Trasporto ferroviario e indennizzo al passeggero

CT 49012/11 Avv. Ferrante
CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA
OSSERVAZIONI
del GOVERNO DELLA REPUBBLICA ITALIANA, in persona
dell’Agente designato per il presente giudizio, domiciliato presso
l’Ambasciata d’Italia a Lussemburgo
nella causa C-509/11
promossa ai sensi dell’art. 267 TFUE con ordinanza del 8 settembre 2011,
depositata in data 30 settembre 2011 dal Verwaltungsgerichtshof –
Germania.
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1.
Con l’ordinanza in epigrafe, è stato chiesto alla Corte di Giustizia
dell’Unione europea di pronunciarsi, ai sensi dell’art. 267 TFUE, sulle
seguenti questioni pregiudiziali:
“1. Se l’art. 30, n. 1 primo comma, del regolamento (CE) del Parlamento
europeo e del Consiglio 23 ottobre 2007, n. 1371, relativo ai diritti e agli
obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario debba essere interpretato
nel senso che, ai fini dell’applicazione di detto regolamento, l’organismo
nazionale designato ha il potere di rendere obbligatorio per un’impresa
ferroviaria, le cui modalità di risarcimento relative all’indennizzo per il
prezzo del biglietto non siano conformi ai criteri stabiliti dall’art. 17 di tale
regolamento, il contenuto specifico delle modalità di indennizzo da adottare
da parte di detta impresa, anche qualora la normativa nazionale gli
conferisca solo la possibilità di dichiarare inefficaci siffatte modalità di
indennizzo.
2. Se l’art. 17 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del
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Consiglio 23 ottobre 2007, n. 1371, relativo ai diritti e agli obblighi dei
passeggeri nel trasporto ferroviario debba essere interpretato nel senso che
un’impresa ferroviaria può escludere, in casi di forza maggiore, l’obbligo
di prestare gli indennizzi per il prezzo del biglietto, in applicazione
analogica delle cause di esclusione previste dai regolamenti (CE) n.
261/2004, (UE) n. 1177/2010 o (UE) n. 181/2011 oppure per effetto del
ricorso ad esenzioni da responsabilità come contemplate dall’art. 32, n. 2,
delle regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale
per ferrovia dei viaggiatori e dei bagagli (CIV, allegato I del regolamento)
anche relativamente dalle ipotesi di indennizzo per il prezzo del biglietto”
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Esposizione dei fatti di causa
2.
La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata sollevata in relazione
ad una causa, pendente in Germania, tra un’impresa ferroviaria (ricorrente)
e l’autorità nazionale di regolamentazione (resistente).
3.
Detta impresa applica ai contratti di trasporto condizioni generali
che prevedono anche disposizioni relative all’indennizzo per il prezzo del
biglietto nel caso di ritardo o soppressione del servizio.
4.
L’autorità nazionale di regolamentazione, con decisione del 6
dicembre 2010, ha imposto alla ricorrente di modificare le modalità di
indennizzo nella parte in cui escludono il diritto all’indennizzo o al
rimborso delle spese sostenute in ragione del ritardo del treno in alcuni casi
specifici accomunati dall’assenza di colpa del trasportatore.
5.
La ricorrente ha impugnato tale provvedimento assumendo che
l’autorità resistente non sarebbe competente ad ordinare una modifica delle
modalità di indennizzo e che l’esclusione dell’obbligo di indennizzo in caso
di forza maggiore sarebbe contemplato dal regolamento n. 1371/2007.
Normativa comunitaria.
6.
L’art. 30, n. 1 comma 1 del regolamento n. 1371/2007 prevede che:
“Ogni Stato membro designa uno o più organismi responsabili
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dell’applicazione del presente regolamento. Ciascun organismo adotta le
misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri.”
7.
Secondo il diritto nazionale tedesco, l’organismo di controllo di cui
al citato art. 30 ha solo il potere di dichiarare inefficaci le clausole che
stabiliscano modalità di indennizzo dei passeggeri
non conformi al
regolamento.
8.
