Report Marocco - United Nations Public Administration Network
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Marocco Manutenzione, innovazione e riforma amministrativa Napoli, aprile 2004 TESTO PROVVISORIO CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA The views expressed do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of the United Nations and of Italian Department for Public Administration, and Formez 2 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Indice Marocco. Riforma amministrativa, innovazione e manutenzione Capitolo I Assetto istituzionale e riforma amministrativa in Marocco 1. L’assetto istituzionale 2. Le istituzioni impegnate nella gestione della riforma amministrativa 2.1. Il Ministero per la modernizzazione del settore pubblico 2.2. Il Ministero dell’interno 2.3. Il Ministero delle finanze e della privatizzazione 3. Istituzioni e centri di accompagnamento alla riforma 3.1. La Scuola nazionale d’amministrazione (Ena) 3.2. Il Centro di formazione per agenti d’esecuzione e di segretari (Centre de formation d’agents d’exécution et de secrétaires) Capitolo II Innovazione e riforma amministrativa prevista e/o in corso 1. L’evoluzione del settore pubblico 2. Le disfunzioni 3. Il programma di riforma amministrativa: prime linee di intervento 4. La riforma amministrativa alla luce del nuovo ruolo dello Stato 5. Il patto di buona gestione Capitolo III I progetti attivati 1. La ridefinizione delle missioni dell’amministrazione 2. Le risorse umane: qualificazione e modalità di gestione 3. Il sistema retributivo nella pubblica amministrazione marocchina 4. Le principali iniziative del programma di riforma 5. L’informatizzazione e la comunicazione 6. Le privatizzazioni 7. L’etica nella burocrazia 8. La semplificazione amministrativa 3 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Capitolo I Assetto istituzionale e riforma amministrativa in Marocco 1. L’assetto istituzionale Il Marocco è una monarchia costituzionale tra le più antiche al mondo e solo nel 1956 ha ottenuto l’indipendenza dal protettorato francese. La Costituzione, adottata nel 1962, è stata modificata più volte e il testo attuale, recepito il 13 settembre del 1996, prevede: - l’istituzione di un sistema parlamentare bicamerale mediante la creazione della Camera dei consiglieri; - l’elezione di tutti i membri della Camera dei rappresentanti a suffragio universale diretto; - l’introduzione dello statuto della Corte dei conti, istituzione costituzionale la cui missione è, in particolare, quella di garantire il controllo superiore dell’esecuzione delle leggi di finanza e la creazione di Corti dei conti regionali; - l’elezione delle Regioni a collettività locali, accanto a prefetture, Province e Comuni; - la garanzia del diritto di proprietà e della libertà di impresa. Il re rappresenta l’unità della nazione, nomina il primo ministro e, su proposta di quest’ultimo, i membri del governo; è inoltre il capo supremo delle Forze armate reali ed il Principe dei credenti. Egli presiede il Consiglio superiore dei ministri, il Consiglio superiore della magistratura, il Consiglio superiore dell’educazione ed il Consiglio superiore della promozione nazionale e del piano; promulga le leggi e firma e ratifica i trattati. Il primo ministro è responsabile davanti alle due Camere. 4 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Il vertice decisionale centrale è formato da due organi paralleli: il Consiglio dei ministri, cui fa capo il primo ministro e il Consiglio superiore, che comprende solo alcuni ministri ed ha al suo vertice il re. Il governo è composto dal primo ministro e dai ministri ed è responsabile davanti al re e al Parlamento. I ministeri sono: - Ministero della finanza e della privatizzazione - Ministero di waqaf & affari islamici - Ministero della giustizia - Ministero degli affari esteri e della cooperazione - Ministero delle relazioni con il Parlamento - Ministero dell’agricoltura e dello sviluppo rurale - Ministero della comunicazioni - Ministero dell’educazione e della gioventù - Ministero dell’università e della ricerca scientifica - Ministero per la modernizzazione del settore pubblico - Ministero della cultura - Ministero della marina mercantile e dei trasporti - Ministero dell’industria, del commercio e delle telecomunicazioni - Ministero della pesca - Ministero della sanità - Ministero dell’energie e delle miniere - Ministero di Stato - Ministero degli interni - Ministero della pianificazione e dell’ambiente - Ministero del turismo - Segretariato di Stato delegato dal Ministero alla famiglia alla solidarietà e alle azioni sociali - Segretariato di Stato delegato dal Ministero all’occupazione, affari sociali e alla solidarietà - Segretario di Stato delegato dal Ministero dell’educazione nazionale e della gioventù. Ogni ministero ha una delegazione locale in ogni Provincia o prefettura. Il Parlamento è composto da due Camere: la Camera dei rappresentanti, i cui membri sono eletti per 5 anni, e la Camera dei consiglieri, i cui membri sono eletti per 9 anni. L’iniziativa delle leggi 5 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA appartiene congiuntamente al primo ministro e a tutti i membri del Parlamento. La struttura amministrativa del Marocco si ispira al modello francese ed è molto centralizzata e al tempo stesso frastagliata. Le comunità locali riconosciute nella Costituzione sono: le Regioni, le prefetture, le Province e i Comuni. Il governatore di una prefettura, denominato wali, sovrintende all’amministrazione di altre prefetture di uno stesso centro urbano. I governatori sono responsabili dell’applicazione delle decisioni del governo e, a tale scopo, della gestione dei servizi locali delle amministrazioni centrali. Le prefetture e le Province sono a loro volta divise in circoscrizioni, alla cui direzione si trova un super caïd o capo circoscrizione. Ogni circoscrizione è divisa in caïdati, amministrati da caïds, che corrispondono ai comuni urbani o rurali e municipalità. Il potere giudiziario comprende le seguenti istituzioni: i Tribunali di prima istanza, le Corti d’appello, i Tribunali amministrativi, i Tribunali di commercio, la Corte speciale di giustizia e la Corte dei conti e Corte dei conti regionale. 2. Le istituzioni amministrativa impegnate nella gestione della riforma Come ministro per la Modernizzazione del settore pubblico è stato nominato Nakid Zerouali, che gode di ampia fiducia sia del primo ministro sia del Consiglio superiore, di cui è membro. Il programma di riforma ed innovazione della pubblica amministrazione marocchina è stato avviato nel 2003 e dovrebbe completarsi entro il 2010. Il piano di governo per l’ammodernamento ha definito 6 aree specifiche di intervento, chiamate cantieri: - il decentramento amministrativo e la ridefinizione della mission della funzione pubblica - il rinforzo e l’introduzione di un codice d’etica pubblica - il miglioramento dei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini - la gestione e la riqualificazione delle risorse umane 6 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA - la semplificazione delle procedure amministrative - lo sviluppo e l’utilizzo delle nuove tecnologie di comunicazione 2.1. Il Ministero per la modernizzazione del settore pubblico In Marocco l’esigenza di istituire un organo centrale incaricato di una missione generale di studio e di coordinamento di tutti i problemi che interessano il settore pubblico è stata avvertita fin dai primi anni del protettorato francese; per contro, la necessità di affrontare in modo specifico le questioni relative alla riforma amministrativa è stata sentita soltanto a partire dalla fine degli anni 50, ed ha condotto, nel 1961, alla creazione di un ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa. Il ministro è incaricato di elaborare e di seguire l’esecuzione della politica governativa relativa al settore pubblico. Ha inoltre, per missione, di intraprendere e promuovere ogni riforma che riguarda il miglioramento dell’organizzazione e del funzionamento dell’amministrazione pubblica ed il rafforzamento delle sue capacità di gestione. Il gabinetto è composto dai collaboratori diretti del ministro. Le strutture amministrative sono le seguenti: - il Segretariato generale, che garantisce il controllo e il coordinamento delle attività delle direzioni, divisioni e servizi del ministero, ad eccezione dell’Ispettorato generale, che è direttamente collegato al ministro; - l’Ispettorato generale, che informa il ministro, al quale risponde direttamente circa il funzionamento dei servizi; - la Direzione del settore pubblico, che è composta da sette divisioni e da 21 servizi; - la Direzione della riforma amministrativa, che è composta da sei divisioni e da17 servizi; - la Direzione delle risorse umane e degli affari generali, che comprende quattro divisioni e 12 servizi. Al ministero sono inoltre collegate due scuole di formazione amministrativa: la Scuola nazionale d’amministrazione (Ena) e il Centro di formazione di funzionari e segretari, le quali hanno per missione la formazione ed il perfezionamento dei quadri e dei funzionari destinati alla pubblica amministrazione nei settori dell’amministrazione generale, della diplomazia, dell’economia e delle finanze. 