Documenti di lavoro dell`Ufficio Studi 2007/5

Documenti di lavoro dell’Ufficio Studi
2007/5
CATASTO: QUALE RIFORMA DEGLI ESTIMI
Marco Simonotti
Agenzia delle Entrate – Ufficio Studi
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Documenti di lavoro dell’Ufficio Studi
2007/5
Catasto: quale riforma degli estimi
Marco Simonotti*
Febbraio 2007
*Professore ordinario di Estimo - Università di Palermo
Ex Componente del Comitato direttivo dell’Agenzia del territorio
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Il catasto: quale riforma degli estimi
Il Catasto italiano valuta gli immobili con un metodo di stima rigido, che ha reso i valori
catastali distanti dai valori di mercato e che non si conforma agli standard internazionali. Gli standard
catastali internazionali infatti individuano la figura del valutatore catastale, quale soggetto che acquisisce
una specifica preparazione e adotta metodologie di valutazione informatizzate. Il trasferimento delle
funzioni catastali dall’Agenzia del territorio ai Comuni consente a questi ultimi di acquisire queste
metodologie in modo indipendente e professionalmente qualificato, divenendo gli attori principali della
riforma catastale.
The Italian land registry appraises the real properties with a rigid methodology, which has made
the assessed values distant from the market values. This methodology is not consistent with the
international valuation standards. In fact, the international assessing standards individualize the figure
of the assessor which acquires a specific preparation, adopts automated valuation methods and uses the
geographic information system. The transfer of the cadastral functions from the Central Agency to the
local office allows to the Communes to obtain these methods in independent and professionally
qualified way, becoming the principal actors of the cadastral reform.
Le cadastre italien évalue les propriétés immobilières avec une méthodologie rigide, ce qui s'est
traduit par des valeurs cadastrales éloignées des valeurs du marché et non conformes aux standards
internationaux. En effet, les normes cadastrales internationales identifient le rôle de l'évaluateur comme
un sujet doté d'une formation spécifique et qui adopte des méthodes d'évaluation informatisées. Le
passage des fonctions cadastrales de l'Agence du territoire aux Municipalités permet à ces dernières
d'acquérir ces méthodologies de façon indépendante et professionnelle, devenant ainsi les acteurs
principaux de la réforme cadastrale.
El catastro italiano evalúa la propiedad inmobiliaria con metodología rígida, lo que se tradujo en
valores catastrales alejados de los valores del mercado y no conformes a las normas internacionales. En
efecto, las normas catastrales internacionales definen el papel del evaluador como un tema dotado con
una formación específica y que adopta métodos de valoración informatizados. El paso de las funciones
catastrales de la Agencia del territorio a los Municipios permite a estos últimos adquirir estas
metodologías independientemente y de manera profesional, llegando así a ser los protagonistas
principales de la reforma catastral.
Der italienische Kataster schätzt die Immobilien mit einer starren Methodologie ab, was sich in
Katasterwerten geäußert hat, die von den Werten des Marktes entfernt sind, und die nicht den
internationalen Standards entsprechen. In der Tat identifizieren die internationalen Katasternormen die
Rolle des Prüfers als ein Thema, das mit einer spezifischen Ausbildung ausgestattet wurde, und die
informatisierte Schätzungsmethoden annimmt. Der Übergang von den Katasterfunktionen der Agentur
des Territoriums zu den Gemeinden erlaubt diesen Letzen, diese Methodologien von unabhängiger Art
und Weise und professionell zu erwerben, und damit die Hauptakteure der Katasterreform zu werden.
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Sommario
Sintesi direzionale ..........................................................................................................................5
1. Le stime catastali in Italia .........................................................................................................6
2. Le altre stime amministrative ...................................................................................................7
3. I Catasti moderni .......................................................................................................................8
4. Le stime professionali degli immobili.......................................................................................8
5. Le stime catastali nei paesi occidentali...................................................................................10
6. La definizione dei valori catastali ...........................................................................................11
7. I procedimenti di stima catastale............................................................................................12
8. Le valutazioni automatizzate ..................................................................................................13
9. La struttura degli uffici catastali ............................................................................................14
10. Le stime catastali e il contenzioso .........................................................................................16
11. Le prospettive di riforma ......................................................................................................17
12. Indirizzi web di interesse catastale e valutativo ..................................................................19
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Sintesi direzionale
Secondo gli standard valutativi internazionali, la stima degli immobili è svolta dal valutatore
professionista, che rileva i dati del mercato immobiliare, applica la metodologia di stima e svolge i
controlli di qualità, assecondando un codice di comportamento. Questi standard concordano con gli
standard contabili internazionali (IAS/IFRS) nella definizione del fair value, con le indicazioni del
settore bancario degli accordi di Basilea 2 nella definizione del valore cauzionale, con le norme della
Banca d’Italia nella definizione del ‘valore corrente’ dei fondi immobiliari e con il testo unico delle
imposte sui redditi nella definizione del ‘valore normale’.
Parallelamente gli standard catastali internazionali individuano la figura del valutatore catastale
(assessor) nel valutatore professionista, che adotta standard estimativi prefissati e applica metodologie di
stima su larga scala. Queste metodologie comprendono sistemi di valutazione automatizzati che
utilizzano soluzioni innovative e dati georeferenziati. Furono proprio i valutatori catastali ad aprire la
strada all'uso di questi sistemi per compensare le limitazioni nel budget, nel tempo e nel personale
impiegato nell’analisi dei dati immobiliari.
Nel mondo, le migliori valutazioni catastali sono quelle che si basano su una valutazione
professionale. Se si pensa alla riforma di un Catasto obsoleto come quello italiano, non si può fare a
meno di considerare il livello raggiunto dai sistemi catastali moderni basati sull’applicazione degli
standard valutativi internazionali, sull’informatizzazione delle operazioni di stima e sulla gestione in
ambito locale, dove è possibile conoscere direttamente le variazioni nella consistenza edilizia degli
immobili e i dati di mercato.
