proposta 48-15 - Città metropolitana di Roma Capitale

PROPOSTA DI DELIBERAZIONE
OGGETTO: Bilancio di Previsione 2016 – Esercizio Provvisorio – Indirizzi per la gestione delle
funzioni.
IL CONSIGLIO METROPOLITANO
Vista la Legge 7 aprile 2014, n. 56, recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni”;
Visti:
in particolare, i commi 44, 46, 85, 86, 87, 88 e 89 dell’art. 1 della suddetta Legge, che
delineano l’assetto relativo alle funzioni fondamentali proprie, attribuite ed attribuende alle Città
metropolitane, prevedendo un percorso istituzionale concertato, che ha avuto un primo momento di
definizione con l’Accordo tra Stato e Regioni sancito in Conferenza unificata l’11 settembre 2014,
nell’ambito del quale è stato emanato l’apposito D.P.C.M. previsto dall’art. 1, comma 92, della
medesima legge in parola, che:
a. stabilisce i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali ed organizzative connesse all’esercizio delle funzioni che devono essere
trasferite, ai sensi dei commi da 85 a 97, dalle province agli enti subentranti, garantendo i
rapporti di lavoro a tempo indeterminato, nonché quelli a tempo determinato in corso fino
alla scadenza per essi prevista;
b. tiene conto delle risorse finanziarie, già spettanti alle province ai sensi dell’art. 119 della
Costituzione, che devono essere trasferite agli enti subentranti per l'esercizio delle funzioni
loro attribuite, dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali e fatto salvo comunque
quanto previsto dal comma 88;
c. dispone, altresì, in ordine alle funzioni amministrative degli enti di area vasta in materie di
competenza statale;
d. stabilisce, fermo il rispetto di quanto previsto al comma 96, modalità e termini procedurali
per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
connesse all’esercizio delle funzioni oggetto di riordino;
l’art. 1, commi 3 e 4, lettere c), e), f), h) ed l), della Legge 10 dicembre 2014, n. 183
“Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e
delle politiche attive, nonché in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e
dell'attività ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro”, che
prevede che: ”3. Allo scopo di garantire la fruizione dei servizi essenziali in materia di politica
attiva del lavoro su tutto il territorio nazionale, nonché di assicurare l'esercizio unitario delle relative
funzioni amministrative, il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge [….] uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa
in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive. [….] 4. Nell'esercizio della delega di cui al
comma 3 il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri direttivi: [….] c) istituzione, anche ai
sensi dell'articolo 8 del Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 300, senza nuovi o maggiori oneri a
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carico della finanza pubblica, di un'Agenzia nazionale per l'occupazione, di seguito denominata
«Agenzia», partecipata da Stato, regioni e province autonome, vigilata dal Ministero del lavoro e
delle politiche sociali, al cui funzionamento si provvede con le risorse umane, finanziarie e
strumentali già disponibili a legislazione vigente e mediante quanto previsto dalla lettera f); e)
attribuzione all'Agenzia di competenze gestionali in materia di servizi per l'impiego, politiche attive
e ASpI; f) razionalizzazione degli enti strumentali e degli uffici del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali allo scopo di aumentare l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa,
mediante l'utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili a legislazione
vigente; [….] h) possibilità di far confluire, in via prioritaria, nei ruoli delle amministrazioni
vigilanti o dell'Agenzia il personale proveniente dalle amministrazioni o uffici soppressi o
riorganizzati in attuazione della lettera f) nonché di altre amministrazioni; [….] l) determinazione
della dotazione organica di fatto dell'Agenzia attraverso la corrispondente riduzione delle posizioni
