Quale formazione per garantire lo sviluppo di una PA digitale?

PARTE III - CAPITOLO 10
QUALE FORMAZIONE
PER GARANTIRE
LO SvILUPPO
dI UNA PA dIGITALE?
Contributi di analisi e doCumentazione
parte iii - Capitolo 10
Quale formazione per garantire
lo sviluppo di una pa digitale?
L’INNOVAZIONE DELLA PA E LA CRESCITA
DELLE COMPETENZE DIGITALI DEL PAESE
La crescita delle competenze digitali costituisce, sia a livello europeo che a livello nazionale, una delle priorità indicate dalle politiche di innovazione per favorire l’affermarsi di nuovi percorsi di sviluppo che, oltre a garantire al sistema una maggiore competitività, siano in grado di agire in positivo sulle sue caratteristiche di sostenibilità, trasparenza, sicurezza, consapevolezza, inclusività.
Su questo terreno il nostro Paese ha accumulato un netto ritardo nei confronti dei Paesi europei, così come rilevato dai confronti internazionali. In Europa, siamo al diciassettesimo posto per quanto riguarda la percentuale di individui con buone competenze informatiche e quella degli occupati nel settore informatico. Siamo invece quattordicesimi se prendiamo come riferimento la diffusione delle conoscenze su Internet e l’uso regolare della Rete.
Il ritardo riguarda sia le competenze degli individui che le capacità delle imprese, dove
la presenza di un esteso tessuto di piccole e piccolissime realtà produttive ostacola l’affermarsi di un’adeguata cultura digitale e il manifestarsi di una significativa domanda di
prodotti e servizi innovativi.
Ritardi di competenze sono presenti anche all’interno degli stessi comparti dell’ICT nei
quali, dopo un primo periodo di forte sviluppo, la presenza di un quadro di regolazione inadeguato, unito all’affermarsi di una struttura di offerta frammentata, ha determinato perdite progressive di capitale umano e la difficoltà a rimodulare l’offerta in funzione del nuovo scenario tecnologico del Web, delle soluzioni social, delle applicazioni mobile. La stessa contrattazione collettiva ha agito da freno nei confronti dello sviluppo del settore, con un sistema di classificazione delle professioni che nel tempo non
è stato in grado di adeguarsi alle dinamiche di settore.
A tutto questo va poi aggiunta la difficoltà della pubblica amministrazione di fungere da
traino per l’affermarsi di un’offerta ICT innovativa e di adeguate competenze digitali,
dando riscontro alle previsioni del codice dell’amministrazione digitale circa il diritto di
cittadini e imprese di utilizzare la rete per comunicare con la PA. In tal senso serve allinearsi fin da subito alle indicazioni che emergono dalla “Agenda Digitale” e dai lavori
preparatori del Tavolo di coordinamento per il Programma nazionale per la cultura, la
formazione e le competenze digitali promosso dall’Agenzia per l’Italia digitale, le quali
indicano nell’e-Government una leva di primaria importanza sia per dare risposta alle
nuove domande di democrazia e di qualità dei servizi, sia per ottenere, a parità di servizi, risparmi e contenimento della spesa pubblica.
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Questo non vuol dire però che manchino esempi importanti di innovazione pubblica.
Al contrario la crescente attenzione data in ambito nazionale e a livello europeo (oltre
che internazionale) all’e-Government, unita al sempre più intenso sviluppo delle tecnologie ICT e in generale della Rete, ha portato una parte delle amministrazioni pubbliche a intensificare le iniziative e i progetti finalizzati a rendere disponibili ai cittadini e
alle imprese nuovi servizi pubblici, fruibili tramite le tecnologie della Rete.
