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Scuola Superiore della
Pubblica Amministrazione
Locale
LEZIONE N.4
IL LAVORO ALLE DIPENDENZE
DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
ED IL PERSONALE DIPENDENTE DEGLI
ENTI LOCALI.
D.LGS N.165/2001
DISPENSA
di Ivan Bechini
Giugno 2008
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
1
INDICE
CAPITOLO I - IL LAVORO PUBBLICO................................................................................ 4
1.1. Caratteristiche originarie ............................................................................................ 4
CAPITOLO 2 - EVOLUZIONE NORMATIVA ..................................................................... 5
2.1. L'ordinamento originario............................................................................................. 5
2.2. I primi interventi di riforma legislativa: la privatizzazione del pubblico impiego.6
2.3. La seconda privatizzazione. ...................................................................................... 7
CAPITOLO 3 - LA DISCIPLINA ATTUALE: IL DECRETO LEGISLATIVO 30 MARZO
2001, N. 165 ............................................................................................................................. 8
3.1. Caratteristiche, articolazione ed ambito di applicazione della norma................. 8
3.2. L'accesso al lavoro pubblico.................................................................................... 10
3.2.1. L'accesso tramite procedure selettive. ............................................................10
3.2.2. L'accesso tramite procedure non selettive. .................................................... 11
3.2.3. Le incompatibilità. ............................................................................................... 11
3.2.4. Il contratto individuale di lavoro. .......................................................................12
3.2.5. Periodo di prova e formazione del personale. ...............................................13
3.3. Gli effetti della privatizzazione: dal pubblico impiego al lavoro pubblico. Il ruolo
della contrattazione collettiva.......................................................................................... 13
3.3.1. Il procedimento di contrattazione collettiva. ...................................................15
3.4. La normativa applicabile al lavoro pubblico. ......................................................... 16
3.4.1. Poteri del privato datore di lavoro. ...................................................................17
3.4.1.1. Nuove forme di discriminazione: il fenomeno del mobbing......................... 18
3.5. La struttura del pubblico impiego............................................................................ 19
3.5.1. Pianta organiche, dotazione e ruolo. ...............................................................19
3.5.2. Qualifica funzionale. ...........................................................................................20
3.6. I doveri dell'impiegato............................................................................................... 20
3.7. I diritti del dipendente pubblico. .............................................................................. 21
3.7.1. Il diritto all'ufficio..................................................................................................21
3.7.2. Il diritto alla funzione. .........................................................................................22
3.7.2.1. La disciplina delle mansioni.............................................................................. 22
3.7.2.2. Altri istituti modificativi del rapporto di impiego. ............................................ 23
3.7.2.3. Il divieto di dequalificazione.............................................................................. 24
2
3.7.3. Il diritto al trasferimento. ....................................................................................25
4.1. La responsabilità disciplinare. ................................................................................. 26
4.1.1. Il procedimento disciplinare. .............................................................................26
4.1.1.1. Principi generali. ................................................................................................. 26
4.1.1.2. Svolgimento del procedimento disciplinare. .................................................. 27
4.1.1.3. La giurisdizione................................................................................................... 28
4.1.2. Rapporti tra procedimento penale e disciplinare. ..........................................29
CAPITOLO 5 - LA MOBILITÀ ............................................................................................. 30
5.1. La mobilità volontaria................................................................................................ 30
5.2. La mobilità collettiva.................................................................................................. 32
CAPITOLO 6 - ESTINZIONE DEL RAPPORTO DI IMPIEGO ...................................... 32
CAPITOLO 7 - IL RAPPORTO DI LAVORO FLESSIBILE ............................................ 33
3
CAPITOLO I - IL LAVORO PUBBLICO
1.1. Caratteristiche originarie
Il rapporto di lavoro pubblico trova la sua origine nel rapporto speciale che intercorre
tra il soggetto privato e la pubblica amministrazione, riassumibile nella nozione di
Stato apparato.
Una simile specialità si fonda sulla peculiarità della prestazione lavorativa del
dipendente pubblico, inestricabilmente connessa con la cura dell'interesse generale,
tanto che da essa discendono una serie di obblighi e doveri che travalicano la sfera
lavorativa e impongono un adeguato comportamento anche nella vita privata.
La figura dell'impiegato pubblico si caratterizzava per una duplicità di profilo:
1.
funzionario dello Stato, per cui l'impiegato immedesimava la Pubblica
Amministrazione tanto che diveniva una parte legittimata ad esprimerne la
volontà (cd. rapporto organico);
2.
lavoratore subordinato, per cui in capo al lavoratore dipendente sorgevano una
serie di diritti e di obblighi in tutto simili a quelli stabiliti per il lavoratore privato
nell'ambito dell'ordinario rapporto di lavoro subordinato (cd. rapporto di
servizio).
Tra i due elementi costituenti il rapporto di lavoro pubblico, l'aspetto rappresentativo
della funzione pubblica, ovvero il rapporto organico, finì per essere prevalente, con
conseguenze importanti sulla disciplina legislativa della materia, quali:
1.
la supremazia della Pubblica Amministrazione sui propri dipendenti;
2.
la collocazione del pubblico impiego entro l'ambito del diritto amministrativo;
3.
la qualificazione delle pretese dei lavoratori pubblici come interessi legittimi
anziché diritti soggettivi;
4.
l'attribuzione della giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo sulle
controversie di lavoro pubblico.
Di tali origini troviamo traccia in una recente sentenza della Corte Costituzionale1
nella quale la Corte stessa, a riconferma di una propria giurisprudenza, ammette al
possibilità di una disciplina differenziata del rapporto di lavoro pubblico rispetto a
1 Sent. 16 maggio 2008, n. 146. V. anche C. Cost. 275/2001; 82/2003; 199/2003; 367/2006.
4
quello privato, in quanto il processo di omogeneizzazione incontra il limite della
specialità del rapporto e delle esigenze del perseguimento degli interessi generali. La
pubblica amministrazione infatti conserva sempre una connotazione peculiare,
essendo tenuta al rispetto dei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon
andamento, che al contrario non si applicano al rapporto di lavoro privato. Per altro,
argomenta sempre la Corte, la stessa disciplina contrattualistica presenta delle
differenze di trattamento, tant'è vero che il contratto collettivo del pubblico impiego è
efficace erga omnes, inderogabile sia in peius che in melius ed è oggetto di diretto
sindacato da parte della Corte di Cassazione per violazione o falsa applicazione, con
conseguente influenza sul piano processuale.
Da tutto ciò si ricava che le differenze ancora esistenti tra il rapporto di lavoro
pubblico e quello privato sono legittime e non consentono di invocare il principio di
uguaglianza per estendere singole norme o disposizioni di favore previste per il
rapporto di lavoro privato.
Tali osservazioni preliminari devono essere tenute presenti poiché rivestono ancora
un carattere di attualità. Le radici pubblicistiche della disciplina del rapporto di lavoro
alle dipendenze della Pubblica Amministrazione influenzano ancora il legislatore ed il
comportamento dei giudici del lavoro.
CAPITOLO 2 - EVOLUZIONE NORMATIVA
2.1. L'ordinamento originario.
La normativa speciale in materia di pubblico impiego risale al D.P.R. 30 giugno 1957,
n. 3 “Testo Unico degli impiegati civili dello Stato”. La norma si caratterizza per la
netta prevalenza data al rapporto organico, fino a rendere irrilevante la fonte
contrattuale collettiva ed a prevedere che il rapporto si costituisse con un decreto di
nomina, dunque con un atto unilaterale della Pubblica Amministrazione, al posto del
contratto.
Anche la Costituzione dedica numerose norma al pubblico impiego, a riprova della
particolarità di questo rapporto. Si tratta in particolare dei seguenti articoli:
-
art. 51, il quale afferma che tutti i cittadini possono accedere ai pubblici uffici in
condizioni di uguaglianza;
5
-
art. 54; che stabilisce il dovere dei cittadini cui sono affidate pubbliche funzione
di adempierle con disciplina e onore;
-
art. 97; che fissa la regola del concorso per l'accesso agli impieghi pubblici e
sancisce il principio del buon andamento della Pubblica Amministrazione e
stabilisce anche una riserva di legge in tema di organizzazione dei pubblici
uffici;
-
art. 98; il quale proclama che “i pubblici impiegati sono al servizio della
nazione”.
2.2. I primi interventi di riforma legislativa: la privatizzazione del pubblico impiego.
Nel corso dei decenni si sono succeduti vari provvedimenti normativi di riforma del
settore che hanno preparato il terreno giuridico e dottrinale che ha consentito di
addivenire alla disciplina attuale. In particolare sono da segnalare due norme:
1. la L. 29 marzo 1983, n. 93 “Legge quadro sul pubblico impiego”;
2. il D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29.
La legge del 1983 in particolare ha riconosciuto il ruolo della contrattazione collettiva
nella disciplina degli aspetti del pubblico impiego non sottoposti a riserva di legge o
ad atti unilaterali della Pubblica Amministrazione.
