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Seminario nazionale "Salute e Sicurezza nella scuola
pubblica. Quali tutele per dirigenti, docenti e ATA?"
Firenze, 16 maggio 2016
“Le problematiche della dirigenza scolastica”, relazione di
Roberta Fanfarillo
La gestione della sicurezza degli edifici è per il dirigente scolastico uno dei
compiti più complessi e delicati tra quelli connessi alla sua funzione ed è il
settore sul quale il dirigente scolastico corre il maggior rischio di sanzioni e più
gravi conseguenze penali dovute alla responsabilità diretta su mancati
adempimenti e connesse agli infortuni ad alunni e personale attribuibili ad
eventuali inadempienze.
Contribuiscono ad aumentare le problematiche e i rischi per il dirigente da una
parte le pesanti carenze strutturali degli edifici scolastici, dall’altra una
normativa complessa, stratificatasi nel tempo, che vede attribuita ai dirigenti
scolastici la responsabilità di datori di lavoro ma senza autonomia di intervento
che resta in capo all’Ente Locale, Comune per scuole dell’infanzia, primaria e
secondaria di primo grado, Provincia per tutte le scuole secondarie di secondo
grado.
Lo stato dell’edilizia scolastica nel nostro Paese è chiaramente fotografato
nell’Anagrafe dell’edilizia che finalmente, a vent’anni dalla legge che lo ha
previsto (L.n.23/1996), il MIUR ha completato e pubblicato l’estate scorsa (7
agosto 2015) e il rapporto di Legambiente che annualmente denuncia l’estrema
criticità dei nostri edifici scolastici. L’ultimo - il XVI Rapporto Ecosistema Scuola
sulla qualità dell’edilizia scolastica, delle strutture e dei servizi scolastici- è
stato presentato il 17 dicembre 2015 a Milano.
Passando al versante della normativa, bisogna ricordare che il profilo di
responsabilità del dirigente scolastico in materia di sicurezza è chiaramente
delineato dall’art. 18, comma 3, del Testo Unico (D.Lvo 81/2008) che stabilisce
che gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione degli edifici
assegnati in uso a pubbliche amministrazioni, comprese le istituzioni
scolastiche, restano a carico dell’amministrazione tenuta per legge alla loro
fornitura. In tale caso gli obblighi si intendono assolti, da parte dei dirigenti o
funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento
all’amministrazione competente. Ma tale previsione purtroppo non basta a
sollevare i dirigenti scolastici dalle responsabilità, perché il comma 3-bis,
introdotto dal D.Lvo 106/2009, prevede che i datori di lavoro, anche nelle
pubbliche amministrazioni, siano tenuti a vigilare affinché tutti i lavoratori e le
figure incaricate di gestire la sicurezza attuino gli obblighi che la legge impone
loro e che eventuali responsabilità dei lavoratori per la mancata attuazione di
tali obblighi possano essere addebitate anche ai datori di lavoro, qualora
venisse riscontrato da parte di questi ultimi un difetto di vigilanza.
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A carico del dirigente scolastico/datore di lavoro resta perciò la responsabilità
della costruzione all’interno delle istituzioni scolastiche di un efficace sistema di
gestione della salute e sicurezza dei lavoratori, in un contesto in cui a otto anni
dalla pubblicazione del Testo Unico, la rivoluzione copernicana che la legge
avrebbe dovuto favorire attraverso la diffusione di una cultura della sicurezza
fatta non di adempimenti ma di buone prassi e di miglioramento delle
condizioni generali dei lavoratori non ha dato i suoi risultati, per cause
sicuramente non imputabili alle scuole e ai dirigenti scolastici ma piuttosto
all’amministrazione scolastica, agli enti locali che non sono in grado di
occuparsi dello stato di salute degli edifici di loro proprietà, ai servizi ispettivi,
che arrivano nelle scuole non per quell’azione di diffusione di soluzioni
organizzative coerenti con la normativa, ma solo per meri adempimenti formali
(ispezioni a seguito di esposti su vere o presunte irregolarità) che quasi
sempre sfociano in sanzioni per il dirigente scolastico.
L’art. 3, comma 2, del Testo Unico prevede che le disposizioni in materia di
sicurezza siano applicate agli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine
e grado tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio
espletato e alle peculiarità organizzative che dovevano essere recepite in
appositi decreti da emanare entro e non oltre ventiquattro mesi dalla data di
entrata in vigore della legge. Sono passati non ventiquattro mesi ma ben otto
anni senza che il MIUR abbia messo mano a quel regolamento, nel frattempo le
condizioni di lavoro dentro le scuole sono notevolmente peggiorate rispetto al
decennio precedente per una serie di concause che finiscono per incidere anche
sulla salute dei dirigenti scolastici e sul loro benessere psicofisico.