Il metodo di valutazione del nostro Catasto (metodo per classi e tariffe) si presenta come un
sistema rigido, che non è in grado di adeguarsi alla dinamica del mercato immobiliare, non obbedisce
agli standard internazionali né possiede un proprio standard. La rigidità dell’impianto catastale ha reso i
redditi e i valori catastali distanti dai corrispondenti valori di mercato.
L’impiego degli standard valutativi prefigura per il Catasto italiano una riforma delle valutazioni
che può essere affrancata dalla attuale realtà catastale. Una riforma autonoma che può essere realizzata
con una struttura decentrata, nella quale le valutazioni sono affidate ai valutatori catastali. Il
trasferimento delle funzioni catastali dall’Agenzia del territorio ai Comuni consente a questi ultimi di
divenire gli attori principali della riforma catastale, acquisendo la metodologia di stima in modo
indipendente e professionalmente qualificato, applicandola con maggiore efficienza, con esiti migliori e
in tempi minori di quelli finora conseguiti dal Catasto nazionale, e contribuendo a garantire condizioni
di trasparenza verso i contribuenti, di efficienza organizzativa e di equità nelle valutazioni catastali.
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1. Le stime catastali in Italia
In Italia la stima del reddito catastale degli immobili non è svolta per ogni singolo immobile (o
unità immobiliare) in modo indipendente, ma per raggruppamenti di immobili classificati in base al loro
reddito. Questi raggruppamenti di immobili costituiscono le classi catastali. In pratica la naturale
variabilità dei redditi degli immobili è suddivisa in un certo numero di classi, per le quali si stima il
reddito medio che è poi esteso tal quale a tutti gli immobili appartenenti alla classe. Quindi gli immobili
della stessa classe pur presentando un reddito diverso riportano ai fini fiscali lo stesso reddito unitario
(la cosiddetta tariffa di estimo). Di conseguenza all’interno della classe il reddito catastale di una parte
degli immobili è minore del reddito reale ed è quindi sottostimato e il reddito catastale dell’altra parte è
maggiore di quello reale ed è quindi sovrastimato; ciò determina una sperequazione sistematica tra gli
immobili posti alle due estremità della classe. La tariffa di estimo della classe non si calcola come media
dei redditi della classe, ma si determina con riferimento a un immobile tipo reputato rappresentativo
della classe, rilevandone il fitto e le spese di gestione.
Questo in sintesi è il cosiddetto “metodo per classi e tariffe” applicato dal Catasto italiano nella
stima della tariffa degli immobili agricoli e urbani ai fini fiscali dal momento della sua fondazione nel
1886 ad oggi. Fanno eccezione gli immobili a destinazione speciale (fabbricati industriali, laboratori,
ecc.) e a destinazione particolare (edicole per giornali, ecc.) per i quali si procede alla stima diretta,
seppure senza indicazioni metodologiche precise.
Un metodo estimativo basato sulla stima del reddito per classi, anziché per singolo immobile, si
è prestato facilmente a una serie di semplificazioni, relative ad esempio: al numero delle classi e alla loro
ampiezza; alla stima della tariffa solo per alcune classi e al calcolo a tavolino delle tariffe delle altre classi
con un sistema di punteggi (la cosiddetta scala di merito); alla estrapolazione nello stesso modo delle
tariffe di un Comune da quelle degli altri Comuni viciniori con le cosiddette scale di collegamento. In
questa escalation si è anche abbreviata la valutazione abbandonando la redazione del bilancio per
l’immobile tipo, come è avvenuto nella revisione degli estimi del 1990.
Nel metodo di stima per classi e tariffe non si può parlare di precisione misurata tra il fitto
rilevato e il reddito medio stimato, salvo che per l’immobile tipo; per tutti gli altri immobili della classe
la divergenza tra fitto reale e reddito catastale è un dato di fatto sistematico. Si potrebbe parlare di
precisione valutativa al limite solo quando il numero delle classi fosse pari al numero degli immobili e
ogni immobile costituisse una classe a se stante: fatto che negherebbe la finalità stessa del ricorso alle
classi. Questo è il principale motivo per il quale il metodo catastale italiano non obbedisce agli standard
valutativi internazionali, per i quali il metodo di valutazione catastale deve assicurare un predefinito
standard nel livello e nell'uniformità delle stime per garantire l'equità di accertamento (International
valuation standards, 5.8 Mass Appraisal of Real Property, 2005). Il livello di stima si riferisce alla divergenza
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tra i fitti veri e i redditi stimati, ossia all’errore di stima; l’uniformità di stima riguarda la misura della sua
variabilità. Gli standard internazionali si applicano alla stima dei redditi e dei valori di mercato.
Il metodo estimativo seguito dal Catasto italiano non possiede un proprio standard, né consente
il calcolo degli indicatori internazionali per il fatto che per costituzione il reddito medio è applicato a
tutti gli immobili della stessa classe, a prescindere dal loro reddito reale.
2. Le altre stime amministrative
Il metodo per classi e tariffe si presenta come un sistema rigido, basato su un numero prefissato
di classi catastali, che per essere adeguato alla dinamica del mercato immobiliare deve essere riformulato
in tutto o in parte. La rigidità dell’impianto catastale e l’insufficienza degli aggiornamenti hanno reso i
redditi e i valori catastali distanti dai corrispondenti valori di mercato e di fatto inutilizzabili nelle stime
extrafiscali.
Di conseguenza la legislazione italiana in materia di determinazione dei valori e dei redditi degli
immobili per fini amministrativi (e non fiscali) non ha potuto fare riferimento ai valori catastali. Se si
limita l’osservazione dal momento in cui il Nuovo Catasto Edilizio Urbano del 1939 è entrato in
conservazione (1.1.1963), è possibile rilevare numerose e ricorrenti circostanze nelle quali la legislazione
amministrativa nel campo delle valutazioni ha proposto soluzioni alternative a quelle che sono
normalmente offerte dalle stime catastali.
