i casi di Porto Alegre e Casamarciano

STRATEGIE
Andrea Gatto
Il bilancio partecipativo come strumento di
buona governance e anticorruzione: i casi di
Porto Alegre e Casamarciano
Il bilancio è al centro degli sforzi per migliorare la governance e la responsabilità in tutti i paesi.
Il Parlamento può dare un importante contributo ampliando il suo ruolo di supervisione durante
tutto il ciclo di bilancio.
Cheam Yeap, presidente della Commissione per la Revisione Economica, Finanziaria, Bancaria e Statale della Cambogia alla
Conferenza della Banca Mondiale “Budget oversight through good governance”, Phnom Penh, 4 marzo 2013
Sull’onda del successo del bilancio partecipativo di Porto
Alegre, capitale dello Stato federale di Rio Grande do Sul in
Brasile, supportate da un crescente consensus della comunità
internazionale, un numero considerevole di amministrazioni
nel mondo hanno implementato nuove forme non finanziarie
di rendicontazione di bilancio. In ragione dell’incremento in
fiducia di cui si fa foriera tra le diverse sfere sociali coinvolte,
il bilancio partecipativo (BP) è stato riconosciuto come un
prezioso strumento di buona governance e di anticorruzione,
nel quadro di un più ampio scenario di governance
democratica preposta alla valorizzazione dei beni comuni. In
tal senso, diventa significativa la pur giovane esperienza del
Bilancio Partecipativo dell’amministrazione del Comune di
Casamarciano. La cittadina, afferente all’area metropolitana
di Napoli, ha adottato nel 2012 il Bilancio Partecipativo,
diventando una delle prime amministrazioni ad inserire questo
nuovo strumento di sviluppo economico a livello nazionale.
Lo scenario internazionale e l’Orçamento Participativo
di Porto Alegre
Il concetto di governance come fattore immateriale di sviluppo è
oggetto di una crescente attenzione da parte delle organizzazioni
internazionali. ONU, OCSE, Banca Mondiale e World Bank
Institute hanno indicato l’anticorruzione, la trasparenza e
la democrazia partecipativa come obiettivi principali per
migliorare gli indicatori di governance pubblica. Va aggiunto
che l’incremento di partecipazione della cittadinanza è stato
designato dal Rapporto delle Nazioni Unite sullo Sviluppo
Umano e dagli Obiettivi di Sviluppo del Millennio come uno
dei pilastri necessari per lo sviluppo sostenibile (UNHDR,
2013; MDG). Studi del Progetto Regionale sulla Governance
Locale dell’America Latina portato avanti dal Programma di
Sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP) indicano la governance
come necessaria per l’efficacia del governo e la partecipazione
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come risultato del consenso per mezzo di processi democratici.
In questo contesto, il bilancio partecipativo è stato individuato
come strumento prioritario di partecipazione democratica, in
grado di coinvolgere la totalità della popolazione nel processo
decisionale di una percentuale del budget locale.
Consentendo la condivisione di una porzione della spesa
pubblica, il BP punta a raggiungere i seguenti obiettivi di
governance:
• aumentare la trasparenza della politica fiscale e della gestione
della spesa pubblica;
• ridurre episodi di corruzione;
• massimizzare la partecipazione al processo politico attraverso
il miglioramento della responsabilità pubblica e della fiducia
dell’elettorato (WB 2013).
In aggiunta a questo, il BP si identifica come strumento concreto
per creare i presupposti per una buona governance in termini
di urbanistica e di amministrazione socio-economica (MDG;
Un-Habitat, 2004 e 2012). Malgrado il fatto che non esista
un’unica forma di BP, è possibile standardizzare il processo di
elaborazione dello strumento in tre fasi:
• informazione: in cui la popolazione viene a conoscenza del
flusso gestionale;
• consultazione: caratterizzato da incontri pubblici in cui le parti
si confrontano, seguiti dalle negoziazioni e dalla costruzione
del consensus tra le parti;
• istituzionalizzazione: durante la quale avvengono le votazioni
e si illustra l’impiego degli investimenti.