Vi è infatti la consapevolezza che grazie alle nuove tecnologie è possibile sia allargare
lo spettro dei servizi offerti, sia aumentare il profilo qualitativo delle prestazioni rese,
avvicinando le caratteristiche di fruizione alla richieste dei cittadini e delle imprese. Trasformare in digitale funzioni e servizi realizzati in modo tradizionale obbliga inoltre
l’Amministrazione a rivedere il proprio modello di produzione e a concentrare l’attenzione sull’ottimizzazione dei processi.
Inoltre è sempre più diffusa tra le amministrazioni la consapevolezza che, grazie alle
nuove tecnologie, oggi diventa possibile dare significato esteso ai principi di Open Government. Nello scenario dell’e-Gov 2.0, pratiche come la trasparenza e la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali, che fino a qualche anno fa potevano dispiegare i loro effetti in modo oggettivamente limitato, acquisiscono nuovi significati mentre si aprono possibilità inesplorate di interagire con i cittadini, e di conoscere aspettative, modelli di fruizione, opinioni.
Trasformare in digitale i servizi prodotti dall’Amministrazione pubblica necessita tuttavia di una serie di elementi nuovi, spesso non facilmente reperibili. Non si tratta solo di
acquisire l’infrastruttura tecnologica. Serve saper organizzare una corretta gestione degli apparati; serve poter dare risposta alle esigenze di connettività; serve saper progettare e implementare nuovi database e nuovi software di gestione; serve saper dare soluzione alle questioni legate al valore giuridico-amministrativo dei dati acquisiti-conservati-rilasciati tramite la Rete; serve saper mettere a punto nuovi modelli organizzazione del lavoro e di gestione degli uffici.
In altre parole, servono competenze tecniche e capacità di management, spesso non
presenti nei ruoli della PA.
QUALI COMPETENZE DIGITALI PER IL FUTURO
DIRIGENTE PUBBLICO?
Tutte le analisi disponibili sullo stato della digitalizzazione nella PA evidenziano che l’utilizzo dell’e-gov come strumento per realizzare nuovi e migliori servizi per i cittadini sia
ancora distante dai livelli desiderati. Ancora molto va fatto per sfruttare le potenzialità
delle nuove tecnologie in termini di maggiore efficienza. Ancora limitata, e soprattutto
frammentata, è l’adesione delle pubbliche amministrazioni all’Open Goverment e alle
pratiche di trasparenza, accessibilità e riuso delle informazioni e dei dati pubblici.
Tuttavia, più che la scarsità dei servizi offerti, ciò che emerge con evidenza è l’incoerenza dei prodotti, la frammentarietà delle soluzioni, la mancanza di interoperabilità, il
livello insufficiente di usabilità. Non c’è dunque un generico problema di resistenza alle nuove tecnologie. Al contrario, l’ampia disponibilità di servizi resi disponibili delle
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pubbliche amministrazioni segnala una consapevolezza diffusa di ciò che le tecnologie
possono significare in termini di miglioramento dei servizi in essere e di sviluppo di
nuove modalità di interazione cittadini-PA.
Ciò che invece risulta evidente è la difficoltà delle amministrazioni nel capire cosa può
essere fatto, con che risorse, con quali soluzioni e, soprattutto, con quali impatti in termini di servizi offerti ai cittadini e di maggiore efficienza.
In altre parole, ciò che manca non è la capacità di volere l’e-goverment, ma quella di
trasformare generiche istanze in soluzioni appropriate, costruite tenendo conto delle
strutture-dati esistenti, delle risorse disponibili, della praticabilità organizzativa e tecnica delle soluzioni prospettate.
In questa situazione, serve una pubblica amministrazione, e soprattutto una dirigenza
pubblica che sappia indicare la strada del cambiamento con l’autorevolezza che deriva
dalla piena consapevolezza dei problemi da affrontare e delle soluzioni da mettere in
campo.
