(Procedura di domiciliazione doganale eliminato l`obbligo di agire in

Commenti

Transcript

(Procedura di domiciliazione doganale eliminato l`obbligo di agire in
Studio Associato Servizi Professionali Integrati
Member Crowe Horwath International
Procedura di domiciliazione doganale eliminato l’obbligo di agire in rappresentanza indiretta
dell’Avv. Giuseppe F. Lovetere
Abstract
Le norme comunitarie e nazionali in materia di procedura di domiciliazione consentono al rappresentante
doganale di agire in rappresentanza sia diretta che indiretta.
Questo principio è stato finalmente riconosciuto anche dall’Agenzia delle Dogane che ha così evitato
l’apertura di una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia da parte della Commissione Europea.
I nuovi adempimenti richiesti agli operatori con la circolare 1/D del 19 gennaio 2015, a fronte della
riconosciuta possibilità di gestire la procedura di domiciliazione in rappresentanza diretta, offrono
l’opportunità per fare il punto sulla situazione e svolgere alcune riflessioni.
Testo
1. Premessa
Chiunque intenda utilizzare la procedura di domiciliazione doganale “in qualità di rappresentante”, può fare
ricorso sia alla modalità della rappresentanza diretta che indiretta.
1
La prassi finora imposta dall’Agenzia delle Dogane obbligava gli operatori professionali, in particolar modo i
2
CAD (Centri di Assistenza Doganale) a ricorrere esclusivamente alla rappresentanza indiretta.
Tale prassi, frutto di un’interpretazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di procedure e
rappresentanza in dogana non corretta, era fortemente penalizzante per le ingiuste conseguenze che
determinava sul piano della responsabilità per l’obbligazione doganale.
I giudici nazionali, con alcune pronunce, avevano già censurato la posizione dell’amministrazione,
riconoscendo che l’utilizzo della procedura di domiciliazione non implicava necessariamente l’obbligo di agire
3
in rappresentanza indiretta “in mancanza di espressa disciplina normativa d'ordine precettivo” .
L’interpretazione dell’Agenzia delle Dogane finiva inoltre con lo snaturare il mandato degli spedizionieri
4
doganali, da essi esercitato tipicamente in rappresentanza diretta, per espressa riserva di legge .
Inoltre, poiché il ricorso alla rappresentanza diretta, nell’ambito della procedura di domiciliazione, era
normalmente consentito presso gli altri Stati membri, la questione era stata sottoposta all’attenzione anche
5
dei competenti organismi comunitari .
Con la recente circolare n. 1/D del 19 gennaio 2015, l’Agenzia delle Dogane ha riconosciuto che le attuali
norme in materia di procedura di domiciliazione e rappresentanza in dogana consentono di agire,
indifferentemente, in rappresentanza sia diretta che indiretta. In tal modo è stata evitata l’apertura di una
procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia da parte della Commissione Europea nonché l’assai probabile
proliferare di futuri contenziosi giudiziari sul punto.
L’emanazione della riferita circolare offre lo spunto per una panoramica sull’utilizzo della procedura di
domiciliazione doganale in rappresentanza di terzi e per qualche riflessione sui nuovi adempimenti richiesti
agli operatori, a fronte della riconosciuta possibilità di operare anche in rappresentanza diretta.
1
Cfr. circolare n. 27/D del 18 luglio 2005.
I CAD sono società costituite tra spedizionieri doganali iscritti all'albo da almeno tre anni.
3
Cfr. la sentenza della CTR di Genova n. 25/7/2010, depositata l’11 marzo 2011, in banca dati “fisconline”.
4
Cfr. art. 40 del D.P.R. n. 43/1972 (Testo unico delle leggi doganali).
5
La denuncia è stata effettuata da Assocad, l’associazione nazionale di categoria dei centri di assistenza doganale.
2
Studio Associato Servizi Professionali Integrati
Member Crowe Horwath International
2. Quadro normativo
Una migliore comprensione della problematica in esame richiede una rapida analisi del quadro normativo di
riferimento.
A) La rappresentanza in dogana
Chiunque può farsi rappresentare presso l’autorità doganale per l’espletamento di atti e formalità previsti
6
dalla normativa doganale .