I dirigenti scolastici sostengono la complessità della gestione della sicurezza in
una situazione caratterizzata da pesanti criticità, senza alcun supporto e in
assoluta solitudine:
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l’amministrazione non fornisce le risorse necessarie per la formazione da aggiornare periodicamente - del personale e delle figure sensibili
(preposti, addetti al servizio di Prevenzione e protezione, addetti
antincendio e al pronto soccorso);
i rapporti con gli enti locali sono sempre più spesso conflittuali e difficili,
a causa dell’insufficiente trasferimento di risorse agli enti locali da parte
dello stato e della fase di incertezza sulle responsabilità e i compiti in
capo alle Province che ha inciso negativamente sull’organizzazione dei
servizi tecnici;
le forti limitazioni introdotte dalla legge di stabilità 2016 alla sostituzione
dei collaboratori scolastici, degli assistenti ammnistrativi e degli
assistenti tecnici incide negativamente sulla vigilanza degli alunni, sulla
manutenzione della strumentazione e delle attrezzature, sulla cura
dell’igienicità e salubrità degli ambienti, sulla continuità degli interventi di
riduzione dei rischi e sulle azioni di monitoraggio della sicurezza previste
nei documenti di valutazione dei rischi;
è aumentata enormemente l’esposizione al rischio di sanzioni in caso di
visite ispettive a seguito di segnalazioni o infortuni.
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In tale contesto, caratterizzato da incertezza delle risorse, dal mancato rinnovo
delle regole contrattuali di organizzazione e gestione del lavoro, dalla
mancanza di supporto da parte dell’amministrazione, dalla conflittualità con gli
enti locali, dall’alta esposizione alle lamentele dell’utenza, dalla difficoltà a
garantire la continuità del servizio scolastico, l’esercizio delle responsabilità del
dirigente scolastico, legate non solo alla gestione della sicurezza ma anche
all’aumento delle dimensioni delle scuole, alle innovazioni normative e
organizzative, al pesante sistema sanzionatorio connesso all’applicazione della
normativa sulla privacy, sulla trasparenza, sull’anticorruzione, sugli obblighi di
pubblicazione, sulla stipula dei contratti pubblici; alla difficoltà di gestire i
contenziosi sulla retribuzione del personale, ai crescenti contenziosi con
l’Agenzia delle Entrate e con l’INPS, determina nei dirigenti scolastici
l’innalzamento del rischio stress lavoro correlato a livelli non più tollerabili.
In questi ultimi anni, con l’introduzione dell’obbligo da parte dei datori di lavoro
di effettuare la valutazione dello stress lavoro correlato, l’interesse sulla
tematica del benessere lavorativo è cresciuto notevolmente come è cresciuta
l’attenzione alla difficile condizione lavorativa della dirigenza scolastica a cui la
FLC CGIL nel novembre del 2014 qui a Firenze ha dedicato un convegno
nazionale intitolato non a caso "Liberare la dirigenza scolastica”.
In quell’occasione, per denunciare la condizione di grande sofferenza lavorativa
dei dirigenti scolastici, il sindacato ha voluto illuminare quella zona d’ombra
rappresentata dalla dimensione soggettiva del lavoro, cioè dalla percezione che
i singoli dirigenti scolastici hanno della loro condizione lavorativa, come la
vivono, quali cambiamenti essa può determinare nella loro vita personale e
familiare.
Da cosa dunque “liberare” i dirigenti scolastici? Sicuramente dalla condizione di
insoddisfazione lavorativa e dalle conseguenze dello stress lavoro –correlato
che inevitabilmente si ripercuotono sulla qualità della loro prestazione
lavorativa e sulla loro vita familiare e privata, come ci è stato confermato dagli
esiti della rilevazione che abbiamo realizzato nell’ottobre del 2014, proprio in
vista del convegno di Firenze.
L’obbligatorietà della valutazione dello stress lavoro correlato, prevista
dall’art.28 del Testo Unico, è stata ribadita dal D.Lvo 106/2009che ha fissato al
2010 il termine ultimo per ottemperare a tale obbligo, inserendo la valutazione
stress lavoro-correlato tra le materie sulle quali la Commissione permanente
per la salute e sicurezza sul lavoro, istituita presso il Ministero del Lavoro, deve
fornire indicazioni applicative.