7 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA In materia di formazione e di perfezionamento dei quadri amministrativi, le azioni condotte dal ministero dipendono dalla natura del sistema di settore pubblico, che è un sistema di carriera, fondato per assicurare ai funzionari una formazione tecnica adeguata alla loro missione, una formazione generale e continua che garantisce la loro riqualificazione. 2.2. Il Ministero dell’interno Il ruolo del Ministero dell’interno è da sempre fondamentale, in particolare sulla base delle modifiche introdotte dalla riforma costituzionale del 1996. Fra le riforme introdotte le più significative sono quelle relative alle attribuzioni del governatore (waly), come rappresentante dello Stato, responsabile dell’applicazione delle decisioni del governo e, quindi, della gestione dei servizi esterni delle amministrazioni centrali. Gli orientamenti governativi che coinvolgono il Ministero dell’interno si articolano su 4 finalità: - l’ammodernamento dell’amministrazione territoriale - la gestione efficace delle risorse umane e la promozione della formazione, del controllo e dell’Ispettorato - l’ausilio alle attività economiche - la partecipazione allo sviluppo dell’occupazione attraverso la promozione nazionale. Per l’ammodernamento dei servizi decentrati, la strategia seguita è imperniata attorno a 3 principi: - l’adozione del decentramento come base essenziale della gestione degli affari pubblici - il trasferimento dei poteri ai servizi decentrati (Regione, prefettura o Provincia, caïdat) per beneficiare dei loro contributi a livello di programmazione ed esecuzione dei progetti - l’approccio orizzontale delle funzioni del governatore. Fra gli assi prioritari rientrano: - l’ammodernamento della struttura e del funzionamento del Consiglio comunale mediante una migliore definizione delle attribuzioni del presidente e l’allargamento dei poteri delle commissioni permanenti - il miglioramento della gestione delle comunità locali 8 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA - un controllo efficace da parte dell’Ispettorato generale, come pure la valutazione delle azioni delle comunità locali e la dinamizzazione delle loro capacità d’analisi, di competenza e di formazione - la formazione degli eletti. Il Segretariato generale del Ministero dell’interno, nel programma d’azione stabilito sulla base delle esigenze individuate, coordina tutti i servizi centrali ed i servizi esterni (wilayas, prefetture, Province, caïdats ed arrondissements urbains). 2.3. Il Ministero delle finanze e della privatizzazione Il Ministero delle finanze e della privatizzazione è in stretto collegamento con il Ministero della funzione pubblica e si occupa, nell’ambito del settore pubblico, di tutti gli affari relativi agli statuti del personale dello Stato, delle imprese pubbliche e delle Comunità locali, nonché dei regimi di retribuzione e di previdenza sociale. L’attività di collaborazione dei dipartimenti settoriali condiziona infatti, in maniera pesante, il successo o l’insuccesso di qualsiasi riforma che il ministero vorrebbe introdurre nel settore del settore pubblico o nel funzionamento e nell’organizzazione dell’apparato amministrativo. Nel programma d’azione del ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa i fondi assegnati − e controllati − dal Ministero delle finanze e della privatizzazione nel Piano quinquennale sono destinati alla realizzazione di tre grandi progetti: - la riforma amministrativa, che riguarderà principalmente l’attuazione del patto di buona gestione, la semplificazione delle procedure amministrative, la revisione dei testi giuridici, il rafforzamento dell’utilizzo della lingua araba ed il miglioramento dell’orario di lavoro; la gestione delle risorse umane, attraverso l’investimento in azioni di formazione e la riqualificazione; - la trasformazione del ruolo dell’Ispettorato e del controllo; - la promozione della condizione della donna nell’ambito dell’amministrazione pubblica attuata, in particolare, sulla base del principio d’uguaglianza tra l’uomo e la donna nell’accesso ai posti di responsabilità. 9 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA 3. Istituzioni e centri di accompagnamento alla riforma 3.1. La Scuola nazionale d’amministrazione (Ena) È stata creata l’8 marzo 1948 allo scopo di garantire la formazione iniziale dei futuri quadri dell’amministrazione marocchina. Ha conosciuto molte trasformazioni e attualmente è disciplinata dal decreto del 10 maggio 2000. La mission dell’Ena è la valorizzazione delle risorse umane, che rappresenta una priorità nel processo di riforma avviato dall’amministrazione. Situata al centro delle amministrazioni, l’Ena deve essere a capo della formazione di coloro i quali operano nella gestione pubblica. I corsi all’Ena sono organizzati in 4 cicli: - i cicli preparatori, che hanno l’obiettivo di dare ai candidati ai concorsi per l’accesso all’Ena una formazione complementare nelle scienze giuridiche, economiche e sociali; - il ciclo superiore in gestione amministrativa, la cui durata è di 24 mesi; vi si accede mediante un concorso aperto ai candidati funzionari classificati alla scala di retribuzione n. 10 o quadri assimilati; - i cicli di formazione continua, previsti a favore dei quadri delle amministrazioni pubbliche, delle comunità locali e di qualsiasi altro organismo pubblico o privato. Presso l’Ena è inoltre attivato un Centro di ricerca amministrativa e di perfezionamento incaricato di organizzare sessioni di perfezionamento, di contribuire allo sviluppo delle scienze amministrative, di promuovere le ricerche in questo settore, dare consultazioni ed offrire competenze, migliorare le capacità di gestione delle amministrazioni pubbliche. La politica di formazione del Ministero per la modernizzazione del settore pubblico prevede inoltre la programmazione da parte dell’Ena di cicli specializzati di formazione continua, nel quadro di convenzioni attivate appositamente con le amministrazioni e gli organismi interessati. Si tratta in particolare di: - formazione-perfezionamento: l’obiettivo è di mantenere e perfezionare le professionalità e di avere uno sviluppo delle acquisizioni in settori dove le conoscenze evolvono rapidamente (diritto finanziario, diritto pubblico degli affari, le pratiche del commercio ecc.) - formazione-riconversione: l’obiettivo è di permettere ai quadri di accedere a posti che esigono nuove qualificazioni o nuove attività 10 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA professionali (adattamento dei profili alle nuove necessità, reimpiego ecc.); - formazione-promozione: l’obiettivo è di permettere ai funzionari di acquisire una specializzazione più elevata per beneficiare di una promozione e preparare concorsi ed esami professionali per l’accesso ad una categoria superiore; - formazione-inserimento: l’obiettivo è preparare i giovani laureati recentemente reclutati per il loro inserimento nel settore pubblico; - formazione convenzionata: nel quadro delle sue competenze, la Ena può sviluppare accordi di partenariato con grandi scuole ed università allo scopo di garantire una formazione di alto livello in gestione pubblica. 