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ESTRATTO
ISSN 1123-3036
Il diritto
dell’economia
rivista quadrimestrale
di dottrina, giurisprudenza e documentazione
in collegamento con la
Unione Italiana Camere di Commercio
e con la
Associazione Bancaria Italiana
Promossa da
Università di Bologna
Facoltà di Economia e Commercio;
Giurisprudenza
Università Cattolica di Milano
Facoltà di Giurisprudenza; Economia;
Scienze Bancarie, Finanziarie e Assicurative
Università Commerciale
Luigi Bocconi di Milano
Università di Modena e Reggio Emilia
Facoltà di Economia; Giurisprudenza
Università di Camerino
Facoltà di Giurisprudenza
Università di Parma
Facoltà di Giurisprudenza
Università Statale di Milano
Facoltà di Giurisprudenza
Università di Venezia
Facoltà di Economia e Commercio
vol. 26, n. 81 (2-2013)
Mucchi Editore
issn 1123-3036
Il diritto
dell’economia
rivista quadrimestrale
di dottrina, giurisprudenza e documentazione
in collegamento con la
Unione Italiana Camere di Commercio
e con la
Associazione Bancaria Italiana
Promossa da
Università di Bologna
Facoltà di Economia e Commercio;
Giurisprudenza
Università Cattolica di Milano
Facoltà di Giurisprudenza; Economia;
Scienze Bancarie, Finanziarie e Assicurative
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Luigi Bocconi di Milano
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Facoltà di Economia e Commercio
Numero in ricordo di Elio Casetta
vol. 26, n. 81 (2-2013)
Mucchi Editore
Indice n. 81 (2-2013)
Fabrizio Fracchia, Ricordo di Elio Casetta�������������������������������������������������� pag.
253
Articoli e saggi
Massimo Andreis, L’accesso alle attività economiche private tra liberalizzazione e semplificazione�������������������������������������������������������������������������������
»
255
Gabriella Crepaldi, Le prospettive di tutela del terzo nell’ambito della Scia���
»
279
Alessandro Crosetti, La tutela del paesaggio nei rapporti tra Stato e Regioni: la
governance multilivello����������������������������������������������������������������������������������
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293
Rosario Ferrara, Profili della disciplina dei servizi di interesse economico generale: aiuti di Stato e principi dell’Unione europea in materia di concorrenza������������������������������������������������������������������������������������������������������������
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321
Sergio Foà, Pubblica amministrazione e situazioni giuridiche soggettive:
nuove tecniche di accertamento giudiziale nell’ordinamento complesso������
»
339
Fabrizio Fracchia, L’amministrazione come ostacolo������������������������������������
»
357
Carlo Emanuele Gallo, I problemi della tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi sessant’anni dopo���������������������������������������
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395
Maria Pia Genesin, Diritto alimentare e semplificazione amministrativa: un
binomio compatibile con la tutela della salute?�������������������������������������������
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407
Armando Giuffrida, Decreto “Semplifica Italia” e spending review: la razionalizzazione delle misure di sostegno finanziario per gli interventi conservativi
sui beni culturali������������������������������������������������������������������������������������������
»
431
Paola Lombardi, Il superamento del dissenso in materia di atti amministrativi sottoposti ad intesa: una semplificazione possibile?�������������������������������
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451
Roberta Lombardi, Semplificazione amministrativa e certezza dei tempi
dell’agire amministrativo����������������������������������������������������������������������������
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463
Viviana Molaschi, Complessità e semplificazione nei servizi sociali������������� pag.
475
Riccardo Montanaro, La nuova autorizzazione unica ambientale�����������������
»
495
Remo Morzenti Pellegrini, Semplificazione amministrativa e attività produttive: il rinnovato regime dei controlli sulle imprese�������������������������������������
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509
Massimo Occhiena, Gli appalti pubblici e la semplificazione impossibile�����
»
521
Anna Porporato, La sponsorizzazione culturale attiva ed i beni culturali “immateriali”���������������������������������������������������������������������������������������������������
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537
Cristina Videtta, Semplificazione amministrativa e interessi sensibili. Una
prospettiva di analisi�����������������������������������������������������������������������������������
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557
Claudio Vivani, Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi:
brevi spunti sulle autorizzazioni “uniche” e sulle conferenze di servizi decisorie�����������������������������������������������������������������������������������������������������������
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573
NOTE SUI COLLABORATORI��������������������������������������������������������������
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589
«Il diritto dell’economia», vol. 26, n. 81 (2-2013), pp. 573-588
Articoli e Saggi
Alla ricerca della semplificazione nei processi
autorizzativi: brevi spunti sulle autorizzazioni
“uniche” e sulle conferenze di servizi decisorie
Claudio Vivani
Il Professor Elio Casetta aveva messo in luce la “difficoltà di semplificare”
come una delle tematiche centrali del diritto amministrativo, essendo al tempo
stesso un fondamentale campo di ricerca e un indispensabile esercizio di politica normativa.
Il tempo ha dato ragione a questa intuizione con un’intensità che supera
ogni previsione e la rende di assoluta attualità. Ci troviamo, infatti, in un momento storico in cui l’economia del nostro Paese dipende in misura significativa, anche
se certo non esclusiva, dalla capacità di migliorare con estrema incisività e rapidità
l’efficienza dei processi di autorizzazione delle attività imprenditoriali.
Le pressoché generalizzate inefficienza ed eccessiva durata di tali procedimenti autorizzativi svolgono un evidente ruolo sia di disincentivazione degli investimenti stranieri in Italia sia di perdita di competitività delle imprese italiane che
svolgono attività di produzione nel nostro Paese. La gravità e la pericolosità di tali
effetti, già palesi da molti anni, si sono accentuate in modo impressionante nel
contesto della crisi economica globale iniziata nell’anno 2008 e tutt’ora in atto,
che ha portato l’economia italiana in una prolungata fase recessiva.
Le vie esperite dal legislatore per cercare di risolvere la delicata problematica
sul piano strettamente normativo sono molteplici, essendo peraltro evidente che
si tratta di uno solo dei piani su cui si svolge la sfida, e che occorrerebbero anche
incisive riforme organizzative finalizzate ad aumentare l’efficienza e le risorse degli
apparati amministrativi.
Una prima via, particolarmente percorsa negli ultimi anni, consiste nel
superamento stesso dello storico istituto giuridico dell’autorizzazione1, sostitui1
Sull’autorizzazione cfr. F. Fracchia, Autorizzazione amministrativa e situazioni giuridiche
soggettive, Napoli, 1996; Id., Autorizzazioni amministrative, in S. Cassese (a cura di), Dizionario
574
Claudio Vivani
to da una serie di differenti istituti il cui minimo comune denominatore consiste
nel far derivare la possibilità di svolgere legittimamente determinate attività economiche dal silenzio della pubblica amministrazione rispetto a un’istanza oppure direttamente da comportamenti privati, in assenza di reazione della pubblica
amministrazione medesima. Nel primo caso, si fa riferimento al silenzio-assenso,
nel secondo alla molteplicità di forme di denuncia, comunicazione o segnalazione d’inizio dell’attività che proliferano nella legislazione più recente.