Serve una pubblica amministrazione che sia in grado di capire quali sono le priorità da
affrontare e che, conoscendo le strutture dati esistenti e la sottostante realtà organizzativa, sia in grado di capire cosa può essere realizzato, con quali difficoltà, con quali tempi. Serve un’amministrazione che sappia ragionare sulla fattibilità dei progetti, sulla loro sostenibilità economica, finanziaria, tecnica; che sappia valutare con il necessario
realismo, ma anche con sufficiente coraggio, se una soluzione è organizzativamente
perseguibile; che sappia capire se le soluzioni tecnologiche si integrano con le architetture in essere; che conosca cosa offre il mercato in termini di soluzioni, di servizi, di
capacità di progettazione, di affidabilità in fase di sviluppo.
Questo ruolo può essere svolto in modo appropriato solo facendo forza su un bagaglio
variegato di conoscenze tecnico-specialistiche e di contenuti esperienziali.
Schematizzando, sono almeno quattro le dimensioni lungo cui si articola il bagaglio conoscitivo necessario per dare piena espressione al cambiamento e all’innovazione nella PA.
m Serve una preparazione di tipo tecnologico. Se l’obiettivo è il cambiamento, l’innovazione, la trasformazione dei processi, la messa in campo di nuovi servizi, come
immaginare questi senza una conoscenza adeguata delle potenzialità offerte dalle
nuove tecnologie e dei vincoli che esse impongono? Certo: la profondità del bagaglio di conoscenze tecniche richieste non può che cambiare in funzione delle problematiche e del ruolo svolto. Una cosa è essere propulsore dell’innovazione all’interno di un CED di un grande ministero; un’altra è agire sui processi organizzativi di
una struttura direttamente coinvolta nella fornitura di servizi ai cittadini o alle imprese. Tuttavia una piattaforma conoscitiva minima - un denominatore comune minimo - condiviso da tutti coloro che sono impegnati sul fronte della trasformazione
in digitale dei prodotti e dei processi pubblici, è imprescindibile. E questo, se non
altro, per consolidare all’interno della PA un linguaggio comune capace di andare oltre l’area di competenza tradizionale del dirigente pubblico imperniata, di fatto, sulla cultura giuridica.
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Sempre sul fronte delle conoscenze di base, serve diffondere la padronanza delle regole dell’amministrazione digitale. Se da un lato è essenziale sapere dove le tecnologie possono arrivare, ugualmente importante è sapere a quali condizioni esse possono essere utilizzate: con quali vincoli, con quali procedimenti, con quali precauzioni. Anche in questo caso, non si sta parlando di uno strato uniforme di conoscenze,
ma di una dimensione conoscitiva da modulare in funzione delle diverse esigenze,
dei ruoli ricoperti, delle problematiche da affrontare. Però, di nuovo, serve creare una
base conoscitiva minima che uniformi il linguaggio e la comunicazione tra coloro che
hanno ruoli di responsabilità nel cambiamento della pubblica amministrazione.
m Elemento essenziale per la trasformazione della PA è inoltre una piena consapevolezza dei processi realizzati dalle amministrazioni e delle strutture organizzative all’interno dei quali questi si sviluppano. Serve dunque conoscere fino in fondo quali sono i prodotti/servizi realizzati dalla PA: come vengono prodotti, come vengono
resi ai cittadini, alle imprese, alle altre amministrazioni pubbliche e con quali risorse organizzative e strumentali. Per tracciare una rotta di cambiamento serve sì sapere dove si può arrivare e a quali condizioni, ma è ugualmente importante conoscere il punto da cui si parte.
m Ultima dimensione conoscitiva necessaria per l’innovazione all’interno della PA è
quella relativa alle tematiche tecnico-esperienziali relative all’attuazione dei progetti pubblici.