È utile soffermarsi su un dato: il successo di Porto Alegre ha
portato una serie di amministrazioni ad adottare il bilancio
partecipativo. Secondo stime diffuse dal Comune di Porto
Alegre, in Brasile il BP coinvolge 140 amministrazioni su
5571, il 2,5% del Brasile (Prefeitura de Porto Alegre 2014).
In Italia, nonostante l’esiguità del fenomeno, il BP è stato, tra
gli altri risultati, propedeutico all’innesto di ulteriori bilanci
STRATEGIE
non finanziari (bilancio sociale, etico e altri tipi di bilancio
orientato) e per combattere lacune importanti insite nei sistemi
di governance locale.
La governance in Italia e il Bilancio Partecipativo di Casamarciano
È importante definire lo stato dell’arte della corruzione, della
trasparenza e della buona governance in termini nazionali:
su ognuna di queste componenti, studi di varia matrice sono
concordi nell’attribuire all’Italia un posizionamento molto
basso nelle graduatorie internazionali. Secondo Transparency
International, nel 2013 l’Italia è risultata 69° nella classifica del
CPI (Country Profile Index, punteggio di 43/100, corruzione
media), posizionandosi peggio di paesi quali Ruanda, Lesotho e
Kuwait e consolidando il triste primato di risultare puntualmente
tra i paesi più deboli dell’area OCSE. L’Indice di Corruzione
Mondiale (WGI) a cura della Banca Mondiale conferma le
tendenze negative della performance istituzionale: i dati della
Banca Mondiale inchiodano l’Italia al 58° posto per controllo
della corruzione e addirittura in 74° posizione per percezione della
partecipazione dei cittadini e affidabilità delle amministrazioni
nazionali (WGI 2012). C’è da sottolineare che questa tendenza
ha avuto modo di radicarsi in un arco temporale distribuito su più
decenni: in ambito di corruzione politica può essere sufficiente
ricordare a titolo esemplificativo gli scandali di Tangentopoli
emersi a seguito di Mani Pulite negli anni Novanta. Non va
dimenticato, tra l’altro, che l’Italia costituisce un’enorme piazza
d’affari per le diverse organizzazioni affiliate alla criminalità
organizzata del nostro Paese, dilagata negli ultimi decenni come
vero e proprio cancro per il tessuto socio-economico nazionale
e locale. Questa collusione pubblico-privato danneggia in
particolare il Meridione, palesandosi per mezzo di manifestazioni
di corruzione come tangenti, estorsioni, frodi, traffici, riciclaggio
di danaro, nepotismo e clientelismo; senza dimenticare che, come
ribadito a chiare lettere dalla comunità internazionale, gli episodi
di corruzione finiscono per diventare un costo insostenibile per
il sistema-paese, così come per la governance globale, sancendo
forti, talvolta insormontabili, inefficienze per gli affari (OCSE
2014). Contestualizzando la situazione relativa alla governance
pubblica, i risultano addirittura più preoccupanti, inaspriti dai
ricorrenti episodi di malaffare in cui si trovano spesso invischiati
i governanti del Meridione.
In questo difficile quadro politico, segnali importanti di rafforzamento
della trasparenza amministrativa quali il Bilancio Partecipativo
di Casamarciano, possono diventare strumenti di grande impatto
nel riabilitare il dialogo tra le parti e la fiducia nei confronti del
ruolo della politica e del concetto di res publica; non è secondaria
l’azione preventiva svolta dal BP a tutela del rischio di corruzione
e la contestuale riallocazione gestionale democratica relativa ad
una porzione delle risorse pubbliche.
Risultati e prospettive del Bilancio Partecipativo di Casamarciano
Stabilito che la pratica del bilancio partecipativo ha dimostrato
di poter apportare maggiori benefici ai contesti caratterizzati da
una pregressa stabilità politica e un’amministrazione decentrata,
il funzionamento ideale e i prossimi sviluppi dello strumento
del BP, per Casamarciano come per altre realtà, passano per i
seguenti miglioramenti:
• coinvolgimento di percentuali più consistenti di popolazione,
auspicabilmente la totalità degli aventi diritto al voto nel
medio termine;
• superamento dello sbarramento del 10% di percentuale di
quota del budget dedicata alla condivisione elettorale;
• monitoraggio di eventuali minacce di diserzioni strategiche
dell’elettorato;
• pianificazione e previsione in merito a tempistica, possibili
ingorghi e rallentamenti che potrebbe sperimentare il processo.