Nel 1971 la legge sui suoli stabiliva il calcolo dell’indennità di espropriazione per pubblica utilità
degli immobili agricoli e urbani in base al “valore agricolo medio” determinato da apposite
Commissioni provinciali, in assenza di valori verosimili forniti dal Catasto. Nella legge successiva del
1977 e nelle seguenti pronunzie della Corte costituzionale si fa riferimento alle tariffe catastali in termini
puramente strumentali per abbattere (in pratica in modo casuale) la misura dell’indennizzo per gli
immobili dei centri urbani. Nel 1978 la legge sull’equo canone non avendo riferimenti nelle tariffe
catastali (fondate sul reddito) si è basata sul costo di costruzione degli edifici. Nel 1998 la legge sugli
affitti per gli stessi motivi si è riferita per la determinazione dei canoni dei contratti assistiti agli accordi
raggiunti dalle categorie, prescindendo dalle tariffe catastali. La recente normativa del 2006 nell’imporre
l’imposta sul valore aggiunto (Iva) nei trasferimenti immobiliari, sottopone ad accertamento le
compravendite immobiliari in base al “valore normale” previsto dal testo unico sulle imposte,
assumendo come soglia minima del valore normale ai fini Iva la cifra dei mutui erogati dalle banche
anziché i valori catastali. La normativa fiscale ai fini del calcolo delle quote di ammortamento deducibili,
stabilisce che il valore dei fabbricati strumentali deve essere assunto al netto del valore delle aree. Il
valore delle aree è quantificato in misura pari al maggiore importo tra quello stabilito in bilancio e
quello corrispondente a una percentuale fissa, che rappresenta l’incidenza dell’area sul valore
dell’immobile. Questa percentuale è unica per tutto il paese, non essendo disponibili i valori catastali
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delle aree edificate. In molte altre circostanze l’inattendibilità dei valori catastali ha costretto il legislatore
a supplire di volta in volta alla funzione valutativa usualmente demandata al Catasto.
3. I Catasti moderni
Se si pensa alla riforma di un Catasto obsoleto come quello italiano, non si può fare a meno di
considerare il livello raggiunto dai sistemi catastali moderni basati sulla rilevazione dei dati di mercato,
sull’applicazione di standard estimativi e sull’informatizzazione delle operazioni di stima.
I sistemi catastali dei paesi progrediti possiedono alcuni requisiti comuni:
-
applicano metodi di valutazione appropriati alla stima dei singoli immobili, immobile per immobile;
-
si servono di un sistema estimativo informatizzato;
-
utilizzano gli standard valutativi internazionali e nazionali;
-
e poiché questi standard, proprio nel campo delle valutazioni immobiliari, concordano con gli
standard contabili internazionali e le indicazioni del settore bancario, le stime catastali sono
predisposte per le applicazioni civili, giurisdizionali e amministrative;
-
applicano gli standard catastali e i codici di condotta internazionali;
-
prefigurano propri standard per la misura degli immobili, per la rilevazione e l’archiviazione dei
dati, per la misura del livello e dell’uniformità delle stime;
-
sono georeferenziati e i documenti sono spesso consultabili sul web;
-
sono gestiti in ambito locale a livello comunale o intercomunale;
-
assegnano all’Ufficio centrale i compiti di indirizzo generale, di formulazione degli standard e di
controllo nella loro applicazione e agli Uffici locali la gestione delle variazioni delle consistenze degli
immobili e delle titolarità dei diritti e la stima dei redditi e dei valori catastali.
Il compito di questo documento è dimostrare che un sistema catastale moderno è possibile per
il nostro paese.
4. Le stime professionali degli immobili
La valutazione professionale degli immobili si basa sulla conoscenza del mercato immobiliare.
Tale conoscenza non deve essere intesa come un insieme di informazioni sintetiche e generiche sul
livello dei prezzi, come quelle riportate nelle quotazioni immobiliari, bensì come puntuale conoscenza
dei prezzi degli immobili (fitti e prezzi di vendita) e delle loro caratteristiche. Il mercato immobiliare si
presenta estremamente segmentato e diversificato localmente, di conseguenza la stima dei valori di
mercato avviene nello specifico segmento di mercato ove ricade l’immobile da stimare, rilevando i
prezzi manifestatisi di recente per immobili simili.
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La valutazione immobiliare è un’operazione professionale che obbedisce a standard valutativi
internazionali (International valuation standards 2005, IVS; European valuation standards 2003, EVS; Appraisal
and valuation standards 2003, RICS; Uniform standards of professional appraisal practice 2001, USPAP) e
nazionali (Tecnoborsa 2005). Nel campo delle valutazioni immobiliari, questi standard concordano con gli
standard contabili internazionali (International accounting standards/International financial reporting standards,
IAS/IFRS) nella definizione del fair value, e con le indicazioni del settore bancario degli accordi di
Basilea 2 nella definizione del valore cauzionale.
Il “Regolamento recante le disposizioni per le società di gestione del risparmio” del 1999 della
Banca d’Italia indica il ‘valore corrente’ degli immobili applicando le definizioni contenute negli
standard internazionali. La definizione del ‘valore normale’ del testo unico delle imposte sui redditi può
essere pienamente ricondotta al valore di mercato degli standard valutativi una volta che sia riferita agli
immobili.