Tuttavia la fonte negoziale, per dispiegare i propri effetti, deve essere oggetto di una
complessa procedura che prevede il recepimento del contratto collettivo tramite un
decreto del Presidente della Repubblica. Comunque sia la norma pone per la prima
volta dei principi importanti: efficienza del settore pubblico; perequazione e
trasparenza del trattamento economico; riassetto dei profili professionali. Tutti questi
principi sono stati ripresi ed implementati dal D. Lgs. 29/19932.
La norma ha senza dubbio una portata realmente riformatrice del settore poiché,
insieme alla L. 23 ottobre 1992, n. 421, si realizza la “privatizzazione” o
“contrattualizzazione” del pubblico impiego.
La riforma poggia su tre pilastri:
2 La norma è stata integrata e parzialmente modificata dai decreti legislativi 247/1993; 470/1993; 546/1993 e
dalla L. 273/1995. In seguito la norma è stata oggetto di profonde revisioni per effetto della L. 59/1997 (c.d.
Legge Bassanini), in base alla quale sono stati emanati i decreti legislativi 396/1997 in materia di
contrattazione collettiva; 80/1998 in materia di organizzazione, di rapporto di lavoro e di giurisdizione nelle
controversie di lavoro; 387/1998 modificativo dei decreti legislativi 29/1993 e 80/1998.
6
1. estensione delle norme del diritto privato al rapporto di pubblico impiego;
2. diretta applicabilità della disciplina della contrattazione collettiva;
3. attribuzione al datore di lavoro pubblico degli stessi poteri di gestione del
rapporto propri del datore di lavoro privato.
2.3. La seconda privatizzazione.
Una seconda fase di riforme risale alle c.d. Leggi Bassanini, in particolare:
1. la L. 59/1997;
2. la L. 127/1997;
Entrambe le norme riaprono i termini della legge delega contenuta nella L. 421/1992
e pongono ulteriori principi direttivi:
-
estensione delle norme di diritto privato anche al rapporto di lavoro dei dirigenti;
-
creazione di un ruolo unico della dirigenza;
-
semplificazione e riordino della contrattazione collettiva;
-
definitiva devoluzione al giudice ordinario di tutte le controversie di lavoro;
-
previsione di procedure di consultazione delle organizzazioni sindacali
firmatarie dei contratti collettivi prima dell'adozione di atti di organizzazione
interna;
-
creazione di un codice di comportamento dei dipendenti ed adozione di codici
analoghi da parte delle singole amministrazioni.
Sulla base di questi criteri viene emanato il D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, che ha
riscritto gran parte del D. Lgs. 29/1993 ed inserito le seguenti finalità:
-
separazione degli atti (di diritto pubblico) di organizzazione degli uffici e gli atti
(di diritto privato) di regolazione del rapporto di lavoro;
-
valorizzazione del ruolo della contrattazione collettiva con devoluzione
esclusiva della disciplina dei trattamenti retributivi;
-
netta separazione tra atti di indirizzo politico, spettante agli organi di governo, e
potere gestionale, spettante alla dirigenza;
-
contrattualizzazione del rapporto di impiego dei dirigenti;
-
revisione delle regole organizzative dei pubblici uffici ed attribuzione
dell'autonomia gestionale ai dirigenti;
-
revisione delle regole relative al reclutamento del personale;
7
-
estensione della legislazione privatistica in tema di impiego flessibile;
-
estensione della disciplina privatistica in tema di mansioni, mobilità e
trasferimento di attività;
In seguito, con L. 16 giugno 1998, n. 191, c.d. Bassanini ter, è stato emanato il D.
Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, che ha introdotto notevoli innovazioni, soprattutto in
tema di:
-
accesso alla dirigenza, prevedendo l'obbligo dei concorsi per esami;
-
formazione dei dirigenti;
-
durata degli incarichi dirigenziali;
-
possibilità per i dipendenti pubblici di essere destinati temporaneamente presso
pubbliche amministrazioni di Stati comunitari;
-
collocamento in disponibilità, con l'introduzione della previsione che la disciplina
della mobilità collettiva si applica anche quando le dichiarazioni di eccedenze
siano fatte in occasioni distinte durante l'anno;
-
nuovi requisiti per i concorsi pubblici;
-
revisione più puntuale della disciplina concernente l'esperimento del tentativo
obbligatorio di conciliazione, con la previsione che il giudice, rilevato che la
domanda giudiziale sia stata posta prima della scadenza del termine di 90
giorni dalla promozione del tentativo, deve sospendere il giudizio e fissare un
termine perentorio di 60 giorni per la sua promozione ex art. 412 bis c.p.c.
Infine il D. Lgs. 267/2000, Testo Unico degli Enti Locali (T.U.E.L.) ha raccolto, agli
artt. 88 e seguenti, le norme specifiche applicabili al personale degli enti locali.
CAPITOLO 3 - LA DISCIPLINA ATTUALE: IL DECRETO LEGISLATIVO 30 MARZO
2001, N. 165
3.1. Caratteristiche, articolazione ed ambito di applicazione della norma.
Questo lungo percorso riformatore ha portato da ultimo alla emanazione del D. Lgs.
30 marzo 2001, n. 165, “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche”, attuativo della delega contenuta nella L. 24
novembre 2000, n. 340.
Il D. Lgs. 165/2001 ha una natura compilativa, nel senso che non innova rispetto al
8
D. Lgs. 29/1993, limitandosi ad inserire alcune norme di raccordo ed a colmare
alcune lacune normative.
Il nuovo assetto normativo scaturente dal D. Lgs. 165/2001 presenta alcune
caratteristiche fondamentali:
1.
separazione tra materie riservate alla legge e agli atti unilaterali della Pubblica
Amministrazione e materie assoggettate alla disciplina privatistica;
2.
separazione tra compiti di indirizzo politico-amministrativo e compiti di
organizzazione gestionale degli uffici e dei rapporti di lavoro;
3.
ampliamento della contrattazione collettiva;
4.
riforma della disciplina della dirigenza pubblica;
5.
allineamento della disciplina del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti a
quella privatistica, con particolare riferimento al tema della mobilità individuale e
collettiva;
6.
devoluzione del contenzioso al giudice ordinario ed applicazione del tentativo
obbligatorio di conciliazione.
La struttura del D. Lgs. 165/2001 può essere così schematizzata:
1.
Titolo I (art. 1-9): principi generali;
2.
Titolo II (art. 10-39):organizzazione, suddiviso in più capi relativi alla
trasparenza amministrativa (art. 10-12), disciplina dei dirigenti (artt. 13-29),
mobilità del dipendente pubblico (artt. 30-34bis) e reclutamento del personale
(artt. 35-39)
3.
Titolo III (artt. 40-50): contrattazione collettiva e rappresentatività sindacale;
4.
Titolo IV (artt. 51-57): disciplina del rapporto di lavoro;
5.
Titolo V (artt. 58-62): spesa del personale della Pubblica Amministrazione;
6.
Titolo VI (artt. 63-66): devoluzione della giurisdizione al giudice ordinario;
7.
Titolo VII (artt. 67-73): norme transitorie e finali.
La disciplina del decreto legislativo si applica a tutte le pubbliche amministrazioni3,
3 Art. 1, comma 2, D. Lgs. 165/2001: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni
dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed
amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità
montante, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non
economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di
cui al secreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”.
9
con le sole eccezioni previste dal successivo art. 34
3.2. L'accesso al lavoro pubblico.
3.2.1. L'accesso tramite procedure selettive.
Anche se il legislatore ha portato avanti un processo di privatizzazione del pubblico
impiego, ciò non esclude che vi siano delle peculiarità dettate dalla natura pubblica
del datore di lavoro.
Il combinato disposto dell'art. 97 della Costituzione e delle norme speciali sopra
richiamate stabilisce che l'assunzione nelle pubbliche amministrazioni avvenga:
1.
tramite procedure selettive volte ad accertare la professionalità e che
garantiscano imparzialità, oggettività, trasparenza e celerità;
2.
mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, per le qualifiche
per le quali è richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo;
3.
attraverso l'assunzione obbligatoria dei soggetti appartenenti a categorie
protette, secondo quanto stabilito dalla L. 68/1999.
La norma ha lo scopo di assicurare imparzialità ed efficienza dell'azione
amministrativa, poiché il meccanismo concorsuale dovrebbe garantire la selezione
per personale qualificato.
Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale con sentenza 5 luglio 2004, n. 205
che ha ribadito l'inderogabilità del principio del concorso pubblico e che tale regola
può dirsi rispettata solo quando le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed
irragionevoli prove di restrizione dell'ambito dei soggetti legittimati a partecipare.
Pertanto il principio è incompatibile con la riserva integrale dei posti disponibili nel
ruolo in favore di personale interno.
