L`impatto della democrazia sul benessere sociale

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L’impatto della democrazia
sul
benessere sociale
Giovanni Carbone
Università degli Studi di Milano
[email protected]
Democrazia e welfare
la democrazia favorisce il benessere sociale (social welfare)?
perché dovrebbe?
9 suffragio apre la politica ai gruppi meno abbienti e alle loro richieste e
pressioni sul governo
9 riforme politiche funzionali a risultati sociali: meccanismo redistributivo
e se invece prevalessero …? Le controargomentazioni:
9 interessi della classe media
livelli più elevati di partecipazione politica (i.e. direttamente proporzionale al reddito)
maggiori risorse e organizzazione
9 ‘dipendenza strutturale dello stato dal capitale’ (e.g. lo spread!): limiti
alle opzioni redistributive
9 salienza politica di altre issues (e.g. identitarie)
9 prevalenza prassi informali non democratiche (e.g. clientelari)
9 leadership autonoma rende le politiche dei regimi autoritari più efficaci
empiricamente, l’apertura politica fa differenza?
I benefici effettivi per i poveri:
quali e fino a che punto?
Gli effetti della democrazia
su quattro dimensioni del benessere sociale:
a) sopravvivenza (dei gruppi più vulnerabili)
b) povertà
c) disuguaglianze
d) spesa e politiche sociali
I benefici effettivi per i poveri:
quali e fino a che punto?
a) la D. facilita la sopravvivenza dei più vulnerabili (A.Sen)
9
è un meccanismo di early-warning: flussi di informazioni,
dibattito pubblico, sanzioni elettorali
9
casi: India e Botswana versus Somalia, Etiopia e Cina
“non si è mai verificata alcuna consistente carestia in un
paese con una forma democratica di governo e una
stampa relativamente libera” (Amartya Sen 1994:34)
9
è sbagliata l’idea di risolvere “prima” i bisogni economici e
poi preoccuparsi dei diritti politici: i secondi sono strumento
per i primi
b) la D. non sconfigge la povertà
9
democrazie mostrano risultati modesti …

spesso prevenuti peggioramenti (Namibia, Bangladesh), ma
povertà non ridotta drasticamente
9
… autoritarismi hanno registrato risultati variabili

fallimenti Africa e America Latina,
successi asiatici (Singapore, Taiwan, Corea Sud)
9
paradosso nei PVS: canali democratici e ampia constituency,
ma la povertà raramente acquisisce salienza politica

i temi identitari prevalgono su quelli di classe?

eccezione: India 1971 (garibi hatao)
c) la D., nel lungo periodo, riduce le disuguaglianze
economiche
9
9
nel breve periodo la distribuzione del reddito può diventare
più iniqua (e.g. Europa Est/ex-USSR)

capacità e volontà dei poveri di mobilitarsi per radicale
redistribuzione sono più limitate di quanto si assuma?

la redistribuzione in contesti autoritari
nel lungo periodo la democrazia riduce le disuguaglianze:
“curva di Kuznets” politica
d) la D. aumenta la spesa sociale, ma non a beneficio dei più
poveri
9
la democrazia aumenta sì i livelli di “spesa sociale” (e.g.
istruzione e sanità)
9
ma aumento spesa non modifica davvero i servizi sociali e non
raggiunge/non beneficia i più svantaggiati:

no sostanziali differenze in termini di: output (tassi iscrizione
scolastica o di vaccinazione) né outcome (tassi alfabetizzazione o
mortalità infantile)