L’art. 17 del predetto regolamento disciplina l’indennità per il
prezzo del biglietto in caso di ritardo del treno o soppressione del servizio.
9.
In particolare, il par. 1 prescrive le condizioni e la misura
dell’indennizzo: “1. Fermo restando il diritto al trasporto, il passeggero
può chiedere all’impresa ferroviaria un indennizzo in caso di ritardo tra il
luogo di partenza e il luogo di destinazione indicati sul biglietto se non gli è
stato rimborsato il biglietto in conformità dell’articolo 16. I risarcimenti
minimi in caso di ritardo sono fissati come segue:
a) il 25 % del prezzo del biglietto in caso di ritardo compreso tra 60 e 119
minuti;
b) il 50 % del prezzo del biglietto in caso di ritardo pari o superiore a 120
minuti.
I passeggeri titolari di un titolo di viaggio o di un abbonamento che siano
costretti a subire un susseguirsi di ritardi o soppressioni di servizio durante
il periodo di validità dello stesso possono richiedere un indennizzo
adeguato secondo le modalità di indennizzo delle imprese ferroviarie. Tali
modalità enunciano i criteri per la determinazione dei ritardi e il calcolo
dell’indennizzo.
L’indennizzo per il ritardo è calcolato in relazione al prezzo effettivamente
pagato dal passeggero per il servizio in ritardo.
Qualora il contratto di trasporto riguardi un viaggio di andata e ritorno, il
risarcimento in caso di ritardo nella tratta di andata o in quella di ritorno è
calcolato rispetto alla metà del prezzo del biglietto. Analogamente il prezzo
di un servizio in ritardo in base a qualsiasi altro tipo di contratto di
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trasporto che consenta di effettuare varie tratte successive è calcolato in
rapporto al prezzo totale.
Nel calcolo del ritardo non è computato il ritardo che l’impresa ferroviaria
può dimostrare di avere accumulato al di fuori del territorio in cui si
applica il trattato che istituisce la Comunità europea.”
10.
Il par. 2 del citato art. 17 stabilisce il termine entro il quale va
corrisposto l’indennizzo e le modalità di erogazione dello stesso: “2. Il
risarcimento del prezzo del biglietto è effettuato entro un mese dalla
presentazione della relativa domanda. Il risarcimento può essere effettuato
mediante buoni e/o altri servizi se le condizioni sono flessibili (per quanto
riguarda in particolare il periodo di validità e la destinazione). Il
risarcimento è effettuato in denaro su richiesta del passeggero.”
11.
Il par. 3 dell’art. 17 prevede l’inapplicabilità di costi che possano
decurtare l’importo del risarcimento, ferma restando una franchigia minima:
“3. Il risarcimento del prezzo del biglietto non è soggetto a detrazioni per i
costi legati alla transazione finanziaria quali tasse, spese telefoniche o
valori bollati. Le imprese ferroviarie possono introdurre una soglia minima
al di sotto della quale non sono previsti risarcimenti. Detta soglia non può
superare 4 EUR.”
12.
Infine, il par. 4 dell’art. 17 prevede due cause di esclusione del
diritto all’indennizzo: “4. Il passeggero non ha diritto a risarcimenti se è
informato del ritardo prima dell’acquisto del biglietto o se il ritardo
nell’ora di arrivo prevista proseguendo il viaggio su un servizio diverso o
in base a itinerario alternativo rimane inferiore a 60 minuti.” (evidenza
nostra)
13.
L’art. 32 dell’allegato I al regolamento n. 1371/2007, recante le
regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per
ferrovia dei viaggiatori e dei bagagli (CIV), al quale espressamente rimanda
l’art. 15 del regolamento medesimo per la disciplina della responsabilità
dell’impresa ferroviaria per i ritardi, le perdite di coincidenza e le
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soppressioni, dispone, al par. 1: “1. Il trasportatore è responsabile nei
confronti del viaggiatore per il danno dovuto al fatto che, a causa della
soppressione, del ritardo o della mancanza di una corrispondenza, il
viaggio non può continuare nello stesso giorno, o comunque la sua
continuazione non è ragionevolmente esigibile nello stesso giorno per via di
circostanze contingenti. Il risarcimento dei danni comprende le spese
ragionevoli di alloggio, nonché le spese ragionevoli per avvisare le persone
che attendono il viaggiatore.”