L'art. 35 D. Lgs. 165/2001 prevede che la selezione debba avvenire nel rispetto di
alcuni principi fondamentali:
1.
adeguata pubblicità della selezione e delle modalità di svolgimento che
garantiscano imparzialità ed economicità;
2.
adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti per la verifica dei requisiti
attitudinali e professionali richiesti;
4 Eccezioni sono previste per i magistrati ordinari, amministrativi e contabili; per avvocati e procuratori dello
Stato; per il personale militare, delle forze di polizia, della carriera diplomatica e prefettizia; per i dipendenti
degli enti che svolgono la propria attività nelle materie del risparmio, credito e valuta, nonché tutela del
risparmio, dei valori mobiliari della concorrenza e del mercato; dipendenti di organi costituzioni ed alcune
autorità indipendenti; personale della carriera dirigenziale penitenziaria.
10
3.
rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori;
4.
decentramento delle procedure;
5.
composizione delle commissioni esclusivamente con esperti nelle materie del
concorso e che non ricoprano incarichi politici o sindacali.
3.2.2. L'accesso tramite procedure non selettive.
Per le qualifiche ed i profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola
dell'obbligo, l'assunzione avviene mediante avviamento degli iscritti nelle liste di
collocamento.
Infine la legge 68/1999 disciplina il tema del collocamento obbligatorio ai fini
dell'inserimento lavorativo delle c.d. categorie protette, vale a dire le persone disabili.
L'art. 35, comma 2, D. Lgs. 165/2001 fa esplicito richiamo alla normativa del 1999 ed
impone l'obbligo di assunzione delle persone disabili, con precisi criteri di
proporzione numerica e previa verifica della compatibilità della invalidità con le
mansioni da svolgere.
Da notare che sul tema è intervenuta la Cass. Sez. lav. con sent. 3120/1999
negando l'esistenza di un diritto soggettivo all'assunzione per gli appartenenti alle
categorie protette, ma soltanto l'esistenza di un interesse legittimo, al quale si correla
la discrezionalità amministrativa nella valutazione dei requisiti.
3.2.3. Le incompatibilità.
Dall'art. 98 della Costituzione deriva un regime di incompatibilità tra rapporto di
lavoro pubblico ed altre attività di lavoro (c.d. dovere di esclusività del dipendente
pubblico). Il D. Lgs. 165/2001 stabilisce una rigida incompatibilità, che tuttavia non si
applica ai dipendenti pubblici in regime di tempo parziale con prestazione lavorativa
non superiore al 50% di quella a tempo pieno.
Il D. Lgs. 165/2001 prevede inoltre un regime in materia di cumulo di incarichi, che
ha come regola generale il divieto. L'art. 53, comma 2, afferma espressamente che
“Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non
compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o
disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente
autorizzati”.
11
Dunque il divieto non è assoluto e dalla norma in esame si possono trarre le seguenti
conclusioni:
1.
le amministrazioni di appartenenza possono conferire incarichi aggiuntivi in
presenza di una apposita previsione legislativa o con espressa autorizzazione
che tenga conto delle specifiche competenze e professionalità del dipendente
incaricato;
2.
le pubbliche amministrazioni possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di
altre amministrazioni solo con la preventiva autorizzazione dell'amministrazione
di appartenenze;
3.
i soggetti pubblici o privati che intendono conferire un incarico a un dipendente
pubblico devono preventivamente richiedere, anche per mezzo del dipendente
stesso, l'autorizzazione all'amministrazione di appartenenza.
La violazione delle norme in questione è punita con l'acquisizione da parte
dell'amministrazione di appartenenza del compenso ricevuto dal dipendente, fermo
restando la responsabilità disciplinare.
3.2.4. Il contratto individuale di lavoro.
Una volta espletata la procedura di selezione viene stipulato il contratti individuale di
lavoro con i candidati che l'abbiano superata.
Il rapporto di lavoro pubblico sorge da un contratto individuale di lavoro, ovvero
dall'accordo mediante il quale una parte si obbliga, a fronte di una retribuzione, a
prestare la propria attività intellettuale o manuale. Per la sua sussistenza è
necessaria la presenza di alcuni elementi caratterizzanti, al di là delle denominazioni
formali, quali ad esempio la subordinazione gerarchica del prestatore di lavoro ed il
suo inserimento nell'organizzazione interna.
La sottoscrizione di questo contratto ha sostituito il provvedimento di nomina, che
prima della contrattualizzazione del pubblico impiego, rappresentava l'atto con il
quale si determinava l'immissione in servizio del dipendente. È solo con la firma del
contratto individuale che si formalizza il rapporto di lavoro5. Da ciò consegue che la
tutela giurisdizionale del dipendente deve ritenersi soggetta a prescrizione e non a
5 Cons. Stato, Sez. I, 1849/2002.
12
termine di decadenza6 e che il potere di autotutela dell'amministrazione non può
estendersi al contratto di lavoro individuale7.
Quindi la fase di stipulazione del contratto individuale di lavoro è una fase ben
distinta e successiva alla fase di espletamento delle procedure concorsuali che si
conclude con l'approvazione delle graduatorie, restando quest'ultima sottoposta alla
disciplina dei provvedimenti amministrativi.
Va tenuto presente che i dipendenti pubblici, con la sottoscrizione del contratto
individuale di lavoro, accettano che la fonte regolatrice del rapporto sia la disciplina
contenuta nel contratto collettivo, al quale il contratto individuale rinvia8
3.2.5. Periodo di prova e formazione del personale.
L'impiegato assunto in servizio non ottiene subito l'iscrizione in ruolo vale a dire la
stabilità, ma deve soggiacere ad un periodo di prova di quattro mesi (o due mesi per
le professionalità inferiori) ai fini del quale si computa soltanto il periodo di servizio
effettivamente reso.
Infine l'art. 7 bis, D. Lgs. 165/2001 prevede, al fine di mantenere ed accrescere la
competenza
del
personale
dipendente,
che
le
pubbliche
amministrazioni
predispongano annualmente un piano di formazione del proprio personale.
3.3. Gli effetti della privatizzazione: dal pubblico impiego al lavoro pubblico. Il ruolo
della contrattazione collettiva.
Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha apportato profonde modifiche
al procedimento di contrattazione.
Innanzitutto il D. Lgs. 29/1993 ha abolito la previsione per la quale il contratto
collettivo acquistava efficacia solo a seguito del recepimento di quest'ultimo ad opera
di un D.P.R., rendendo così la contrattazione collettiva una fonte primaria di
disciplina del rapporto di lavoro pubblico, analogamente a quanto avviene per il
rapporto di lavoro privato.
In base all'art. 40 D. Lgs. 165/2001, che ha sostituito l'art. 45 D. Lgs. 29/1993, “La
contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed
6 Cfr. Tar Lombardia, Sez. II, n. 5944/2000.
7 Cfr. Tar Toscana, Sez. I, n. 707/1999.
8 Tar Lazio, Sez. I, sent. n. 1323/1998.
13
alle relazioni sindacali” e si sviluppa su due livelli:
1.
contratti nazionali collettivi di comparto;
2.
contratti collettivi decentrati integrativi9.
La contrattazione collettiva di comparto, ovvero per settori affini, rappresenta l'unità
fondamentale della contrattazione collettiva10 e si svolge tra l'ARAN e le
confederazioni sindacali maggiormente rappresentative. La contrattazione collettiva
disciplina la durata dei contratti collettivi nazionali ed integrativi, la struttura
contrattuale ed i rapporti tra i diversi livelli. Nei limiti fissati dalla contrattazione
nazionale, le pubbliche amministrazioni devono attivare autonomi livelli di
contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dalla
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Ovviamente
non è possibile sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi in contrasto con i
vincoli e gli obblighi derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale, pena la nullità
di ogni clausola difforme11.
L'art. 41, secondo comma, D. Lgs. 165/2001 fa riferimento ad accordi che
definiscono o modificano i comparti di contrattazione o che regolano istituti comuni a
più
pubbliche
amministrazioni.
Si
tratta
della
contrattazione
di
livello
intercompartimentale, che tuttavia, a seguito della valorizzazione della contrattazione
collettiva nazionale ed integrativa ha visto di molto erodere il proprio ambito.
Merita inoltre evidenziare la particolare attenzione che il legislatore della riforma ha
posto sui c.d. vincoli di bilancio. In materia è prevista un'apposita procedura per
l'accertamento della compatibilità economica e finanziaria ed un successivo sistema
di verifica12, del quale sono investiti i comitati di settore, il Governo e gli organi di
controllo interno di ciascuna amministrazione. Al buon esito di queste procedure è
subordinata la stipula del contratti collettivi integrativi.
Per quanto attiene al trattamento economico del dipendenti pubblici, questa materia
9 Per la disciplina delle materie comuni a più comparti sono previsti i c.d. contratti o accordi quadro, che
sostituiscono il livello intercompartimentale e sono validi per tutti i lavoratori e per tutte le amministrazioni.
10 I contratti collettivi di contrattazione sono stati definiti con appositi Contratti Collettivi Nazionali Quadro
(CCNQ), l'ultimo dei quali, per il quadriennio 2002-2005, è stato sottoscritto con accordo de 18/12/2002. I
comparti di contrattazione collettiva sono i seguenti: Ministeri; Enti pubblici non economici; Regioni ed
autonomie locali; Sanità; Ricerca; Scuola; Università; Aziende; Presidenza del Consiglio; Agenzie fiscali;
Accademie di belle arti, di danza ed arte drammatica; Enti ex. art. 70 D. Lgs. 165/2001). I dirigenti
costituiscono infine un'ulteriore e distinta area contrattuale, così come i vicedirigenti.