aumenti spesa “catturati” dai ceti medi: benefici collettivi
annullati

un reale cambiamento richiede: attenzione e capacità da parte
del pubblico, adozione di riforme strutturali, e effettiva
implementazione a livello burocratico
Democrazia e welfare: in sintesi …
La democrazia:
non elimina la povertà, né migliora salute e istruzione
ma protegge la sopravvivenza e riduce le disuguaglianze
Si tratta però di risultati del tutto provvisori, in un campo ancora
poco esplorato
Regimi politici e politiche sociali
Riforme democratiche e aspettative di miglioramenti del welfare
↓
la democratizzazione ha prodotto “dividendi sociali” in Africa?
Analisi di:
• due paesi: regime democratico versus regime non democratico
• un’area di policy: sanità
9
La via del gradualismo:
la democratizzazione del Ghana
1957-66
Kwame Nkrumah e il CPP
1966
colpo di stato e instabilità,
con tentativi successivi di
reintrodurre elezioni
1981-92
regime militare di Jerry Rawlings
1992
elezioni multipartitiche: controllate
(non ‘libere e corrette’, in parte boicottate)
1996
2000
2004
2008
2012
seconde elezioni: regolari
terze elezioni: successione e alternanza
quarte elezioni
quinte elezioni: nuova alternanza
seste elezioni: successione interna (J.Mahama)
La continuità nel “cambiamento”:
il Camerun autoritario di Paul Biya
1960s-1990 regime a partito unico
1990s le spinte verso la riforma
1992-2008 la parabola del regime:
i.
ii.
iii.
transizione controllata
adattamento e egemonia
marginalizzazione delle opposizioni
2008 emendamento costituzionale per
un III mandato di Paul Biya (2011)
1966-1985 Union Nationale Camerounaise (UNC), poi ribattezzato …
1985-1990 Rassemblement Démocratique du Peuple Camerounais (RDPC)
1970 Ahmadou Ahidjo rieletto presidente senza opposizione
1973 Assemblea Nazionale: tutti i 120 seggi all’UNC
1984 Paul Biya eletto presidente senza opposizione
1988 Paul Biya rieletto presidente senza opposizione con 98.75%
1988 Assemblea Nazionale: tutti i 180 seggi al RDPC
Figure 1. Democratic trends in Ghana and Cameroon (1985-2007)
10
1,0
8
2,0
6
4
3,0
2
4,0
-2
5,0
-4
-6
6,0
-8
7,0
Ghana (Polity IV)
Cameroon (Polity IV)
Ghana (Freedom House)
Cameroon (Freedom House)
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
-10
1987
(Polity2)
0
1985
Polity IV
Freedom
House
Contesto in Ghana and Camerun:
economia, territorio e popolazione
Ghana
Cameroon
Surface area (sq. km)
238,540
475,440
Population, total (2011)
24,965,816
20,030,362
GDP (current US$, bn, 2011)
39.2
25.2
GDP per capita (current US$, 2011)
1,570
1,260
Poverty headcount ratio at national poverty line (% of pop., 2006-07)
28.5
39.9
Human Development Index (2012)
0.558
0.495
Agriculture, value added (% of GDP, 2009)
33.6
19.5
Industry, value added (% of GDP, 2009)
25.8
30.6
Services, etc., value added (% of GDP, 2009)
40.6
49.9
Exports of goods and services (% of GDP, 2013)
38.0
30.7
Roads, paved (% of total roads, 2008)
16.1
17
Sources: World Development Indicators Online (2013) and UNDP/Human Development Index
Elementi di politica sanitaria nei PVS
Fonti finanziamento sanità nei PVS:
i.
fiscalità generale
ii.
compartecipazioni / ticket (cost recovery / user fees)
iii.
assicurazioni sanitarie
iv.
aiuti donatori esterni
Tappe e principi nell’agenda internazionale sulla sanità
1978 Alma Ata Declaration (WHO)
Health For All (HFA)
e Primary Health Care (PHC)
1987 Harare Conference (WHO)
Decentramento
1987 Bamako Initiative (UNICEF/WHO)
Cost recovery / User fees
2005 WHO Resolution
Assicurazione sanitaria universale
Riforma sanitaria in Ghana
1957-1981: servizi ufficialmente o di fatto gratuiti
• fiscalità generale
• fees irrisorie
1980s: governo militare di J.J. Rawlings
sistema sanitario al collasso
1985 Hospital Fees Regulation: il sistema del “cash & carry”
• user fees per cost recovery
• politica di esenzioni, non implementata
• accesso proibitivo ed esclusivo
1990s/2000s: dalle elezioni all’assicurazione universalistica
2003/2004 National Health Insurance Act → NHI Scheme (NHIS)