14.
Il par. 2 del predetto art. 32 disciplina le cause di esonero di
responsabilità del trasportatore in ipotesi di colpa del viaggiatore o di
eventualità riconducibili alla forza maggiore: “2. Il trasportatore è
esonerato da questa responsabilità quando la soppressione, il ritardo o la
mancanza di una corrispondenza sono imputabili ad una delle seguenti
cause:
a) circostanze esterne all’esercizio ferroviario che il trasportatore,
malgrado la diligenza richiesta dalle particolarità del caso di specie, non
poteva evitare o alle cui conseguenze non poteva ovviare;
b) colpa del viaggiatore; oppure
c) un comportamento di terzi che il trasportatore, nonostante abbia riposto
la diligenza richiesta dalle particolarità del caso di specie, non poteva
evitare e alle cui conseguenze non poteva ovviare; un’altra impresa che
utilizzi la stessa infrastruttura ferroviaria non è considerata parte terza; il
diritto di regresso rimane impregiudicato.”
Risposta al primo quesito
15.
Il giudice del rinvio chiede, nella sostanza, alla Corte di Giustizia di
stabilire se l’organismo nazionale designato da ciascun Stato membro possa
ordinare all’impresa ferroviaria l’adozione di specifiche modalità di
indennizzo, là dove quelle introdotte da parte di tale impresa non siano
conformi ai criteri dettati dall’articolo 17 del Regolamento n. 1371/2007.
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16.
La questione riguarda la portata e l’efficacia della tutela dei diritti
del consumatore, acquirente e fruitore dei servizi di trasporto ferroviario,
nonché l’estensione dei poteri di intervento dell’autorità di regolazione cui
spetta la funzione generale di tutela del consumatore.
17.
Il Governo italiano è dell’avviso che l’articolo 30 del Regolamento
n. 1371/2007/Ce, secondo cui “Ciascun organismo adotta le misure
necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri”, debba essere
interpretato nel senso di riconoscere all’organismo di controllo non solo il
potere di dichiarare inefficaci le modalità di indennizzo previste
dall’impresa ferroviaria, ove non conformi al regolamento medesimo, ma
anche quello di ordinare all’impresa stessa l’adozione di modalità di
indennizzo conformi all’articolo 17.
18.
Tale potere appare, infatti, necessario a garantire che, mediante
l’intervento dell’organismo di controllo, i diritti dei passeggeri del trasporto
ferroviario - identificati nel considerando 3 del Regolamento 1371/2007/Ce
come parte debole del contratto di trasporto - ricevano una tutela piena,
adeguata, tempestiva ed efficace.
19.
In un contesto in cui tra gli obiettivi del Regolamento compare
anche il rafforzamento dei diritti di indennizzo e di assistenza in caso di
ritardo, perdita di coincidenza o soppressione del servizio a vantaggio dei
viaggiatori (considerando 13), ritenere che i poteri dell’organismo di
controllo
contemplino
solo
la
mera
dichiarazione
di
inefficacia
significherebbe privare tale organismo degli strumenti necessari a garantire
il pieno soddisfacimento della sua “missione”, in aperto contrasto con
quanto espressamente disposto proprio dall’articolo 30.
20.
Non può, infatti, non rilevarsi come, nell’ipotesi in cui dovesse
prevalere quest’ultima opzione interpretativa, l’organismo di controllo
potrebbe disporre di uno strumento di intervento non solo non decisivo né
efficace ai fini del riconoscimento, a favore dei passeggeri, di un sistema di
indennizzo adeguato, ma che potrebbe addirittura prestarsi a favorire
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comportamenti “dilatori” dell’impresa ferroviaria volti a ritardare l’entrata a
regime di meccanismi di indennizzo conformi ai criteri del Regolamento.
21.