11 V. art. 40, terzo comma, D. Lgs. 165/2001.
12 V. artt. 39, comma 3 ter, L. 449/1997 e 40 bis, D. Lgs. 165/2001.
14
è di esclusiva competenza della contrattazione collettiva nazionale13. La riserva fa
riferimento ai minimi tabellari che devono essere garantiti dalle pubbliche
amministrazioni; mentre per quanto attiene ai trattamenti economici accessori, questi
rientrano nel potere gestionale dei dirigenti, benché nel rispetto di quanto stabilito in
sede di contrattazione collettiva, la quale deve indicare i criteri oggettivi per
l'attribuzione di tali trattamenti, con particolare riferimento:
1.
alla produttività individuale;
2.
alla produttività collettiva tenendo conto dell'apporto di ciascun dipendente;
3.
all'effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate obiettivamente
pericolose o dannose per la salute.
La contrattazione collettiva si svolge tra l'ARAN (Agenzia per la rappresentanza
negoziale
delle
pubbliche
amministrazioni)
ed
i
sindacati
maggiormente
rappresentativi.
Nel settore pubblico la maggiore rappresentatività è sottoposta a criteri oggettivi di
accertamento definiti dall'art. 43 D. Lgs. 165/200114.
3.3.1. Il procedimento di contrattazione collettiva.
L'art. 47 D. Lgs. 165/2001 disciplina il procedimento di contrattazione, riassumibile in
quest'ordine:
1.
i comitati di settore deliberano gli indirizzi cui deve attenersi l'Aran, che poi darà
avvio alle trattative;
2.
una volta raggiunta l'ipotesi di accordo, l'Aran invia il testo al comitato di settore
per acquisirne il parere, che deve essere reso entro 5 giorni;
3.
in caso di parere negativo si riaprono le trattative. In caso di parere favorevole
l'Aran trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei Conti per
la certificazione della compatibilità del contratto con i vincoli di bilancio. La
Corte deve deliberare entro 15 giorni;
13 V. art. 45, D. Lgs. 165/2001.
14 Art. 43, primo comma, D. Lgs. 165/2001: “L'Aran ammette alla contrattazione collettiva nazionale le
organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell'area una rappresentatività non inferiore al 5 per
cento, considerando a tal fine la media tra il dato associativo e il dato elettorale. Il dato associativo è
espresso dalla percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali rispetto al totale delle
deleghe rilasciate nell'ambito considerato. Il dato elettorale è espresso dalla percentuale dei voti ottenuti
nelle elezioni delle rappresentanze unitarie del personale, rispetto al totale dei voti espressi nell'ambito
considerato”.
15
4.
in caso di parere positivo (o decorsi inutilmente 15 giorni), l'Aran sottoscrive
l'accordo. In caso di parere negativo devono essere assunte le iniziative
necessarie per riportare i costi contrattuali all'interno dei vincoli di bilancio
oppure riavviate le procedure negoziali;
La procedura di certificazione deve comunque concludersi entro 40 giorni, salvo una
ulteriore sospensione per l'esame dell'ipotesi di accordo da parte del Consiglio dei
Ministri. In ogni caso decorsi 55 giorni i contratti sono efficaci15. Sempre in tema di
efficacia del contratto, l'art. 40, quarto comma,. D. Lgs. 165/2001 dispone che “Le
pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi
nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano
l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti”.
Questa previsione elimina alla radice ogni problema circa la vincolatività dei contratti
per la pubblica amministrazione, che è comunque rappresentata da un organismo
unitario; eccezion fatta per l'importante deroga introdotta dall'art. 17, L. 448/2001
(Legge Finanziaria per il 2002)16. Diverso è invece il discorso per il singolo
dipendente. L'esclusione del recepimento del contratto con atto regolamentare da
parte della pubblica amministrazione ha posto il problema della sua applicabilità erga
omnes. Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale con sent. 30/09/1997
affermando che: “il pubblico dipendente (...) rinviene nel contratto individuale di
lavoro (...) la fonte regolatrice del proprio rapporto: l'obbligo di conformarsi,
negozialmente assunto, nasce proprio dal rinvio alla disciplina collettiva contenuto
[necessariamente, n.d.a.] in tale contratto”.
3.4. La normativa applicabile al lavoro pubblico.
Il rapporto di lavoro pubblico, per quanto attiene alla normativa civilistica, è oggi
disciplinato dalle seguenti norme:
1.
artt. 2094-2129 c.c. (sezioni II e III, capo I, titolo II del Libro V);
2.
leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell'impresa17;
15 Previsione introdotta dall'art. 1, comma 548, L. 296/2006 (Legge finanziaria 2007).
16 La norma, modificando il D. Lgs. 165/2001, ha previsto che, qualora i comitati di settore, di cui ne è istituito
uno per ciascun comparto di contrattazione, rilevino costi non compatibili con i vincoli di bilancio a norma
dell'art. 40 D. Lgs. 165/2001, le relative clausole dell'accordo integrativo siano nulle di diritto e non possono
essere applicate.
17 Tra le quali spicca, per importanza, il D. Lgs. 626/1994 in tema di salute e sicurezza sul luogo di lavoro.
16
3.
Statuto dei Lavoratori (L. 300/1970), applicabile a prescindere dal numero dei
dipendenti.
Oltre a quanto detto in tema di assunzione, le eccezioni più rilevanti che si
riscontrano rispetto al modello normativo generale riguardano la disciplina delle
mansioni e quella della mobilità.
3.4.1. Poteri del privato datore di lavoro.
Tra i punti più qualificanti della riforma del lavoro pubblico vi è l'art. 5, D. Lgs.
165/2001, secondo il quale: “le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le
misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti
alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”.
Ciò implica che la pubblica amministrazione non si trova più nella posizione di
supremazia speciale, bensì in una posizione paritaria rispetto al lavoratore. Inoltre la
qualificazione come atti di diritto privato, anziché provvedimenti amministrativi, degli
atti
di
gestione
del
rapporto
di
lavoro
alle
dipendenze
delle
pubbliche
amministrazioni, determina alcune conseguenze importanti, nel senso che tali atti:
-
non hanno più l'obbligo della motivazione, se non nei casi espressamente
previsti dalla legge;
-
non perseguono direttamente un interesse pubblico, ma semplicemente
l'ordinario interesse del dirigente che li pone in essere, identificabile con le
esigenze organizzative.
Non essendo atti amministrativi, gli atti di gestione non devono necessariamente
essere assunti nella forma della delibera o del decreto o della determinazione
dirigenziale; bensì mediante l'adozione di regolamenti interni, analogamente ai
regolamenti aziendali; la stipula di contratti individuali e la sottoscrizione delle
comunicazioni rivolte ai lavoratori.
A ciò consegue la subordinazione del dipendente nei confronti del datore di lavoro,
identificabile nell'assoggettamento del lavoratore al potere direttivo, organizzativo,
disciplinare e di controllo del datore, il quale incontra il limite del principio di non
discriminazione, ovvero nel divieto di condotta antisindacale, nel divieto di
discriminazione politica, razziale, religiosa, di lingua o sesso, anche se si concretizza
nella concessione di trattamenti economici di maggior favore, ma fondate su tali
17
motivi.
3.4.1.1. Nuove forme di discriminazione: il fenomeno del mobbing.
Un fenomeno che da tempo ormai è venuto all'attenzione dell'opinione pubblica è
quello del mobbing. Sul tema la giurisprudenza ha iniziato una propria elaborazione
volta a positivizzare gli elementi costitutivi di questa forma di discriminazione.
A tal proposito la configurazione più diffusa tra la giurisprudenza di merito consiste
nell'attuazione di pratiche dirette ad isolare il lavoratore dall'ambiente lavorativo,
marginalizzandone il ruolo nella comunità di lavoro e isolandolo, sia logisticamente
che funzionalmente, dai colleghi.
La Corte Costituzionale ha definito il mobbing come un complesso fenomeno
consistente in una serie di atti o comportamenti vessatori, protratti nel tempo, posti in
essere nei confronti di un lavoratore da parte dei componenti del gruppo di lavoro in
cui è inserito o dal suo capo, caratterizzati da un intento di persecuzione ed
emarginazione finalizzato (mobbing strategico) o no (mobbing persecutorio)
all'obiettivo primario di escludere la vittima18. Dunque non si deve credere che il
mobbing sia un comportamento che soltanto il datore di lavoro possa mettere in atto,
ben potendo, un simile atteggiamento, provenire dai colleghi, anche di grado
inferiore.
Nonostante il tema sia di stretta attualità, ancora non è semplice identificare i casi
reali di mobbing e capire quando veramente si possa parlare di mobbing.