La rappresentanza può essere:
diretta, quando il rappresentante agisce in nome e per conto di terzi,
oppure
indiretta, quando il rappresentante agisce in nome proprio ma per conto di terzi.
Ciascuno Stato membro può decidere di riservare il diritto di fare sul proprio territorio dichiarazioni in dogana
secondo la modalità della rappresentanza diretta, oppure la modalità della rappresentanza indiretta,
stabilendo che il rappresentante deve essere uno spedizioniere doganale che ivi esercita la sua professione.
7
In Italia, tale riserva ha trovato applicazione stabilendosi che la rappresentanza indiretta è libera; la
rappresentanza diretta, invece, limitatamente alle dichiarazioni in dogana, è riservata agli spedizionieri
8
doganali iscritti nel relativo albo professionale .
Il rappresentante, di norma un soggetto stabilito nella Comunità, deve dichiarare di agire per la persona
rappresentata, precisare se si tratta di una rappresentanza diretta o indiretta e disporre del potere di
rappresentanza.
La persona che non dichiari di agire a nome o per conto di un terzo o che dichiari di agire in nome o per
conto di un terzo senza disporre del potere di rappresentanza è considerata agire in suo nome e per proprio
conto.
L’autorità doganale può chiedere a chiunque dichiari di agire in nome o per conto di un’altra persona di
fornirle le prove del suo potere di rappresentanza.
B) Il dichiarante doganale
9
La definizione di “dichiarante” è contenuta nel codice doganale comunitario .
Per dichiarante si intende “la persona che fa la dichiarazione in dogana a nome proprio ovvero la persona in
nome della quale è fatta la dichiarazione in dogana”.
Pertanto, in caso di ricorso alla rappresentanza diretta, il dichiarante doganale è il soggetto rappresentato.
Viceversa, in caso di ricorso alla rappresentanza indiretta, il dichiarante doganale è il rappresentante.
La nozione di dichiarante doganale è di fondamentale importanza poiché quest’ultimo è considerato debitore
10
dell’obbligazione doganale al pari soggetto rappresentato .
C) La procedura di domiciliazione doganale
Nell’ambito delle procedure doganali cosiddette semplificate, la domiciliazione rappresenta un’importante
agevolazione per gli operatori professionali. Essa consente, infatti, l’espletamento delle formalità doganali
senza presentazione delle merci in dogana. In tal modo, i controlli fisici sulle merci (eventuali) sono sostituiti
11
da controlli amministrativi (periodici o saltuari) sulle scritture contabili .
6
Cfr. art. 5 del Reg. CEE n. 2913/93, istitutivo del Codice Doganale Comunitario (CDC).
Cfr. art. 40 del D.P.R. n. 43/1972 (Testo unico delle leggi doganali).
8
Istituito con la legge 22 dicembre 1960, n.1612.
9
Cfr. art. 4, n.18 del CDC.
10
Cfr. art. 201, c. 3, CDC.
11
La procedura di domiciliazione doganale è attualmente disciplinata dagli artt. 76 e ss. CDC, dagli artt. 253 e ss. del Reg. CEE
n. 2454/1993 (DAC), dagli artt. 12 e ss. del D. Lgs. n. 374/1990 e dalla Determinazione Direttoriale prot. n. 158326/RU del 14 dicembre
2010 dell’Agenzia delle Dogane.
7
Studio Associato Servizi Professionali Integrati
Member Crowe Horwath International
Pertanto, chiunque effettua abituali e ricorrenti operazioni di scambio con l’estero (imprese industriali,
spedizionieri doganali, case di spedizione, CAD) ha interesse a ricorrere a questa procedura che presenta
indubbi vantaggi.
In particolare, ricorrendo alla procedura di domiciliazione doganale la dichiarazione delle merci al regime
considerato avviene con la loro iscrizione nelle scritture contabili, dispensando “il dichiarante dal presentare
12
le merci in dogana” .
L’iscrizione nelle scritture contabili ha lo stesso valore giuridico dell’accettazione della dichiarazione
doganale.