Dunque, la tesi secondo cui l’organismo di controllo può ordinare
all’impresa ferroviaria l’adozione di specifiche modalità di indennizzo
appare perfettamente conforme alla ratio dell’articolo 30 del Regolamento,
poiché riconosce all’organismo di controllo un potere necessario e
proporzionato rispetto al fine enunciato nella norma stessa, che è quello di
garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri.
22.
A ciò si aggiunga che l’attribuzione all’organismo di controllo di
ampi poteri di intervento appare coerente anche con quanto previsto
nell’articolo 32 del Regolamento citato, ai sensi del quale gli Stati membri
dovrebbero stabilire sanzioni proporzionate, efficaci e dissuasive per le
infrazioni alle disposizioni del Regolamento stesso.
Risposta al secondo quesito
23.
Con il secondo quesito, il giudice del rinvio chiede alla Corte di
Giustizia se l’articolo 17 del Regolamento n. 1371/2007/Ce debba essere
interpretato nel senso di consentire all’impresa ferroviaria di escludere la
sua responsabilità in ordine agli indennizzi per il prezzo del biglietto in
presenza di cause di forza maggiore, in analogia con quanto previsto nei
Regolamenti n. 261/2004/CE, n. 1177/2010/UE e n. 181/2011/UE in
materia di trasporto aereo, via mare e con autobus nonché dall’art. 32, n. 2
delle regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per
ferrovia dei viaggiatori e dei bagagli (allegato I del regolamento).
24.
Al riguardo, il Governo italiano ritiene che l’articolo 17 del
Regolamento 1371/2007 rechi una disciplina compiuta ed esaustiva
dell’indennità per il prezzo del biglietto, che non contempla cause di
esclusione della responsabilità, neanche nei casi di forza maggiore.
25.
Il rinvio operato dall’articolo 15 del Regolamento 1371/2007 alle
disposizioni del Contratto di trasporto Internazionale per ferrovia dei
Viaggiatori e dei bagagli (CIV), ed in particolare all’articolo 32 di
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quest’ultimo, non appare, infatti, pertinente in quanto tale disposizione
disciplina un’ipotesi particolare e diversa di risarcimento, riguardante le
spese ragionevoli di alloggio, nonché le spese ragionevoli per avvisare le
persone che attendono il viaggiatore, derivanti dalla soppressione, dal
ritardo o dalla mancanza di una corrispondenza che precludano la
prosecuzione del viaggio nello stesso giorno.
26.
Il citato articolo 17 contempla, invece, un’ipotesi diversa che è
quella dell’indennizzo del solo prezzo del biglietto in caso di ritardo e
soppressione del treno, che deve essere sempre pagato dall’impresa
ferroviaria là dove ricorrano le condizioni indicate nell’articolo 17 stesso.
27.
Del resto che le due ipotesi siano diverse e che per esse non
possano valere le medesime cause di esclusione della responsabilità
dell’impresa ferroviaria è desumibile anche dalla circostanza che il
viaggiatore, che ha subìto il ritardo, potrebbe non avere sempre diritto anche
al risarcimento delle spese di alloggio o per avvisare le persone che lo
attendono.
28.
Quanto alle cause di esclusione della responsabilità previste dai
regolamenti disciplinanti, rispettivamente, il trasporto aereo, via mare e per
autobus, il Governo italiano ritiene che le stesse non siano estensibile al
trasporto ferroviario in ragione delle peculiari motivazioni, attinenti alle
condizioni metereologiche e alla sicurezza, che giustificano dette esenzioni
per quei tipi di trasporto e non anche per quello ferroviario.
29.
L’art. 5, n. 3 del regolamento n. 261/2004 dispone che: “il vettore
aereo operativo non è tenuto a pagare una compensazione pecuniaria a
norma dell’art. 7, se può dimostrare che la cancellazione del volo è dovuta
a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare
anche se fossero state adottate tutte le misure del caso.”
30.