Siffatte soluzioni paiono tuttavia condivisibili solamente riguardo alle attività imprenditoriali caratterizzate da minore conflitto potenziale con altri valori e
interessi protetti dall’ordinamento, quali, ad esempio, la tutela della salute umana,
della sicurezza sui luoghi di lavoro, dell’ambiente, del paesaggio. Infatti, tale forma
di semplificazione conduce non tanto ad affrontare le complessità organizzative e
valutative generate dal predetto potenziale conflitto, quanto a renderle irrilevanti,
salva un’attività successiva di vigilanza sul corretto utilizzo degli istituti in questione, la cui efficacia pare poco realistica in astratto e ancor più in concreto2.
Una diversa via, che costituisce oggetto della presente analisi, è invece volta
ad affrontare le predette complessità organizzative e valutative e a risolverle tramite la combinazione e l’interazione di due istituti, in corso di affinamento progressivo: la cosiddetta “autorizzazione unica” e la conferenza di servizi decisoria.
L’autorizzazione unica nasce dall’idea che tutti gli interessi coinvolti dallo svolgimento di determinate attività produttive, e dalla realizzazione dei relativi
impianti, debbano essere valutati, tutelati e contemperati nell’ambito di un unico procedimento, pervenendo a un titolo autorizzatorio anch’esso “unico”, necessario ma anche sufficiente per lo svolgimento delle attività e la realizzazione delle
opere in questione: esso sostituisce quindi tutti gli atti di assenso comunque denominati che precedentemente sarebbero stati necessari in relazione a ogni profilo
rilevante per il diritto pubblico: edilizio, ambientale, sanitario, paesaggistico, etc.
In tal senso questo istituto è solo in parte analogo ad altri istituti caratterizzati da un effetto sostitutivo di una pluralità di autorizzazioni: ad esempio all’autorizzazione integrata ambientale di cui agli artt. 29 bis e ss. del d. lgs. 3 aprile
2006, n. 152 e s.m.i. e all’autorizzazione unica ambientale introdotta dal d.P.R.
13 marzo 2013, n. 59: entrambe le suddette autorizzazioni sono infatti carattedi diritto pubblico, Milano, Giuffrè, 2006, I, 598 ss., e gli ampi riferimenti dottrinali e giurisprudenziali ivi contenuti.
2
Nell’ambito di una vasta letteratura, per una lucida critica sistematica dei suddetti istituti, anche dal punto di vista dell’effettiva portata di semplificazione, cfr. R. Ferrara, La segnalazione certificata di inizio attività e la tutela del terzo: il punto di vista del giudice amministrativo, in Dir.
proc. amm., 2012, 193 ss.; N. Paolantonio, Comportamenti non provvedimentali produttivi di effetti giuridici, in F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2011, 454 ss., e i riferimenti
dottrinali e giurisprudenziali ivi riportati.
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi
575
rizzate da un effetto sostitutivo molto importante, ma pur tuttavia parziale e settoriale, limitato alle autorizzazioni espressamente indicate dalla legge e ai profili
di carattere ambientale.
In realtà, dal punto di vista concettuale, l’autorizzazione unica costituisce
un notevole avanzamento rispetto a tali modelli e un livello ben più elevato di
semplificazione: l’attività e chi intenda intraprenderla hanno bisogno di una sola
autorizzazione rilasciata da un solo ente pubblico competente, che ha il controllo
integrato e unitario di tutti gli interessi pubblici coinvolti: semplificazione e maggiore efficienza, dunque, a vantaggio tanto dell’impresa quanto della pubblica
amministrazione. In disparte va considerata anche la portata di variante agli strumenti urbanistici e di dichiarazione di pubblica utilità, che costituiscono un ulteriore valore aggiunto dell’istituto, almeno in relazione alle attività e agli impianti che il legislatore ritenga abbiano anche una valenza di pubblico interesse particolarmente accentuata.
A questo punto si pongono però almeno due ordini di questioni teoriche
legate alla necessità di curare tutti gli interessi pubblici coinvolti.
La prima è se l’istituto possa avere carattere generale e indifferenziato e
una disciplina unitaria, oppure possa essere applicato a una pluralità di attività
imprenditoriali (potenzialmente a tutte) ma con discipline differenziate e adattate alle peculiarità di ciascuna tipologia di attività.
Collocandosi in quest’ultima prospettiva, la seconda questione è se l’autorità competente a rilasciare l’autorizzazione unica debba essere un ente appositamente istituito e dotato di tutte le capacità necessarie a valutare ogni interesse
pubblico, e ogni profilo tecnico e scientifico, coinvolto da determinate categorie
di attività, oppure se possa consistere in uno degli enti già previsti dall’ordinamento, il quale si avvalga di forme di co-valutazione e co-decisione con altri enti.
Pare evidente che tali questioni siano – a livello astratto – suscettibili di risposte diverse e di soluzioni potenzialmente articolate, le quali evidentemente esulano
dai limiti del presente contributo. In via di prima riflessione si può però rilevare,
con riguardo alla prima questione, che l’istituto può risultare efficace solo se applicato a singole tipologie di attività imprenditoriali, con discipline specificamente
create e declinate alla stregua delle particolarità settoriali, sia pure con il nucleo unitario che verrò a esporre nella presente analisi. Pare, infatti, difficile immaginare un
unico modello procedimentale per attività profondamente diverse quanto a interessi pubblici e a profili tecnico-scientifici coinvolti, quali, ad esempio, la produzione di energia elettrica, da fonti rinnovabili e non, lo smaltimento e il recupero dei
rifiuti, la siderurgia, l’industria chimica, l’industria del cemento, etc.
Tanto porta a ritenere, riguardo alla seconda questione, che l’istituzione di
autorità competenti “specializzate” condurrebbe a un’irrazionale moltiplicazione
di enti, troppo onerosa per la pubblica amministrazione.
576
Claudio Vivani
Finora il legislatore ha seguito un’impostazione congruente con quanto precede: ha introdotto l’istituto dell’autorizzazione unica con riguardo ad attività
specificamente determinate, ritenute di particolare rilievo strategico, affidando la
competenza a enti pubblici territoriali.
L’autorizzazione unica è stata introdotta nel nostro ordinamento inizialmente per la realizzazione e la gestione degli impianti di produzione di energia
elettrica di potenza superiore a 300 MW termici e delle relative opere connesse
dal d.l. 7 febbraio 2002, n. 7 e dalla relativa legge di conversione 9 aprile 2002,
n. 55, in una particolare congiuntura caratterizzata da un elevato fabbisogno di
energia e da una ridotta capacità di generazione della medesima sul territorio italiano, e quindi dall’esigenza di accelerare e di semplificare i procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia di media e grande potenza.