Qualsiasi persona può chiedere che le sia rilasciata un’autorizzazione per la procedura di domiciliazione “da
utilizzare per proprio conto o in qualità di rappresentante, purché esistano scritture e procedure adeguate che
consentano all’autorità doganale di rilascio di identificare le persone rappresentate e di effettuare i controlli
13
appropriati” .
L’uso della procedura di domiciliazione è subordinato alla prestazione di una garanzia per i dazi
all’importazione e gli altri oneri.
In definitiva, il titolare della procedura di domiciliazione, può procedere allo sdoganamento delle merci, per
conto proprio o in rappresentanza di terzi, evitando la loro presentazione in dogana, a condizione che:
comunichi l’arrivo delle merci,
iscriva le merci nella propria contabilità,
le tenga a disposizione dell’autorità doganale per tutto il tempo prescritto dall’autorizzazione,
14
garantisca il pagamento dei diritti doganali in caso di non corretto utilizzo della procedura .
3. La precedente posizione dell’Agenzia delle Dogane
L’Agenzia delle Dogane con la citata circolare n. 27/D del 2005, interpretava le riferite norme in materia di
domiciliazione doganale ritenendo obbligatorio agire in rappresentanza indiretta “qualora il titolare della
procedura di domiciliazione sia un soggetto intermediario (casa di spedizione, CAD, ecc.)”. In particolare,
interpretava l’art. 76, comma 1, lett. c), CDC nel senso di ritenere imprescindibile per il titolare della
procedura di domiciliazione la presentazione della dichiarazione doganale in nome proprio in virtù degli
obblighi ad esso imposti nel compimento di operazioni doganali.
Pertanto, la figura del dichiarante e del rappresentante dovevano necessariamente coincidere, il che poteva
accadere solo ricorrendo alla rappresentanza indiretta.
In realtà, non era vero che gli obblighi previsti dalle norme in questione, in capo al titolare della procedura,
fossero tali da rendere necessaria per quest’ultimo anche l’assunzione della qualità di rappresentante
indiretto e, quindi, di dichiarante doganale. Del resto, la circolare stessa non ne menzionava alcuno in
15
particolare .
Piuttosto, questa posizione dell’amministrazione doganale sembrava finalizzata solo ad accrescere la
garanzia di soddisfacimento dell’obbligazione doganale; ad allargare, cioè, il più possibile la platea dei
soggetti debitori dell’obbligazione doganale, potenzialmente aggredibili in caso di irregolarità nel compimento
di operazioni doganali per cui non sussisteva un obbligo di presentazione delle merci in dogana.
Infatti, imponendo al rappresentante che agisce in procedura di domiciliazione il ricorso alla rappresentanza
indiretta questi, assumendo la qualità di dichiarante, diventava giocoforza debitore dell’obbligazione doganale
16
insieme al soggetto rappresentato .
12
Cfr. art. 76, c. 1, lett. c), CDC.
Cfr. art. 253, c. 6, DAC.
14
Cfr. art. 263 e ss. DAC.
15
Lo stesso art. 253 DAC, afferma che la procedura di domiciliazione può essere utilizzata per proprio conto o in qualità di
rappresentante, senza distinguere tra le due diverse modalità di rappresentanza, segno che l’istituto era ed è perfettamente compatibile
anche con il ricorso alla rappresentanza diretta. Analoga conferma può essere trovata nel modello comunitario di autorizzazione
(allegato 67 DAC) dove si chiede di precisare nella casella appropriata il tipo di rappresentanza, diretta o indiretta, per la presentazione
della dichiarazione.
16
Cfr. art. 201, c. 3, CDC.
13
Studio Associato Servizi Professionali Integrati
Member Crowe Horwath International
4. Il riconoscimento della possibilità di agire in rappresentanza diretta
17
Nell’ambito del sistema EU Pilot , la Commissione Europea ha invitato l’Agenzia delle Dogane a rivedere la
propria prassi sulle alle modalità di rappresentanza utilizzabili la procedura di domiciliazione, in quanto il
divieto di rappresentanza diretta non era conforme al diritto comunitario vigente.