Dal canto suo, l’art. 20, n. 4 del regolamento n. 1177/2010
stabilisce che: “L’art. 19 [che prevede il diritto a compensazione economica
connessa al prezzo del biglietto in caso di ritardo all’arrivo] non si applica
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se il vettore prova che la cancellazione o il ritardo è provocato da
condizioni metereologiche mettono a rischio il funzionamento sicuro della
nave o da circostanze straordinarie che ostacolano l’esecuzione del servizio
passeggeri, le quali non potevano essere evitate anche adottando tutte le
misure ragionevoli.”
31.
Infine, l’art. 23, n. 2 del regolamento n. 181/2011 prescrive che
“L’art. 21, lettera b) [che prevede la sistemazione in albergo o in altro
alloggio nonché il trasporto tra la stazione e il luogo di alloggio quando si
renda necessario un soggiorno di una o più notti ] non si applica se il
vettore prova che la cancellazione o il ritardo sono dovuti a condizioni
metereologiche avverse o gravi catastrofi naturali che mettono a rischio il
funzionamento sicuro dei servizi a mezzo autobus.”
32.
L’inapplicabilità
delle
suddette
norme
di
esenzione
da
responsabilità al trasporto ferroviario deriva altresì dal preciso tenore
dell’art. 6 del regolamento n. 1371/2007, in base al quale gli obblighi nei
confronti dei passeggeri stabiliti nel regolamento medesimo non possono
essere soggetti a limitazioni o esclusioni, segnatamente mediante
l’introduzione di clausole derogatorie o restrittive nel contratto di
trasporto. Detta norma prevede semmai che le imprese ferroviarie possono
offrire al passeggero condizioni contrattuali più favorevoli delle condizioni
fissate dal regolamento ma certamente non peggiorative.
33.
Del resto, la Corte di Giustizia (sentenza 19 novembre 2009, cause
riunite C-402/07 e C-432/07, Sturgeon, punto 45) ha chiaramente affermato
che le disposizioni che conferiscono diritti ai passeggeri del traffico aereo,
comprese quelle che riconoscono il diritto alla compensazione pecuniaria,
devono essere interpretate estensivamente (nello stesso senso, Corte di
giustizia, sentenza 22 dicembre 2008, causa C-549/07, WallentinHerzmann, punto 17).
34.
A contrario, si deduce che le disposizioni che prevedono esclusioni
o limitazioni di responsabilità a carico dei vettori debbono essere
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interpretate restrittivamente e non oltre i casi dalle stesse espressamente
disciplinati.
35.
Tanto è vero che la citata sentenza Sturgeon ha ritenuto che un
problema tecnico occorso ad un aereomobile e che comporta la
cancellazione o il ritardo del volo non rientra nella nozione di “circostanze
eccezionali” ai sensi dell’art. 5, n. 3 del regolamento n. 261/2004.
36.
Si concorda quindi con la tesi sostenuta dal Giudice del rinvio
secondo la quale l’art. 17 del regolamento n. 1371/2007 non contempla
esenzioni di responsabilità per causa di forza maggiore.
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Conclusioni
37.
Il Governo italiano propone quindi alla Corte di Giustizia di
risolvere il primo quesito affermando che l’art. 30, n. 1 primo comma, del
regolamento n. 1371/2007 debba essere interpretato nel senso che
l’organismo nazionale designato ha il potere di rendere obbligatorio per
un’impresa
ferroviaria,
le
cui
modalità
di
risarcimento
relative
all’indennizzo per il prezzo del biglietto non siano conformi ai criteri
stabiliti dall’art. 17 di tale regolamento, il contenuto specifico delle
modalità di indennizzo da adottare da parte di detta impresa, anche qualora
la normativa nazionale gli conferisca solo la possibilità di dichiarare
inefficaci siffatte modalità di indennizzo.
38.
Il Governo italiano propone inoltre alla Corte di Giustizia di
risolvere il secondo quesito affermando che l’art. 17 del regolamento n.
1371/2007 debba essere interpretato nel senso che un’impresa ferroviaria
non può escludere, in casi di forza maggiore, l’obbligo di prestare gli
indennizzi per il prezzo del biglietto in caso di ritardo o soppressione del
servizio.
Roma, 2 febbraio 2012
Wally Ferrante
Avvocato dello Stato
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