• obbiettivi e finanziamento
• iscrizioni ed esenzioni
2006
2007
2008
2009
Total
population
21,876,031
22,387,911
22,876,031
23,416,518
Total
Registered
3,867,862
(17.7 %)
8,184,294
(36.6 %)
12,518,560
(54.7 %)
14,511,777
(61.9 %)
2007 (June)
SSNIT contributors
Total
Card holders
948,342
11.6%
Informal adult
members
1,976,297
24.1%
Subsidised
members (total):
5,278,396
64.3%
SSNIT pensioners
109,854
1.3%
Children under 18
4,257,500
51.9%
Adults above 70
722,614
8.8%
Indigents
188,428
2.3%
6,511,515
79.4%
10,417,886
Source: Ministry of Health 2009, and Mid-year operational status report 2007, NHIS 2007 (the latter in Asante & Aikins 2007:1). National Health
Insurance Authority (NHIA), National Health Insurance Scheme Annual Report, Accra, 2010, p.3
Riforme e continuità in Camerun
1960s: Zones DASP e introduzione servizi di fatto gratuiti
1980-82: approccio Primary Health Care (PHC)
teoria vs. realtà del sistema sanitario
recessione 1986-94: ulteriore indebolimento risorse (no farmaci!)
1988 inizio processo di riforma per decentramento (distretti) e cost
recovery (fees)
1989/1992: Réorientation des Soins de Santé Primaires (RSSP)
1998 Plan National de Développement Sanitaire (PNDS, 1999-2008)
2002 Strategie Sectorielle de Santé (SSS)
Dinamiche interne versus esterne
Ghana: rapporto causale, prevale politica interna
1992-2000: NDC stenta a riformare il “cash & carry”
2000-2008: NPP capitalizza sul “cash & carry” e lo riforma
Manifesto NPP elezioni 1996: C&C “notoriamente duro e inumano”, riformarlo
“in vista di una sua evoluzione verso un sistema più equo che includa
l’assicurazione sanitaria e altri schemi di pagamento”
ruolo secondario donors
Cameroon: no dinamica interna, solo agenda dei donatori
transizione multipartitica (di facciata) non ha effetto:
temi sociali totalmente assenti dalla scena politica
riforme sanità iniziano prima e proseguono dopo la transizione
ruolo e pressioni dei donors sono decisive
[+ crisi economica]
riforme post-1988 in linea con Harare e Bamako 1987
sostituzione di Monekosso (1997-2000) con Awono (2000-2006) al MSP
A critique
(Oxfam, Achieving a shared goal: free universal health care in Ghana, 2011):
• “no doubt that the introduction of Ghana’s National Health Insurance Scheme (NHIS) in
2003 was a bold progressive step that recognised the detrimental impact of user fees ...
and for members of the scheme evidence suggests that access and quality of
services have improved” (Oxfam 2011:8)
•
•
however the scheme is costly and unfair:
•
coverage of NHIS has been hugely exaggerated, and could be as low as 18%
•
all Ghanaians pay for the NHIS through VAT, but as many as 82% remain
excluded
•
twice as many rich people are signed up to the NHIS as poor people: 64% of
the rich are registered compared with just 29% of the poorest
•
those excluded from the NHIS still pay user fees in the cash and carry system
NHIS retains political centrality: “in 2009 President Atta Mills and the National
Democratic Congress came to power in Ghana on a promise to deliver a truly universal
health insurance scheme that reflected the contribution of all the country’s residents. The
promise included guaranteed access to free health care in all public institutions, and to cut
down the health insurance bureaucracy in order to ‘plough’ back the savings into health
care services. Health was put at the heart of the government’s development agenda to
transform Ghana into a middle-income country by 2015” (Oxfam 2011:8)
20
Conclusioni
i meccanismi democratici possono fare la differenza nel promuovere
lo sviluppo del welfare
fattori aggiuntivi: policy feedback effect e policy diffusion
in linea con evidenza aneddotica da altri paesi africani
Spunti aggiuntivi:
i.
ii.
iii.
iv.
autonomia del policy-making interno
no omologazione verso protezione sociale “residuale” neo-liberista
politiche redistributive, non solo distributive o clientelari in Africa
welfare anche da partiti liberali, non solo di sinistra