Con la circolare n. 1/D del 19 gennaio 2015 tale prassi è stata modificata riconoscendo, finalmente, la
possibilità di agire anche in rappresentanza diretta.
La circolare, tuttavia, non si è limitata a questo riconoscimento ma ha introdotto una serie di nuovi
adempimenti a carico degli operatori.
In futuro, se decideranno di agire in rappresentanza diretta, essi dovranno munirsi di una procura scritta
rilasciata dal rappresentato con l’esplicita autorizzazione a spendere direttamente il nome del rappresentato.
Inoltre, dovranno fornire all’autorità doganale:
gli elenchi aggiornati dei clienti (importatori/esportatori) per i quali il titolare della procedura di
domiciliazione intende agire in rappresentanza diretta, con i relativi atti di conferimento dell’incarico;
l’elenco aggiornato dei doganalisti designati dal rappresentante, titolare della procedura di
domiciliazione, per la presentazione della dichiarazione doganale.
Per consentire l’acquisizione e comunicazione degli elementi informativi richiesti, la circolare “suggerisce”
l’adozione, nell’ambito del proprio sistema di governance aziendale, di procedure finalizzate alla rilevazione,
misurazione, gestione e controllo del “rischio doganale” dei soggetti rappresentati.
Dette procedure dovrebbero avere lo scopo di permettere un’analisi della complessiva affidabilità del cliente,
attraverso l’elaborazione del suo profilo economico, finanziario e reddituale, il suo posizionamento sul
mercato, la classe di rating, la sua operatività doganale.
5. Spunti di riflessione sui nuovi adempimenti introdotti
Gli adempimenti posti a carico dei titolari di procedura di domiciliazione doganale che vorranno operare in
rappresentanza diretta offrono lo spunto per alcune riflessioni.
La circolare sottolinea più volte come la rappresentanza indiretta garantisca maggiormente il soddisfacimento
dell’obbligazione doganale, stante il vincolo di solidarietà esistente con il soggetto rappresentato, rispetto
alla rappresentanza diretta dove il responsabile è esclusivamente il rappresentato.
Questa preoccupazione conferma che, il precedente orientamento, contrario alla rappresentanza diretta, era
dettato soltanto dalla volontà di rafforzare le garanzie a favore dell’erario e non da una reale incompatibilità
con le norme sulle procedure di domiciliazione doganale.
Pertanto i nuovi adempimenti, nelle intenzioni dell’Agenzia delle Dogane, avrebbero proprio lo scopo di
attenuare le conseguenze di questa minore garanzia. In particolare, dal tenore della circolare, sembra quasi
che si voglia rendere il rappresentante diretto “garante”, in qualche modo, dell’affidabilità del soggetto
rappresentato sotto il profilo doganale.
L’intenzione, seppur comprensibile, desta perplessità: perché non è chiara la connessione tra l’introduzione
di questi adempimenti e le esigenze di controllo sottese all’utilizzo della procedura di domiciliazione e per il
modo con cui i nuovi adempimenti sono stati introdotti.
Va considerato, infatti, che la circolare non fa seguito ad alcuna modifica delle regole sulla rappresentanza
doganale o sulle procedure di domiciliazione. Pertanto, i riferiti obblighi devono necessariamente trovare un
fondamento giuridico nella normativa già esistente, anche se l’amministrazione non aveva sentito il bisogno,
finora, di pretenderne l’adempimento.
In effetti, la circolare richiama l’art. 5, comma 4, CDC, laddove si stabilisce che il rappresentante che dichiari
di agire in nome e per conto di un terzo senza disporre del relativo potere è considerato agire in suo nome e
per proprio conto. Richiama altresì, più volte, l’art. 253, comma 4, DAC, che impone al titolare della
17
Il sistema EU Pilot dal 2008 rappresenta il meccanismo di risoluzione dei problemi d’implementazione del diritto dell’Unione europea e
di scambio di informazioni tra la Commissione e gli Stati membri concepito per la fase antecedente all’apertura formale della procedura
di infrazione ex art. 258 TFUE. Attraverso EU Pilot la Commissione comunica con gli Stati membri su tematiche che pongono questioni
riguardanti la corretta applicazione del diritto dell’UE o la conformità della legislazione nazionale al diritto dell’UE.
