LA RIFORMA BRUNETTA - Istituto San Giovanni Bosco

LA RIFORMA BRUNETTA
L’IMPIANTO NORMATIVO DELLA RIFORMA
Partendo dal Piano industriale, presentato il 28
maggio 2008 dal Ministro per la Pubblica
Amministrazione e l'Innovazione, ripercorriamo l'iter
della riforma, fatta di nuove leggi, di decreti
legislativi di attuazione, ma anche di sperimentazioni
e di iniziative che cercano di riportare la qualità e la
produttività della PA al centro del dibattito pubblico.
INTERVENTI LEGISLATIVI
Le leggi 133/2008 (conversione del DL
112/2008), e 69/2009 contengono una serie di
misure collegate al Piano industriale che
riguardano l’efficienza e la riorganizzazione della
PA. Alcune misure, come le norme sulla
riduzione delle assenze, sono di diretta
applicazione. Altre, come la riforma del codice
dell’amministrazione digitale, prevedono
l’adozione di specifici decreti legislativi.
LEGGE 15/2009
La legge n.15 del 4 marzo 2009 contiene
gli indirizzi fondamentali della riforma della
pubblica amministrazione. Nella legge
sono contemplati i temi principali della
riforma: performance,
valutazione, trasparenza, premi e sanzioni
disciplinari, dirigenza, contrattazione
collettiva e azione collettiva. Le legge
15/2009 è attuata da due decreti
legislativi.
DECRETO LEGISLATIVO 150/2009
Il perno della riforma. In vigore dal 15 novembre
2009, questo decreto dà attuazione ai principi
fondamentali della riforma con regole sulla
programmazione, la trasparenza, il controllo, la
premialità, la contrattazione collettiva, la
dirigenza e le sanzioni disciplinari. Istituisce
inoltre due soggetti fondamentali della riforma,
gli Organismi indipendenti di valutazione e la
Commissione per la valutazione, la trasparenza e
l’integrità delle amministrazioni pubbliche.
DECRETO LEGISLATIVO AZIONE
COLLETTIVA 198/09
Il decreto legislativo di attuazione dell’articolo 4
della legge 15/2009 consentirà ai cittadini di
ottenere il sollecito ripristino dell’efficienza del
servizio e la trasparenza sull’attività della
pubblica amministrazione e dei concessionari di
servizi pubblici. Il ricorso sarà proponibile da
singoli e da associazioni qualora siano violati i
termini e gli standard nell’esercizio di una
funzione pubblica o nell’erogazione di un servizio
pubblico.
I TEMI DELLA RIFORMA
I temi principali della riforma sono contenuti nel decreto legislativo
150/2009 di attuazione della legge 15/2009.
Il decreto legislativo prevede:
un ciclo di gestione della performance, mirato a supportare una
valutazione delle amministrazioni e dei dipendenti volta al
miglioramento e al riconoscimento del merito;
la selettività nell’attribuzione dei premi;
il rafforzamento delle responsabilità dirigenziali e la riforma della
contrattazione collettiva, volta a chiarire gli ambiti di competenza
rispettivi dell’amministrazione e della contrattazione;
una procedura semplificata per le sanzioni disciplinari, con la
definizione di un catalogo di infrazioni particolarmente gravi
assoggettate al licenziamento.
PERFORMANCE (1)
Il decreto legislativo 150/2009 consente alle
amministrazioni pubbliche di organizzare il
proprio lavoro in un’ottica di miglioramento
continuo. A questo fine, è prevista l’introduzione
di un ciclo generale di gestione della
performance. Per produrre un miglioramento
tangibile e garantire una trasparenza dei
risultati, il ciclo di gestione della performance
offre alle amministrazioni un quadro di azione
che realizza il passaggio dalla logica dei mezzi
(input) a quella dei risultati (output ed
outcome).