L'INAIL, con circolare 71/2003 ha elencato le situazioni tipiche del mobbing:
-
marginalizzazione dell'attività lavorativa;
-
svuotamento di mansioni e mancata assegnazione dei compiti e degli strumenti
lavorativi;
-
ripetuti trasferimenti ingiustificati;
-
prolungata attribuzione di compiti dequalificanti od esorbitanti rispetto al profilo
professionale ed alle eventuali condizioni psichiche e fisiche;
-
impedimento sistematico e strutturale all'accesso alle notizie, anche in relazione
all'ordinaria attività di lavoro;
-
esercizio esasperato ed eccessivo delle forme di controllo.
18 Corte Cost. 359/2003.
18
Allo stato attuale tuttavia manca una normazione primaria che consenta di
identificare chiaramente il mobbing; anche se la giurisprudenza di legittimità ha
rinvenuto nel mobbing una violazione degli obblighi contrattuali derivanti dal rapporto
di lavoro, indipendentemente dalla natura dei danni subiti19.
Anche in considerazione della natura della responsabilità, è di notevole importanza
che il CCNL Regioni e Autonomie Locali punisca quei comportamenti che, alla luce di
quanto detto sopra, possono essere identificati come mobbing.
Il CCNL 11 aprile 2008, riprendendo una previsione già contenuta nel previgente
CCNL, punisce con la sanzione della sospensione dal servizio con privazione della
retribuzione fino ad un massimo di 10 giorni in caso di “sistematici e reiterai atti o
comportamenti aggressivi, ostili e denigratori che assumano forme di violenza morale
o di persecuzione psicologica nei confronti di un altro dipendente” e con la più grave
sanzione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un
minimo di 11 giorni fino ad un massimo di 6 mesi per “esercizio, attraverso
sistematici e reiterati atti e comportamenti aggressivi, ostili e denigratori, di forme di
violenza morale o di persecuzione psicologica nei confronti di un altro dipendente al
fine di procurargli un danno in ambito lavorativo o addirittura di escluderlo dal
contesto lavorativo”20.
3.5. La struttura del pubblico impiego.
3.5.1. Pianta organiche, dotazione e ruolo.
La struttura del pubblico impiego si suddivide in:
1.
Pianta organica, che individua il complesso delle posizioni lavorative previste
dal disegno organizzativo dell'ente;
2.
Dotazione organica, che indica il numero complessivo dei posti effettivamente
assegnati a ciascuna amministrazione;
3.
Ruoli, che rappresentano i posti stabili e permanenti nel tempo presenti in
pianta organica. A sua volta i ruoli si possono distinguere in centrali o periferici;
tecnici o amministrativi e ad esaurimento.
In base all'art. 6, D. Lgs. 165/2001, l'organizzazione e la disciplina degli uffici, la loro
19 Cass. S.U., n. 8438/2004.
20 Art. 3, comma 5, lett. l) e comma 6, lett. c), CCNL Regioni e Autonomie Locali 2006-2009.
19
consistenza e la determinazione delle dotazioni organiche, sono stabilite in funzione
dell'accrescimento
dell'efficienza
delle
pubbliche
amministrazioni,
della
razionalizzazione del costo del lavoro e della migliore utilizzazione delle risorse
umane. Naturalmente non possono essere individuate posizioni in soprannumero.
3.5.2. Qualifica funzionale.
La disciplina della qualifica funzionale e delle aree di classificazione è lasciata alla
contrattazione collettiva, che ha sostituito la precedente disciplina, dettata dalla L.
312/1980. Attualmente il sistema della classificazione delle qualifiche prevede la
suddivisione in aree, all'interno delle quali sono collocati i profili professionali, che
descrivono i contenuti specifici relativi all'area di appartenenza. All'interno della
singola area, ogni profilo si contraddistingue per differenti gradi di complessità e
pertanto può essere collocato su posizioni economiche diverse, ciascuna
contrassegnata da un numero.
In particolare per quanto riguarda il personale inquadrato all'interno del CCNL
Regioni ed Autonomie Locali sono previste quattro categorie così suddivise:
-
categoria A, nella quale sono state accorpate le precedenti qualifiche da I a III;
-
categoria B, nella quale sono state accorpate le precedenti qualifiche IV e V;
-
categoria C, che coincide con la precedente qualifica VI;
-
categoria D, nella quale sono state accorpate le precedenti qualifiche VII e VIII.
L'art. 17 bis, D. Lgs. 165/2001 ha previsto la vice dirigenza, che ancora non è stata
istituita e che dovrebbe andare a sostituire le “posizioni organizzative”.
In tal modo i dirigenti degli uffici pubblici possono delegare funzioni proprie a
personale con posizione a partire dalle categorieC2, C3 o equivalenti e la
conseguente responsabilità della gestione della materia affidata.
3.6. I doveri dell'impiegato.
La materia dei doveri dell'impiegato è disciplinata dagli artt. 54 e 55 D. Lgs.
165/2001, in base ai quali i doveri sono definiti dal codice di comportamento uniforme
adottato dal Dipartimento della Funzione Pubblica, sentite le confederazioni sindacali
maggiormente rappresentative e dai codici di comportamento adottati dalle singole
pubbliche amministrazioni, i quali contengono eventuali integrazioni e specificazioni.
20
In linea generale i doveri del dipendente pubblico possono essere suddivisi in due
tipologie:
-
doveri di carattere pubblicistico: si tratta del dovere di fedeltà alla Repubblica di
cui all'art. 51 Cost.; rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento di cui
all'art. 97 Cost;
-
doveri di carattere privatistico; si tratta dei doveri di diligenza, obbedienza e
fedeltà sanciti dagli artt. 2104 e 2105 c.c. per il rapporto di lavoro privato.
L'elencazione più in dettaglio dei singoli doveri è lasciata ai CCNL, in particolare si
tratta degli obblighi di:
1.
imparzialità, correttezza, collaborazione e trasparenza nei confronti dei cittadini
e dell'utenza;
2.
efficienza nello svolgimento delle funzioni;
3.
attenersi scrupolosamente agli standard di qualità riportati dalle Carte dei
Servizi;
4.
responsabilizzazione in relazione ai compiti svolti e di informazione e relazione
agli uffici di controllo interno;
5.
semplificazione delle attività amministrative in favore dei cittadini e delle
imprese;
e dei divieti di :
6.
sfruttare nella vita sociale la posizione pubblica ricoperta;
7.
divulgare notizie di ufficio;
8.
partecipare
ad
organizzazioni
la
cui
attività
possa
arrecare
danni
all'amministrazione e di collaborare con soggetti professionali che abbiano
interessi
economici
afferenti
alle
attività
istituzionali
della
pubblica
amministrazione.
3.7. I diritti del dipendente pubblico.
3.7.1. Il diritto all'ufficio.
In questo caso è più opportuno parlare di legittima aspettativa e si fa riferimento
all'aspettativa del dipendente pubblico di non essere rimosso dal proprio ufficio se
non nei casi previsti dalla legge, quali gravi malattie o infortuni che rendano
impossibile svolgere qualsiasi lavoro, o dai contratti collettivi.
21
3.7.2. Il diritto alla funzione.
Il diritto alla funzione consiste nel diritto all'esercizio delle funzioni inerenti alla propria
qualifica. In base all'art. 52 D. Lgs. 165/2001 il dipendente pubblico può essere
adibito:
-
alle mansioni per le quali è stato assunto;
-
alle
mansioni
considerate
equivalenti
nell'ambito
della
classificazione
professionale prevista dai contratti collettivi;
-
alle mansioni corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente
acquisito per effetto dello sviluppo professionale o di procedure concorsuali o
selettive.
3.7.2.1. La disciplina delle mansioni.
In tema di mansioni si deve partire dall'art. 2103 c.c., il quale fissa due principi:
1.
l'applicazione a mansioni superiori comporta il diritto al conseguente
trattamento economico e la definitività di tali mansioni, purché ciò non sia stato
determinato dalla necessità di sostituire personale assente con diritto alla
conservazione del posto, dopo un periodo predeterminato dai contratti collettivi
e comunque non superiore a tre mesi;
2.
il divieto assoluto dell'applicazione a mansioni inferiori
La disciplina civilistica si applica solo parzialmente al pubblico impiego, in quanto
l'art. 52 D. Lgs. 165/2001 prevede una disciplina ad hoc, che si fonda su due principi:
1.
il lavoratore può essere assegnato soltanto a mansioni per le quali è stato
assunto;
2.
il lavoratore deve essere assegnato a mansioni corrispondenti alla qualifica
superiore che abbia successivamente acquisito a seguito di procedure
concorsuali o selettive.
Al di fuori di questi casi l'esercizio di fatto di mansioni diverse dalla qualifica di
appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore.
Tuttavia per obiettive esigenze di servizio, il dipendente pubblico può essere
temporaneamente adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente
superiore:
1.
in caso di vacanza di posto in organico, per un periodo non superiore a 6 mesi,
22
prorogabili fino a 12 purché siano state avviate le procedure per la copertura dei
posti vacanti;
2.
nel caso di sostituzione di personale assente con diritto alla conservazione del
posto, ad eccezione dell'assenza per ferie.