L’operazione preliminare nella stima immobiliare è la definizione del valore da ricercare. La
valutazione si può basare sul valore di mercato, sul valore locativo di mercato (fitto) e su valori diversi
dal valore di mercato. Il valore di mercato e valore locativo di mercato sono definiti dettagliatamente
come segue (IVS):
- il valore di mercato rappresenta il più probabile prezzo di un immobile liberamente contrattato in un
mercato, nel quale il compratore e il venditore sono bene informati e agiscono con prudenza, nel
proprio interesse e senza indebite costrizioni, dopo un periodo normale di negoziazione;
- il valore locativo di mercato è il più probabile canone di mercato al quale un immobile può essere
locato, posto che il locatore e il locatario hanno operato in modo indipendente, non condizionato e
nel proprio interesse, dopo un’adeguata attività di marketing durante la quale entrambe le parti hanno
agito con eguale capacità, con prudenza e senza alcuna costrizione.
I valori diversi dal valore di mercato sono valori di interesse operativo di carattere contabile,
legale, amministrativo, fiscale, creditizio, ecc. L’IVS indica: il valore di uso, il valore di investimento, il
valore speciale, il valore cauzionale, il valore di realizzo, il valore di liquidazione, il valore assicurabile, il
valore accertato o imponibile. Quest’ultimo riguarda il valore degli immobili fissato ai fini fiscali.
Definita la base della valutazione, la successiva operazione estimativa riguarda la misura della
consistenza dell’immobile. La misurazione si compie con un sopralluogo, che è considerato
obbligatorio per il valutatore professionista. Ad esempio per un appartamento si misurano la superficie
principale e le superfici secondarie (balconi, terrazze, ecc.). Per la misura delle superfici si applica uno
standard di rilevazione metrica, ossia un insieme di criteri uniformi, generalmente validi e condivisi
(Manuale del Consiglio nazionale Geometri 2004; Norma UNI 10750 Agenzie Immobiliari - Requisiti del Servizio
del 2005).
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La stima del valore di mercato degli immobili si svolge attraverso i procedimenti di valutazione.
Secondo gli standard internazionali e la metodologia estimativa, i procedimenti di valutazione sono: il
market comparison approach o metodo del confronto di mercato, l’income capitalization approach o metodo
finanziario e il cost approach o metodo del costo (di riproduzione deprezzato). I risultati della stima sono
presentati nel “rapporto di valutazione”, che è un documento redatto dal valutatore professionista
secondo dettagliati criteri espositivi.
Gli standard estimativi comprendono un “Codice di comportamento” per il valutatore, in
quanto l’attività valutativa nel settore immobiliare è comune a molte professioni e di conseguenza
l’applicazione degli standard e dei controlli di qualità si intreccia con l’esercizio delle diverse professioni.
In sintesi la valutazione è nella responsabilità del valutatore qualificato che conosce i dati di
mercato, compie un sopralluogo, applica la metodologia di stima, asseconda il codice di
comportamento, svolge i controlli di qualità e presenta i risultati nel rapporto di valutazione. In tutte le
fasi la responsabilità della stima è in capo al valutatore professionista.
Al fine di assicurare accuratezza, correttezza e qualità al rapporto di valutazione, è previsto il
“riesame della valutazione”, che consiste nella revisione del lavoro di un valutatore, intrapreso da un
altro valutatore qualificato che esercita un giudizio imparziale, eventualmente con l’aiuto di esperti con
competenze specifiche (legali, fiscali, urbanistiche, ecc.).
In questo contesto vanno escluse dagli standard estimativi le quotazioni immobiliari (come ad
esempio quelle dell’Osservatorio del mercato immobiliare dell’Agenzia del territorio), in quanto riferite
a ampi contesti e a ambiti di mercato dai contorni approssimativi, in generale non corrispondenti al
dettaglio richiesto nella valutazione del particolare immobile.
In Italia, il valutatore apprende la metodologia estimativa standard in alcuni corsi universitari e
in Corsi professionali di formazione, del tipo di quelli svolti dall’associazione dei Geometri Valutatori
Esperti. In questi corsi si studiano la metodologia estimativa, gli standard internazionali e l’uso di un
software estimativo per la rilevazione dei dati e le elaborazioni valutative (Stimatrix).
La situazione attuale delle valutazioni immobiliari in Italia è in una fase di transizione verso
l’applicazione degli standard internazionali, ma risente ancora di stratificazioni legate alla preponderanza
delle stime convenzionali svolte dalla pubblica amministrazione rispetto alle stime professionali, e alla
difficoltà di rilevazione dei prezzi di mercato effettivamente contrattati.
5. Le stime catastali nei paesi occidentali
In termini elementari il Catasto provvede ad inventariare e valutare in modo esatto il patrimonio
immobiliare esistente, rendendone una fedele rappresentazione tecnica ed economica per diverse
finalità. Nei paesi moderni il servizio catastale documenta la situazione reale e introduce periodicamente
le variazioni nella consistenza immobiliare, nelle titolarità dei diritti e degli interessi dei soggetti e nelle
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stime degli immobili. La stima catastale si svolge immobile per immobile secondo il principio di equità e
seguendo un criterio di razionalità.
Le stime catastali degli immobili appartengono alle stime su larga scala (mass appraisal), che
riguardano il processo di valutazione di un insieme di immobili, svolto utilizzando dati immobiliari
comuni, metodologie estimative standard, test di verifica statistica e di controllo dei risultati. I dati di
mercato sono rilevati puntualmente e sistematicamente per campioni secondo i segmenti del mercato
immobiliare. L’impiego della metodologia estimativa è obbligatorio e la scelta dei procedimenti di stima
è correlata agli obiettivi della valutazione e al contesto immobiliare. Queste condizioni consentono
l’applicazione di standard di rilevazione, di routine di analisi estimative e statistiche e di controlli dei
risultati delle stime.
Le grandezze da stimare (redditi e valori) dipendono primariamente dal quadro impositivo. In
questa veste il Catasto ha funzioni strumentali, e il suo scopo primario è garantire la stima esatta
secondo le indicazioni di legge.