m
DAI FABBISOGNI ALL’INTERVENTO FORMATIVO: LA PROPOSTA
PROGETTUALE SVILUPPATA DALLA SNA
Consapevole dell’importanza che l’innovazione e lo sviluppo dell’e-Government hanno
nel processo di modernizzazione e di recupero di efficacia-efficienza della PA, dal 2010
la Scuola nazionale ha dato vita a un intenso programma formativo volto a promuovere la diffusione delle competenze sull’amministrazione digitale, con l’obiettivo di dare a
chi si occupa di queste tematiche all’interno delle Pubbliche amministrazioni la conoscenza dei principali elementi critici da affrontare nel momento in cui l’Amministrazione decide di dare corso alla realizzazione di nuovi servizi alla collettività fruibili tramite Internet. Il carattere strategico dell’azione della Scuola in quest’area ha trovato peraltro conferma normativa nel d.l. 22 giugno 2012 n. 83, laddove all’art. 20 si stabilisce che
essa partecipa con Agenzia per l’Italia digitale alla promozione e alla diffusione di iniziative di alfabetizzazione informatica e di formazione destinate ai pubblici dipendenti.
Tre gli strumenti operativi attraverso cui si intende sviluppare l’azione in questo settore.
Vi è innanzitutto la didattica d’aula finalizzata alla dirigenza pubblica. Si tratta di una didattica pensata e realizzata specificamente in funzione dei molteplici progetti formativi
realizzati dalla SNA, con la quale vengono proposti, in funzione dei diversi percorsi e
dei target specifici, mix diversi di comunicazione frontale e di approfondimento esperienziale.
La seconda strumentazione riguarda la progettazione e lo sviluppo di strumenti tecnologici capaci di informare una ampia platea di utenti sulle caratteristiche delle nuove soluzioni disponibili per la PA attraverso l’erogazione di una vera e propria formazione all’e-Government realizzata in modalità e-Learning.
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Infine la terza tipologia di strumenti riguarda la progettazione e la realizzazione di attività formative di tipo specialistico, dedicate all’accompagnamento e/o alla creazione
delle nuove figure professionali di tipo specialistico, derivanti o da quanto previsto dalle nuove norme in materia di amministrazione digitale, oppure dalla ricomposizione dei
processi organizzativi indotti dall’introduzione delle nuove tecnologie. Si pensi, ad
esempio, alla figura del conservatore dei documenti digitali previsto dall’art. 44 del CAD,
oppure alla figura del dirigente che è responsabile dei sistemi informativi.
Negli ultimi anni tutto questo si è concretizzato, innanzitutto, nello sviluppo di moduli
ad hoc di introduzione all’innovazione nella PA e all’e-Government, specificamente progettati con l’obiettivo di dare ai giovani dirigenti che si apprestano a entrare nei ruoli
dell’Amministrazione pubblica tramite il Corso-concorso, oppure tramite il cosiddetto
“corso base” dei dirigenti pubblici, una conoscenza estesa delle possibilità di applicazione delle nuove tecnologie ICT all’interno dei processi della PA e delle problematiche
a esse connesse.
All’interno di questi percorsi particolare rilievo è dato, considerata la delicatezza e il rilievo delle questioni legate alla legittimità dell’azione amministrativa, all’esame delle regole che dettano le condizioni giuridiche e organizzative per il passaggio da un’amministrazione basata su carta a una “amministrazione digitale”, ispirata a modelli operativi e strumenti di comunicazione in grado di sfruttare appieno i vantaggi e le potenzialità offerte dalle nuove tecnologie.
Particolare rilievo è inoltre attribuito alla gestione dei siti web delle pubbliche amministrazioni specie per quel che riguarda le potenzialità, e i vincoli, in materia di trasparenza e di sviluppo dei principi di Open Government. Infine attenzione è data alle questioni associate alla gestione del progetto informatico, attraverso un’analisi del ciclo di
vita delle forniture ICT e l’approfondimento delle problematiche di gestione dei contratti/progetti di sviluppo applicativo.