presenti nella pianta organica di fatto delle amministrazioni di provenienza del personale ricollocato
presso l'Agenzia medesima”;
i commi 421 e ss., dell’art. 1, della Legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante “Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)”;
Preso atto:
che con Decreto del Sindaco metropolitano n. 7 del 27 febbraio 2015 si è ritenuto necessario
addivenire ad opzioni ermeneutiche capaci di contemperare le suddette discipline legislative,
collocando le richiamate disposizioni della Legge di Stabilità 2015 nel solco del percorso di
attuazione della Legge n. 56/2014, individuando, così, nella definizione del processo di riordino
delle funzioni degli enti di area vasta il presupposto indefettibile dell’attuazione delle disposizioni
della Legge di Stabilità 2015, direzione, peraltro, verso la quale conduce la circolare del ministero
per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del ministero per gli affari regionali e le
autonomie n. 1 del 30 gennaio 2015;
Considerato:
che nell’elenco di cui al comma 44, della Legge n. 56/2014 sono ricomprese, accanto a vere
e proprie funzioni, meri ambiti funzionali, che, in quanto tali, devono essere necessariamente ancora
declinati a livello legislativo;
che allo stato non risulta, pertanto, ancora compiutamente definita la reale consistenza delle
funzioni fondamentali attribuite alla Citta metropolitana di Roma Capitale;
che il processo in parola di riordino delle funzioni non fondamentali ai sensi dell’art. 1,
comma 46, della Legge 7 aprile 2014, n. 56 degli enti di area vasta è ben lungi dall’essersi
compiutamente realizzato, risultando ancora in corso di definizione presso le competenti sedi
istituzionali il processo di adozione delle pertinenti discipline legislative;
Tenuto conto
che la Legge di Stabilità 2015, approvata con Legge 23 dicembre 2014, n. 190, al comma
418, prevede per gli anni 2015, 2016 e 2017, il concorso delle Province e delle Città Metropolitane
al contenimento della spesa pubblica con una riduzione della spesa corrente di 1.000 milioni di euro
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per l’anno 2015, di 2.000 milioni di euro per l’anno 2016 e di 3.000 milioni di euro a decorrere
dall’anno 2017;
che la manovra di finanza pubblica complessiva a carico della Città Metropolitana di Roma,
derivante sia dalla Legge di Stabilità 2015 che dalle norme degli anni precedenti, comporta una
oggettiva difficoltà nella determinazione e nel raggiungimento degli equilibri di bilancio
paventando per il futuro una crisi finanziaria strutturale non sanabile con gli attuali strumenti a
disposizione dell’Ente;
che il contributo della manovra, già enormemente oneroso per l’anno 2015, diventa
completamente insostenibile per l’annualità 2016 e 2017;
Considerato:
che, in funzione delle conclamate difficoltà oggettive nella predisposizione dei bilanci 2015
da parte di tutto il comparto delle Province e delle Città Metropolitane, è stato necessario un
apposito intervento normativo in grado di consentire a tali enti di predisporre i propri bilanci in
conformità alle norme di finanza pubblica;
che tali disposizioni correttive sono state inserite nel D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito
con Legge n. 125 del 6 agosto 2015, recante “Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali”
finalizzato a consentire l’approvazione del bilancio, da parte degli Enti considerati, almeno per il
solo anno 2015;
che in particolare, l’art. 1-ter, punti 1 e 2, del Decreto citato prevede che “Per il solo
esercizio 2015, le province e le città metropolitane predispongono il bilancio di previsione per la
sola annualità 2015.”;
che, oltre alle difficoltà oggettive di carattere finanziario occorre evidenziare le ulteriori
complessità connesse ai ritardi nel processo di riordino previsto dalla Legge n. 56/2014
“Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”;
Tenuto conto che, nelle more dell’attuazione della riforma, la Città Metropolitana di Roma