3.2. Il Centro di formazione per agenti d’esecuzione e di segretari (Centre de formation d’agents d’exécution et de secrétaires) Il Centro di formazione di agenti d’esecuzione e di segretari, disciplinato dal decreto n. 2.83.621 del 18 gennaio 1985, ha per principale missione la formazione di agenti d’esecuzione e di segretari destinati alle amministrazioni pubbliche. L’accesso al centro di formazione ha luogo mediante concorso. Indirizzi d’insegnamento e di formazione sono: - segretari, durata di formazione: 11 mesi - agenti d’esecuzione, durata di formazione: 8 mesi. Dal 1991 si è deciso di soprassedere alla formazione degli agenti d’esecuzione - ciclo delle segreterie: questo ciclo di formazione è aperto a candidati esterni compresi fra 18 e 30 anni con un livello d’istruzione uguale al secondo anno secondario, a funzionari titolari che dipendono dalle amministrazioni pubbliche e dalle comunità locali, in possesso di 4 anni di servizio; funzionari non titolari delle amministrazioni pubbliche e delle comunità locali che con un livello d’istruzione uguale al primo anno secondario e 4 anni di servizio. I vincitori sono assegnati, a cura del ministero, ai vari dipartimenti ministeriali. - sessioni di perfezionamento. Tenuto conto delle restrizioni di bilancio per l’inserimento dei vincitori dei corsi e per la difficoltà dell’organizzazione dei concorsi, i cicli di formazione sono stati sospesi alla fine dell’anno 1995. Ad eccezione di alcuni corsi di perfezionamento, della durata di un mese, che la scuola assicura dal 11 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA 1996 nelle seguenti materie: informatica, organizzazione amministrativa, tecniche di classificazione. 12 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Capitolo II Innovazione e riforma amministrativa prevista e/o in corso 1. L’evoluzione del settore pubblico I programmi dei governi marocchini e gli sforzi fatti dal Ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa durante l’ultimo decennio hanno riguardato principalmente: - il sistema di gestione delle risorse umane - il funzionamento dell’apparato amministrativo - la razionalizzazione delle spese pubbliche. La riforma del sistema di gestione delle risorse umane è stata imperniata sulla riforma dello statuto del settore pubblico. Si è tradotta con la revisione del sistema dei congedi amministrativi nel 1995, con l’instaurazione del quadro giuridico della mobilità dei funzionari e con la modifica del quadro regolamentare delle commissioni paritetiche nel 1997. Per quanto riguarda i trattamenti, le indennità statuarie e gli assegni familiari dei vari funzionari, questi hanno conosciuto nel 1997 un aumento, così come i trattamenti delle segreterie generali dei vari ministeri nel 1993, dei direttori centrali, dei magistrati, ivi compresi quelli della Corte dei conti, e dei professori dell’insegnamento superiore e della formazione dei quadri. Inoltre si è proceduto all’allargamento della base di calcolo delle pensioni civili e militari della previdenza sociale. Per quanto riguarda il funzionamento dell’apparato amministrativo, gli sforzi sono stati imperniati sulla preparazione del progetto di decreto riguardante la ristrutturazione amministrativa, la revisione dei testi e degli statuti e l’attivazione del programma nazionale d’ammodernamento e di rafforzamento delle capacità di gestione 13 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA dell’amministrazione pubblica, in collaborazione con il Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo. Nel settore della razionalizzazione della spesa pubblica, molte misure sono state adottate a partire dal 1998, allo scopo di ridurre le spese dello Stato. Queste misure hanno riguardato principalmente la riforma del sistema di gestione del parco dei veicoli dello Stato e degli immobili pubblici. Tenuto conto dell’importanza delle modalità di gestione dell’amministrazione, grandi sforzi sono stati effettuati per l’informatizzazione di questa. Nonostante gli sforzi fatti, l’amministrazione marocchina soffre ancora per le molteplici disfunzioni organizzative e di funzionamento. Infatti l’amministrazione marocchina è caratterizzata da un costo elevato dovuto principalmente alla moltiplicazione delle sue strutture ed alla cattiva ripartizione delle forze di lavoro. In effetti la massa salariale rappresenta più del 70% del bilancio di funzionamento, i sistemi di retribuzione e di promozione si caratterizzano per la loro opacità e le procedure per la loro complessità. Ne risulta una lentezza nell’esecuzione degli atti amministrativi, pregiudizievole agli interessi dei cittadini. 2. Le disfunzioni L’amministrazione marocchina ha conosciuto in questi ultimi anni un’ampia evoluzione, come conseguenza dell’allargamento e della diversificazione del suo campo d’azione. Quest’evoluzione è stata accompagnata da un aumento del numero delle strutture amministrative, a livello centrale e locale, e dei funzionari; tutto questo dovuto anche alla complessità della legislazione e delle procedure amministrative. Le carenze dell’apparato amministrativo sono le seguenti. - L’assenza di una visione comune e condivisa di un programma di riforma amministrativa: assenza che si manifesta in una debolezza dei meccanismi di coordinamento nella realizzazione di progetti interministeriali, sia a livello centrale sia a livello locale. - La concentrazione eccessiva dei servizi, dei poteri decisionali e dei mezzi a livello centrale e la debolezza dei mezzi e del rendimento a livello dei servizi esterni: infatti il sistema amministrativo attuale si 14 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA caratterizza, a livello centrale, con l’acquisizione delle prerogative più importanti e di poteri discrezionali nonchè delle risorse umane e strumentali. È in questo contesto che interviene la lettera regia del 9 gennaio 2002, indirizzata al primo ministro e relativa alla «gestione decentrata dell’investimento», nella quale si esorta il governo a delegare alcune prerogative ai walis delle Regioni. La lettera regia consolida le basi del decentramento, raccogliendo i poteri di decisione, relativi all’investimento, nelle mani di una sola entità il wali, che è anche autorizzato a delegare la sua firma ai governatori delle Province e delle prefetture. - L’eccessiva moltiplicazione delle strutture amministrative centrali: vi è infatti una differenza considerevole tra le strutture istituite dai testi ufficiali e l’impiego e l’attività di queste nella pratica. Lo Stato è animato da una forte volontà di alleggerirsi di alcune delle sue missioni trasferendole al settore privato, sia creando enti gestiti in modo autonomo, sia mediante la creazione di agenzie o la concessione di alcuni servizi agli operatori privati. Tuttavia questa volontà non è sottesa da un approccio globale che implichi una generale revisione strutturale/istituzionale dell’amministrazione. L’esperienza, in questo settore, resta quindi timida ed il trasferimento delle attività dello Stato molto limitato. - La situazione dell’amministrazione nel mondo rurale: nessuno può oggi negare la debolezza e l’indigenza dei servizi dispensati dall’amministrazione alle popolazioni rurali. Questo stato di fatto è dovuto alla precarietà delle infrastrutture e alla distanza dei servizi dell’amministrazione. L’architettura dei servizi è la stessa nei due casi e contrasta con le specificità del mondo rurale. - La questione etica nell’amministrazione: il deficit d’etica e di moralizzazione nell’amministrazione è un fenomeno che ha conseguenze nocive di ampio raggio e si traduce nella diffidenza che il cittadino nutre nei confronti dell’amministrazione. D’altra parte, benché il legislatore abbia previsto sanzioni per una serie di comportamenti come la corruzione, l’abuso di potere, l’appropriazione indebita, ecc., alcune “relazioni/attività” sfuggono alla legislazione penale. Tuttavia il comportamento più grave rimane la corruzione, che rischia di arrecare danni consistenti all’economia nazionale. - La complicazione delle procedure amministrative: la constatazione è che in mancanza di una visione globale ed operativa, sarà difficile 15 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA organizzare una strategia e programmi che mirino a semplificare le formalità e a limitare il numero spesso eccessivo di documenti richiesti