La stima catastale avviene localmente, perché localmente si svolgono le transazioni immobiliari,
si gestiscono gli immobili e operano le imprese edilizie (e si pagano le imposte). La stima catastale è
svolta da valutatori qualificati (assessor) che adottano standard estimativi prefissati.
6. La definizione dei valori catastali
In linea generale, un sistema catastale moderno fa riferimento ai redditi degli immobili per
l’imposizione ordinaria e ai loro valori in sede di trasferimento. La prima operazione per qualsivoglia
riforma catastale è dunque la definizione dei valori da stimare. Secondo gli standard valutativi
internazionali, il valore catastale (assessed value) è un valore basato sulle definizioni contenute nelle leggi
relative alle valutazioni e alla imposizione immobiliare (IVS). Alcune legislazioni nazionali indicano il
valore di mercato come base per la stima del valore catastale, in quanto esprime il concetto di justum
pretium per gli immobili, cioè il prezzo che è ritenuto equo pagare per l’acquisto di una merce e incassare
per la sua vendita. Inoltre il valore di mercato ha un riscontro oggettivo per il contribuente e per
l’amministrazione fiscale nel prezzo di mercato.
Nella realtà italiana, per la stima del valore catastale di un immobile si può applicare la
definizione del valore di mercato degli standard valutativi internazionali. Ai fini pratici, si tratta di
rilevare i prezzi di mercato e le caratteristiche degli immobili del segmento di mercato.
Per la stima del valore locativo catastale occorre considerare preliminarmente che l’attuale
disciplina delle locazioni di immobili urbani adibiti ad uso abitativo prevede contratti liberi e contratti
assistiti. Nel contratto libero il canone è stabilito liberamente dalle parti; nei contratti assistiti il canone è
fissato in base a parametri stabiliti a livello locale. In altri termini per un immobile locato si presenta un
canone di affitto relativo a una data tipologia di contratto, e potenzialmente si possono prospettare altri
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canoni secondo le tipologie dei contratti assistiti praticati. Un immobile libero o adibito a uso proprio
non presenta un canone effettivo, ma potenzialmente può essere ceduto in affitto secondo una
tipologia di contratto libero o assistito individuata tra quelle correnti nel segmento di mercato
immobiliare. Il valore locativo catastale deve essere assegnato all’immobile secondo le tipologie di
contratto riscontrate nel mercato, con canoni più o meno redditizi. Il valore locativo catastale è pari
allora alla media ponderata del canone netto di mercato e dei canoni netti delle altre tipologie dei
contratti assistiti presenti nel segmento di mercato per le rispettive frequenze relative. Ai fini pratici, si
tratta da una parte di rilevare i canoni di mercato e i canoni parametrati secondo il tipo di contratto
assistito; dall’altra di rilevare le frequenze relative delle varie tipologie di contratti praticati. La frequenza
relativa di un tipo di contratto esprime la percentuale dei contratti di questo tipo sul numero totale dei
contratti. Il canone di mercato e i canoni degli altri contratti rappresentano redditi lordi.
Le finalità di politica fiscale possono derogare al valore locativo catastale, indicando ad esempio
per gli immobili ceduti in affitto, il calcolo dell’imposta sul canone effettivo piuttosto che su quello
catastale. In generale l’autorità politica può decidere di ridurre i valori imponibili a certi o a tutti i
contribuenti, in determinate circostanze, per un dato tempo e per certe finalità in ragione di una definita
percentuale, praticando uno sconto sui valori stimati dagli uffici catastali.
7. I procedimenti di stima catastale
Nella stima catastale si applicano gli stessi procedimenti di valutazione delle stime professionali,
secondo i canoni scientifici e le indicazioni degli standard internazionali. Un motivo ovvio di questa
scelta risiede nel fatto che con gli stessi procedimenti valutativi sarà valutato l’immobile del
contribuente da parte del valutatore professionista nel caso di contestazioni.
I tre approcci per stimare i valori catastali di un immobile sono quindi: il market comparison
approach o metodo del confronto di mercato, l’income capitalization approach o metodo finanziario e il cost
approach o metodo del costo di riproduzione deprezzato.
Il market comparison approach (MCA) è un procedimento di stima del valore di mercato degli
immobili, attraverso il confronto tra l’immobile oggetto di stima ed un insieme di immobili di
confronto simili contrattati di recente e di prezzo noto. Nel confronto il MCA prende come termine di
paragone le caratteristiche tecnico-economiche degli immobili (superfici principale e secondarie, stato di
manutenzione, impianti tecnologici, ecc.). Nel nostro paese l’applicazione del MCA è ritardata dalla
carente disponibilità di dati di mercato. All’estero operano banche di dati immobiliari di istituzioni
pubbliche (come il Catasto), di studi professionali e di agenzie private. A queste banche dati il
valutatore può attingere nei singoli casi di stima. In Italia si stanno costituendo banche di dati
immobiliari per opera di alcuni istituti di credito che, nelle stime degli immobili da dare in garanzia per
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ottenere i prestiti, richiedono ai valutatori l’applicazione degli standard internazionali, previsti dagli
accordi di Basilea 2, che entreranno in vigore il 1.1.2008. I dati immobiliari allegati ai rapporti di
valutazione sono archiviati in apposite banche dati. Anche un gruppo leader nel settore delle credit
information bancarie comprende, tra i servizi offerti alle banche, la valutazione secondo gli standard
internazionali e dispone di una propria banca dati.
L’income capitalization approach include i procedimenti di capitalizzazione del reddito, che
giungono al valore di mercato attraverso il reddito degli immobili e il saggio di capitalizzazione. Il cost
approach è un procedimento di stima mirato a determinare il valore di un immobile attraverso la somma
del valore del suolo e del costo di ricostruzione dell’edificio, eventualmente deprezzato. Questo
procedimento è adottato in alcuni sistemi catastali con il compito di distinguere la rendita dell’area
edificata da quella delle valorizzazioni edilizie.