A partire dal 2010 i dirigenti scolastici hanno dato seguito a queste indicazioni,
provvedendo alla valutazione delle dimensioni del rischio da stress lavoro
correlato nelle scuole e cercando di fare quanto necessario per la sua
riduzione, peraltro senza alcun supporto da parte del MIUR e senza risorse
specifiche.
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Il MIUR invece, ha disatteso completamente quest’obbligo nei confronti dei
dirigenti scolastici; l’unico accenno di interesse verso la tematica dello stress
lavoro-correlato dei dirigenti scolastici è rappresentato da un progetto di
ricerca sull’influenza degli aspetti psico-sociali sul lavoro e sulle condizioni dei
dirigenti scolastici presentato alle Organizzazioni Sindacali rappresentative
dell’Area V della dirigenza scolastica nel maggio 2014.
Si trattava di una ricerca - di cui tra l’altro non si conoscono ancora oggi gli
esiti - svolta da un gruppo di Università con il contributo economico del MIUR e
finalizzata realizzare un modello di riferimento che evidenziasse da una parte il
contesto di lavoro e le percezioni dei dirigenti sul ruolo svolto, dall’altra gli
elementi rilevanti per l’analisi del disagio psico-sociale e del rischio che si
esprime come stress lavoro correlato.
La FLC, presente all’incontro di presentazione della ricerca, ha evidenziato che
non c’era affatto bisogno di una ricerca per conoscere lo stato di difficoltà in cui
già due anni fa versavano i dirigenti scolastici che, nonostante la dedizione e il
coinvolgimento con cui si dedicano al loro lavoro, non riescono più a “staccare
la spina” e a liberarsi dallo stress accumulato, fino al punto da non riuscire a
recuperare completamente le energie spese neanche nei momenti di riposo.
Questi sono infatti i risultati dell’indagine conoscitiva sulla condizione della
dirigenza scolastica che la FLC ha condotto e che ci ha restituito l’immagine di
un professionista costantemente assorbito dalla dimensione lavorativa e dalle
problematiche del suo lavoro:
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che, a causa delle responsabilità connesse all’esercizio della sua
funzione, ogni giorno impone a se stesso, pur non avendone l’obbligo, un
impegno lavorativo lunghissimo, incompatibile con una vita privata
normale e con il necessario riposo fisiologico;
che trascorre una parte significativa del suo tempo di lavoro ad ascoltare
i docenti, gli studenti, i genitori che gli rappresentano situazioni
problematiche chiedendogli di trovare soluzioni soddisfacenti;
che, per rendersi sempre disponibile e dare le risposte che gli altri
chiedono, è costretto a riprogrammare continuamente la sua tabella di
marcia, a ridefinire le priorità che aveva fissato e conseguentemente a
dilatare a dismisura il tempo del lavoro, fino a portarlo anche a casa e a
riprenderlo persino di domenica.
che ogni anno gestisce almeno un procedimento disciplinare con il
personale, 18 pratiche di infortunio, 8 ricorsi o reclami sull’attribuzione di
supplenze, 2 contenziosi amministrativi o davanti al giudice civile
che è costantemente esposto al rischio di multe INAIL per ritardata
comunicazione infortuni, a multe dell’Agenzia delle Entrate per ritardato
pagamento di oneri fiscali, a multe dell’Ispettorato del Lavoro o della ASL
sulla sicurezza, a sanzioni del Garante relative alla protezione dei dati
personali, e adesso, con i provvedimenti in discussione in Parlamento, è
esposto persino a sanzioni per il mancato pagamento dei supplenti,
quando è noto che ora sono ora pagati dal MEF (addirittura in una legge
si vuole attribuire a mancati adempimenti dei dirigenti scolastici – la
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convalida sul SIDI dei contratti di supplenza – il ritardo del pagamento
dei supplenti che periodicamente si verifica specialmente nei mesi finali
dell’anno per mancanza di fondi)
Si tratta di dati allarmanti che dimostrano come la condizione umana e
professionale dei dirigenti scolastici sia diventata in questi ultimi anni ormai
non più sopportabile, perché i dirigenti hanno raggiunto un grado di
esposizione eccessivo, percepiscono l’invadenza di oneri impropri che li
distolgono dal loro lavoro, avvertono l’amministrazione come una controparte
da cui difendersi anziché come un sostegno per il loro lavoro, soffrono una
condizione di solitudine professionale che li vede contrapposti agli altri
lavoratori della scuola anche a causa di una distorta rappresentazione del loro
lavoro nell’opinione pubblica, subiscono in alcuni casi vere e proprie
aggressioni fisiche da parte di genitori che li considerano i diretti responsabili
delle difficoltà e dei problemi che i figli incontrano a scuola.