dai cittadini nelle loro pratiche amministrative. - L’iniqua distribuzione dei funzionari: una cattiva ripartizione delle forze di lavoro tanto sul piano geografico che nell’ambito delle amministrazioni. Un buon numero di funzionari dell’amministrazione centrale si limita a svolgere compiti esecutivi, mentre il numero dei funzionari che si incaricano della pianificazione e di attività istruttorie complesse è insufficiente. - L’assenza di una politica di gestione delle risorse umane, ed in particolare il sistema d’assunzione, che presenta problemi principalmente legati alla difficoltà per le amministrazioni di pianificare i fabbisogni delle risorse umane: la problematica della moltiplicazione degli statuti particolari e della struttura dei quadri; la problematica del sistema di promozione e della mobilità da una categoria all’altra; la problematica della valutazione del rendimento dei funzionari: il sistema di valutazione del personale non permette di valorizzare le risorse umane né di stabilire un legame tra la carriera e le prestazioni; la problematica dell’equità a livello del sistema di retribuzione. - L’impiego limitato delle nuove tecnologie della comunicazione nella gestione amministrativa. - L’assenza di una cultura della valutazione delle prestazioni e dei risultati. - L’assenza di una visione globale in materia di miglioramento delle relazioni dell’amministrazione con i suoi utenti, come la carenza di concetti relativi alla qualità dei servizi, ed il riconoscimento del ruolo attivo dei cittadini e dei loro diritti riguardo all’amministrazione. In conclusione, la riforma amministrativa costituisce, per il regno del Marocco, una delle sfide principali da raccogliere, allo scopo di rispondere adeguatamente alle necessità ed alle aspettative dei cittadini nonché ai parametri che debbono essere raggiunti per consentire al Marocco (nel 2010) di far parte dell’area di libero scambio con l’Unione Europea. Ma altre sfide attendono il Marocco. La sfida politica, che riguarda il consolidamento dello Stato di diritto e delle istituzioni democratiche, facendo dell’amministrazione uno strumento di salvaguardia dei diritti dei cittadini ed utenti, atta ad offrire loro, senza alcuna discriminazione, prestazioni di qualità. 16 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA La sfida sociale, che esige dall’amministrazione, in collaborazione con i partner economici e sociali, una partecipazione attiva, finalizzata a garantire la coesione del tessuto sociale e a lottare contro le disparità che affliggono maggiormente le categorie marginali. L’amministrazione deve inoltre riassorbire l’impatto della disoccupazione, dell’analfabetismo e della povertà. La sfida economica, che consiste nell’attivare meccanismi di controllo dei costi e della massa salariale, la razionalizzazione delle spese pubbliche, la messa in atto di un ambiente istituzionale, giuridico e finanziario rapido nel promuovere l’investimento e l’offerta di servizi di alto livello, sul modello di quelli dispensati dalle amministrazioni in altri Paesi. La sfida tecnologica, riguardante la comunicazione, che esige dall’amministrazione di fornire prestazioni a costo inferiore e molto più velocemente. 3. Il programma di riforma amministrativa: prime linee di intervento Nel programma di riforma amministrativa marocchina si segnalano tre misure prioritarie di intervento: - l’avvio di un forte processo di decentramento - la creazione e l’omogeneizzazione di un sistema di contrattazione universale per il pubblico impiego - l’introduzione di nuove norme e procedure per la semplificazione dei processi di acquisti di beni e servizi per la pubblica amministrazione1. Per quanto riguarda il decentramento amministrativo, si intende attuarlo lentamente, per non generare problemi che potrebbero ostacolarlo. Attualmente a livello locale un ruolo importante è assegnato al wali, che ha anche compiti di sintesi e di coordinamento degli interventi gestiti dai ministeri nel territorio di propria competenza. 1 Di queste ultime due linee di intervento non vi è poi traccia in programmi operativi. 17 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA L’amministrazione centrale ha predisposto il documento L’administration Marocaine face aux défis de l’an 2010, che fissa le linee strategiche della riforma in atto. Per quanto riguarda la gestione delle risorse umane, si intende introdurre un sistema di valutazione delle prestazioni e delle performance, in un primo momento circoscritto all’alta dirigenza; un percorso di promozione interna; la definizione dei profili professionali e la rivalutazione dell’attuale sistema di progressione economica. Un altro punto indicato è la lotta alla corruzione, per il perseguimento di una maggiore trasparenza nell’azione pubblica. A tal proposito è stata recentemente promulgata una legge in base alla quale tutte le amministrazioni pubbliche sono obbligate a motivare per iscritto le loro decisioni amministrative (Loi 03-01 relative a l’obligation de la motivation des décisions administratives). In generale il processo di innovazione amministrativa prevede diverse iniziative ed interventi, finalizzati alla formazione di nuove figure/strutture/professionalità per agevolare la relazione dei cittadini con la pubblica amministrazione. Tra questi sono particolarmente rilevanti: - la creazione di sportelli regionali per gli investimenti (Centres régionaux d’Investissements - Cri), i quali operano come sportello unico d’informazione per la promozione degli investimenti e per agevolare le procedure amministrative relative agli aspetti economico-commerciali di tali investimenti: - la creazione dei centri regionali di fornitura di beni e servizi pubblici allo scopo di agevolare le procedure di acquisto; - la creazione della figura del mediateur (diwan el madalim / ombusman); - l’approvazione della legge sulla trasparenza dell’attività pubblica; - l’emanazione del testo unico degli atti, leggi e normative che riguardano la pubblica amministrazione; - la privatizzazione di varie aziende pubbliche. 4. La riforma amministrativa alla luce del nuovo ruolo dello Stato In Marocco, in questi ultimi anni, la questione della ridefinizione delle missioni dell’amministrazione, alla luce del nuovo ruolo dello 18 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Stato, ha costituito la preoccupazione principale nella definizione delle politiche pubbliche. Lo Stato, tradizionalmente animatore-motore dello sviluppo ed elemento stabilizzatore della vita economica e sociale, deve cedere una parte importante della sua attività a vantaggio di nuovi operatori. Questa concessione riveste molte forme: il mandato di competenze ad entità territoriali locali; la creazione di agenzie specializzate; l’attuazione di partenariati con gli attori di società civile; la privatizzazione di alcuni settori e la cessione di alcune attività al settore privato, attraverso un sistema di concessione o di delega. Sulla base di questi postulati, il Ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa ha proposto sette cantieri/progetti, citati qui di seguito, come scelte prioritarie e punto di partenza di una riforma profonda della amministrazione marocchina: - l’istituzione di una cultura governativa che garantisca l’ancoraggio dei valori etici al centro del servizio pubblico; - l’applicazione del principio di decentramento amministrativo in un’ottica di consacrazione e di consolidamento della nuova visione di servizio d’interesse generale che soddisfi le necessità reali del cittadino; - l’instaurazione ed il consolidamento di nuovi valori nelle relazioni dell’amministrazione con i suoi interlocutori e i suoi utenti; - la qualificazione delle risorse umane e lo sviluppo dei loro metodi di gestione per affermare la loro posizione come forza che influisca sulla dinamica delle riforme; - la riforma del sistema di retribuzione dei funzionari, in modo da creare un clima motivante e propizio al rendimento; - lo sviluppo dell’impiego delle tecnologie dell’informazione, allo scopo di controllare i parametri di qualità e di costo, necessari all’entrata nell’era dell’amministrazione elettronica; - la semplificazione delle procedure e delle formalità amministrative, per una migliore qualità dei servizi e delle prestazioni rese agli utenti. 