A questi interventi va poi aggiunta l’offerta di ulteriori moduli finalizzati alla formazione dei funzionari e dirigenti pubblici in attività di servizio, in cui sono compresi sia interventi formativi di base, sia azioni di formazione mirate a soddisfare specifici bisogni
conoscitivi relativi all’utilizzo del web da parte della PA, alla gestione-conduzione dei
progetti ICT, alla diffusione del CAD.
e-Government - Introduzione generale
Il corso ricalca, in qualche misura, i percorsi formativi sviluppati per la formazione dei
giovani dirigenti. Tuttavia, considerato che il target formativo è generalmente rappresentato da personale di mezza età, particolare attenzione è data all’illustrazione dell’evoluzione in atto sul fronte delle tecnologie ICT, con particolare enfasi sulle nuove possibilità di innovazione che si profilano per la PA e sugli effetti che queste comportano.
Attenzione è inoltre data alle norme sull’amministrazione digitale e alle condizioni di
equivalenza tra un’amministrazione basata su carta e una “amministrazione digitale”. Rilievo è dato infine alla gestione dei siti web delle pubbliche amministrazioni, alle modalità di gestione del progetto informatico, alle problematiche di gestione dei contratti/progetti di sviluppo applicativo e di conduzione funzionale ed operativa.
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parte iii - Capitolo 10
Contributi di analisi e doCumentazione
Introduzione alle tecnologie per l’Amministrazione Digitale
Il corso mira a fornire un livello di conoscenza di base sulle tecnologie per l’e-Government, con particolare riferimento a: i) documenti informatici; ii) basi di dati; iii) tecnologie del Web. L’obiettivo è ridurre il digital divide culturale ancora presente all’interno
delle Pubbliche amministrazioni, fornendo le competenze necessarie per la comprensione delle implicazioni tecnologiche della normativa e per il dialogo con gli esperti del
settore. Il corso mira a costruire un glossario tecnologico condiviso tra i dirigenti della
Pubblica Amministrazione e a esemplificare le potenzialità delle attuali tecnologie e della Rete nello spirito delle norme introdotte dal Codice dell’Amministrazione Digitale.
Gestione del documento informatico
La normativa nazionale e comunitaria in tema di innovazione tecnologia e Pubblica Amministrazione digitale degli ultimi dieci anni è stata interessata da una produzione cospicua e costante che ha creato un corpus normativo ampio e articolato, anche se non
sempre organicamente strutturato (dal d.lgs. n. 235/2010, che ha modificato e integrato
il Codice dell’Amministrazione Digitale al d.l. n. 179/2012). Il corso si propone di fornire i contenuti necessari a comprendere lo scenario di riferimento, il valore e le conseguenze giuridiche e operative della produzione, gestione e conservazione dei documenti digitali e/o digitalizzati, ponendo anche l’accento sul sempre più completo panorama delle banche dati di interesse nazionale e sui sistemi di autenticazione in rete.
Comunicazione e Web - Semplificazione del linguaggio
e comunicazione sul Web
Si tratta di un percorso formativo che mira a fornire ai partecipanti una conoscenza di
base dei principali strumenti di comunicazione attualmente disponibili in rete, acquisendo le capacità necessarie per dare vita a un’informazione tempestiva e chiara. Viene
data importanza allo sviluppo delle competenze relativamente al modo in cui spiegare,
utilizzando la Rete, le procedure o i procedimenti amministrativi sviluppati dall’Amministrazione. In parallelo, è posta attenzione al miglioramento delle competenze in materia di elaborazione, sintesi e presentazioni di rapporti per il Web.
La gestione e valutazione dei contratti, progetti
e servizi ICT nella PA
L’intervento formativo è finalizzato a approfondire le competenze necessarie per il governo dei progetti/contratti e servizi ICT all’interno della PA. Attenzione viene dedicata
alle diverse alternative possibili per l’affidamento dei contratti ICT e alle opportunità/rischi associati ai diversi strumenti relativamente alla possibilità di dare vita a un corretto
e proficuo rapporto con i fornitori, ottenendo i risultati attesi anche in termini di qualità.