Tale disciplina, originariamente concepita come urgente e temporanea, ha
dato oggettivamente buona prova di sé, consentendo la realizzazione di un notevole numero di impianti, con iter amministrativi che sono stati ritenuti legittimi dalla giustizia amministrativa nella stragrande maggioranza dei pur numerosi contenziosi. Essa è stata dunque richiamata e resa definitiva dall’art. 1-sexies,
comma 8, del d.l. 29 agosto 2003, n. 239, convertito con modificazioni dalla l.
27 ottobre 2003 n. 290, e successivamente più volte modificato.
Detto regime autorizzatorio è stato quindi esteso a una serie di altri interventi strategici nel settore energetico: ad esempio, agli interventi di sviluppo e di
adeguamento della rete elettrica di trasmissione nazionale; alla costruzione e all’esercizio di terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto; alla realizzazione e alla gestione degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale di trasporto
dell’energia elettrica3.
Negli stessi anni l’istituto dell’autorizzazione unica è stato introdotto per
un’altra attività ritenuta di elevatissima valenza strategica ed economica dall’Italia e dall’Unione Europea: la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili4. L’art. 12 del d. lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 e s.m.i., ha infatti previsto
3
C. Vivani, L’autorizzazione alla realizzazione e alla gestione degli impianti di produzione
dell’energia elettrica, in Urb. App., 2009, 1420; S.A. Frego Luppi, L’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio delle infrastrutture energetiche, in Dir. Amm., 2007, 459 ss.; E. Picozza (a cura di),
Il nuovo regime autorizzatorio degli impianti di energia elettrica, Torino, 2003, 65 ss.; G. Caia, La
costruzione di nuovi gasdotti e rigassificatori, in Aa. Vv., Annuario di diritto dell’energia – Il regime
giuridico delle infrastrutture dell’energia, Bologna, 2012, 133 ss. Cfr., inoltre, relativamente alle infrastrutture lineari energetiche, C. Vivani, Commento agli articoli 52-bis a 52-nonies, in R. Ferrara, E. Ferrari (a cura di), Commentario breve alle leggi in materia di edilizia e di urbanistica, Padova, 2010.
4
Sulla valenza strategica, dal punto di vista economico e ambientale, della produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili, cfr. Commissione Europea, “Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi
577
che la realizzazione e la gestione degli impianti di produzione di energia elettrica
da fonti rinnovabili, di potenza maggiore a determinate soglie, costituisse oggetto di una autorizzazione unica, rilasciata in esito a un procedimento unico, poi
dettagliatamente disciplinato dalle linee guida nazionali emanate con decreto del
Ministro per lo Sviluppo Economico, di concerto con il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nonché con il Ministro per i Beni e le
Attività Culturali n. 47987 in data 10 settembre 20105.
the Committee of the Regions. Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy”,
COM(2010) 639 final, Brussels, 10 novembre 2010. Gli obiettivi energetici e ambientali dell’Unione Europea sono stati altresì incorporati nella strategia complessiva dell’Unione Europea di cui
alla comunicazione della Commissione Europea “Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, COM(2010) 2020 definitivo, Bruxelles, 3.3.2010. Sulla strategia europea in materia energetica, con particolare riguardo ai profili ambientali, nell’ambito di una vasta
bibliografia si segnala il contributo particolarmente approfondito di S. Quadri, Energia sostenibile.
Diritto internazionale, dell’Unione Europea e interno, Torino, 2012; cfr., inoltre, L. Massai, European Climate and Clean Energy, Law and Policy, London, 2012; F. Persano, L’energia fra diritto internazionale e diritto dell’Unione Europea: disciplina attuale e prospettive di sviluppo, Milano, 2012,
69 ss.; M. Marletta, Energia. Integrazione europea e cooperazione internazionale, Torino, 2011; B.
Pozzo (a cura di), Le politiche energetiche comunitarie. Un’analisi degli incentivi allo sviluppo delle
fonti rinnovabili, Milano, 2009; M. Roggenkamp, C. Redgwell, A. Rønne, I. Del Guayo, Energy Law in Europe: National, EU, and International Regulation, Oxford, 2012. Sulle politiche italiane, in rapporto a quelle europee (anche in una prospettiva di coordinamento e di razionalizzazione), M. Ragazzo, Le politiche sull’energia e le fonti rinnovabili, Torino, 2011; Aa. Vv., Italiadecide.
Rapporto 2011-2012. Il governo dell’energia per lo sviluppo del paese, Bologna, 2012, 29 ss. Non diversamente dispone anche la recente strategia energetica nazionale, approvata con decreto del Ministro dello Sviluppo Economico e del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare dell’8 marzo 2013. In tale importante atto d’indirizzo l’Italia afferma una priorità fondamentale per il Paese, ancor più in questo momento storico: la crescita economica sostenibile. Tra gli
elementi chiave per la crescita è incluso il settore energetico, sia direttamente (il settore dell’energia
viene individuato come un volano di ripresa economica a livello mondiale) sia indirettamente (tramite la riduzione dei costi a carico di imprese e famiglie, la riduzione della dipendenza per l’approvvigionamento energetico, la garanzia di elevati standard di qualità ambientali).
5
Su tale specifico regime autorizzatorio, cfr. C. Vivani, I procedimenti di autorizzazione alla
realizzazione e alla gestione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in Urb. App.,
2011, 775 ss.; F. Arecco, Autorizzazione di impianti di produzione di energia alimentati da fonti
rinnovabili, in. F. Arecco, G. Dall’O’ (a cura di), Energia sostenibile e fonti rinnovabili, Milano,
2012, 355 ss.; F. Arecco, M. Armiento, L. Bitto, G. Insabato, U. Locati, A. Traverso, Autorizzazione di impianti da fonti rinnovabili, Milano, 2011; A. Farì, Il procedimento di autorizzazione per gli impianti da fonti energetiche rinnovabili. Complessità e spunti di riflessione, in A. Macchiati, G. Rossi (a cura di), La sfida dell’energia pulita. Ambiente, clima e energie rinnovabili: problemi
economici e giuridici, Bologna, 2009. Va segnalato che le autorizzazioni uniche in questione hanno
portata di variante agli strumenti urbanistici e di dichiarazione di pubblica utilità, in considerazione della valenza di pubblico interesse particolarmente accentuata riconosciuta dal legislatore alle attività produttive che ne costituiscono oggetto.
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Claudio Vivani
Questa seconda tipologia di autorizzazione unica ha avuto estesa applicazione, in conseguenza del rapido sviluppo degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili nel nostro Paese, il quale ha visto in meno di un
decennio la realizzazione di un numero di impianti molto elevato, tanto da coprire un’ampia percentuale del fabbisogno energetico nazionale.