In tali casi, e soltanto per il periodo di effettiva prestazione, il lavoratore ha diritto al
trattamento economico superiore. Al di fuori di questi casi l'assegnazione è nulla,
fermo restando il diritto del dipendente alla percezione del trattamento economico
superiore. Nel pubblico impiego non trova quindi applicazione l'art. 2103 c.c.
La disciplina delle mansioni superiori si applica solo quando l'attribuzione dei compiti
sia contemporaneamente prevalente sotto il profilo:
1.
qualitativo;
2.
quantitativo;
3.
temporale21.
3.7.2.2. Altri istituti modificativi del rapporto di impiego.
Il rapporto di impiego e dunque le mansioni svolte dal dipendente possono trovare
occasione di modifica e variazione a seguito dell'applicazione dei seguenti istituti:
1.
aspettativa; determina la sospensione dell'obbligo della prestazione lavorativa,
la perdita della retribuzione e non è utile ai fini del computo dell'anzianità di
servizio. Può essere concessa per i seguenti motivi:
c
servizio militare;
c
comprovati motivi personali o di famiglia;
c
mandato parlamentare, amministrativo o sindacale;
c
svolgimento di attività presso soggetti od organismi pubblici o privati,
anche internazionali, ai sensi dell'art. 23 bis, D. Lgs. 165/2001.
2.
collocamento in disponibilità; può essere attivato a seguito dell'infruttuosità della
procedura di mobilità collettiva od immediatamente se le eccedenze sono
inferiori a 10 unità. Anche in questo caso non vi è più l'obbligo della
prestazione, si determina la perdita della retribuzione ed il periodo non è
21 V. Cass. sent. n. 4272/2007: il temporaneo svolgimento di mansioni superiori a quelle previste dalla categoria
di inquadramento non determina automaticamente un diritto per il lavoratore alla promozione di qualifica.
Poiché, a tale fine, è necessario che le diverse mansioni abbiano non solo una rilevanza qualitativa, ma anche
una quantitativa, ovvero di frequenza e ripetitività, rispetto a quelle assegnate al momento dell'assunzione.
23
computabile ai fini dell'anzianità di servizio;
3.
comando; è l'ipotesi in cui il dipendente viene chiamato a prestare servizio
presso un'altra amministrazione pubblica diversa rispetto a quella di
appartenenza. Il comando è un istituto eccezionale e può essere disposto per
riconosciute esigenze di servizio o quando sia richiesta una speciale
competenza. In pendenza del procedimento di comando, l'amministrazione può
concedere l'immediata utilizzazione del dipendente, ai sensi dell'art. 17, L.
127/1997;
4.
distacco; è un istituto introdotto dalla prassi amministrativa con il quale si indica
la
posizione
del
dipendente
che
venga
assegnato
dalla
pubblica
amministrazione a prestare servizio in un ufficio diverso da quello nel quale è
formalmente incardinato, al fine di sopperire ad esigenze temporanee od in
attesa del provvedimento di trasferimento;
5.
collocamento fuori ruolo; si ha quando un pubblico dipendente viene destinato a
svolgere presso una struttura amministrativa diversa da quella di appartenenza
una funzione
che è comunque attinente ad interessi della propria
amministrazione, ma che non rientrano nei compiti istituzionali propri di
quest'ultima. Il collocamento fuori ruolo non prevede una durata temporale ed è
sempre autorizzato da specifiche previsioni legislative;
6.
temporaneo servizio all'estero; è una novità introdotta dal D. Lgs. 165/2001
nell'ottica di favorire lo scambio di esperienze tra amministrazioni dei Paesi
comunitari o di Stati con i quali vi siano specifici accordi
3.7.2.3. Il divieto di dequalificazione.
Al diritto alla funzione si correla il divieto di demansionamento. Proprio in quanto
diritto soggettivo, il legislatore è intervenuto applicando anche al lavoratore pubblico
il divieto, già vigente nel lavoro privato, di mutare in senso qualitativamente
peggiorativo le mansioni22.
Tale divieto opera anche quando al lavoratore siano di fatto assegnate mansioni
sostanzialmente inferiori. Dunque l'accertamento non si limita al riferimento astratto
alla categoria di assegnazione, ma ben può estendersi ad accertare che le nuove
22 Art. 25 D. Lgs. 80/1998, abrogativo dell'art. 56, comma 2, D. Lgs. 29/1993.
24
mansioni attribuite siano aderenti alla specifica competenza del dipendente in modo
tale da salvaguardarne il livello professionale ed accrescerne le capacità23.
Si deve comunque precisare che se l'attività prevalente del lavoratore rientra tra le
mansioni corrispondenti alla qualifica di appartenenza, l'adibizione a mansioni
inferiori accessorie rispetto alle prime non è lesivo di tale divieto24.
3.7.3. Il diritto al trasferimento.
Anche in questo caso è più opportuno parlare di interesse legittimo.
Quello che va sotto il nome di “diritto al trasferimento” è infatti il semplice interesse
del dipendente pubblico ad essere trasferito ad altra sede. Resta tuttavia fermo il
principio che il trasferimento in una sede piuttosto che in un'altra rientra nella potestà
discrezionale dell'amministrazione, benché entro limiti legislativamente stabiliti
CAPITOLO 4 - La responsabilità del dipendente pubblico.25
L'inosservanza di norme giuridiche determina la responsabilità dei dipendenti pubblici
e la relativa irrogazione di sanzioni civili, penali ed amministrative.
La responsabilità dell'impiegato pubblico può essere di tre tipi:
1.
penale; si ha quando la trasgressione dei doveri di ufficio integra una fattispecie
di reato,
2.
civile; si ha quando dalla trasgressione dei doveri di ufficio deriva un danno per
l'ente pubblico, ovvero una responsabilità patrimoniale e dunque una
responsabilità contrattuale che determina l'obbligo al risarcimento del danno,
purché vi sia dolo o colpa grave;
3.
amministrativa; si ha quando l'inosservanza, dolosa o colposa degli obblighi di
servizio, comporti un danno patrimoniale all'amministrazione.
4.
contabile; è una forma di responsabilità che si inquadra entro la responsabilità
amministrativa e che emerge in caso di violazione di norme sui procedimenti di
23 Cass. 4773/2004.
24 Cass. 11045/2004.
25 In tema di responsabilità pare opportuno rinviare, oltre che ai paragrafi successivi, anche al contenuto degli
artt. 3 (Codice disciplinare), 4 (Rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale), 5 (Sospensione
cautelare in caso di procedimento penale) del nuovo CCNL Regioni e Autonomie Locali stipulato l'11 aprile
scorso.
25
spesa e di custodia del denaro e dei beni pubblici da parte di chi ne sia abilitato
e tenuto al maneggio. In tal caso giudice competente sono le sezioni
giurisdizionali della Corte dei Conti.
4.1. La responsabilità disciplinare.
In tema di responsabilità disciplinare, l'art. 55 D. Lgs. 165/2001 prevede
l'applicazione dell'art, 2106 c.c. e dell'art 7, commi 1 (affissione delle norme
disciplinari in luogo accessibile a tutti i dipendenti), 5 (decorso del termine di 5 giorni
dalla contestazione scritta del fatto per l'irrogazione di sanzioni disciplinari più gravi
del rimprovero orale) e 8 (estinzione di tutti gli effetti delle sanzioni disciplinari dopo
che siano trascorsi due anni dalla loro applicazione), L. 300/1970, ferma restando la
disciplina attualmente vigente in materia di responsabilità civili, amministrativa,
penale e contabile.
La definizione delle tipologie di infrazioni è materia di esclusiva competenza della
contrattazione collettiva nazionale, alla quale vanno aggiunte le previsioni dei codici
di comportamento di cui all'art. 54 D. Lgs. 165/200126.
4.1.1. Il procedimento disciplinare.
4.1.1.1. Principi generali.
Ogni amministrazione è tenuta a dotarsi di un Ufficio competente per i provvedimenti
disciplinari, il quale istruisce il procedimento ed applica la sanzione, su segnalazione
del capo della struttura in cui il dipendente lavora. Il capo della struttura può
provvedere direttamente all'erogazione della sanzione soltanto nei casi di rimprovero
verbale.
Negli altri casi le contestazioni devono essere fatte per iscritto entro 20 giorni dal
momento in cui l'ufficio istruttore è venuto a conoscenza del fatto e previa escussione
del dipendente che può farsi assistere da un legale o da un rappresentante
sindacale. Ad essi deve essere garantito l'accesso a tutti gli atti istruttori riguardanti il
26 A norma dell'art. 3 CCNL Regioni e Autonomie Locali dell'11 Aprile 2008 le sanzioni previste sono le
seguenti: rimprovero verbale, rimprovero scritto o censura, multa di importo variabile fino ad un massimo di
4 giorni di retribuzione, sospensione dal lavoro e dalla retribuzione fino a 10 giorni e, in alcuni casi, da 11
giorni a sei mesi, licenziamento con preavviso, licenziamento senza preavviso.