PERFORMANCE (2)
Per facilitare questo passaggio, il decreto definisce le
seguenti azioni:
Le amministrazioni redigono un Piano triennale di performance, nel quale
vengono elencati gli obiettivi strategici e quelli operativi, nonché le azioni
specifiche di miglioramento. L’obbligo di fissare obiettivi misurabili e sfidanti
su varie dimensioni di performance (efficienza, customer satisfaction,
modernizzazione, qualità delle relazioni con i cittadini), costituisce una delle
sfide della riforma, perché mette il cittadino al centro della programmazione
(customer satisfaction) e della rendicontazione (trasparenza);
Annualmente, le amministrazioni presentano una relazione sui risultati
conseguiti, evidenziando gli obiettivi raggiunti e motivando gli scostamenti,
il tutto nel rispetto del principio di trasparenza che implica il coinvolgimento
di cittadini e stakeholders in momenti di incontro chiamati “le Giornate della
Trasparenza”;
Una correlazione forte tra performance delle organizzazioni e performance
dei dirigenti e dei dipendenti. In sintesi, non si possono avere
amministrazioni scarse e dirigenti e dipendenti eccellenti. È
importante rilevare che il decreto prevede che gli obiettivi possano essere
assegnati anche a più dipendenti, in modo tale da garantire uno spirito di
coesione ed un lavoro di squadra laddove i processi amministrativi
coinvolgono più strutture all’interno di una stessa amministrazione.
PERFORMANCE (3)
A sostegno di questo nuovo concetto, la
Commissione per la valutazione, la trasparenza e
l’integrità delle amministrazioni pubbliche
predisporrà ogni anno una graduatoria di
performance delle singole amministrazioni statali
su almeno tre livelli di merito, in base ai quali la
contrattazione collettiva nazionale ripartirà le
risorse premiando le migliori strutture e
alimentando una sana competizione.
VALUTAZIONE
Valutazione delle organizzazioni:
I sistemi di valutazione esistenti confinano le amministrazioni in una logica autoreferenziale. Per uscire da questa logica, il decreto legislativo prevede l’utilizzo di
modelli di misurazione e di valutazione riconosciuti e validati dalla Commissione per la
valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche. Con regole
condivise e modelli paragonabili, la valutazione diventa funzionale alla trasparenza e
al miglioramento. Le amministrazioni potranno guardarsi intorno e verificare se già
operano bene o se potrebbero fare meglio.
Valutazione dei dirigenti e dei dipendenti:
La valutazione dei dirigenti e dei dipendenti si basa su due elementi strettamente
collegati: il raggiungimento degli obiettivi e le competenze dimostrate. Un cospicuo
lavoro di identificazione delle competenze attende le amministrazioni. Tale impegno
dovrà essere definito in fase di programmazione, perché i dipendenti devono sapere
su quali competenze chiave verranno valutati. Questo sistema implica la
partecipazione di tutti, dirigenti e dipendenti, al processo di miglioramento e di
trasparenza che caratterizza la riforma.
I modelli di valutazione validati dalla Commissione, nonché gli Organismi indipendenti
di valutazione all’interno di ciascuna amministrazione, dovranno far sì che ciò non
accada più. Per questo motivo, il decreto legislativo 150/2009 prevede, in caso di
sistemi non adeguati, il divieto di erogazione dell'indennità di risultato ai dirigenti
responsabili.
TRASPARENZA
Il decreto legislativo 150/2009 rafforza ulteriormente le disposizioni
sulla trasparenza nelle pubbliche amministrazioni, attraverso tre
elementi principali:
l’obbligo, per le amministrazioni, di predisporre una apposita sezione
sul proprio sito internet, che contiene tutte le informazioni
concernenti l’organizzazione, gli andamenti gestionali, l’utilizzo delle
risorse per il perseguimento dei risultati, nonché l’attività di
misurazione e valutazione. Questo obbligo mira a favorire forme
diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte del cittadino;
l’adozione, per ogni amministrazione, di un Programma triennale per
la trasparenza e l’integrità, da pubblicare online;
la creazione, presso la Commissione per la valutazione, la
trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, di un
portale che raccoglie tutte le iniziative delle amministrazioni
pubbliche nell’ambito dei due punti sopraelencati.