Il risultato applicativo del bilancio partecipativo può presentare
caratteri di disomogeneità da caso a caso, in particolare se si
orientano le ricerche a un raffronto tra metropoli e piccole
municipalità. Per quanto riguarda l’Orçamento Participativo di
Porto Alegre, questo è arrivato a coinvolgere l’investimento di
duecento milioni di dollari per anno. Nei primi anni successivi
al lancio del 1989, la porzione di bilancio municipale riguardava
all’incirca il 10% del budget, mentre dagli anni 2000 la cifra
coinvolta è arrivata all’incirca al 25 per cento dell’intero
budget pubblico (Mani Tese 2002). Studi della Banca Mondiale
attestano che l’OP ha contribuito a registrare miglioramenti
significativi in termini di governance urbana e nella lotta al
clientelismo e alla corruzione, assottigliando l’ineguaglianza
cittadina e aumentando la partecipazione politica e sociale
necessaria a migliorare l’affidabilità della governance e la
fiducia reciproca fra le parti sociali (WB 2004). Questi risultati
sono valsi per la città brasiliana il posizionamento tra le prime
40 città del mondo in termini di qualità della governance
pubblica urbana da parte dell’ONU e l’aperto riconoscimento
come buona pratica di partecipazione urbana da parte della
Banca Mondiale. Oggi Porto Alegre registra il più alto Indice
di Sviluppo Umano dell’America Latina, come certificato dal
Rapporto sullo Sviluppo Umano dell’ONU del 2013 (HDR
2013): la correlazione tra la corretta implementazione del
bilancio partecipativo nell’amministrazione della metropoli
brasiliana e l’incremento dello sviluppo umano è misurabile
attraverso il miglioramento della qualità dell’istruzione, degli
standard sanitari e lo sviluppo delle attività commerciali.
Su questa pesante eredità la giunta comunale di Casamarciano
ha intrapreso nel 2012 l’ambizioso e pioneristico progetto
di predisporre la dotazione di uno strumento di democrazia
partecipativa e trasparenza nel contesto di una provincia in
difficoltà, per di più in tempi di recessione economica. Traslare
il discorso dalla Banca Mondiale al Comune di Casamarciano
significa localizzare la buona pratica di governance globale
per una comunità di 3500 abitanti (si tenga presente che Porto
Alegre, invece, conta un milione e cinquecentomila abitanti):
in virtù dell’esperienza dell’Orçamento Participativo, la sfida
per la piccola amministrazione campana sarà quella di rendersi
in grado di indirizzare le ricette elaborate dalle organizzazioni
intergovernative alle esigenze locali, in maniera da elaborare
una rinnovata visione di governance e cambiamento
economico-sociale. Se è vero che Casamarciano resta una
piccola realtà, non in grado di influire sul suo contesto,
va riportato che la quota di popolazione coinvolta nella
partecipazione al Bilancio Partecipativo raggiunta nei primi
due anni di lavoro dal comune del Napoletano risulta essere, in
proporzione, maggiore di quella a cui è arrivata Porto Alegre
nei suoi primi due anni (Orçamento Participativo, Prefeitura
de Porto Alegre 2013; Bilancio Partecipativo, Comune di
61 / FUTURI
Tab. 1: numero di votanti e percentuale della popolazione
votante del BP di Porto Alegre
STRATEGIE
Casamarciano 2013). Inoltre, c’è da sottolineare l’importanza
estrinseca dell’innesto del BP: nel portare la testimonianza di
una buona pratica di miglioramento della governance in contesto
locale e regionale, il Bilancio è stato in grado di esprimere
una chiara volontà di cambiamento culturale. In ragione di
questa specifica, il Bilancio Partecipativo di Casamarciano ha
mostrato solo parte del suo potenziale. In tal senso, un contributo
significativo potrebbe provenire da un più preciso supporto
regionale, così come avvenuto in passato per la Regione Lazio
a cui si potrebbe accompagnare, nei prossimi anni, quello della
città metropolitana.