Poiché la realizzazione e la gestione degli impianti in oggetto involge numerosi interessi pubblici, legati all’ambiente, alla salute umana, al paesaggio, all’utilizzo del territorio, la concreta applicazione dell’istituto in esame, su così larga
scala, ha indubbiamente costituito un test più che significativo sulle sue potenzialità e sui suoi limiti, la cui analisi costituisce oggetto del presente scritto6.
Occorre in primo luogo considerare che il legislatore non ha previsto la costituzione di appositi enti direttamente e autonomamente dotati di tutte le capacità necessarie a valutare ogni interesse pubblico e ogni profilo tecnico e scientifico rilevante, bensì ha attribuito la competenza all’emanazione dell’autorizzazione
unica alle Regioni e alle Province da esse eventualmente delegate. In secondo luogo, ha previsto un procedimento e un’autorizzazione che sono, appunto “unici”,
e la cui disciplina è speciale rispetto a quella di tutti i procedimenti e di tutti gli
atti che essi, rispettivamente, sostituiscono7.
6
È stato preso in considerazione anche un altro caso di autorizzazione unica, quella prevista
dall’art. 208 del d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. “autorizzazione unica per i nuovi impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti”. Anche tale autorizzazione sostituisce, infatti, ogni forma di assenso necessaria alla realizzazione e alla gestione degli impianti che ne costituiscono oggetto, inclusi
i titoli abilitativi edilizi, e costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la
dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori. In giurisprudenza, sul punto,
cfr. ad es. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 1 settembre 2011, n. 4272; T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 26 maggio 2008, n. 1217, entrambe in http://www.giustizia-amministrativa.it. L’applicazione di tale istituto è stata tuttavia significativamente influenzata dalla sovrapposizione della disciplina in materia di autorizzazione integrata ambientale, nel cui campo di applicazione ricadono
molte fra le più rilevanti tipologie di impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti.
7
Le valutazioni e le determinazioni che confluiscono nel “procedimento unico” devono produrre unicamente gli effetti sostanziali previsti dalla disciplina del medesimo procedimento unico
e dell’autorizzazione unica, senza effetti di “trascinamento” delle singole legislazioni settoriali. Sola
eccezione a tale principio sono naturalmente i contenuti delle norme comunitarie direttamente
applicabili e in ipotesi non recepite da tale disciplina. Per il principio, cfr. ad es. T.A.R. Piemonte, sez. I, 5 giugno 2009, n. 1597, in http://www.giustizia-amministrativa.it. L’applicazione di tale
principio è spesso problematica nella prassi amministrativa; un tipico esempio è dato dall’estensione all’autorizzazione unica ex art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003 di norme che regolano le materie
edilizia e urbanistica. Al contrario, come sopra chiarito e riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, il d. lgs. n. 387 del 2003 e s.m.i. costituisce un corpo normativo speciale rispetto alla disciplina edilizia e urbanistica, la quale risulta pertanto inapplicabile alle fattispecie disciplinate dal
primo: in tal senso, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 agosto 2011, n. 4662, in http://www.giustizia-amministrativa.it.
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi
579
Si è dunque resa necessaria l’introduzione di una disciplina di co-valutazione e di co-decisione che consentisse alle Regioni e alle Province di espletare
adeguatamente il proprio ruolo anche con riguardo a materie rispetto alle quali
non sono portatrici di competenze istituzionali. È dunque interessante esaminare come il legislatore abbia risolto questa problematica che – come accennato in
apertura – costituisce il punto cruciale della disciplina della autorizzazione unica,
e determina il successo o il fallimento dell’istituto.
Con l’art. 12, comma 4, del d. lgs. n. 387 del 2003 e s.m.i. il legislatore si
è in realtà limitato, almeno in prima battuta, a richiamare espressamente i principi di semplificazione e le modalità procedimentali di cui alla l. 7 agosto 1990,
n. 241 e s.m.i. In virtù di tale richiamo ha assunto rilievo centrale la conferenza
di servizi di cui agli artt. 14 e ss. della l. n. 241 del 1990, e in particolare la conferenza di servizi decisoria8.
La conferenza di servizi decisoria costituisce, infatti, un modulo procedimentale organizzativo suscettibile di produrre un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti in un determinato procedimento, tramite l’assunzione contestuale di determinazioni sostitutive, a tutti gli effetti, delle autorizzazioni, degli
assensi, dei pareri, dei nulla osta, degli atti di intesa o di concerto richiesti dall’adozione dell’atto finale, senza comportare la modificazione della natura o del tipo
d’espressione volitiva o di scienza che le amministrazioni sono tenute ad esprimere9. È dunque evidente che tale istituto sia «il modulo procedimentale ordinario
essenziale alla formazione del successivo titolo abilitativo» costituito dall’autorizza Benché la norma non lo affermi espressamente, la ratio legis impone che la conferenza di
servizi assuma in questo procedimento natura decisoria, essendo altrimenti impossibile l’unificazione di una pluralità di valutazioni e decisioni settoriali rispetto alle quali le Regioni e le Province
non sempre sono portatrici delle necessarie competenze tecniche, scientifiche e istituzionali. In tal
senso si è pronunciata la giurisprudenza largamente maggioritaria e ormai sostanzialmente consolidata: si veda ad es., Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2417; Cons. Stato, sez. VI, 22 febbraio 2010, n. 1020; T.A.R. Piemonte, sez. I, 18 febbraio 2012, n. 449; T.A.R. Piemonte, sez. I, 15
febbraio 2012, n. 237; T.A.R. Piemonte, sez. I, 21 dicembre 2011, n. 1342; T.A.R. Toscana, sez.
II, 21 settembre 2011, n. 1412; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 9 febbraio 2010, n. 1775, tutte in
http://www.giustizia-amministrativa.it.
9
Per tutti, cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2007, n. 2107 e, in dottrina, F. Caringella,
Corso di diritto amministrativo, Milano, 2011, II, 1847 ss. Sulla conferenza di servizi si vedano inoltre, fra i molti, G. Cocozza, La decisione plurale in conferenza di servizi, Napoli, 2012, D. D’Orsogna, Conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, 2002; Id., Conferenza di servizi, in F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2011, 349 ss., M. A.
Quaglia, La conferenza di servizi come strumento di semplificazione e di coordinamento degli interessi
nel procedimento amministrativo, in Quaderni reg., 2006, 39 ss.; F.G. Scoca, Analisi giuridica della
conferenza di servizi, in Dir. amm., 1999, II, 255 ss.; M. Santini, La conferenza di servizi, Roma,
2008; L. Torchia, La conferenza di servizi e l’accordo di programma ovvero della difficile semplificazione, in Giornale dir. amm., 1997, 675 ss.
8
580
Claudio Vivani
zione unica, come chiarito dal Consiglio di Stato10: esso solo consente di acquisire le valutazioni dei numerosi soggetti pubblici competenti nelle singole materie
coinvolte e di sostituirne le determinazioni.