Il conservatore dei documenti digitali
Obiettivo del percorso formativo è la preparazione della nuova figura del conservatore
dei documenti digitali, ovvero del responsabile dell’organizzazione e della gestione di
processi sicuri di preservazione-conservazione-fruizione di quel fondamentale capitale
conoscitivo che i documenti, e più in generale i materiali digitali, rappresentano nelle
organizzazioni pubbliche e private. Il profilo è espressamente previsto dall’art. 44, comma 1-bis, d.lg. n. 82/2005, in forza del quale “il sistema di conservazione dei documenti informatici è gestito da un responsabile che opera d’intesa con il responsabile del trattamento dei dati personali di cui all’articolo 29 del decreto legislativo 30 giugno 2003,
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Contributi di analisi e doCumentazione
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n. 196, e, ove previsto, con il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi di cui all’articolo 61 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”.
L’ATTIVITÀ REALIZZATA
Nell’ultimo biennio il complesso dell’attività realizzata dalla SNA in quest’area formativa
si è concretizzato in 68 cicli formativi, variamente distribuiti in funzione dei molteplici
percorsi proposti. In tutto si è trattato di 238 giornate, per un totale complessivo di circa 1.428 ore.
tabella 1 - sna - CiCli formativi riguardanti l’E-GOVERNMENT (2013-2014)
2013
2014
Modulo corso-concorso
1
1
Modulo corso dirigenti
3
2
e-Government
7
12
Introduzione alle tecnologie per l’Amministrazione Pubblica
6
6
Gestione del documento informatico
6
4
Comunicazione e Web
6
4
La gestione e la valutazione dei contratti, progetti e servizi ICT nella PA
4
4
Il conservatore dei documenti digitali
-
2
33
35
TOTALE
Nel biennio il numero di coloro che hanno partecipato ai corsi dedicati all’e-Govern ment ammonta a oltre 1.500 unità, comprendenti sia personale dirigente sia funzionari
apicali.
Importante, soprattutto, è la domanda di formazione che si è rivolta verso questa tipologia di insegnamenti. Se consideriamo globalmente l’offerta di interventi formativi della Scuola negli ultimi due anni, questa è stata in grado di soddisfare solo in misura molto parziale le richieste di partecipazione, con tassi di copertura della domanda che mai
sono arrivati oltre il 30%, indipendentemente dalla tipologia di corso presa in esame.
Questo indica, innanzitutto, la necessità continuare, e ampliare, l’esperienza maturata
su questo fronte: la domanda di formazione che il mondo pubblico manifesta nel campo delle nuove tecnologie, con riferimento alle loro possibilità di utilizzo e alle modalità di loro utilizzo è infatti importante, e in molti casi crescente.
Tuttavia ciò non significa rinunciare alla possibilità perfezionare ulteriormente la proposta formativa in funzione dell’esperienza. Al riguardo, una delle aree su cui probabilmente serve una riflessione è quella relativa alle competenze specialistiche. Oggi le
pubbliche amministrazioni chiedono sì un’azione di formazione sull’e-Government , da
realizzare tramite la diffusione di conoscenze di base sulle tecnologie ICT e sull’e-Government; ma accanto a questa c’è una seconda area, meno importante sotto il profilo
dei volumi, ma non per questo meno essenziale: quella degli interventi finalizzati ai responsabili e al personale direttivo impegnato nella gestione dei servizi ICT pubblici, così come nella gestione di progetti di informatica e di e-Government.
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Contributi di analisi e doCumentazione
In questi anni, considerata l’esigenza di imprimere da subito un’accelerazione ai processi di innovazione dell’apparato pubblico, la SNA ha concentrato la propria attenzione soprattutto sul primo segmento. Questo ovviamente non basta. Nel futuro sarà necessario impegnarsi per mettere a punto strumenti e modalità di intervento finalizzati ad
allineare e a perfezionare le competenze di chi, dentro l’amministrazione, è impegnato
in prima linea sul fronte dell’innovazione.
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