In conclusione, il bilancio partecipativo va ad inserirsi con
determinazione in un concetto più ampio di ripensamento
della trasparenza e della partecipazione delle amministrazioni
pubbliche e private, nel novero di una più ampia
concettualizzazione di rendicontazione mossa dal basso, che
tenga conto anche di strumenti di natura non finanziaria. Il caso
studio consolidato dall’amministrazione locale di Porto Alegre
e la nuova esperienza portata avanti caparbiamente dal piccolo
Comune di Casamarciano dimostrano le potenzialità del bilancio
partecipativo nell’influenzare tangibilmente la pianificazione di
lungo termine verso nuovi obiettivi di governance e sviluppo
economico-sociale. Come attestato dalla Banca Mondiale, queste
facoltà troveranno la loro massima espressione nel contesto
di regioni a bassi indici di reddito e performance governativa,
per le quali sussistono larghi margini di miglioramento delle
variabili socio-economiche.
Fig. 2: Possibili modelli di BP e la scelta di
Casamarciano
Fonte: Documento di Partecipazione, Bilancio
Partecipativo Comune di Casamarciano, 2013
Anno
Votanti
Abitanti
Percentuale sul totale
degli abitanti
1990
976
1250000
0,0007808
1991
3694
1260000
0,002931746
1992
7610
1270000
0,005992126
1993
10735
1280000
0,008386719
1994
9638
1290000
0,007471318
1995
11821
1300000
0,009093077
1996
10148
1310000
0,007746565
1997
11908
1320000
0,0090212121
1998
13687
1330000
0,010290977
1999
14776
1340000
0,011026866
2000
14408
1360000
0,010594118
2001
16612
1370000
0,012125547
2002
28549
1380000
0,020687681
2003
26807
1390000
0,019285612
Fonte: Wampler 2007b; Wampler e Avritzer 2004
Tab. 2: numero di votanti e percentuale della popolazione
votante del BP di Casamarciano
Anno
Votanti
Abitanti
2012
68
3500
2013
137
3500
Percentuale sul totale
degli abitanti
0,019428571
0,039142857
Fonte: Documento Partecipativo – Bilancio Partecipativo
Comune di Casamarciano, 2013
Approfondimenti
NB: La “Partecipazione guidata” è stata indicata dall’amministrazione di Casamarciano come
la soluzione più efficace di bilancio partecipativo. La giunta ha individuato le seguenti fasi: 1)
identificazione dei progetti e degli investimenti da parte dell’amministrazione; 2) votazioni.
Fig. 3: Percentuale di votanti del BP sul totale degli abitanti
di Casamarciano, 1° e 2° anno.
Fonte: Documento Partecipativo – Bilancio Partecipativo Comune
di Casamarciano, 2013
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• Anwar S. (a cura di), Participatory
budgeting, “Public sector governance and
accountability series”, The World Bank,
2007.
• Comune di Casamarciano, Documento
Partecipativo – Bilancio Partecipativo del
Comune di Casamarciano, 2013.
• Prefeitura de Porto Alegre, Orçamento
Participativo, 2013.
• The World Bank, Guiding Principles for
Strengthening World Bank Group
Engagement on Governance
and Anticorruption, 2012.
• The World Bank Institute, World
Governance Indicators - Country Data
Report for Italy, 1996-2012, 2012.
• Transparency International, Corruption
Perception Index, 2013.
Si ringrazia il Comune di Casamarciano (NA) per aver condiviso i dati relativi al bilancio partecipativo. Nello specifico si ringrazia
il responsabile del Bilancio Partecipativo di Casamarciano, dott. Francesco Buono, assessore al Bilancio e alla Programmazione
Economica del Comune di Casamarciano, e Francesco De Rosa per il contributo fornito. Le evidenze empiriche si basano altresì
sul confronto con il Professor Bernard Gauthier, Université HEC di Montréal e Banca Mondiale, e su studi di ricerca portati avanti nel
contesto delle conferenze ONU RIO+20 e World Urban Forum e presso l’Universidade Federal de Santa Catarina (BR) nel contesto del
programma di ricerca a cura del MIUR e di quello dell’Università di Napoli Federico II con l’omonimo ateneo sudamericano.