NUOVI SOGGETTI
Gli Organismi indipendenti di valutazione sono soggetti interni alle
amministrazioni; devono aiutare a pianificare meglio, lavorare meglio,
rendicontare meglio e premiare i più bravi nel rispetto della trasparenza.
Questo richiede specifiche competenze. Ecco perché i membri di questi
organismi devono essere selezionati in base alle competenze e
all’esperienza, ed i loro curricula pubblicati online.
La Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle
amministrazioni pubbliche offre un supporto alle amministrazioni e agli
Organismi indipendenti di valutazione. La Commissione si configura allo
stesso tempo come un centro di eccellenza che fornisce linee guida
e metodologie, e come un garante della trasparenza, raccogliendo tutte le
informazioni sulla performance, la valutazione e la premialità nelle
amministrazioni pubbliche. Una funzione fondamentale per concretizzare gli
obiettivi della riforma, che richiede autorevolezza e personale specializzato.
Ecco perché occorre istituire una Commissione indipendente, composta da
membri con comprovate competenze, nei settori attinenti alla riforma.
Il decreto legislativo prevede inoltre l'ampliamento dei poteri
dell'Ispettorato per la Funzione Pubblica (articolo 71), in particolare per
quanto riguarda la collaborazione con la Guardia di Finanza e le verifiche sul
corretto conferimento degli incarichi e sull'esercizio dei poteri disciplinari.
PREMIALITA'
Il decreto legislativo fissa in materia una serie di principi nuovi e
solo parzialmente derogabili dai contratti collettivi: per esempio che
non più del 30 % dei dipendenti di ciascuna amministrazione potrà
comunque beneficiare del trattamento accessorio nella misura
massima prevista dal contratto e che a essi sarà in ogni caso
erogato il 50 % delle risorse destinate alla retribuzione incentivante.
Inoltre, vengono previste forme di incentivazione aggiuntive per il
riconoscimento dell'eccellenza e per i progetti innovativi; si legano
strettamente a criteri meritocratici le progressioni economiche, che
rappresentano nel pubblico l’equivalente dei “superminimi” del
privato; si prevede l’accesso dei dipendenti migliori a percorsi di alta
formazione per favorire la crescita professionale.
DIRIGENZA
In attuazione del principio di delega contenuto nella legge n.15 del 4
marzo 2009, il decreto legislativo 150/2009 definisce un sistema più
rigoroso di responsabilità dei dirigenti pubblici. Sebbene i contratti
collettivi nazionali di lavoro disciplinano i rapporti sindacali e gli
istituti della partecipazione, resta in ogni caso ferma la
responsabilità del dirigente ed il suo potere di organizzazione e di
gestione delle risorse umane.
I dirigenti, fra l’altro, diventano finalmente i veri responsabili
dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori in quanto ad
essi compete la valutazione della performance individuale di ciascun
dipendente, secondo criteri certificati dal sistema di misurazione e di
valutazione. La nuova normativa valorizza dunque la figura del
dirigente, il quale avrà a disposizione reali e concreti strumenti per
operare e sarà sanzionato, anche economicamente, qualora non
svolga efficacemente il proprio lavoro.
CONTRATTAZIONE
Riguardo alla contrattazione collettiva, nazionale
ed integrativa, il decreto legislativo 150/2009 dà
vita a un processo di convergenza non solo
normativo, ma anche sostanziale, con il settore
privato. La valutazione delle performance
individuali e collettive e la trasparenza degli atti,
delle valutazioni e dei risultati sostituiscono la
concorrenza di mercato quali efficaci stimoli
esterni al miglioramento continuo di processi e
servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni.
NUOVE SANZIONI DISCIPLINARI
LICENZIAMENTO DISCIPLINARE Art. 55 quater D.lgs 165/01 Comma 1
Rimane invariata la normativa in tema di licenziamento per giusta causa o
giustificato motivo, nonché le ulteriori ipotesi previste dal CCNL
(ciò significa che la fonte contrattuale riveste carattere di eccezionalità
rispetto alla regola ordinaria che riattribuisce alla legge la regolamentazione
complessiva delle sanzioni).
