favorisce una procedura più spedita a livello
organizzativo, il più delle volte semplificata dalla prassi di inviare regolarmente ai destinatari
ovvero a tutto il personale, una notifica attestante l’inserimento sul sito scolastico di una
nuova circolare, che riveste la funzione di una specie di avviso di chiamata; si tratta di una
pratica aggiuntiva, considerato che la pubblicazione digitale assolve agli obblighi di pubblicità
spettanti alla P.A.
Il passaggio dall’albo cartaceo all’albo on-line introduce pienamente un nuovo modus
operandi nel portare a conoscenza del personale scolastico le circolari emanate dal Dirigente
scolastico. La pubblicazione digitale delle circolari, attraverso l’albo on-line, riveste a tutti gli
effetti valore di pubblicità legale; lo stesso art. 32 sopracitato dispone che «gli obblighi di
pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si
intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle
amministrazioni e degli enti pubblici obbligati»; il comma 5 ha stabilito che «a decorrere dal
1º gennaio 2011 e, nei casi di cui al comma 2, dal 1° gennaio 2013, le pubblicazioni
effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale » (comma modificato
dall’art. 2, comma 5, D.L. 30/12/2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla Legge
26/02/2010, n. 25).
Fermo restando che è dovere dell’amministrazione garantire che ci sia una conformità della
copia digitale con l’originale cartaceo, pur assolvendo la pubblicità legale a tutti gli effetti di
legge come notifica al destinatario, il sistema della pubblicazione digitale delle circolari, in
certe amministrazioni scolastiche, viene anche accompagnato, oltre alla notifica di
SPAZIO PON FSE
pubblicazione, da una procedura di firma on-line, esperita attraverso l’autenticazione di
ciascun utente che dovrà apporre, in seguito alla ricezione della circolare, una spunta per
presa visione; le cosiddette firme digitali vengono automaticamente registrate dal sistema
utilizzato.
I requisiti delle circolari on-line
Nelle Linee Guida per i siti web delle P.A. pubblicate nel 2011 si raccomanda,
relativamente alla pubblicazione dei documenti on-line, di individuare un responsabile del
procedimento della pubblicazione come peraltro indicato nella Direttiva n. 8/2009 del
Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di garantire il costante
aggiornamento di un sito web pubblico, rispettare i requisiti di accessibilità e usabilità,
realizzare l’accesso sicuro ai servizi on-line, rispettare le corrette regole per il trattamento
dei dati personali e monitorare la qualità di un sito web pubblico.
Nel “Vademecum Modalità di pubblicazione dei documenti nell’Albo online” 2011, si
trovano già indicazioni sulle caratteristiche della pubblicazioni dei documenti on-line
(vedi pagg. 8-9 e 10):
autorevolezza e autenticità del documento pubblicato;
conformità all’originale, cartaceo o informatico;
preservazione del grado di giuridicità dell’atto ossia non degradazione dei valori giuridici
e probatori degli atti pubblicati sul sito web;
inalterabilità del documento pubblicato;
possibilità di conservazione, a norma di legge, del documento nel tempo che ne
preservi la validità giuridica e probatoria;
i documenti devono essere caricati in formato elettronico;
i documenti devono essere pubblicati in un formato non modificabile da terzi per
garantire l’immodificabilità degli atti;
tutti i documenti pubblicati devono essere firmati con firma elettronica qualificata o
firma digitale, da parte del Responsabile del procedimento che ha generato l’atto o da
parte del Responsabile del procedimento di pubblicazione secondo le modalità
dettagliate nel seguito;
tutti i documenti inseriti devono essere numerati in ordine cronologico in base alla data
e l’ora di inserimento nell’albo proprio. Il numero progressivo, univoco per anno, deve
essere generato in automatico dal sistema e deve essere immodificabile.