Per un corretto ed efficace utilizzo della conferenza di servizi decisoria si è
rivelata indispensabile la rigorosa applicazione dei principi che ne governano il
funzionamento, e in particolare quello di esercizio “dialettico” dei poteri decisionali in seno alla conferenza medesima11. Infatti, benché la conferenza di servizi decisoria non costituisca un organo collegiale, essa esige un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti: uno dei caratteri essenziali della conferenza
di servizi decisoria consiste, precisamente, nella sua natura dialettica, intendendo quest’ultima nel suo significato di “arte” del dialogare e del riunire insieme12.
Ciò comporta necessariamente che i rappresentanti delle varie amministrazioni debbano concretamente intervenire ai lavori della conferenza medesima, e
in tale sede procedere a un’effettiva analisi e valutazione del progetto, confrontandosi fra loro nell’ambito delle rispettive competenze. In tal modo si dovrebbero analizzare le eventuali criticità con un approccio integrato e coordinato, il solo
che consenta di affrontare adeguatamente le tematiche che richiedono valutazioni interdisciplinari.
Si pensi, ad esempio, ai profili di sovrapposizione delle discipline scientifiche che si occupano dei profili tecnici e tecnologici dei processi produttivi rispetto a quelle che analizzano la natura e i comportamenti di quanto generato dai cicli
produttivi medesimi (e dunque sotto il profilo chimico, fisico, geologico, idraulico, etc.) e, ancora, rispetto a quelle che indagano gli effetti finali sugli organismi
viventi, e in primo luogo sulla salute umana (e dunque sotto il profilo biologico e
medico). Solo un approccio dialettico e coordinato può effettivamente consentire
che i rappresentanti delle varie amministrazioni determinino il reciproco convincimento in modo integrato, completo, efficace e tempestivo, se del caso tramite
l’aggiornamento dei lavori della conferenza per consentire gli opportuni approfondimenti individuali.
Il Consiglio di Stato ha incisivamente delineato il ruolo della conferenza di
servizi decisoria nell’ambito del procedimento unico di cui all’art. 12 del d. lgs.
n. 387 del 2003 affermando che essa è «la sede propria ed esclusiva (senza alcuna
Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2417, cit.
F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, cit., 1859.
12
La conferenza di servizi decisoria tende, infatti, all’accordo delle pubbliche amministrazioni partecipanti, attraverso le manifestazioni di volontà espresse in seno alla conferenza medesima, ma solo in prima battuta e senza “l’ansia del risultato finale” (una determinazione finale essendo
possibile anche in mancanza di accordo), come incisivamente sintetizzato da E. Casetta, Manuale
di diritto amministrativo, Milano, 2012, 518 ss. Paiono invece essenziali il confronto e il dibattito,
senza i quali l’istituto perde la propria ragione d’essere.
10
11
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi
581
“confluenza” parcellizzante il confronto) in cui le amministrazioni interessate devono manifestare l’assenso o il dissenso rispetto al rilascio del domandato titolo abilitativo regionale alla realizzazione dell'intervento» e ciò in quanto «il procedimento dell’art. 12 del l. lgs. 387/2003 è […] “unico”, nel senso di unitario ed assorbente
le altre, generali, modalità di verifica degli interessi pubblici incisi, da cui consegue
che le valutazioni in ordine ai diversi interessi pubblici coinvolti devono essere espresse in sede di conferenza di servizi, essendo l’interazione tra le varie istanze il “valore
aggiunto” proprio della conferenza di servizi […]»13.
L’effettiva partecipazione dialettica di tutte le amministrazioni interessate,
nel rispetto del principio generale di leale collaborazione è, pertanto, condizione
di legittimità dei lavori della conferenza, e del provvedimento che ne costituisce
l’esito14. Al più, può ammettersi l’emanazione di atti aventi carattere preliminare e prodromico, destinati ad agevolare la successiva, necessaria, valutazione congiunta e dialettica in sede di conferenza di servizi.
La necessità della suddetta valutazione congiunta, integrata e dialettica in
sede di conferenza di servizi discende anche dall’esigenza che eventuali dissensi siano non solo fondati su un’adeguata istruttoria e correttamente motivati,
ma anche realmente “costruttivi”. Come noto, infatti, l’art. 14 quater, comma 1,
della l. n. 241 del 1990 prevede che il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, regolarmente convocate alla conferenza di servizi, a pena
di inammissibilità non solo deve essere manifestato nella conferenza di servizi e
venire congruamente motivato, ma deve essere “costruttivo”, ovverosia «deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso»15.
Cons. Stato, sez. VI, 1 agosto 2012, n. 4400, in http://www.giustizia-amministrativa.it, secondo cui «l’interazione contestuale tra le diverse valutazioni costituisce […] l’essenza e la ragione stessa della conferenza di servizi».
14
In relazione alla validità degli atti posti in essere dalle singole amministrazioni individualmente e non in seno alla conferenza di servizi si registra un contrasto giurisprudenziale che non risulta ancora del tutto composto, e che riguarda sia gli atti emanati prima della conferenza di servizi,
sia quelli posti in essere successivamente. Per la prima fattispecie, nel senso dell’invalidità nella specie
della nullità, cfr. ad es., T.A.R. Piemonte, sez. I, 5 giugno 2009, n. 1597 e T.A.R. Sicilia, Palermo,
sez. I, 2 febbraio 2010, n. 1297, in http://www.giustizia-amministrativa.it; per la seconda fattispecie,
in un caso di dissenso postumo, cfr. ad es. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 13 maggio 2008, n. 1371,
in http://www.giustizia-amministrativa.it., che conclude anch’essa nel senso della nullità. L’invalidità degli atti formati esternamente alla conferenza di servizi è ulteriormente avallata dalla disposizione di cui al punto 14.1 delle citate linee guida nazionali, secondo cui «il procedimento unico si svolge
tramite conferenza di servizi, nell’ambito della quale confluiscono tutti gli apporti amministrativi necessari per la costruzione e l’esercizio dell’impianto, delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili».
15
Per il principio, cfr. ad es. Cons. Stato, sez. V, 23 maggio 2011, n. 3099, in http://www.
giustizia-amministrativa.it. Non è costruttivo, ad esempio, il dissenso che si limiti a censurare la
13
582
Claudio Vivani
Tale disposizione risponde all’esigenza di garantire l’effettivo perseguimento degli obiettivi di semplificazione e di accelerazione dell'azione amministrativa
nonché la leale collaborazione cui devono essere improntati i rapporti tra le varie
pubbliche amministrazioni16 ed è di tale importanza che, qualora non costruttivo,
il dissenso non può essere preso in considerazione e influire sulla decisione finale,
a pena di illegittimità della medesima17.