Il problema della stima catastale prefigura ampie possibilità di impiego dell’analisi statistica e di
sistemi informatici di calcolo. L’analisi di regressione multipla (MRA) è un procedimento di statistica
multivariata che pone una relazione funzionale tra il prezzo dell’immobile e le diverse caratteristiche che
lo influenzano. L’MRA stima l’immobile o gli immobili oggetto di valutazione attraverso
l’interpolazione della funzione di regressione in corrispondenza delle caratteristiche possedute da
ciascun immobile.
Nel campo delle stime su larga scala vi sono numerosi modelli valutativi che considerano le
analisi multilevel (quartiere, strada, isolato), le artificial neural networks, la fuzzy logic, la rough set theory. Dal
punto di vista applicativo risultano particolarmente interessanti i modelli fondati sul sistema di
informazioni geografico, che presentano inoltre il vantaggio dell’accessibilità, della visualizzazione e
della archiviazione dei dati.
8. Le valutazioni automatizzate
L’evoluzione tecnologica permette l’impiego di soluzioni innovative per l’automazione dei
sistemi di valutazione (automated valuation models, AVM). Gli AVM sono generalmente sistemi che
utilizzano dati georeferenziati in ambiente GIS (geographic information system). L'analisi operata su
piattaforma GIS offre il beneficio della visualizzazione geografica dei dati e dell’archiviazione di tutte le
informazioni relative al dato immobiliare, ovvero dati alfanumerici, fotografie, piante degli immobili,
ecc.
Proprio i valutatori catastali aprirono la strada all'uso degli AVM per compensare le limitazioni
nel budget, nel tempo e nel personale impiegato nell’analisi dei dati immobiliari. Negli ultimi 15 anni, il
perfezionamento e la flessibilità degli AVM hanno migliorato l'affidabilità e la qualità di queste stime
catastali.
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Il sito web dell’ufficio catastale locale dispone di una mappa dettagliata degli immobili con varie
scansioni e dei dati catastali; la ricerca si può svolgere direttamente sulla mappa individuando gli
immobili per i quali sono presentati i riferimenti catastali e civici e i dati edilizi e immobiliari. Dalla
scheda dell’immobile si può risalire al corrispondente foglio catastale della documentazione cartacea, e
si possono esaminare recenti contratti di immobili del contorno.
I modelli di valutazione automatizzati stanno trasformando radicalmente gli strumenti di
valutazione. Gli investitori in modo crescente richiedono valutazioni immobiliari affidabili, che siano
immediatamente disponibili e a buon mercato. L'uso degli AVM è diffuso nelle stime degli immobili
offerti in garanzia dei prestiti, in particolare nel caso delle ri-negoziazioni e delle rivalutazioni
periodiche, perché permette un rapido ed economico accertamento del rischio.
Alcuni siti web (non italiani) svolgono valutazioni di immobili in un contesto georeferenziato.
Negli Stati Uniti zillow.com è un sistema di valutazione che opera su dati di mercato attraverso un
algoritmo mantenuto “segreto” commercialmente. Il sistema di valutazione è aperto nel senso che
l’utente (l’uomo della strada) inserisce le specifiche caratteristiche del proprio immobile e zillow.com
indica il valore dell’immobile basandolo su i più recenti dati immobiliari disponibili. Per quanto
concerne la precisione della stima, zillow.com dichiara che nella maggior parte dei casi il valore stimato
non si discosta più del 10% rispetto al successivo prezzo di vendita. E-valuations.co.uk è un altro sistema
di valutazione on-line che serve Inghilterra e Galles, provvedendo alla stima del singolo immobile
secondo tre modalità basate: sui dati di compravendita pubblici (atti); sulla valutazione di un gruppo
selezionato di agenti immobiliari locali; sui prezzi di offerta di immobili simili a quello del quale è
richiesta la valutazione.
In Francia opera un sistema che propone la consultazione on-line dei dati delle compravendite
immobiliari e di informazioni statistiche dettagliate del mercato immobiliare (Base d’Informations
Economiques du Notariat). La ricerca riguarda i dati immobiliari e la stima di un immobile, che si
svolge per zona geografica, per tipologia immobiliare, per dimensione, per epoca di costruzione e per
destinazione. Il risultato della ricerca individua nella mappa l’indicazione puntuale dell’immobile da
ricercare e si conclude con una lista degli immobili comparabili e con un rapporto di comparazione che
riporta il prezzo medio degli immobili comparabili e degli immobili della intera zona presa a
riferimento.
9. La struttura degli uffici catastali
Nel mondo, le migliori valutazioni catastali sono quelle che si basano su una valutazione
professionale. Il valore catastale (assessed, rateable o taxable value) è espresso in termini di valore e in
termini di reddito. Poiché il mercato immobiliare per sua natura si presenta estremamente articolato
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nelle diverse realtà locali, le stime catastali sono svolte dagli Uffici catastali locali (comunali o
intercomunali), perché localmente si generano e si rilevano i prezzi e i fitti, e soprattutto perché solo
localmente è possibile conoscere direttamente e continuativamente le variazioni nella consistenza degli
immobili (costruzioni, sopraelevazioni, demolizioni, ecc.) attraverso la documentazione edilizia e con
un semplice sopralluogo. Spesso gli uffici catastali locali censiscono e valutano ai fini delle imposte
anche le roulottes, le imbarcazioni da diporto, le mobile home; ecc. L’ufficio catastale locale provvede alla
raccolta dei dati di mercato e alla stima dei valori catastali degli immobili ricadenti sotto la sua
giurisdizione.
Il valutatore catastale è un valutatore professionista che applica lo standard catastale relativo alle
definizioni dei valori catastali da ricercare, alle norme di misurazione, ai procedimenti di stima, allo
studio e all’osservazione del mercato immobiliare. Il valutatore catastale è in grado di condurre il
contribuente ad una chiara comprensione dei processi seguiti nella valutazione e della loro rilevanza per
il risultato di stima.