Capitale ha provveduto, per l’annualità 2015, ad esercitare le funzioni ed i compiti amministrativi,
connessi sia alle funzioni fondamentali individuate dalla Legge 56/2014 sia quelle relativi alle
funzioni oggetto di riordino sostenendo, quindi, anche per questi ultimi tutti i relativi oneri necessari
a garantire l’erogazione dei servizi;
Preso atto:
che il Consiglio Metropolitano, con deliberazione n. 23 del 30 settembre 2015, ha approvato
il Bilancio 2015, in coerenza con il novellato dettato normativo, quindi, con l’adozione del solo
bilancio annuale, utilizzando al fine del raggiungimento dell’equilibrio finanziario tutti gli strumenti
previsti dalle normative vigenti, ed in particolare:
•
•
•
Utilizzo dell’avanzo di amministrazione “destinato” in sede di previsione;
Utilizzo delle economie da rinegoziazione del debito senza vincoli di destinazione;
Iscrizione in bilancio del finanziamento da parte del Ministero del Lavoro e delle regioni per
la funzione del Mercato del Lavoro e per l’assistenza alunni disabili nelle scuole;
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•
Iscrizione in bilancio del finanziamento regionale relativo alle spese connesse allo
svolgimento delle funzioni oggetto di riordino;
che, ad oggi non è possibile procedere alla predisposizione del Bilancio di Previsione 2016 a
causa delle incertezze derivanti dalla carenza di risorse finanziarie e a causa del mancato
completamento del processo di riordino delle funzione non fondamentali da parte degli Enti;
che, in conseguenza della mancata adozione del Bilancio di Previsione entro la data del 31
dicembre 2015, sarà necessario dal prossimo 1 gennaio 2016 avviare l’Esercizio Provvisorio ai
sensi di legge;
Visto l’art. 7, comma 9 – quinquies, del D.L. 78/2015 che recita “Al fine di dare compiuta
attuazione al processo di riordino delle funzioni delle province disposto dalla Legge 7 aprile 2014,
n. 56, le regioni che, ai sensi dell'art. 1, comma 95, della medesima Legge, non abbiano provveduto
nel termine ivi indicato ovvero non provvedano entro il 31 ottobre 2015 a dare attuazione
all'accordo sancito tra Stato e regioni in sede di Conferenza unificata l'11 settembre 2014, con
l'adozione in via definitiva delle relative leggi regionali, sono tenute a versare, entro il 30 novembre
per l'anno 2015 ed entro il 30 aprile per gli anni successivi, a ciascuna provincia e città
metropolitana del rispettivo territorio, le somme corrispondenti alle spese sostenute dalle medesime
per l'esercizio delle funzioni non fondamentali, come quantificate, su base annuale, con decreto del
Ministro per gli affari regionali, di concerto con i Ministri dell'interno e dell'economia e delle
finanze, da adottare entro il 31 ottobre 2015. Il versamento da parte delle regioni non è più' dovuto
dalla data di effettivo esercizio della funzione da parte dell'ente individuato dalla legge regionale”;
Tenuto conto
che ad oggi la Regione Lazio non ha provveduto al riordino di cui alla L. 56/2014
incorrendo quindi nella previsione normativa del citato art. 7, comma 9 quinquies, del D.L.
78/2015;
che la Città metropolitana di Roma Capitale, pur in assenza di risorse finanziarie assegnate
dalla Regione Lazio e dallo Stato, in ottemperanza alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma
89, della Legge 56/2014 “…Le funzioni che nell'ambito del processo di riordino sono trasferite
dalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate fino alla data
dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente subentrante….”, ha continuato ad assicurare per
tutto il 2015, le funzioni non fondamentali sostenendone i relativi oneri e che in assenza del
provvedimento regionale di riordino dovrà necessariamente proseguire nell’erogazione delle
funzioni non riordinate;
che pur essendo prossima la scadenza dell’esercizio 2015 non è possibile procedere
all’approvazione del Bilancio di Previsione 2016 a causa dell’assenza di specifiche norme di legge
che consentono di programmare il bilancio in equilibrio finanziario;