A tale situazione bisogna immediatamente porre rimedio e deve essere
immediatamente interrotta la progressiva assunzione di responsabilità
insostenibili, dannosa per l’esercizio di guida della comunità scolastica e per la
funzione educativa della dirigenza scolastica.
In molti hanno provato a indicare possibili strade per il miglioramento della
condizione di lavoro dei dirigenti scolastici ma non sempre le soluzioni
prospettate sono quelle giuste.
La campagna mediatica che ha accompagnato prima il documento sulla Buona
scuola, poi l’iter di approvazione della Legge 107/2015, ha chiamato in causa
pesantemente i dirigenti scolastici - i famigerati presidi-sceriffo- rilanciando
anche nell’opinione pubblica il tema della loro insoddisfazione professionale, in
contrasto con la propaganda governativa che ne faceva i paladini della buona
scuola, favoleggiando di stipendi lievitati insieme ai loro nuovi poteri.
Grande risalto ha avuto anche l’e-book Gli equilibristi. La vita quotidiana del
dirigente scolastico che racconta una ricerca promossa nel 2015 dalla
Fondazione Agnelli e realizzata dal sociologo Massimo Cerulo che ha
monitorato per una settimana il lavoro di quattro dirigenti scolastici di scuole
secondarie di secondo grado in quattro diverse regioni (Piemonte, Veneto,
Calabria, Puglia) seguendoli nelle loro attività con la tecnica dello shadowing.
La ricerca coglie e rappresenta solo alcuni aspetti della realtà del lavoro del
dirigente scolastico e non riesce a far emergere, se non in maniera parziale,
tutti gli elementi che caratterizzano il progressivo deteriorarsi delle condizioni
di lavoro dei dirigenti scolastici.
Al di là del merito innegabile di aver attirato l’attenzione dell’opinione pubblica
sulla condizione dei dirigenti scolastici, animato convegni e dibattiti, la ricerca
di Cerulo non risulta però utile per individuare le prospettive sulle quali si
dovrebbe muovere un intervento – normativo e organizzativo - finalizzato a
rendere più efficace l’azione del dirigente. La soluzione fornita da Cerulo è
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infatti quella di una suddivisione delle responsabilità fra due figure dirigenziali
e la possibilità che il dirigente possa assumere direttamente figure di supporto
all’esercizio dei suoi compiti.
Anche il documento Liberare la scuola, sottoscritto da 1000 dirigenti scolastici
e condiviso su una pagina Facebook da quasi 2000 dirigenti scolastici, ha il
merito di aver contribuito ad attirare l’attenzione sulla difficile condizione di
lavoro dei dirigenti. Per molti aspetti il contenuto dell’appello, scritto da
dirigenti scolastici, appare condivisibile per l’analisi accurata che si percepisce
essere frutto di un’approfondita riflessione da parte di chi vive dentro la scuola
e ne conosce i problemi.
Quello che però non ci convince è, anche in questo caso, una delle soluzioni
prospettate: l’introduzione di un middle management come strumento di
supporto al manager attraverso il trasferimento di compiti ad altre figure che
sarebbero espressione dei poteri gestionali del dirigente scolastico.
La strada da percorrere secondo noi è invece un’altra: bisogna procedere alla
riduzione delle dimensioni delle scuole, all’eliminazione dei compiti impropri
affidati alle scuole e alla condivisione da parte dell’intero corpo professionale
della scuola (docenti e ATA) delle responsabilità di gestione, con un processo
non di delega dall’alto ma di assunzione di responsabilità che derivino dalla
designazione da parte dell’intero corpo professionale, attraverso un percorso di
condivisione delle funzioni e delle responsabilità attribuite.
E’ questa l’unica possibilità per consentire al dirigente scolastico di esercitare
una leadership partecipata e diffusa.
E per “rimettere in carreggiata” la dirigenza scolastica, si cominci da subito a
rivedere quelle scelte normative e di indirizzo che stanno isolando il dirigente
invece di supportarlo e si cominci da subito ad avviare la valutazione dello
stress lavoro correlato dei dirigenti scolastici, verificarne i risultati e trovare –
come prevede la normativa - soluzioni che rimuovano le cause di stress,
sostenendo il lavoro dei dirigenti, liberandoli completamente da tutti quegli
oneri impropri che impoveriscono la qualità della loro prestazione lavorativa, in
modo che possano tornare finalmente a occuparsi “a tempo pieno”
dell’organizzazione del servizio di istruzione sulla base delle finalità della
funzione dirigenziale delineate dall’art. 25 del Dlvo 165 e dall’articolo 1 del
CCNL dell’Area V.
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