Studio Associato Servizi Professionali Integrati
Member Crowe Horwath International
procedura di domiciliazione l’obbligo di tenere scritture e procedure adeguate che consentano all’autorità
doganale di identificare le persone rappresentate ed eseguire i controlli doganali.
Tuttavia, le riferite norme non sembrano realmente in grado di giustificare, sotto il profilo giuridico, i nuovi
adempimenti richiesti.
In particolare, dall’art. 5, comma 4, CDC, non pare affatto potersi evincere l’obbligo per il rappresentante
diretto di munirsi di “di un’espressa procura rilasciata dal rappresentato, con cui il primo viene esplicitamente
18
autorizzato a spendere direttamente il nome del secondo” .
Innanzitutto, è evidente che il rappresentante doganale, essendo questo il suo mestiere, normalmente agirà
in virtù di un mandato, all’uopo appositamente conferito. Diversamente non avrebbe alcun motivo, né
interesse ad agire per conto di un terzo. Tuttavia, nella prassi tale mandato non sempre riveste la forma
scritta, né ciò è indispensabile.
La normativa vigente non richiede l’uso di forme particolari per la conclusione del mandato. L’art. 1392 C.C.
prevede, infatti, la forma scritta non per il mandato, ma per la procura e solo nell’ipotesi di compimento di
un’attività di tipo contrattuale ed a condizione che per il contratto da concludere sia richiesta la forma scritta
ad substantiam.
La presentazione della dichiarazione doganale non riveste natura contrattuale. Essa è un atto unilaterale
privo di natura negoziale, costituisce cioè una manifestazione di volontà che produce effetti
indipendentemente dalla sua accettazione da parte dell’autorità doganale. Tramite la dichiarazione doganale,
un soggetto o il suo rappresentante, manifesta l’intenzione di conferire alle merci, proprie o altrui, una
determinata destinazione doganale.
Ne consegue che, in linea di principio, non solo la procura scritta non è necessaria, ma anche l’esistenza di
un mandato scritto rappresenta una condizione eventualmente prevista solo a fini probatori, nell’interesse del
solo agente doganale/mandatario, per consentirgli di precostituirsi un mezzo di prova in caso di
contestazione sulla portata del suo potere di rappresentanza e/o sull’esistenza stessa del mandato.
Ciò non toglie, tuttavia, che, in assenza di un mandato scritto a svolgere le pratiche relative allo
sdoganamento, esso possa e debba presumersi conferito per fatti concludenti, sulla base del possesso delle
merci, dei documenti commerciali e di trasporto ad esse relativi ed avendo il loro proprietario accettato la
prestazione senza opporsi.
Quanto all’obbligo di farsi autorizzare per iscritto anche la modalità della rappresentanza (diretta o indiretta)
attraverso cui agire, si osserva che, generalmente, tale modalità, non è neppure conosciuta dal proprietario
della merce. Trattasi, infatti, di un tecnicismo che, pur avendo importanti risvolti sotto il profilo doganale, il
proprietario generalmente non indaga, né richiede espressamente, perché non influisce sulla sua posizione e
sulle sue responsabilità di fronte all’autorità doganale.
In definitiva, l’art. 5, comma 4, CDC, si preoccupa semplicemente di chiarire che il falso rappresentante sarà
considerato agire in proprio e come tale considerato responsabile.
Passando poi all’art. 253, comma 4, DAC, la sua esatta portata consiste nell’obbligare il titolare della
procedura di domiciliazione a tenere scritture contabili ordinate, in grado di consentire all’autorità doganale
idonei controlli sulle merci, onde poter stabilire l’esatta fiscalità, comunitaria e nazionale, gravante sulle
medesime. Deve consentire, altresì, l’esatta individuazione del soggetto eventualmente rappresentato,
essendo questo debitore dell’obbligazione doganale e, dunque, al solo fine di farne valere la relativa
responsabilità.
Consentire l’esatta individuazione del soggetto tenuto ad assolvere i diritti doganali gravanti sulle merci,
tuttavia, è cosa evidentemente assai diversa dall’assicurarne anche l’affidabilità o dal controllarne l’operatività
e la rischiosità sotto il profilo doganale.