che non avendo potuto adottare, in base alle disposizioni contenute nel D.L. 78/2015, un
Bilancio di Previsione 2015 di carattere pluriennale per le annualità 2016 e 2017, al 1 gennaio 2016,
nelle more dell’adozione del Bilancio di Previsione, l’Ente dovrà attivare l’Esercizio Provvisorio ai
sensi di legge;
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che durante la gestione dell’Esercizio Provvisorio 2016 e in assenza della programmazione
pluriennale del Consiglio Metropolitano, al fine di garantire l’erogazione dei servizi connessi sia
alle funzioni fondamentali che alle funzioni oggetto di riordino non ancora ricollocate presso gli
altri Enti competenti è necessario definire gli indirizzi generali al fine di individuare le modalità
con cui i servizi dovranno improntare la gestione delle attività agli stessi connesse;
che la Regione Lazio con Proposta di Legge n. 307 del 11 dicembre 2015, adottata di
iniziativa della Giunta Regionale con Deliberazione n. 718 del 9 dicembre 2015, prevede all’art. 6
“Disposizioni di attuazione della L. 7 aprile 2014 n. 56” una serie di norme volte a disciplinare una
prima attuazione del processo di riordino delle funzioni “non fondamentali” delle province e della
Città metropolitana di Roma Capitale;
che il comma 2, dell’art. 6 della Proposta di Legge prevede che la Regione eserciti le
funzioni non fondamentali, in materia di servizi sociali e istruzione scolastica, formazione
professionale, servizi e politiche attive per il lavoro, agricoltura ivi inclusa caccia e pesca, sanità
veterinaria, turismo, beni, servizi e attività culturali e viabilità già esercitate dalla città
metropolitana e dalle province, anche mediante forme di delega, avvalimento e convenzione;
che con i commi 3, 4, 5, 6 e 7 dello stesso art. 6 sono riconferite alla Città metropolitana e
alle province le funzioni connesse all’assistenza alunni con disabilità frequentanti la scuola media
superiore, l’assistenza ai disabili sensoriali, ai sensi della Legge 67/1993, l’assistenza e il sostegno
alle donne e minori vittime di violenza, la promozione di iniziative di carattere sociale e culturale a
favore degli immigrati, dei rifugiati e delle persone bisognose di protezione internazionale o
umanitaria nonché dei loro familiari, le funzioni amministrative in materia di viabilità connesse alla
rete viaria regionale, le competenze in materia di formazione connesse all’art. 18 della L.R. 23/92,
nonché la stipula delle convenzioni di cui all’art. 33 della stessa Legge, la gestione delle Istituzioni
Formative di cui all’art. 7 della L.R. 5/2015 e le competenze in materia di beni servizi ed attività
culturali;
che il comma 20 dello stesso art. 6 prevede che previa convenzione stipulata con la Regione
e con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali sono attribuite alla Città metropolitana le
funzioni relative ai servizi e alle politiche attive per il lavoro;
che le disposizioni contenute nella norma sopra richiamata definiscono un percorso di
riordino che sarà operativo successivamente all’avvio dell’esercizio 2016 in quanto il comma 8,
dell’art. 6 prevede che la Giunta Regionale adotti, entro 30 giorni dall’entrata in vigore della Legge
stessa, un provvedimento volto ad individuare la struttura regionale subentrante nell’esercizio delle
funzioni e dei compiti amministrativi non fondamentali, le risorse umane, finanziarie, strumentali e
patrimoniali connesse all’esercizio degli stessi, nonché gli enti pubblici dipendenti cui sono
assegnate le risorse umane in sovrannumero;
che al comma 10 stabilisce, nelle more della pubblicazione della deliberazione di Giunta
Regionale di cui al comma 8, che le funzioni oggetto di trasferimento continuano ad essere
esercitate dalla Città metropolitana;
che le norme di finanza pubblica contenute nella L. 190/2014 (Legge di Stabilità 2015)
hanno imposto alle Province e alle città metropolitane l’obbligo di riduzione delle proprie spese del
personale rispettivamente del 50% e del 30% rispetto a quelle sostenute nell’anno 2014;