Non si vede come tali obiettivi possano essere rispettati in assenza delle analisi e valutazioni congiunte e dialettiche di cui si è detto in precedenza. Ad esempio, l’amministrazione dissenziente che indichi le modifiche progettuali necessarie a superare la propria contrarietà non può essere certa che esse, qualora recepite dal proponente, conducano effettivamente al rilascio dell’autorizzazione se
previamente non le abbia analizzate, valutate e condivise con gli altri partecipanti
alla conferenza di servizi decisoria. Tanto vale, a maggior ragione, nel caso in cui
sia espresso più di un dissenso: ciascuna modifica potrebbe risolvere le criticità
ravvisate dall’amministrazione che l’ha suggerita ma non risolvere (o addirittura
accentuare) quelle sollevate dalle altre amministrazioni.
Le tematiche sinora trattate non esauriscono certamente le complesse problematiche sollevate dalla conferenza di servizi decisoria (si pensi, ad esempio, al
meccanismo di superamento dei dissensi qualificati, ai sensi dell’art. 14 quater,
comma 3, della l. n. 241 del 1990 e al rapporto fra le posizioni espresse in sede
di conferenza di servizi e il provvedimento conclusivo del procedimento). Tuttavia, dall’esperienza della prassi amministrativa e dall’analisi sistematica della giurisprudenza in materia di autorizzazione unica si può senz’altro concludere che
questo è il cardine principale da cui dipende l’efficacia dell’istituto.
La gestione corretta della conferenza di servizi decisoria rende il procedimento unico e l’autorizzazione unica strumenti efficienti e veloci, probabilmente
più di ogni altro. Al contrario, un’errata interpretazione del ruolo di tale conferenza li depotenzia e intralcia, e non di rado genera ritardi di anni a fronte di termini per la conclusione del procedimento estremamente ridotti a fini acceleratori
carenza di documentazione nonché ad evidenziare carenze progettuali, ma non espliciti in forma
espressa e adeguata la possibilità di effettuare integrazioni e modifiche progettuali al fine di ottenere
l’assenso dell'amministrazione (cfr. ad es. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 19 luglio 2012, n. 6617 in
http://www.giustizia-amministrativa.it.).
16
Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2013, n. 434, in http://www.giustizia-amministrativa.it.
17
Sul punto, cfr. T.A.R. Lazio, Latina, 22 dicembre 2009, n. 1345, in http://www.giustizia-amministrativa.it., secondo cui «nell’ambito della conferenza di servizi finalizzata al rilascio
dell'autorizzazione unica alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, il parere di un’amministrazione che non rechi le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso» non rispetta le condizioni di ammissibilità previste dall'art. 14 quater l. n. 241 del 1990, sia ai fini della valutazione di compatibilità ambientale, sia ai fini del rilascio del permesso di costruire, e, pertanto, va considerato “tamquam non esset”».
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi
583
e addirittura qualificati come perentori; inoltre determina valutazioni incomplete e non sorrette da un apparato istruttorio, valutativo e motivazionale adeguato.
Entrambe le patologie causano, a loro volta, il gravissimo danno all’economia e
all’impresa denunciato in premessa.
Va ancora segnalato che, nell’ottica di garantire l’efficienza del procedimento e dell’autorizzazione unici, un ruolo importante è svolto dai meccanismi volti a fornire all’imprenditore la possibilità di superare le criticità riscontrate dalla
conferenza di servizi e dall’autorità competente.
Si è già visto che in tale direzione conduce l’obbligo che la posizione negativa assunta in sede di conferenza di servizi sia “costruttiva”, ovverosia debba indicare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.
Una funzione per certi versi analoga, è svolta dall’istituto della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di cui all’art. 10 bis della l. n.
241 del 1990, generalmente ritenuto applicabile alla materia dalla giurisprudenza18 e, ora, espressamente richiamato dal punto 14.11 delle linee guida nazionali.
Sul piano dei principi generali, tale comunicazione consente un’ultima possibilità di partecipazione del privato istante all'istruttoria procedimentale, in tempo utile per avere la chance di ribaltare la posizione negativa finale assunta dalla
pubblica amministrazione e comunicata tramite il preavviso. La rinnovazione del
giudizio provvisoriamente espresso ha, infatti, lo scopo di chiarire le circostanze ritenute utili ai fini della definizione finale della vicenda, con l’evidente scopo
di ridurre le ipotesi di conclusione sfavorevole del procedimento, di accentuare
l’efficienza dell’azione amministrativa e di deflazionare le controversie giurisdizionali19.
A tal fine, all’istante è permesso presentare osservazioni e documenti, come
tali da intendersi ogni apporto sia di tipo collaborativo sia di tipo oppositivo:
18
La questione dell’applicabilità della comunicazione dei motivi ostativi ai procedimenti
condotti mediante il modulo della conferenza di servizi ha sollevato problemi interpretativi e, in determinati casi, la giurisprudenza ha concluso che non vi fosse ragione di applicare l'art. 10 bis della
l. n. 241 del 1990 ai procedimenti che si svolgono in conferenza di servizi, in quanto «la possibilità
di prospettare le proprie posizioni è garantita con la partecipazione ai lavori della conferenza di servizi»
(T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 10 novembre 2009, n. 7217; T.A.R. Lombardia, Milano, sez.
II, 23 dicembre 2008, n. 6161, entrambe in http://www.giustizia-amministrativa.it); sul punto, cfr.
P. Amovilli, Preavviso di rigetto: l’ambito di applicabilità. I casi problematici, in http://www.neldiritto.it. L’applicabilità dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 è stata invece sostenuta da un altro
orientamento giurisprudenziale (cfr. ad es. T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 26 novembre 2009;
T.A.R. Sicilia, Palermo, 4 giugno 2012, n. 1177, in http://www.giustizia-amministrativa.it.
19
T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 7 marzo 2012, n. 248; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 5
marzo 2012, n. 2214; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 12 aprile 2010, n. 1083, in http://www.giustizia-amministrativa.it.
584
Claudio Vivani
secondo l’opzione ermeneutica che pare maggiormente condivisibile esse possono riguardare sia la legittimità che il merito del provvedimento proposto e possono integrare la documentazione, la rappresentazione e la valutazione dei fatti in
possesso dell’amministrazione20.
Scendendo più nel dettaglio, la norma non chiarisce se l’amministrazione
procedente debba valutare solamente la documentazione a specificazione dell’istanza originaria e a confutazione degli elementi oggettivi indicati nella comunicazione ex art. 10 bis, ovvero sussista anche la possibilità per il soggetto proponente di modificare l’istanza presentata e il relativo progetto in modo tale da soddisfare le esigenze o di risolvere le criticità espresse dall’amministrazione medesima21.
A favore della seconda opzione interpretativa depongono tre ordini di argomenti logico-sistematici: in linea generale, lo scopo proprio dell’istituto del preavviso di diniego, che sarebbe frustrato qualora il diniego medesimo non potesse
essere evitato adottando le modifiche progettuali necessarie a risolvere le criticità ostative sollevate nel corso del procedimento; la simmetria rispetto al principio
del “dissenso costruttivo” in sede di conferenza di servizi e la concreta integrazione fra i due istituti (il dissenso costruttivo può essere superato anche attraverso le
modifiche progettuali presentate dal proponente in esito al preavviso ex art. 10
bis); infine, il fatto che la comunicazione delle ragioni ostative comporta la riapertura della fase istruttoria22.