6. Conclusioni
In definitiva, il riconoscimento della possibilità di utilizzare la procedura di domiciliazione agendo in
rappresentanza diretta, da sempre prevista dal legislatore comunitario e finora ingiustamente negata in Italia,
18
Cfr. circolare n. 1/D del 19 gennaio 2015 a pag. 4.
Studio Associato Servizi Professionali Integrati
Member Crowe Horwath International
non pare propriamente giustificare l’introduzione dei nuovi adempimenti previsti dalla circolare n. 1/D del
19 gennaio 2015.
Tali adempimenti non trovano fondamento normativo nelle disposizioni indicate dall’Agenzia delle Dogane.
Le minori garanzie derivanti dal ricorso alla rappresentanza diretta, per effetto del venir meno della
responsabilità solidale del rappresentante, non hanno nulla a che vedere con l’utilizzo della procedura di
domiciliazione e rappresentano la naturale conseguenza della scelta di tale forma di rappresentanza.
Sotto questo profilo, non c’è alcuna differenza sostanziale con il ricorso alla rappresentanza diretta al di fuori
dell’utilizzo della procedura di domiciliazione, fattispecie in relazione alla quale dovrebbero sussistere, a
questo punto, le medesime preoccupazioni ed esigenze di tutela della fiscalità nazionale e comunitaria.
In realtà, se il legislatore comunitario, disciplinando la procedura di domiciliazione e ammettendo la possibilità
di ricorrere alla rappresentanza diretta non ha inteso ulteriormente cautelarsi, tale presunta lacuna non può
essere colmata, in via di prassi amministrativa, imponendo obblighi normativamente non previsti. Peraltro,
non va dimenticato che, per le irregolarità nell’utilizzo della procedura di domiciliazione, il titolare è già
ritenuto responsabile e per tale ragione obbligato a prestare garanzia.
L’introduzione dei nuovi obblighi trova, quindi, nella necessità di adeguarsi alle indicazioni europee sul tema
della rappresentanza, solo un pretesto ma non ne rappresenta la logica e giuridica conseguenza.
Questa scelta, inoltre, trascura che far svolgere al rappresentante diretto questa sorta d’indagine preliminare
nei confronti del soggetto da rappresentare, al fine di verificarne l’operatività e il rischio doganale e di
garantirne in una qualche misura l’affidabilità, appesantirà inevitabilmente l’attività degli operatori
professionali.
L’effetto, ancora una volta, è quello di ribaltare su soggetti privati compiti amministrativi, e relativi carichi
economici, istituzionalmente gravanti sulla pubblica amministrazione.
Leggendo la circolare, infine, non sono chiare le conseguenze per gli operatori in caso di eventuale
inosservanza delle nuove disposizioni. Non è chiaro, cioè, se in caso d’inadempimento, questo avrà
ripercussioni solo sull’utilizzo della procedura di domiciliazione (con possibilità di sospensione o revoca della
medesima) o anche sulla responsabilità per l’obbligazione doganale (chiamando a risponderne anche il
rappresentante diretto).
In conclusione, si corre il rischio penalizzare la competitività degli operatori nazionali e di non garantire
uniformità nell’applicazione della legislazione doganale a causa dell’introduzione di limiti o condizioni non
previsti dalle norme, con conseguente disparità di trattamento con gli operatori degli altri Stati membri che
detti limiti o condizioni non impongono nel loro territorio.
Si corre il rischio, soprattutto, che sulla base di nuovi artifizi interpretativi, coloro che decideranno di utilizzare
la procedura di domiciliazione e di operare in rappresentanza diretta, possano essere chiamati in futuro a
rispondere dell’obbligazione doganale in situazioni in cui sarebbe tenuto soltanto il soggetto rappresentato.
In definitiva, si corre il rischio di mantenere o, peggio, di aggravare le difficoltà per gli operatori professionali
già esistenti prima dell’emanazione della circolare in commento.
Pubblicato sulla rivista Fiscalità e Commercio Internazionale n. 4 nel mese di aprile 2015

Documenti analoghi