Successivamente, nel D.P.C.M. del 13/11/2014 (“Regole tecniche in materia di formazione,
trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti
informatici” ) sono stati definiti i requisiti tecnici dei documenti informatici, applicabili
anche alle circolari scolastiche digitali. Il documento che la riproduce in digitale dovrà
contenere alcuni requisiti tecnici richiesti per i documenti informatici. Pertanto anche la
circolare dovrà includere, oltre alle caratteristiche di immodificabilità e di integrità, la sua
registrazione nel registro di protocollo (art. 9 del DPCM), la sottoscrizione con firma digitale
ovvero con firma elettronica qualificata e l’apposizione di una validazione temporale (art. 3
comma 7 del D.P.C.M: «al documento informatico immodificabile è associato un riferimento
temporale ») ossia «etichetta elettronica, contenente data e ora certa», che il D.P.C.M. del
22/02/2013 ha definito come «il riferimento temporale che consente la validazione
temporale e che dimostra l’esistenza di un’evidenza informatica in un tempo certo» (art. 1,
lettera i). Tutto ciò ai fini di assicurare un lasso di tempo congruo, di norma non superiore ai
5 giorni, in cui il lavoratore può prendere visione della circolare e spuntarne la lettura
digitalmente.
L’insieme dei metadati da associare al documento informatico sono indicati nell’art. 3 del
D.P.C.M. del 2014:
a. l’identificativo univoco e persistente;
b. il riferimento temporale di cui al comma 7;
c. l’oggetto;
d. il soggetto che ha formato il documento;
e. l’eventuale destinatario;
f. l’impronta del documento informatico.
Eventuali ulteriori metadati sono definiti in funzione del contesto e delle necessità
gestionali e conservative.
Circolari e privacy
La pubblicazione digitale delle circolare deve essere eseguita nel rispetto della privacy e
delle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 196/2003; il Garante per la protezione dei dati
personali, a proposito è intervenuto con la Deliberazione n. 17 del 19/04/2007, dichiarando
che «in presenza di taluni dati personali o di determinate forme di diffusione vanno inoltre
individuate specifiche soluzioni e modalità per attuare la trasparenza in modo ponderato e
secondo correttezza [...]. La pubblicazione e la divulgazione di atti e documenti determinano
una “diffusione” di dati personali, comportando la conoscenza di dati da parte di un numero
indeterminato di cittadini. L’interferenza nella sfera personale degli interessati che ne
consegue è legittima, solo se la diffusione è prevista da una norma di legge o di
regolamento» (artt. 4, comma 1, lett. m , e 19, comma 3, del Codice).
È necessario che sia rispettato il principio di pertinenza e non eccedenza anche perché la
pubblicazione digitale di dati, che hanno diretta diffusione sul web, fa acquisire ai documenti
un carattere ubiquitario e pertanto ne devono essere salvaguardati i diritti degli interessati.
L’atto di rimostranza avverso al circolare
La sottoscrizione digitale non equivale ad una incondizionata accettazione dell’ordine
impartito dal Dirigente, poiché è fatta salva la possibilità per il lavoratore di sollevare un
reclamo, il cosiddetto atto di rimostranza.
L’art. 17 del D.P.R. n. 3/1957 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato), titolato “Limite al dovere verso il superiore” , espressamente
stabilisce «L’impiegato, al quale, dal proprio superiore, venga impartito un ordine che egli
ritenga palesemente illegittimo, deve farne rimostranza allo stesso superiore, dichiarandone
le ragioni. Se l’ordine è rinnovato per iscritto, l’impiegato ha il dovere di darvi esecuzione.
L’impiegato non deve comunque eseguire l’ordine del superiore quando l’atto sia vietato
dalla legge penale ».
INF ORM A Z IONI SU L L 'A RTICOL O
Anno: 7
Numero: 65 - Gennaio 2017
Sezione: Approfondimenti
Pagine: 38-41
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KATJUSCIA PITINO
PUBBLICATO IN APPROFONDIMENTI
Insegna Lingua Francese
nell’Istituto Comprensivo “Raffaele
Poidomani” di Modica. Ha
conseguito nel 2009 la qualifica di
docente formatore nel Piano
Nazionale Poseidon, presso
l’Agenzia Nazionale per lo sviluppo
dell’Autonomia Scolastica – ex
Indire. Ha svolto attività di formazione Piano Poseidon
Sicilia di livello 2.
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