Gli uffici catastali locali sono i custodi della bilancia estimativa di cui si serve l’autorità fiscale
per le valutazioni immobiliari. La stima è un parere tecnico-estimativo formulato da un valutatore in
base all’elaborazione di dati reali. Il valore catastale è presentato sotto le condizioni di estrazione del
campione dei dati e di idoneità del procedimento di stima, sui quali il valutatore può fornire qualsiasi
chiarimento e sostenere qualsiasi controprova.
Gli uffici catastali locali curano i ricorsi al fine di correggere eventuali errori materiali, gli errori
di consistenza degli immobili e gli errori di stima; corretti gli errori e nell’insistenza del contribuente
ricorrente, gli uffici catastali si affidano serenamente al giudizio dell’autorità competente.
Gli uffici catastali locali provvedono all’aggiornamento nel tempo delle consistenze immobiliari
e alla rilevazione dei dati di mercato, alimentando così rispettivamente i registri catastali e la banca dei
dati. Periodicamente gli uffici catastali provvedono ad aggiornare i valori catastali degli immobili con i
dati acquisiti nel frattempo, allineando le consistenze immobiliari con le stime. Ciò avviene ogni certo
numero di anni e in corrispondenza di eventi eccezionali (catastrofi naturali, spostamenti repentini della
domanda, ecc.). Gli uffici catastali locali provvedono a valutare gli immobili con i nuovi dati acquisiti,
ripetendo le stesse operazioni estimative e giungendo ai nuovi valori catastali. In genere la
manutenzione della banca dei valori catastali, intesa come l’aggiornamento dei valori catastali passati, è
considerata sfavorevolmente rispetto alle nuove stime condotte sui dati frattanto acquisiti e con gli
strumenti informatici.
L’Ufficio catastale centrale ha il compito di definire gli standard valutativi catastali nazionali, di
curarne la diffusione e di controllarne l’applicazione nelle singole realtà locali. L’ufficio centrale cura la
redazione degli standard catastali ispirandosi a quelli internazionali corrispondenti (International association
of assessors officers, IAAO). L’Ufficio centrale provvede alla formazione e alla qualificazione dei valutatori
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catastali e ne promuove nel tempo l’aggiornamento professionale. E se è capace si dota di una task force
per venire in soccorso degli uffici locali nei momenti di punta del lavoro estimativo, da svolgersi
comunque in loco.
L’ufficio centrale non esegue le stime catastali, che sono demandate agli uffici locali, e non può
contraddire il valore catastale stimato dal funzionario qualificato dell’ufficio locale se è stato applicato
correttamente lo standard catastale. Il valore di stima rassegnato può essere contestato soltanto con
l’istanza del contribuente o con il riesame della valutazione svolto da un altro tecnico, che dispone
presumibilmente di più numerosi e affidabili dati e di metodologie più evolute, qualora ve ne siano.
Per questi motivi la stima catastale nei paesi moderni non è la delibera di una Commissione
censuaria provinciale o centrale, che pur disponendo delle competenze non dispone di una banca di
dati, ma un’operazione professionale nella quale il valutatore si assume la responsabilità del valore
rassegnato secondo il tipo di stima richiesto.
L’ufficio catastale centrale tiene una copia dei registri catastali, della banca dei dati e della banca
dei valori catastali degli immobili sotto la giurisdizione degli uffici locali, ma le operazioni di stima e di
misura della consistenza immobiliare avvengono localmente.
10. Le stime catastali e il contenzioso
Una volta stabilito il valore catastale, il contribuente se in disaccordo si può rivolgere all’ufficio
catastale che ha compiuto la stima, producendo una controstima con l’aiuto di un professionista. La
controstima si basa sulle particolari condizioni dell’immobile, qualora queste non siano state prese in
considerazione nella stima catastale, e su dati migliori o più recenti rispetto a quelli adottati dall’ufficio.
Se non c'è accordo si ricorre alla autorità competente che procede alla nomina di un terzo valutatore
professionista, che svolgerà la stima con dati migliori di quelli usati in precedenza dalle parti. Si possono
prefigurare modalità di ricorso volte a semplificare il lavoro giurisdizionale, come ad esempio la perizia
contrattuale prevista nel procedimento per la determinazione dell’indennità di espropriazione. Occorre
osservare che si tratta di stime ben documentate svolte da valutatori professionisti con procedure
valutative standard, alle quali è opponibile solo una controstima di pari rango. In questo sistema
catastale, gli uffici catastali locali nel custodire la bilancia estimativa ne garantiscono l’efficienza,
l’indipendenza e l’imparzialità.
Il valutatore professionista (catastale o privato) si aspetta contestato il valore di stima rassegnato
solo e soltanto da un altro tecnico o da una Commissione di tecnici, che dispongono di una più ampia,
completa e affidabile banca dati dei prezzi e di tecniche di analisi più idonee.
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11. Le prospettive di riforma
Un sistema catastale affronta la valutazione dei redditi e dei valori degli immobili primariamente
in base alle disposizioni delle leggi fiscali. In questo senso il Catasto ha una funzione puramente
strumentale. Un sistema catastale è dunque legato al quadro impositivo, all’ordinamento giuridico, alle
condizioni economico-sociali e al sistema politico vigenti in un paese. Incidono inoltre sull’assetto del
sistema catastale la composizione del patrimonio immobiliare, l’epoca storica di impianto e l’evoluzione
delle procedure di stima e di accatastamento.