5. Il patto di buona gestione Il Patto di buona gestione (Pbg) è un programma di governo che traduce la volontà di dare corpo alla politica di cambiamento mediante iniziative, concrete e permanenti, d’ordine settoriale. 19 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA L’attivazione di questo programma spetterà principalmente al Ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa ed alla Commissione strategica della riforma, creata presso il primo ministro, e si articola su tre assi. Il primo asse è l’avvicinamento dell’amministrazione agli utenti e richiede l’attivazione di una serie di misure. - La razionalizzazione delle strutture amministrative ed il loro decentramento: la politica che sarà adottata è basata su una riorganizzazione delle missioni affidate alle strutture dell’amministrazione. - La semplificazione delle procedure: il programma d’azione comporta tre tappe: la prima è dedicata all’organizzazione di seminari di formazione ed allo sfruttamento dei risultati degli studi condotti a livello di alcune unità amministrative-pilota, per l’elaborazione di una guida metodologica della semplificazione delle procedure. La seconda tappa prevede l’elaborazione di un quadro istituzionale di controllo e di valutazione dell’operazione di semplificazione. La terza tappa attiva i programmi settoriali di semplificazione di procedure sulla base della guida summenzionata. - Il rafforzamento della trasparenza e la moralizzazione del servizio pubblico: azione necessaria allo scopo di sradicare tutti i mali che corrodono l’amministrazione come la corruzione, il clientelismo, il nepotismo e l’abuso del potere. - La comunicazione in lingua araba: gli sforzi dovranno essere concentrati sullo sviluppo della cultura della comunicazione, in particolare mediante l’utilizzo della lingua araba come mezzo di comunicazione, in ragione del suo impatto positivo sulle relazioni tra l’amministrazione e i suoi utenti. Il secondo asse è la razionalizzazione della gestione delle risorse umane. Le riforme previste riguardano quattro ambiti. - Il controllo della forza lavoro: l’obiettivo è di ridurre il peso della massa salariale al termine del Piano, mediante un rafforzamento del quadro normativo, il reimpiego delle risorse umane tra l’amministrazione centrale e le unità decentrate, e la riforma del sistema delle retribuzioni, per incitare i funzionari alla mobilità e al prepensionamento. - La revisione del sistema d’assunzione: le misure previste consisteranno nell’aumentare il livello della formazione richiesta per 20 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA accedere nel pubblico impiego. Inoltre saranno ridisciplinati gli statuti dei vari corpi di funzionari, in attesa di unificarli e semplificarli2. - La riforma del sistema di promozione: per garantire uno sviluppo professionale ai funzionari, si propone di organizzare un nuovo sistema basato sull’equità, sulla trasparenza, sulla meritocrazia e su un’adeguata formazione. - La riforma del sistema delle retribuzioni: il Piano prevede anche la revisione delle retribuzioni. A tal fine si propone di introdurre riforme tali da favorire il controllo della massa salariale e la sua progressione, tenendo conto allo stesso tempo dell’evoluzione del costo della vita e dei vincoli di bilancio. Il terzo asse attiene al miglioramento delle capacità dell’amministrazione. Richiede l’ammodernamento dei suoi metodi di gestione, l’adozione di metodi innovativi di valutazione e di misurazione del rendimento. In questo contesto risulta di primaria importanza l’implementazione delle nuove tecnologie, come elemento di comunicazione e di semplificazione della macchina amministrativa. 2 Negli ultimi decenni il sistema marocchino ha emanato, per molte categorie di personale, degli Statuti particolari (es. statuto per il personale delle amministrazioni centrali; statuto per il personale del ministero delle poste e telecomunicazioni; statuto per il personale del ministero del commercio e industria, eccetera). 21 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Capitolo III I progetti attivati In questo capitolo saranno presentati i progetti che al momento sono già attivi. Alcuni di questi sono già in avanzato stato di realizzazione, perché implementati con il precedente governo, sotto la guida del Ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa; altri sono stati programmati e definiti con l’attuale governo, salito al potere alla fine del 2002. 1. La ridefinizione delle missioni dell’amministrazione. deconcentrazione e il decentramento: analisi e punti critici La La consacrazione del principio della deconcentrazione amministrativa si è scontrata, nella fase dell’applicazione, con numerosi ostacoli, con il risultato che oggi l’amministrazione centrale continua a monopolizzare la gestione delle risorse umane e finanziarie. La creazione dei servizi esterni dei ministeri (strutture decentrate sul territorio) non si realizza sempre in maniera adeguata e rispondente alle necessità; infatti è accaduto che alcuni ministeri non dispongono di queste strutture che sarebbero necessarie per gli abitanti di quel territorio. Infatti, ad eccezione del Dipartimento dell’interno, numerosi ministeri non dispongono di servizi esterni (services extérieurs) che coprano il territorio nazionale in modo adeguato. Vi è poi una disparità nelle modalità organizzative e di gestione delle funzioni. Ogni ministero ha proceduto all’organizzazione dei suoi servizi 22 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA secondo la sua visione e l’amministrazione centrale ha esercitato una grande influenza sull’organizzazione di questi servizi. Questa situazione ha dato luogo all’adozione di procedure d’organizzazione diverse, alterate da alcune mancanze, fra le quali citiamo: - i decreti recanti la creazione dei servizi esterni riguardano, nella maggioranza dei casi, soltanto la designazione delle sedi dove sono destinati ad allocarsi (presso ogni prefettura o Provincia) ed il loro livello nella piramide amministrativa, mentre l’aspetto organizzativo di questi servizi è lasciato alla valutazione del capo dell’amministrazione; - le missioni conferite a questi servizi hanno spesso un carattere generale e si ispirano alle missioni attribuite all’amministrazione centrale nelle loro funzioni di gestione o d’esecuzione. Così il principio e il progetto di deconcentrazione mira a precisare le condizioni e i criteri del trasferimento dei poteri ai servizi esterni, per permettere loro di esercitare direttamente le loro attribuzioni conformemente ad uno schema di direzione (schéma directeur) adeguato alle risorse umane e materiali di cui dispone ogni settore. I meccanismi di attivazione della politica di deconcentrazione sono stati definiti dal progetto di decreto del Ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa che prevede in particolare: - la creazione di una commissione di deconcentrazione amministrativa a livello di ogni ministero, avente lo scopo di elaborare uno schema di indirizzo della deconcentrazione. Questo schema offre la possibilità ai ministeri di riesaminare le loro strutture nell’ambito di una redistribuzione di competenze; - la vigilanza sul regolare funzionamento dei servizi esterni per mezzo degli ispettorati generali; - il coordinamento dell’amministrazione centrale dell’informazione tecnica ed amministrativa e di sviluppo di una rete di relazioni funzionali con i servizi esterni e le comunità locali; - la delega di una parte delle attività decisionali ai servizi esterni; - la determinazione delle condizioni di trasferimento delle risorse umane e materiali ai servizi esterni. Gli obiettivi assegnati alla deconcentrazione amministrativa possono essere riassunti come segue: - miglioramento della qualità del servizio pubblico offerto ai cittadini; - sviluppo delle capacità dell’amministrazione centrale in materia di coordinamento e competenza strategica; 23 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA - copertura adeguata del territorio nazionale con la creazione di servizi esterni, che corrispondano alle necessità reali dello sviluppo economico e sociale delle province, delle prefetture e delle regioni; - delega dei poteri di decisione ai servizi esterni per il regolamento degli affari d’interesse locale. 