F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, cit., 1842.
In tal senso F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, cit., 1838; V. Cerulli Irelli,
Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione amministrativa. Un primo commento alla legge 11 febbraio 2005, n. 15, recante “Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n.
241”, in Astrid Rassegna, Bologna, 2005; T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 25 novembre 2011, n. 1807,
in http://www.giustizia-amministrativa.it. Coerentemente è stato ritenuto che l’omissione della comunicazione prevista dall’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 «vizia il provvedimento dato che il
preavviso non sarebbe certo stato inutile in quanto, attraverso il confronto in sede procedimentale, le parti avrebbero potuto chiarire i propri rispettivi punti di vista e magari concordare modifiche progettuali
volte a rendere meno “impattanti” i manufatti realizzandi e a meglio inserirli nel tessuto urbanistico»
(T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 18 marzo 2010, n. 322).
22
L’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 s.m.i. dispone che la comunicazione interrompa i termini per la conclusione del procedimento, che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine per la presentazione delle stesse. Secondo un orientamento interpretativo tale disposizione comporta che il termine per la
conclusione del procedimento inizi nuovamente a decorrere per intero; in questo senso, ad esempio, T.A.R. Liguria, Genova, sez. II, 12 luglio 2010, n. 5676; T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV,
17 settembre 2009, n. 5013; T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 19 settembre 2007, n. 268, tutte in
http://www.giustizia-amministrativa.it. Una lettura critica evidenzia come tale opzione ermeneutica
comporti che i termini finali del procedimento raddoppino, con ciò significando che il legislatore,
con la novella del 2005 che ha introdotto l’istituto in esame, abbia inteso abbandonare – almeno
per i procedimenti ad istanza di parte – la filosofia originaria della L. 241/90, tesa a contemperare
la partecipazione con la celerità del procedimento (F. Caringella, Corso di diritto amministrativo,
20
21
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi
585
Anche in questo caso occorre sottolineare come la corretta applicazione dell’istituto del preavviso di rigetto risulti essenziale: qualora l’amministrazione valuti come inaccettabili e preclusive del rilascio dell’autorizzazione unica
determinate soluzioni tecniche o tecnologiche, il proponente l’istanza deve avere la possibilità di formulare soluzioni progettuali migliorative, idonee a sovvertire l’esito negativo della valutazione e a evitare il rigetto prefigurato. Ciò risponde
all’interesse sia pubblico sia privato a non vedere respinta un’iniziativa imprenditoriale che può essere assentita purché migliorata, rispettando i principi di efficienza, proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa.
Se tale opzione viene seguita, la tutela del proponente è invece solida: sussiste in capo all’amministrazione l’obbligo di valutare le memorie scritte e i documenti prodotti dall'istante, ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento e di
dare conto, nella motivazione del provvedimento finale, delle ragioni che eventualmente l’abbiano indotta a non accogliere quanto rappresentato. Tale valutazione e la corrispondente motivazione sono necessarie a pena di illegittimità23.
Occorre, infine, chiedersi come si rapporti il meccanismo del preavviso di
rigetto con il modulo del procedimento unico e della conferenza di servizi di cui
all’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003. A mio avviso pare corretto ritenere che l’apprezzamento degli ulteriori elementi presentati dall’istante sia la fisiologica conseguenza e la soluzione dell’eventuale dissenso costruttivo, e pertanto debba confluire nel procedimento unico e competere nuovamente alle amministrazioni che
hanno già espresso le proprie determinazioni e, in special modo, a quelle che
hanno determinato il maturare di una posizione prevalente negativa. Non pare,
infatti, legittimo che l’amministrazione procedente possa autonomamente determinarsi all’adozione dell’atto finale, in un senso o nell’altro, anche in considerazione del fatto che la determinazione finale della conferenza di servizi è il frutto
di un percorso valutativo complesso e dialettico, solo in esito al quale si formano
le posizioni, positive o negative. La conferma della posizione assunta dalla conferenza, o la sua modifica in senso favorevole all’adozione del provvedimento, deve
quindi ripercorrere l’iter logico consacrato nella motivazione e non può prescindere dalla riconsiderazione dialettica di ciascuna posizione da parte delle amministrazioni originariamente partecipanti, alla luce delle nuove osservazioni e documenti. Quanto precede postula chiaramente la riconvocazione della conferenza e
la riapertura dei lavori della medesima.
cit., 1838). Tale rilievo critico pare tanto più condivisibile in relazione alla materia de qua, caratterizzata da una spiccata ratio di accelerazione nell’interesse dell’istante e dalla perentorietà del termine finale del procedimento.
23
Cfr. ad es. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 8 novembre 2010, n. 7200; T.A.R. Lazio,
Roma, sez. II, 1 luglio 2010, n. 22079, entrambe in http://www.giustizia-amministrativa.it; sul punto, cfr. anche M.A. Sandulli (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Milano, 2011, 550.
586
Claudio Vivani
Si è visto come la corretta gestione della conferenza di servizi decisoria, del
dissenso costruttivo e del meccanismo procedimentale di cui all’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 possano conferire una superiore efficienza all’istituto della “autorizzazione unica”. Tale istituto sarebbe dunque in grado di garantire una
vera semplificazione procedimentale e un reale superamento della frammentazione delle competenze, la quale ultima è una delle più gravi cause dell’inefficienza
amministrativa italiana, poiché rallenta l’azione, ne diminuisce l’efficacia e genera
il diffuso fenomeno per cui “tutti sono responsabili, quindi nessuno lo è davvero”24.
Pertanto, volendo esprimere una conclusione sintetica sul tema, si può
ragionevolmente ipotizzare che l’attuale crisi del sistema autorizzatorio delle attività imprenditoriali, fattore che aggrava la recessione economica in atto, possa
essere risolta, almeno sul piano strettamente normativo, attraverso il ricorso sistematico a tale istituto, utilizzando l’ampia e prolungata sperimentazione dello stesso effettuata nel settore energetico per migliorarlo ed estenderlo ad altri settori di
attività economica.
Condizione essenziale perché tale ipotetica riforma possa rivelarsi efficace è
che le criticità emerse in un decennio di prassi applicativa vengano eliminate, tramite una disciplina più puntuale del procedimento, oggi troppo limitata e perciò fonte di dubbi interpretativi e di inefficienza amministrativa. In tale prospettiva il cardine della disciplina dovrebbe essere costituito, a mio parere, da una
dettagliata e approfondita regolamentazione della conferenza di servizi decisoria,
anche declinando il modello generale di cui agli artt. 14 e ss. della l. n. 241 del
1990 alla stregua delle specificità dei singoli settori produttivi e degli interessi che
essi coinvolgono.