Il Catasto italiano è relativamente recente essendo stato istituito con l’unificazione del Regno
d’Italia per perequare l’imposta fondiaria e uniformare i Catasti degli Stati pre-unitari. Nel 1886 per le
tariffe del Catasto agrario si ritenne che il metodo per classi e tariffe fosse un procedimento idoneo alla
stima su larga scala dei terreni. Questo metodo applicava un procedimento sviluppato in Germania e in
Svizzera a metà del XIX secolo per la stima dei terreni agricoli in base alla loro fertilità, che era stabilita
con punteggi di merito secondo la pratica agronomica in mancanza di misure più precise. La stessa
tecnica dei punteggi fu applicata dal Catasto italiano con le scale di merito e di collegamento delle classi
catastali dei terreni agricoli.
La legge istitutiva del Catasto dei fabbricati del 1871 faceva riferimento al reddito imponibile,
calcolato sulla base del reddito denunciato dai singoli contribuenti. Nel 1939 il Nuovo Catasto Edilizio
Urbano sostituiva la denuncia da parte dei possessori con l’accertamento del reddito imponibile,
mutuando la stessa dei tecnica dei punteggi e delle scale di merito e di collegamento per le classi
catastali dei fabbricati.
Le revisione degli estimi dei fabbricati del 1990 ha mantenuto il metodo per classi e tariffe ma,
anziché basarsi sulla determinazione dei redditi attraverso il bilancio, li ha derivati dai valori patrimoniali
e dalle quotazioni immobiliari con l’impiego di saggi di fruttuosità. Questa revisione ha generato un
annoso contenzioso e una serie interminabile di aggiustamenti del sistema catastale per adattarlo ai
mutamenti del settore immobiliare degli anni recenti. Tra questi aggiustamenti vanno ricordati:
-
l’operazione di misura degli immobili, consistita nella costruzione di coefficienti di conversione dei
vani catastali in metri quadrati, perché mentre le quotazioni degli immobili residenziali si
presentavano riferite al metro quadrato, la tariffa era ancora riferita al vano catastale; i coefficienti di
conversione erano stabiliti a tavolino;
-
la creazione delle microzone, imposta dal fatto che occorreva inquadrare le quotazioni immobiliari
nelle mappe catastali; questo ha generato un contenzioso a parte e sperequazioni tra i Comuni
ricorrenti e i Comuni acquiescenti;
-
la distorsione dei saggi di fruttuosità da applicare ai valori patrimoniali per stimare le tariffe; questi
saggi oggi sono diversi ai fini dell’imposta comunale sugli immobili rispetto all’imposta di registro;
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-
le attuali operazioni di riclassamento e di integrazione di nuove classi catastali previste dalla legge
finanziaria del 2004 volte a riavvicinare i valori catastali ai prezzi di mercato almeno per gli immobili
più redditizi.
Si tratta di tentativi volti a temperare le conseguenze dell’applicazione del metodo catastale, in
piena contraddizione con la sua struttura statica e interconnessa.
Questo documento ha voluto dimostrare che non esiste un solo tipo di Catasto, né il solo modo
per stimare gli immobili è il metodo per classi e tariffe utilizzato dal Catasto italiano. Vi sono paesi
come quelli dell’ex Unione sovietica che si stanno dotando di sistemi catastali in grado di supportare il
nuovo regime della proprietà immobiliare. Lo stesso sta avvenendo in Grecia, che è il solo membro
dell’Unione europea senza un Catasto nazionale. Vi sono alcuni paesi dell’Africa dell’est che si stanno
organizzando per impostare un sistema catastale su basi moderne. I paesi dell’Unione europea hanno
costituito una Commissione permanente (Committee on Cadastre in the European Union) per promuovere la
piena conoscenza delle attività catastali svolte nell’Unione europea e negli Stati membri, e in base a
queste informazioni sviluppare strategie e proporre iniziative comuni allo scopo di realizzare un
coordinamento tra i diversi sistemi catastali europei e i loro utenti. È ovvio che tale coordinamento non
può prescindere dalla base comune degli standard valutativi internazionali.
La diffusione degli standard valutativi e dei procedimenti estimativi su larga scala e il processo di
informatizzazione delle operazioni di stima prefigurano per il Catasto italiano una riforma delle
valutazioni che può essere affrancata dalla attuale realtà catastale. Una riforma che può essere realizzata
con una struttura decentrata nella quale le stime catastali sono affidate agli uffici locali. L’impiego degli
standard valutativi internazionali e nazionali consente agli uffici locali di acquisire la metodologia di
valutazione catastale in modo autonomo e professionalmente qualificato, e di applicarla con maggiore
efficienza, con esiti migliori e in tempi minori di quelli finora raggiunti dal Catasto nazionale.
Un Catasto moderno garantisce condizioni di trasparenza verso i contribuenti, di efficienza
organizzativa e di equità nelle valutazioni catastali. Questi presupposti rappresentano un sicuro e
duraturo investimento per la costruzione e la gestione dell’edificio catastale.
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12. Indirizzi web di interesse catastale e valutativo
www.ivsc.org sito degli International valuation standards
www.tegova.org sito degli European valuation standards
www.rics.org.uk sito degli Appraisal and valuation standards della Royal Institution of Chartered Surveyors
www.appraisalfoundation.org sito dell’ Uniform standards of professional appraisal practice
www.appraisalinstitute.org sito rappresentativo degli standard Usa
www.tecnoborsa.it sito di Tecnoborsa
www.geoval.it sito dei Geometri Valutatori Esperti
www.i-sti.net sito del software Stimatrix
www.iaao.org sito dei valutatori catastali
www.assessor.com sito sulle stime fiscali degli immobili
www.assessor.lacounty.gov sito esemplificativo dell’ufficio catastale della Contea di Los Angeles
www.crif.com sito del gruppo leader nel settore delle credit information bancarie
www.bien.bvdep.com sito della Base d’Informations Economiques du Notariat
www.zillow.com sito commerciale di valutazioni immobiliari
e-valuations.co.uk sito commerciale di valutazioni immobiliari
www.eurocadastre.org sito della Committee on Cadastre in the European Union
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