2. Le risorse umane: qualificazione e modalità di gestione Il concetto della gestione delle risorse umane è stato introdotto in Marocco soltanto recentemente. Lo statuto generale del settore pubblico ha conosciuto molte modifiche evolutive; tuttavia, per implementare le politiche del cambiamento di questi ultimi anni, sarà necessario introdurre altre regole in tema di assunzione, di valutazione del rendimento e del regime disciplinare. Per quanto riguarda la struttura dei quadri, il contesto attuale è caratterizzato da un insieme di statuti particolari dei vari quadri dell’amministrazione. La gestione delle risorse umane richiede la messa in atto di un quadro di riferimento che definisca i principi e gli orientamenti che permettono il passaggio da una gestione del personale basata su una logica giuridica ad una vera gestione delle risorse umane basata su una logica manageriale. Allo stato attuale ciò significa che l’amministrazione del personale si basa sui classici atti amministrativi che riguardano l’assunzione, la promozione, la notazione, il controllo delle assenze, ecc. mentre la gestione delle risorse umane si pone come finalità di cercare di ottenere il miglior rapporto possibile tra le necessità dell’amministrazione e le sue risorse umane, tenendo conto delle aspettative degli individui e delle loro aspirazioni, partendo dal presupposto che nell’agire di un funzionario la produttività è in gran parte funzione della sua motivazione. A questo scopo, qualsiasi strategia di gestione delle risorse umane deve prendere in considerazione le seguenti variabili: - la formazione, come mezzo per acquisire nuove competenze o rafforzare quelle che già esistono; 24 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA - l’assunzione, come mezzo per ridurre i divari qualitativi e quantitativi tra le necessità dell’amministrazione e le sue risorse umane; - la mobilità, come mezzo per razionalizzare la gestione delle risorse umane; - la comunicazione interna, che permette di migliorare il rendimento e la semplificazione delle procedure; - la retribuzione, che risponde alle soddisfazioni degli individui; - l’organizzazione del lavoro, che permette la realizzazione di un valore aggiunto; - le relazioni sociali, come mezzo per rafforzare il dialogo. Fra le variabili sopra elencate le principali scommesse riguardano: - l’adozione di un nuovo sistema di valutazione del rendimento. La valutazione delle prestazioni deve essere basata sulle competenze professionali del funzionario e sulle sue capacità nel compimento delle attività; - l’adozione di un nuovo sistema di formazione continua. Per soddisfare queste esigenze è necessario approvare il progetto di decreto relativo alla formazione continua dei funzionari dello Stato e delle comunità locali; l’elaborazione di uno schema unico nazionale che definisca i grandi assi della strategia di formazione continua (gli obiettivi, i principi, le procedure, i mezzi...); l’introduzione di un apposito capitolo di bilancio riservato alla formazione continua nell’ambito del bilancio di ogni dipartimento; la modernizzazione della cornice pedagogica facendo appello a esperti nazionali e stranieri. - la riforma del sistema di promozione. Un nuovo sistema di promozione è necessario per riempire il vuoto evidenziato in questo settore. Questo sistema dovrebbe iscriversi nel quadro della revisione globale della struttura dei quadri, del sistema di retribuzione e delle indennità. Le promozioni dovrebbero essere armonizzate con le disposizioni del progetto relativo alla formazione continua dei funzionari dello stato e delle Comunità locali e il principio di merito (concorso professionale) istituito come norma generale, pur precisando che il cambiamento del livello deve essere accompagnato da un cambiamento di funzione. - il rafforzamento della mobilità. La mobilità può realizzare l’adeguamento tra professionalità necessarie e capacità esistenti, ma può dare risultati efficaci soltanto se è considerata come una politica del personale strategica per preparare il cambiamento. A partire da questa 25 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA constatazione si possono individuare alcuni punti di riferimento, come la necessità di estendere la mobilità a tutte le categorie di funzionari e non limitarsi ai soli responsabili, prevedere la semplificazione delle procedure di trasferimento. In conclusione, riformare l’intero sistema della gestione delle risorse umane entro il 2010 costituisce una sfida senza precedenti per lo Stato del Marocco. 3. Il sistema retributivo nella pubblica amministrazione marocchina In Marocco l’insieme delle retribuzioni della pubblica amministrazione rappresenta una percentuale elevata del Pil ma, a fronte di questo dato, non risulta un aumento parallelo della produttività della stessa pubblica amministrazione. A ben vedere però ci si accorge che, dall’esame delle retribuzioni assegnate alla maggior parte dei funzionari ed agenti, il livello delle retribuzioni non permette ai dipendenti pubblici di soddisfare i loro bisogni essenziali. Tutto ciò spinge il governo a cercare di elaborare un sistema alternativo che miri a stabilire le retribuzioni del personale delle amministrazioni e del settore pubblico secondo criteri coerenti basati sul merito ed il rendimento. A tal fine è stata istituita una commissione incaricata della riforma di questo sistema, con la missione di studiare le divergenze di retribuzione tra le varie categorie del personale e di proporre soluzioni alla questione della struttura attuale dei salari e delle indennità, che accusa numerose disfunzioni e genera una sensazione di frustrazione in molte categorie di funzionari. In Marocco la retribuzione dei funzionari e degli agenti è disciplinata da disposizioni legislative e regolamentari che trovano la loro base nello statuto generale del settore pubblico e in diversi statuti particolari. La retribuzione è essenzialmente composta da componenti comuni a tutti gli agenti e funzionari (trattamento di base, indennità di residenza,indennità legate alla categoria, indennità legate all’esercizio di una funzione superiore, assegni familiari e indennità rappresentative di spese) e da elementi specifici per alcune categorie di funzionari, legati ai corpi e alle categorie di appartenenza (indennità legata all’esercizio di 26 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA una funzione superiore, premi legati alle condizioni di lavoro, indennità orarie per lavori supplementari). Alcune amministrazioni accordano al loro personale supplementi di salari fuori retribuzione statutaria e vantaggi in natura, diventati, alla lunga, parte integrante della retribuzione. È in particolare il caso delle spese di trasferimento, delle ore straordinarie, dei premi settoriali specifici per alcuni dipartimenti e di altre retribuzioni di cui la consistenza cambia secondo i settori e le attività delle amministrazioni interessate. Il principale problema sollevato dai supplementi di salari e dai vantaggi diversi accordati ai funzionari risiede nella loro proliferazione, nella loro disuguaglianza tra i vari corpi e nella difficoltà di verificare se i risultati e le prestazioni realizzati giustificano la loro concessione ai beneficiari. Oltre ai funzionari e agli agenti titolari, l’amministrazione recluta un’altra categoria di agenti. Si tratta del personale temporaneo, quotidiano e sporadico e del personale contrattuale. L’analisi della struttura della retribuzione rivela che le indennità costituiscono una parte importante della retribuzione. Si può notare che queste indennità rivestono un carattere permanente, cosa che è in contraddizione con la loro funzione di strumento d’incoraggiamento della produttività, del rendimento e di copertura di alcune funzioni speciali. Queste disparità possono avere ripercussioni negative sul rendimento dell’amministrazione per molte ragioni: - l’assenza di legame tra l’importo della retribuzione ed il valore reale del contributo dell’individuo nell’ambito del suo servizio; - l’aumento della sensazione di frustrazione in un buon numero di categorie meno remunerate, spesso nell’ambito delle stesse amministrazioni; - la progressione delle rivendicazioni dei