Naturalmente bisogna essere coscienti che, di per sé, una tale azione di semplificazione e razionalizzazione della disciplina normativa è necessaria o utile, ma
non sufficiente a determinare una corretta prassi applicativa. Essa richiede, infatti, pubblici funzionari tecnicamente e giuridicamente molto preparati, dotati delle risorse conoscitive, scientifiche, tecniche, economiche e temporali necessarie ad
espletare il proprio ruolo.
Paiono dunque altrettanto indispensabili misure di carattere organizzativo nei sensi anzidetti, che dovrebbero prendere avvio da una realistica disciplina
transitoria dei termini di conclusione dei procedimenti autorizzatori pendenti,
in modo tale da introdurre una concreta chance ma anche un pregnante obbligo
di recupero di ritardi ormai generalizzati e intollerabili, nonché dall’assegnazione di risorse economiche sufficienti, incrementando quelle riconosciute ai dirigenti e agli apparati amministrativi che abbiano dimostrato di sapere raggiunge24
S. Cassese, Meno Stato e più Stato. Qualche idea per la modernizzazione amministrativa, in
Giornale dir. amm., 2013, 685.
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi
587
re gli obiettivi assegnati, adottando altresì le opportune misure per eliminare le
cause, oggettive o soggettive, del mancato raggiungimento degli obiettivi da parte
degli altri apparati e uffici. Occorre, in sintesi, con le parole di un grande studioso del diritto amministrativo e dell’organizzazione pubblica, “riprendere il controllo (democratico) dell’amministrazione”25.
In tale contesto, il perfezionamento e l’estensione dell’istituto dell’autorizzazione unica sarebbe una sfida interessante dal punto di vista scientifico, che
potrebbe portare un contributo prezioso della scienza giuridica agli interessi del
Paese, oggi gravemente compromessi.
S. Cassese, Meno Stato e più Stato. Qualche idea per la modernizzazione amministrativa,
cit. che, sinteticamente ma incisivamente, indica le fonti di molti mali, tra le quali proprio la scomparsa dei controlli: “il Parlamento ha rinunciato all’attività di controllo dell’amministrazione, illudendosi che la moltiplicazione delle leggi possa supplire a questa mancanza. Le leggi sono, però, editti che
non vengono necessariamente eseguiti. Anche i vertici amministrativi non controllano, sia perché i gabinetti ministeriali sono del tutto insufficienti, sia perché le attività di vigilanza e di ispezione sono del
tutto scomparse”.
25
Claudio Vivani
Riassunto - Abstract
Alla ricerca della semplificazione nei processi autorizzativi: brevi spunti sulle
autorizzazioni “uniche” e sulle conferenze di servizi decisorie - The drive for
simplification in authorisation processes: some ideas regarding ‘unique’ authorisations
and the decision-making process of public agencies
Il contributo ha quale oggetto l’istituto
dell’autorizzazione unica, ampiamente
sperimentato nel settore energetico, e ne
analizza le potenzialità e le criticità emerse nella prassi applicativa e nell’elaborazione giurisprudenziale. Si ipotizza che
l’estensione di tale istituto ad altri settori di attività economica possa costituire una soluzione all’attuale crisi del sistema autorizzatorio delle attività imprenditoriali, fattore che aggrava la recessione
economica in atto. Condizione essenziale perché tale ipotetica riforma possa rivelarsi efficace è che le criticità emerse in
un decennio di prassi applicativa vengano eliminate, tramite una disciplina più
puntuale del procedimento, oggi troppo limitata e perciò fonte di dubbi interpretativi e di inefficienza amministrativa.
In tale prospettiva, il cardine della disciplina dovrebbe essere costituito da una
dettagliata e approfondita regolamentazione della conferenza di servizi decisoria, anche declinando il modello generale di cui agli artt. 14 e ss. della l. n. 241
del 1990 alla stregua delle specificità dei
singoli settori produttivi e degli interessi
che essi coinvolgono.
The paper refers to the concept of unique
authorisation, widely experimented in
the energy sector, and analyses the possibilities and the critical areas that have
come to light in practical application and
in jurisprudence. It is expected that the
extension of this concept to other economic sectors could represent a solution
to the current crisis in the authorisation
system for business activities, a situation
exacerbating the economic recession in
progress. In order for such a hypothetical reform to be effective, it is essential
that the critical areas emerging over a decade of practical application are eliminated through a more precise regulation
of the procedure, which is today too limited and therefore a source of interpretational doubts and of administrative inefficiency. In this perspective, the cornerstone of this process should be a detailed
and exhaustive regulation of the decision-making process of public agencies,
also setting out a general model as per
arts. 14 and pursuant to Law 241/1990,
in the light of the specific characteristics
of individual production sectors and of
the various interests concerned.
Comitato di direzione
Carlos Botassi
Elio Casetta †
Andrea Comba
Giacinto della Cananea
Vittorio Gasparini Casari
Daniel Farber
Guido Greco
Estanislao Garcia Arana
Neville Harris
Michel Prieur
(Università de La Plata - Argentina)
(Università di Torino)
(Università di Torino)
(Università Tor Vergata - Roma)
(Università di Modena e Reggio Emilia)
(University of Berkeley)
(Università Statale - Milano)
(Università di Granada - Spagna)
(University of Manchester)
(Université de Limoges)
Direttore responsabile
Fabrizio Fracchia
(Università L. Bocconi - Milano)
Comitato scientifico
Laura Ammannati
Sandro Amorosino
Mario Bertolissi
Cristina Campiglio
Giovanni Cordini
Marco Dugato
Denis Galligan
Marco Gestri
Francesco Marani
Anna Marzanati
Giuseppe Morbidelli
Fabio Merusi
Giorgio Pastori
Giuseppe Pericu
Ornella Porchia
Pierluigi Portaluri
Margherita Ramajoli
Giuseppe Restuccia
Franco Gaetano Scoca
Antonello Tancredi
Comitato di redazione
Miriam Allena (pres.)
Giovanni Barozzi Reggiani
Lorenzo Caruccio
Annalaura Giannelli
Giuseppe La Rosa
Alberto Marcovecchio
Pasquale Pantalone
Mariacristina Santini
Scilla Vernile
(Università Statale - Milano)
(Università La Sapienza - Roma)
(Università di Padova)
(Università di Pavia)
(Università di Pavia)
(Università di Bologna)
(University of Oxford)
(Università di Modena e Reggio Emilia)
(Università di Modena e Reggio Emilia)
(Università Bicocca - Milano)
(Università La Sapienza - Roma)
(Università di Pisa)
(Università Cattolica Sacro Cuore - Milano)
(Università degli Studi di Milano)
(Università di Torino)
(Università di Lecce)
(Università degli Studi Milano - Bicocca)
(Università di Messina)
(Università La Sapienza - Roma)
(Università di Palermo)