Conferma la volontà del legislatore di inasprire il vigente sistema
Sanzionatorio
(trattasi di attuazione della previsione di cui all’art. 7, comma 2, lett. C
della legge delega 15/2009)
Introduzione di nuove fattispecie sanzionatorie di licenziamento nei
seguenti casi:
1) Falsità delle attestazioni della presenza in servizio con raggiri
(es. timbratura di cartellino da parte di altro collega). Sembra che
l’ipotesi in esame debba riguardare non solo il dipendente che abbia
fraudolentemente attestato la propria presenza in servizio, ma
anche chi abbia collaborato nella falsificazione dei documenti
attestanti la presenza.
Licenziamento senza preavviso (comma 3)
2) Falsità delle giustificazioni prodotte in tema assenza per malattia.
Tale ipotesi può integrarsi sia nel caso di produzione di certificazione
totalmente falsa (per es. produzione di un documento che non
proviene dal medico curante o da struttura sanitaria, trattandosi
invece di documento la cui intestazione sia stata alterata con
strumenti fototipografici o informatici), sia nel caso in cui essa sia
frutto di un accordo illecito con un medico che attesta falsamente la
sussistenza di una patologia. In tal caso risponderanno penalmente
sia il dipendente che il medico. La norma va letta anche alla luce del
successivo art. 55 quinquies.
Licenziamento senza preavviso (comma 3)
3) Assenza ingiustificata dal servizio nei seguenti casi:
a) Assenza superiore a gg. 3, anche non continuativi, nell’ultimo biennio;
b) Assenza superiore a gg. 7 nel corso dell’ultimo decennio;
c) Mancata ripresa in servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato
dall’ente
4) Rifiuto immotivato a dare seguito a disposizioni adottate dall’amministrazione in
tema di trasferimento.
5) Falsità nei documenti o nelle dichiarazioni prodotte ai fini dell’instaurazione di un
rapporto di lavoro o delle progressioni di carriera. Trattasi di ipotesi di truffa per la
quale, anche in assenza della novella legislativa, si riteneva dovesse darsi luogo al
licenziamento. In tal caso il licenziamento è senza preavviso (si veda comma 3
dello stesso articolo).
6) Condotte aggressive o moleste o ingiuriose o lesive della dignità e dell’onore altrui,
purché le stesse si siano reiterate; quindi un solo episodio non può integrare gli
estremi del licenziamento. Anche in questo caso il licenziamento è senza
preavviso.
7) Sentenza definitiva di condanna penale a seguito della quale è prevista
l’interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l’estinzione del rapporto di lavoro. In
questo caso deve ritenersi che il licenziamento sia una sanzione accessoria alla
condanna, il che giustifica il fatto che esso è disposto senza preavviso
Ulteriori ipotesi di licenziamento disciplinare.
Trattasi di ipotesi strettamente legate alla valutazione delle prestazioni dei
dipendenti conclusasi, per almeno un biennio, con un giudizio di insufficienza
nel rendimento causato dalla violazione reiterata degli obblighi riguardanti
la prestazione, previsti dalla legge, regolamenti e contratti collettivi ed individuali,
da atti e provvedimenti dell’amministrazione (es. deliberazioni, circolari, direttive)
o dal codice di comportamento.
Presupposti per l’applicazione della norma
1) Necessità di realizzare al’interno di ciascun ente sistemi oggettivi di valutazione
della produttività. In assenza di uno strumento adeguato di valutazione
della produttività, l’adozione del licenziamento sarebbe suscettibile di annullamento
in sede giurisdizionale.
2) Effettuazione di attività valutativa da realizzare sulla base di precisi standard.
3) Esito negativo della valutazione conseguente alla reiterata violazione di:
a) Norme legislative e regolamentari;
b) Norme del contratto collettivo o individuale;
c) Atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza;
d) Codice di comportamento.