funzionari relative all’aumento della retribuzione. - altro elemento di criticità è costituito dalle modalità di promozione stabilite per le varie categorie e che differiscono tra loro. La mancanza di generalizzazione di queste modalità, nell’insieme dei dipendenti, arreca pregiudizio al principio dell’uguaglianza; inoltre queste promozioni riguardano soltanto l’aspetto finanziario, senza dunque realizzare in 27 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA modo parallelo l’evoluzione, a livello delle responsabilità, nelle amministrazioni interessate. I dati disponibili sulla retribuzione nell’ambito dell’amministrazione pubblica mostrano che ci si allontana gradualmente dai principi d’equità tanto sul piano interno che riguardo ai sistemi di retribuzione adottati fuori del settore pubblico. Esaminiamo questi aspetti. L’equità interna richiede l’uguaglianza nella retribuzione dei funzionari che dipendono dagli stessi corpi, quadri e categorie e che dispongono delle stesse condizioni richieste per l’assunzione. Le attività di livello comparabile devono ricevere un salario uguale. L’equità esterna prevede che il sistema di retribuzione debba obbedire al principio d’equità esterna, e questo principio deve essere applicato per garantire la neutralità dei funzionari e metterli al riparo dalle pressioni e dalle tangenti. La problematica della gamma dei salari: il divario tra la retribuzione più elevata e la retribuzione più bassa è pari ad un rapporto di 33 a 1. Da questo divario tra le retribuzioni emerge un quadro del settore pubblico dove coesistono categorie di funzionari relativamente agiati ed agenti che vivono sulla soglia della povertà. Considerando le disfunzioni profonde accumulate dal sistema di retribuzione da numerosi anni a causa dell’assenza di una visione globale e chiara, lo Stato marocchino ha preso atto che occorre superare questa situazione con l’elaborazione di una strategia. Il sistema di retribuzione può anche contribuire al rafforzamento del decentramento amministrativo: si può citare a tal fine il caso dell’indennità di residenza, di cui occorre rivedere gli importi ed i criteri di classificazione delle zone, al fine di indurre i funzionari a stabilirsi in zone lontane. Per quanto riguarda la nomina alle funzioni superiori (segretario generale di ministero, direttore d’amministrazione centrale, capi divisione e di servizio), occorre procedere alla revisione delle condizioni di nomina, alzando il livello di capacità richieste, instaurando una procedura di selezione basata su criteri di competenza e d’esperienza ed aperta, eventualmente, ai candidati del settore privato. Questi candidati dovranno avere una formazione speciale allo scopo di sviluppare le loro capacità manageriali. 28 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA 4. Le principali iniziative del programma di riforma Numerosi progetti sono stati elaborati nel quadro del programma di riforma attivato dal governo. Sono qui appresso elencati. - La creazione di una nuova istituzione denominata diwan al madalim, o mediatore, incaricato di vagliare ed istruire i reclami dei cittadini nei confronti delle decisioni dell’amministrazione, giudicate contrarie alla legalità o ai principi dell’equità. - L’approvazione da parte del Parlamento della legge che obbliga le amministrazioni a motivare le decisioni amministrative (legge 03-01). - La creazione di sportelli unici regionali per promuovere l’investimento a livello decentrato. - La proposta di un progetto di legge per stimolare l’impiego della lingua ufficiale del regno nelle amministrazioni pubbliche e nelle loro comunicazioni con il cittadino. - La proposta di un progetto di legge che obblighi l’amministrazione a rendere effettive le sentenze definitive pronunciate in suo sfavore. - L’applicazione delle istituzioni previste dal primo ministro nella sua circolare del 19 maggio 1999, riguardanti la creazione di uffici di comunicazione (cellules de communication) a livello dei ministeri, delle amministrazioni e imprese pubbliche, per studiare ed orientare le richieste dei cittadini verso i servizi competenti. - La promulgazione di una legge le cui disposizioni prevedano i diritti e i privilegi di cui possono beneficiare i disabili. Gli obiettivi del programma di riforma possono essere riconducibili ai seguenti punti: - il riconoscimento di un ruolo più attivo all’utente nel suo rapporto con l’amministrazione; - l’uso di una maggior dose di creatività nello sviluppo delle relazioni amministrazione-utente; - lo sviluppo delle competenze e delle capacità dell’amministrazione per renderle più atte a promuovere e rafforzare i modi di produzione dei servizi pubblici, messi a disposizione degli utenti. Per raggiungere questi obiettivi, vengono proposte misure sul piano organizzativo, giuridico ed istituzionale come: - il raggruppamento di alcuni servizi complementari in dipartimenti amministrativi, eventualmente in delle unità omogenee o dei complessi 29 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA amministrativi, adottando orari flessibili secondo le necessità delle categorie sociali interessate e la natura delle prestazioni garantite; - l’adozione del sistema dell’orario continuo da parte delle amministrazioni pubbliche, per renderlo conforme con quello del settore privato ed anche per soddisfare adeguatamente le necessità di alcune categorie di utenti, soprattutto in ambiente rurale e nelle regioni distanti dai centri amministrativi; - l’istituzionalizzazione del sondaggio d’opinione, per individuare, in modo ricorrente, le necessità reali ed il grado di soddisfazione degli utenti verso l’amministrazione; - la revisione di tutti i testi che forniscono l’amministrazione di poteri discrezionali enormi, eccetto nei casi giustificati dalla legge, necessari per la salvaguardia dell’ordine pubblico; - la delimitazione dei termini giuridici usati per rispondere alle domande dei cittadini e la capacità di poter accedere agli atti amministrativi; - l’adozione delle nuove tecniche d’informazione e di comunicazione per garantire l’efficacia e la rapidità richieste nella prestazione dei servizi; - l’obbligo della qualità del servizio fornito agli utenti. Si propone, in questo senso, che tutti i dipartimenti governativi e i servizi amministrativi si impegnino, ai sensi della propria carta della qualità, ad onorare il loro impegno. Queste carte devono essere portate alla conoscenza del pubblico, vi saranno precisati i parametri ai quali ci si riferisce, conformemente alle norme della qualità (ISO 9002), e ciò per ogni servizio. - il ravvicinamento, per quanto possibile, del potere di decisione ai luoghi verso cui le decisioni sono prese; - la misura dei livelli di competenza, quantitativamente e qualitativamente, usando degli indicatori di qualità, concreti e suscettibili di essere meglio precisati, ed operando sondaggi presso gli utenti ed osservando il loro comportamento riguardo ai servizi. Sul piano istituzionale è importante: - cercare il rapporto con interlocutori affidabili, come i comitati di consumatori e le associazioni più rappresentative dell’insieme dei cittadini capaci di dialogare in modo responsabile con le amministrazioni pubbliche; 30 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA - la creazione di un centro d’informazioni e orientamento dei cittadini, polo d’informazione per gli utenti tramite telefono o internet; - la generalizzazione degli ispettorati generali nell’ambito dei ministeri, come pure il loro rafforzamento con risorse umane e materiali; la riorganizzazione delle loro attribuzioni per permettere loro di liberarsi adeguatamente dal loro ruolo di strumento di controllo interno ed arrivare a contribuire al miglioramento della qualità del servizio offerti agli utenti. 