Per i rapporti non soggetti a privatizzazione si continuano ad applicare le norme previste dall'art. 78 T.U.
3/1957, il quale prevede il seguente elenco tassativo di sanzioni irrogabili: censura, riduzione dello stipendio,
sospensione della qualifica, destituzione.
26
procedimento.
La disciplina contrattualistica si ispira ai criteri di gradualità e proporzionalità27 delle
sanzioni in relazione alla violazione commessa ed in relazione:
1.
al tipo e l'entità di ciascuna sanzione è determinato in relazione
a. alla intenzionalità del comportamento, alla rilevanza della violazione di
norme o disposizioni;
b. al grado di disservizio e di pericolo provocato dalla negligenza, imprudenza
o imperizia, tenuto conto anche della prevedibilità dell'evento;
c. alla eventuale sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti;
d. alla responsabilità derivanti dalla posizione di lavoro occupata dal
dipendente;
e. al concorso nella mancanza di più lavoratori in accordo tra loro;
f. al comportamento complessivo del lavoratore, con particolare riguardo ai
precedenti disciplinari nell'ambito del biennio precedente;
g. al comportamento verso gli utenti;
2.
al lavoratore che abbia commesso mancanze della stessa natura già
sanzionate nel biennio precedente, nel qual caso si applica una sanzione
maggiore;
3.
al dipendente responsabile di più mancanze compiute con unica azione od
omissione o con più azioni od omissioni tra loro collegate ed accertate con
unico procedimento, si applica la sanzione prevista per la mancanza più grave.
Il diritto di difesa deve essere esercitato entro 15 giorni dalla contestazione
dell'addebito, il mancato rispetto di questo termine rende illegittima l'eventuale
sanzione irrogata28.
4.1.1.2. Svolgimento del procedimento disciplinare.
Quando il capo della struttura in cui opera il dipendente viene a conoscenza
dell'infrazione, se ritiene che il fatto addebitabile sia sanzionabile con il rimprovero
verbale
procede
direttamente
all'irrogazione,
senza
bisogno
di
contestare
previamente l'addebito e senza alcuna necessità di ascoltare il dipendente. Se
27 Cass. 13883/2004, 7193/2001, 767/1999.
28 Cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 1232/2007.
27
invece ritiene che debba applicarsi la censura, provvede direttamente ma deve
contestare l'addebito per iscritto non oltre 20 giorni da quando è venuto a
conoscenza del fatto, e deve sentire il dipendente a sua difesa.
Qualora ritenga che sia da applicarsi una sanzione più grave, segnala entro dieci
giorni all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari i fatti fa contestare al
dipendente per l'istruzione del procedimento, dando contestuale comunicazione
all'interessato.
In tutti i casi in cui è prevista la sanzione della censura od una più grave, la
convocazione scritta per la difesa non può avvenire prima che siano trascorsi cinque
giorni lavorativi dalla contestazione del fatto che vi ha dato causa. Trascorsi
inutilmente 15 giorni dalla convocazione per la difesa del dipendente, la sanzione
viene applicata nei successivi 15 giorni.
A seguito della contestazione e della convocazione a difesa, il procedimento
disciplinare deve concludersi entro 120 giorni dalla data di contestazione
dell'addebito, in caso contrario la procedura si estingue.
La procedura si conclude con l'irrogazione della sanzione o con il non luogo a
procedere disciplinarmente, dandone comunicazione all'interessato.
Con il consenso del dipendente si può accedere ad una sorta di “patteggiamento”,
consistente nella riduzione della sanzione con contestuale rinuncia all'impugnazione.
In alternativa, e qualora i contratti collettivi non prevedano procedure di conciliazione,
entro 20 giorni, anche per mezzo di un procuratore o di un rappresentante sindacale,
la sanzione può essere impugnata dinnanzi al collegio arbitrale di disciplina
dell'amministrazione presso cui il dipendente sanzionato lavora.
4.1.1.3. La giurisdizione.
Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha avuto riflessi anche in ordine
processuale, in quanto la materia del rapporto di lavoro pubblico è stata devoluta al
giudice ordinario.
Rilevante è in proposito l'art. 63 D. Lgs. 165/2001: la competenza del giudice
ordinario comprende “tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni (...) incluse le controversie concernenti
l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la
28
responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto
(...)”. Restano invece devolute al giudice amministrativo “...le controversie in materia
di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni (...)”.
In alternativa alle procedure prima esposte, è possibile fare ricorso alla procedura
arbitrale prevista dai contratti collettivi nazionali29 oppure alla procedura stragiudiziale
di conciliazione in sede di Direzione provinciale del lavoro ai sensi dell'art. 410 c.p.c.
e 65 D. Lgs. 165/2001. Se il tentativo viene esperito senza successo, o se decorre
vanamente il termine di 90 giorni dalla sua introduzione, è possibile ricorrere
all'autorità giudiziaria ordinaria in funzione di giudice del lavoro.
4.1.2. Rapporti tra procedimento penale e disciplinare.
Non è infrequente il caso in cui per una stessa violazione si possano integrare profili
di responsabilità penale, oltre che disciplinare, con conseguenze instaurazione di
due distinti procedimenti: disciplinare e penale in sede giudiziaria.
La materia è disciplinata dall'art. 1 della legge 97/2001 recante “Norme sul rapporto
tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche”.
In particolare si prevede che la sentenza penale irrevocabile di condanna abbia
efficacia di giudicato nel giudizio di responsabilità disciplinare30. Non hanno invece
altrettanta efficacia vincolante:
1.
alle sentenze assolutorie con formule diverse da quelle di assoluzione per
difetto di imputabilità, per assenza di dolo o colpa o perché il fatto è stato
compiuto in presenza di una causa di giustificazione;
2.
alle sentenze di improcedibilità.
Se in pendenza di un procedimento disciplinare viene disposta una misura restrittiva
della libertà, è prevista obbligatoriamente la sospensione dal servizio del dipendente
con privazione della retribuzione per la durata dello stato restrittivo. Nel caso di rinvio
a giudizio, e soltanto in tale caso, è prevista la sospensione facoltativa.
A seguito di condanna, anche non definitiva, il dipendente pubblico è sospeso dal
29 A tal proposito si veda il CCNQ 23/01/2001 istitutivo dell'arbitro unico.
30 Il Consiglio di Stato con sent. 681/1996 ha ritenuto che la sentenza penale pronunciata a seguito di
patteggiamento non assuma rilevanza in sede di procedimento disciplinare.
29
servizio, anche in caso di sospensione condizionale della pena. La sospensione è
revocata in caso di assoluzione, proscioglimento o prescrizione del reato31.
Al dipendente sospeso viene corrisposta un'indennità pari al 50% dello stipendio, che
in caso di assoluzione o proscioglimento con formula piena, verrà conguagliato con
quanto gli sarebbe spettato se fosse rimasto in servizio.
In caso di pronuncia di sentenza di condanna definitiva alla reclusione per non meno
di tre anni per uno dei reati contro la pubblica amministrazione, si prevede la pena
accessoria dell'estinzione del rapporto di impiego, oltre alla interdizione dai pubblici
uffici.
Inoltre viene ordinata la confisca delle cose che servirono o furono destinate a
commettere il reato ed relativo prodotto o profitto.
Le disposizioni di legge in materia si applicano con prevalenza sulle disposizioni
contrattuali collettive contrarie, precedenti o future che siano.
CAPITOLO 5 - LA MOBILITÀ
Il titolo II, capo III, D. Lgs. 165/2001 ha riordinato al materia della mobilità individuale
e collettiva prevedendo:
1. la cessione del contratto di lavoro del personale per il passaggio da
un'amministrazione ad un'altra, ovvero la mobilità volontaria;
2. la mobilità collettiva.
La mobilità è uno dei principali strumenti con il quale si realizza quella corretta
gestione delle risorse umane, che è uno dei principi fondanti l'azione e
l'organizzazione amministrativa32 ed infatti l'art. 30 D. Lgs. 165/200133 prevede un
obbligo generalizzato di procedere all'esperimento delle procedure di mobilità
laddove prevede che le amministrazioni, prima di procedere all'espletamento di gare
concorsuali, debbano attivare le procedure di mobilità di cui al primo comma del
medesimo art. 30.
5.1. La mobilità volontaria.
31 La Corte Costituzionale con sent. 145/2002, ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 4, comma 2. L. 97/2001 nella
parte in cui dispone che la sospensione perde efficacia decorso un periodo di tempo pari a quello di
prescrizione del reato, ma irragionevolmente non adegua il tempo massimo di durata della misura cautelare ai
5 anni, secondo quanto disposto dalla L. 19/1990.
32 A tal proposito si veda la circolare 3/2006 del Dipartimento della Funzione Pubblica.
33 Così come modificato dal D.L. 7/2005, convertito in L. 43/2005.
30
L'art. 30 poi disciplina il passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse34.