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che alla luce della necessità di rispettare i limiti introdotti dalla norma sopra richiamata la
Città metropolitana ha considerato tra le riduzioni di spesa del personale anche quelle afferenti al
personale delle funzioni oggetto di riordino che dal 1 gennaio 2016 devono essere assunte dalla
Regione e dallo Stato per le funzioni di rispettiva competenza;
che con la Regione Lazio, nelle more dell’adozione della Legge Regionale di Riordino, in
data 2/11/2015 è stato sottoscritto un apposito accordo che prevede il transito, a partire dal prossimo
1 gennaio 2016, di n. 314 unità di personale afferente dette funzioni;
che a seguito della sottoscrizione del succitato accordo la Città Metropolitana ha provveduto
nei termini previsti dalla normativa vigente ad inserire nell’apposito Portale della Funzione
Pubblica i nominativi del personale da porre nelle procedure di mobilità afferente alle funzioni
oggetto di riordino;
che la Regione Lazio, sempre nei termini di scadenza previsti dalla normativa vigente, ha
provveduto a individuare sul Portale della Funzione pubblica il personale posto in mobilità dalla
città Metropolitana da acquisire nella propria dotazione organica con decorrenza 1 gennaio 2016;
che il ritardo nell’adozione della Legge Regionale di Riordino non garantisce l’effettivo
transito del personale inserito in mobilità dalla Città metropolitana e acquisito dalla Regione Lazio
per il tramite del Portale della Funzione Pubblica a decorrere dalla data del 1 gennaio del 2016;
che l’eventuale ritardo del trasferimento del personale di cui sopra alla data del 1 gennaio
2016 non consentirà alla Città metropolitana di garantire il rispetto della riduzione della spesa del
personale nei limiti del 30% come previsto dalla L. 190/2014;
che costanti orientamenti giurisprudenziali, ivi inclusi quelli delle Procure Regionali della
Corte dei Conti, ritengono che le norme Statali che fissano i vincoli di spesa delle regioni e deli enti
locali, pur se riconosciute nell’ambito dei principi fondamentali di contenimento della finanza
pubblica non possono comprimere i diritti infungibili e le funzioni fondamentali;
che le funzioni oggetto di riordino, pur non essendo più annoverate tra le funzioni
fondamentali della Città metropolitana, rappresentano in ogni caso funzioni fondamentali volte
all’erogazione di servizi connesse a diritti infungibili per i cittadini;
che, in particolare ed a titolo esemplificativo, si rappresenta che tra le funzioni oggetto di
riordino rientrano anche quelle connesse all’assistenza agli alunni con disabilità per quanto attiene
ai servizi sia di assistenza specialistica nelle scuole superiori sia quelle connesse alle disabilità
sensoriali per le scuole di ogni ordine e grado, i servizi per l’impiego, le funzioni in materia di
formazione professionale, ivi incluso l’obbligo formativo, ecc.;
che per quanto attiene a tali funzioni oggetto di riordino la cessazione dell’erogazione dei
servizi da parte della Città metropolitana in assenza di un diverso soggetto individuato dalla Legge
Regionale o dalla Legge Statale comporterebbe un danno grave per l’utenza violando anche il
principio della garanzia dei servizi infungibili per l’utenza;
che l’erogazione dei servizi sopra menzionati avviene mediante l’utilizzo del personale
assegnato a tali funzioni, con l’ausilio della Società partecipata Capitale Lavoro S.p.A., mediante
l’acquisizione di beni e servizi sul mercato e mediante l’erogazione di trasferimenti;
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che, considerata la necessità e l’urgenza, nelle more del riordino delle funzioni da parte degli
Enti competenti, si ritiene opportuno garantire senza soluzione di continuità l’espletamento da parte
della Città metropolitana di tutte le attività connesse sia alle funzioni fondamentali di competenza
sia
Preso atto:
che il Ragioniere Generale, dott. Marco Iacobucci, ha espresso parere favorevole di
regolarità tecnica e contabile, ai sensi dell’articolo 49, comma 1, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e