Necessità di estrapolare dalle superiori norme gli obblighi minimi
essenziali, la cui violazione costituisce mancato raggiungimento
degli standard.
Si pensi, ad es., al mancato rispetto dei termini procedimentali, al
mancato adempimento alle attività contenute nella descrizione delle
mansioni fissate nel contratto collettivo aziendale, oltre che individuale.
Opportunità/Necessità che ciascun dipendente sia messo a
conoscenza dei misuratori della sua prestazione.
Opportunità/Necessità che sia indicato il “livello minimo” delle
prestazioni lavorative il cui mancato raggiungimento, ove
reiterato, potrà dar luogo al licenziamento.
TIPOLOGIA DI SANZIONI DISCIPLINARI
1. Sanzioni conservative (Elemento di novità)
a) pecuniaria da un minimo di € 200,00 ad un
massimo di € 500,00
b) Sospensione dal servizio con privazione della
retribuzione
2. Sanzioni espulsive
a) Licenziamento con preavviso
b) Licenziamento senza preavviso
SANZIONI PECUNIARIE
Si applicano ne seguenti casi :
1) Inosservanza di direttive, provvedimenti e disposizioni di servizio anche
in tema di assenze per malattia (la previsione risulta fortemente correlata
anche a quella di cui all’art. 55 septies in tema di controlli sulle assenze;
2) Condotta negli ambienti di lavoro non conforme a doveri di correttezza
3) Alterchi negli ambienti di lavoro;
4) Violazione dell’obbligo di comunicare tempestivamente di essere stato
rinviato a giudizio
5) Violazione dell’obbligo di astenersi dal chiedere o accettare, a qualsiasi
titolo, compensi, regali o altre utilità in connessione con l'espletamento delle
proprie funzioni o dei compiti affidati, se non nei limiti delle normali
relazioni di cortesia e fatti salvi quelli d’uso, purché di modico valore;
6) Inosservanza degli obblighi previsti in materia di prevenzione degli
infortuni o di sicurezza del lavoro, anche se non ne sia derivato danno o
disservizio per l’Ente o per gli utenti;
7) violazione del segreto d'ufficio, così come disciplinato dalle norme dei
singoli ordinamenti ai sensi dell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
anche se non ne sia derivato danno all' Ente.
8) violazione dell’obbligo previsto dall’articolo 55 novies del D.Lgs n. 165 del
2001 (in tema di identificazione del personale a contatto con il pubblico).
SOSPENSIONE DAL SERVIZIO CON PRIVAZIONE
DELLA RETRIBUZIONE
Da un minimo di gg. 1 ad un massimo di gg. 15 (nel caso di cui all’art. 55, bis,
comma 7, D.lgs 165/01 in tema di mancata ingiustificata collaborazione con l’autorità
disciplinare procedente);
Da un minimo di gg. 1 ad un massimo di mesi 3 con mancata attribuzione
della retribuzione di risultato per un importo pari al doppio del periodo di
durata della sospensione nei casi di cui all’art. 55 sexies, comma 3, e art. 55
septies, comma 6, D.lgs 165/01,afferenti rispettivamente:
1) la mancata o tardiva attivazione di procedimento disciplinare o infondatezza di valutazione
sulla insussistenza dell’illecito disciplinare
2) Mancata attività di controllo delle assenze
Da un minimo di gg. 3 ad un massimo di mesi 3 nel caso di cui all’art. 55
sexies, comma 1, D.lgs 165/01 in tema di condanna della P.A. al risarcimento del
danno per violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da
norme legislative, regolamentari, del contratto collettivo o individuale, da atti e
provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza, dal codice di comportamento
Da un minimo di gg. 3 ad un massimo di mesi 6 nei casi previsti dal contratto
(recidiva nel biennio di talune mancanze, minacce, ingiurie gravi, comportamento dal
quale sia derivato danne grave all’ente, ripetuta inosservanza dell’obbligo di
provvedere entro i termini fissati per ciascun provvedimento, ecc.).
FINE PRIMA PARTE.