Il trasferimento di personale a livello individuale può avvenire in tre modalità:
1.
nell'ambito dello stesso comparto o di un comparto diverso, qualora sia
necessario ricoprire posti vacanti in organico, con il consenso del dipendente e
delle amministrazioni di appartenenza e di destinazione;
2.
con trasferimento presso organismi comunitari, amministrazioni pubbliche di
Stati comunitari o istituzioni internazionali cui l'Italia aderisce. tale trasferimento
è temporaneo e si configura come distacco, missione o trasferta.
3.
trasferimento di attività; questo caso si verifica quando si ha un passaggio di
attività e servizi pubblici ad enti e società pubbliche o private. In tal caso viene
trasferito anche il personale, ferma restando la vigenza dell'art. 2112 c.c. circa il
mantenimento dei diritti e l'art. 47, commi da 1 a 4, L. 428/199035.
Il procedimento di mobilità volontaria richiede dunque il consenso di tre soggetti:
l'amministrazione di provenienza alla quale appartiene il lavoratore; il lavoratore
stesso e l'amministrazione di destinazione tramite l'emanazione di un nulla osta;
34 Da notare che il primo comma parla di “cessione del contratto”. L'espressione non è di poco conto, perché in
tal modo il legislatore ha risolto una disputa interpretativa assai rilevante. Infatti una prima tesi sosteneva che
la mobilità volontaria determinasse l'interruzione del rapporto di lavoro del dipendente presso
l'amministrazione di provenienza e la costituzione di un nuovo rapporto presso l'amministrazione di
destinazione e dunque non una cessione di contratto, bensì un nuovo contratto di lavoro. Una seconda tesi
riteneva invece che vi fosse una cessione di contratto e che dunque il rapporto di lavoro proseguisse senza
soluzione di continuità.
35 Art. 47 “Trasferimento d'azienda”, L. 428/1990 (Estratto): “1. Quando si intenda effettuare, ai sensi dell'art.
112 del codice civile, un trasferimento d'azienda in cui sono complessivamente occupati più di quindici
lavoratori, anche nel caso in cui il trasferimento riguardi una parte d'azienda, ai sensi del medesimo articolo
2112, il cedente ed il cessionario devono darne comunicazione per iscritto almeno venticinque giorni prima
che sia perfezionato l'atto da cui deriva il trasferimento o che sia raggiunta un'intesa vincolante tra le parti,
se precedente, alle rispettive rappresentanze sindacali unitarie, ovvero alle rappresentanze sindacali
aziendali costituite, a norma dell'articolo 19 della legge 20 maggio 1970, n. 300, nelle unità produttive
interessate, nonché ai sindacati di categoria che hanno stipulato il contratto collettivo applicato nelle
imprese interessate al trasferimento. In mancanza delle predette rappresentanze aziendali, resta fermo
l'obbligo di comunicazione nei confronti dei sindacati di categoria comparativamente più rappresentativi e
può essere assolto dal cedente e dal cessionario per il tramite dell'associazione sindacale alla quale
aderiscono o conferiscono mandato. L'informazione deve riguardare: a) la data o la data proposta del
trasferimento; b) i motivi del programmato trasferimento d'azienda; c) le sue conseguenze giuridiche,
economiche e sociali per i lavoratori; d) le eventuali misure previste nei confronti di questi ultimi.
2. Su
richiesta scritta delle rappresentanze sindacali o dei sindacati di categoria, comunicata entro sette giorni dal
ricevimento della comunicazione di cui al comma 1, il cedente e il cessionario sono tenuti ad avviare, entro
sette giorni dal ricevimento della predetta richiesta, un esame congiunto con i soggetti sindacali richiedenti.
La consultazione si intende esaurita qualora, decorsi dieci giorni dal suo inizio, non sia stato raggiunto un
accordo. 3. Il mancato rispetto, da parte del cedente o del cessionario, degli obblighi previsti dai commi 1 e
2 costituisce condotta antisindacale ai sensi dell'articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300.
4. Gli
obblighi di informazione e di esame congiunto previsti dal presente articolo devono essere assolti anche nel
caso in cui la decisione relativa al trasferimento sia stata assunta da altra impresa controllante. La mancata
trasmissione da parte di quest'ultima delle informazioni necessarie non giustifica l'inadempimento dei
predetti obblighi.”
31
mentre per l'amministrazione di provenienza sarà sufficiente comunicare il proprio
consenso al lavoratore ed all'amministrazione di destinazione perché si determini la
novazione soggettiva del rapporto di lavoro.
5.2. La mobilità collettiva
La mobilità collettiva si applica quando la pubblica amministrazione rileva
un'eccedenza di personale e l'esubero riguarda almeno 10 dipendenti36. Una volta
conclusa la procedura prevista dagli artt. 33 e 34 D. Lgs. 165/2001, l'amministrazione
colloca il dipendente in disponibilità. Una volta avvenuto il collocamento in
disponibilità tutte le obbligazioni inerenti il rapporto di lavoro vengono sospese ed il
lavoratore percepirà un'indennità pari all'80% dello stipendio per non più di 24 mesi,
decorsi i quali il rapporto è risolto definitivamente.
Infine l'art. 31 D. Lgs. 165/2001 prevede una mobilità per effetto di trasferimento o
conferimento di attività ad altri soggetti pubblici o privati. In tal caso si applica l'art.
2112 c.c. che prevede la continuazione del rapporto di lavoro con l'acquirente e la
conservazione dei diritti che ne derivano.
CAPITOLO 6 - ESTINZIONE DEL RAPPORTO DI IMPIEGO
Le vicende estintive del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica
amministrazione trovano tre fonti normative:
1.
disciplina pattizia, tramite le previsioni contenute nei contratti collettivi:
-
superamento del periodo di comporto in caso di assenza per malattia, anche se
dovuta a cause di servizio;
-
licenziamento disciplinare con o senza preavviso;
-
compimento del limite di età;
-
dimissioni o decesso del dipendente;
-
annullamento della procedura concorsuale o di selezione;
-
dispensa dal servizio per inidoneità fisica o psichica;
-
assenza ingiustificata dal servizio o abbandono arbitrario per un periodo
superiore a 10 giorni consecutivi lavorativi;
-
utilizzo di documenti falsi per l'ottenimento del posto;
36 Tale numero si intende raggiunto anche se vi sono più eccedenze distinte nell'arco di un anno.
32
-
costante e persistente rendimento insufficiente;
2.
disciplina pubblicistica, per le ipotesi residuali contenute nelle norme precedenti
all'entrata in vigore della contrattazione collettiva e tutt'ora in vigore;
-
accettazione di missione presso un'autorità straniera senza l'autorizzazione del
Ministero competente;
-
mancata cessazione delle cause di incompatibilità, nonostante la diffida
ricevuta;
-
perdita della cittadinanza italiana;
-
superamento del periodo di 24 mesi di collocamento in disponibilità senza che
sia stato possibile ricollocare il dipendente;
3.
disciplina privatistica, in virtù del richiamo al codice civile effettuato dall'art. 2, D.
Lgs. 165/2001:
-
per giusta causa ai sensi dell'art. 2119 c.c., quando non sia più possibile la
prosecuzione, anche provvisoria, del rapporto;
-
per giustificato motivo soggettivo, determinato dal notevole inadempimento
degli obblighi contrattuali da parte del dipendente;
-
per giustificato motivo oggettivo, inerenti a ragioni organizzative, produttive e
del regolare funzionamento.
CAPITOLO 7 - IL RAPPORTO DI LAVORO FLESSIBILE
Soltanto fino a qualche mese fa, il tema del lavoro flessibile nella pubblica
amministrazione avrebbe potuto formare parte integrante della disciplina del rapporto
di lavoro pubblico, costituendone un aspetto per certi versi fisiologico e forse anche
patologico, per via del massiccio ricorso che vi si è fatto. È sulla scorta di questa
valutazione che il legislatore è intervenuto con una radicale inversione di rotta,
riportando la situazione al periodo precedente l'avvio della privatizzazione del
pubblico impiego.
L'art. 3, comma 79, L. 244/2007 (Finanziaria per l'anno 2008) ha riscritto l'art. 36, D.
Lgs. 165/2001 in maniera assai netta. Il primo comma infatti recita: “Le pubbliche
amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a
tempo indeterminato e non possono avvalersi delle forme contrattuali di lavoro
33
flessibile previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa se non per esigenze stagionali o per periodi non superiori a tre mesi,
fatte salve le sostituzioni per maternità relativamente alle autonomie territoriali (...).”
La norma prosegue vietando il rinnovo dei contratti di lavoro flessibile; ma ribadisce
anche il principio per cui la violazione di disposizioni imperative riguardanti
l'assunzione da parte delle pubbliche amministrazioni non può mai comportare la
costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, contrariamente a quanto
accade in ambito di rapporto di lavoro subordinato privato; ferma restando il diritto al
risarcimento del danno.
La norma pone delle eccezioni per quanto riguarda gli incarichi dirigenziali, gli organi
di direzione, consultivi e di controllo; nonché gli uffici di diretta collaborazione degli
amministratori pubblici, i c.d. staff politici.
34

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