ss.mm.ii. e, in qualità di Direttore, ha apposto il visto di conformità ai programmi ed agli indirizzi
generali dell'Amministrazione (art. 16, comma 3, lett. d, del Regolamento sull'Ordinamento degli
Uffici e dei Servizi);
che il Dirigente del Servizio 1 “Politiche delle Entrate – Finanza – Controllo della Spesa per
investimento – controllo e rendicontazione F.S.E.” dell’Ufficio Centrale V, Dott. Francesco Fresilli,
ha espresso parere favorevole di regolarità tecnica, ai sensi dell’art 49, comma 1, del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267 e ss.mm.;
che il Dirigente del Servizio 3 “Rendiconto della Gestione e Servizi di Tesoreria”
dell’Ufficio Centrale V, Dott. Antonio Talone, ha espresso parere favorevole di regolarità tecnica,
ai sensi dell’art 49, comma 1, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e ss.mm.;
che il Segretario Generale, ai sensi dell’art. 97 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e ss.mm.ii e
dell’art. 44, comma 2, dello Statuto, non rileva vizi di legittimità e, per quanto di sua competenza,
esprime parere favorevole;
DELIBERA
1. Di prendere atto dell’impossibilità di procedere all’approvazione del Bilancio di Previsione
2016 entro la data del 31 dicembre 2015 e di autorizzare l’Esercizio Provvisorio nei limiti
previsti dalla normativa vigente;
2. di autorizzare a decorrere dal 1 gennaio 2016, nelle more dell’adozione da parte degli enti
competenti delle norme di riordino di cui all’art. 1, comma 88, della L. 56/2014, sia
l’erogazione dei servizi connessi alle funzioni fondamentali sia quelli afferenti alle funzioni
da riordinare;
3. di autorizzare i Dipartimenti e i Servizi dell’Ente ad adottare ogni provvedimento necessario
a garantire l’erogazione dei servizi minimi indispensabili connessi alle funzioni di cui al
punto 2 in continuità con i livelli di servizio garantiti nell’anno 2015 e nei limiti degli
stanziamenti previsti per l’Esercizio Provvisorio 2016;
4. di autorizzare i Dipartimenti e i Servizi dell’Ente, per l’erogazione dei servizi connessi alle
funzioni oggetto di riordino, ad utilizzare il personale assegnato a tali funzioni, ad avvalersi
dell’ausilio della Società partecipata Capitale Lavoro S.p.A., a procedere all’acquisizione di
beni e servizi sul mercato e all’erogazione di trasferimenti nei limiti necessari a garantire la
prosecuzione delle attività alle stesse connesse al fine di garantire i diritti infungibili per i
cittadini;
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5. di richiedere alla Regione Lazio e allo Stato, ciascuno per la quota di propria competenza,
l’integrale rimborso delle spese sostenute per le funzioni oggetto di riordino di cui all’art. 1,
comma 88, della Legge 54/2014, sia per l’annualità 2015 sia per il periodo intercorrente tra
il 1 gennaio 2016 e la data di effettiva riallocazione delle funzioni;
6. di richiedere l’adozione da parte del Ministro per gli affari regionali, di concerto con i
Ministri dell'interno e dell'economia e delle finanze, del decreto con cui vengono
quantificate su base annuale le somme corrispondenti alle spese sostenute dalla Città
metropolitana di Roma Capitale per l'esercizio delle funzioni non fondamentali come
previsto dall’art. 7, comma 9 – quinquies, del D.L. 78/2015;
7. di autorizzare, nelle more dell’effettiva presa in carico da parte della Regione Lazio del
personale afferente alle funzioni non fondamentali oggetto di riordino, come individuato
nell’accordo sottoscritto tra la Regione Lazio, la Città metropolitana di Roma Capitale, le
altre province del Lazio e le Organizzazioni Sindacali il giorno 2 novembre 2015, il
pagamento delle retribuzioni di tale personale fino alla data dell’effettivo inquadramento nei
ruoli regionali;
8. di richiedere alla Regione Lazio il riversamento delle spese sostenute per il personale di cui
al punto 7 entro il 15 del mese successivo a cui è avvenuto il pagamento delle retribuzioni.
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