5. L’informatizzazione e la comunicazione La strategia dello sviluppo economico e sociale, adottata dal governo marocchino nel quadro del piano quinquennale 1999-2003, si sviluppa in molte linee; particolare attenzione viene comunque indirizzata alla riforma dell’amministrazione pubblica. Nuovi orientamenti sono così fissati per la gestione degli affari pubblici, particolarmente per la semplificazione delle procedure e la messa in pratica del Patto di buona gestione. L’ampiezza di queste missioni richiede un rafforzamento delle capacità dei dipartimenti ministeriali in materia delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. In quest’ottica il Ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa intende rafforzarsi, per accelerare il processo della riforma e dell’ammodernamento dell’amministrazione marocchina. La promozione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei vari dipartimenti ministeriali è da iscrivere nel quadro più generale dell’ammodernamento dell’amministrazione. Si nota che il settore dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’amministrazione, e la riforma che ne deriva, si situa nel terzo gruppo delle diverse riforme da intraprendere nell’amministrazione pubblica marocchina, così sintetizzate: - innovazione delle missioni del servizio pubblico - innovazione sociale - innovazione dei processi tecnologici - innovazione delle organizzazioni - innovazione esterna. 31 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA L’azione del ministero nei prossimi anni dovrà indirizzarsi maggiormente verso l’aumento dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’amministrazione marocchina, per accompagnare i dipartimenti nell’evoluzione attuale e permettere loro di svolgere adeguatamente i ruoli assegnati. L’elaborazione di una strategia dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione non si sostituisce agli sforzi di studio, di pianificazione e di realizzazione condotti dal segretariato di Stato incaricato delle poste e delle tecnologie dell’informazione (Septi). Quest’ultimo è stato in grado di raggiungere e superare traguardi importanti in questo settore, in particolare nella sensibilizzazione dei dipartimenti a questo riguardo, nella raccolta delle informazioni e nell’informatizzazione dei dipartimenti ministeriali, nell’attivazione di studi settoriali. Ma, come rivela la diagnosi della situazione attuale dell’informatica effettuata dal Septi a partire dalla raccolta dei punti di vista di alcune amministrazioni, occorre dare innegabilmente e con urgenza un nuovo slancio all’informatizzazione, fare un salto qualificato e definire, a livello nazionale, gli assi strategici di sviluppo. L’elaborazione di una strategia nazionale riservata all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’amministrazione trova anche la sua giustificazione nella necessità di servire meglio il cittadino e l’impresa, d’integrare i diversi servizi offerti ai cittadini e alle imprese in un quadro globale e coerente, di promuovere queste nuove tecnologie e l’aumento del tasso d’utilizzo di queste, infine di razionalizzare le comunicazioni per servirsene meglio tra le varie amministrazioni e per trarre il migliore vantaggio dalle soluzioni informatiche. L’amministrazione marocchina è impegnata da più di un decennio in un processo progressivo d’informatizzazione dei suoi servizi. Per la maggior parte le procedure che sono state automatizzate hanno un campo d’applicazione intra-ministeriale, benché alcune fra esse, come la gestione integrata del personale dello stato (Gipe), permettano scambi di dati a livello interministeriale. Nonostante gli sforzi intrapresi, la maggior parte delle applicazioni di gestione amministrativa rimane solo sulla carta. Questo può sembrare contraddittorio se si considera che quasi tutti i ministeri dispongono di reti informatiche proprie. Ciò induce a concludere che i dipartimenti si 32 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA sono precipitati ad acquisire ed installare grandi mezzi informatici (materiali e reti locali) senza preoccuparsi delle applicazioni e del contenuto di questi strumenti. Secondo uno studio condotto dal Septi, un’analisi multilivello dell’impiego attuale delle tecnologie dell’informazione nell’ambito dell’amministrazione pubblica marocchina, manca una visione globale del loro utilizzo nell’ambito dell’apparato amministrativo. L’analisi ha riguardato tre aspetti fondamentali: - la concezione delle reti esistenti: la maggior parte delle amministrazioni dispone di una rete locale; i dati in possesso evidenziano la presenza di 1 pc per 35 funzionari e la percentuale di funzionari aventi un pc per ufficio è del 2,8%. Inoltre meno del 20% dei pc sono collegati alla rete; - i fondi assegnati all’implementazione delle nuove tecnologie sono circa lo 0,9% del bilancio operativo dello Stato: una somma insufficiente per l’implementazione delle nuove tecnologie; - la qualità ed il numero del personale incaricato dei materiali informatici e delle reti. L’obiettivo per l’amministrazione marocchina diventa dunque quello di tendere verso la promozione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione mediante l’adozione di una visione chiara e definita, con l’ampia concertazione tra le varie componenti dell’amministrazione marocchina, ciò in attesa di recuperare i ritardi accumulati nelle varie amministrazioni. La strategia dello sviluppo dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nel settore della gestione amministrativa in Marocco si riassume in una sola parola: Idarati. Questa parola in francese è l’acronimo di “informatizzazione dei dipartimenti dell’amministrazione e la loro messa in rete mediante le tecnologie dell’informazione”. Il suo significato include tre importanti assi: - l’informatizzazione dell’amministrazione, compresi i servizi centrali ed esterni; - la messa in opera delle reti locali e dell’interconnessione tra le amministrazioni; - l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione per migliorare i servizi amministrativi in linea. 33 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Il modo in cui il progetto Idarati deve essere condotto e organizzato si riassume nelle quattro tappe. Prima tappa: delimitazione della metodologia e degli obiettivi, fissandoli in modo definitivo e preciso, e definendo le priorità delle realizzazioni a breve, medio e lungo termine, quindi l’approvazione da parte delle autorità interessate; l’integrazione del progetto Idarati nel quadro della politica generale del governo; la creazione di un apparato amministrativo, a cura dello Stato, che si occupi dell’introduzione e dello sviluppo dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nel settore della gestione amministrativa; creazione di un bilancio speciale per sovvenzionare le spese del progetto Idarati. Seconda tappa: sviluppo delle azioni d’informatizzazione di base che mirano a migliorare l’efficacia operativa interna delle diverse amministrazioni; selezione di un campo d’applicazione iniziale − progetto pilota − per iniziare il progetto Idarati; determinazione delle misure d’accompagnamento necessarie per garantire il successo del progetto. Terza tappa: sviluppo delle operazioni che riguardano la facilitazione dell’interconnessione dei ministeri e delle amministrazioni pubbliche; sviluppo delle azioni che riguardano l’acquisizione e l’utilizzo degli strumenti tecnologici moderni, compreso internet, per permettere la comunicazione tra l’amministrazione, il cittadino e l’impresa. Quarta tappa: sviluppo delle operazioni che riguardano l’informatizzazione dei “servizi forniti” al cittadino ed all’impresa, offrendo un servizio di qualità, accessibile e permanente, cosa che richiede, nella maggior parte dei casi, l’integrazione dei servizi forniti da amministrazioni diverse. Le misure giuridiche d’accompagnamento riguardano l’adeguatezza delle leggi e dei testi amministrativi attuali all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’ambito dell’amministrazione pubblica marocchina. Queste misure riguardano anche la produzione di nuove leggi per attuare la compatibilità di queste ultime con la situazione imposta dall’introduzione delle nuove tecnologie. 34 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA 6. Le privatizzazioni Il programma di privatizzazione, voluto da re Hassan II, è stato avviato nel 1993. All’inizio del 2001 con la ridefinizione delle attribuzione alla Direzione della privatizzazione, il programma è stato integrato nell’ambito del Ministero delle finanze. Le principali misure hanno riguardato in particolare: - la liberalizzazione del commercio estero - la liberalizzazione dei prezzi - la soppressione progressiva delle sovvenzioni - l’apertura dell’economia marocchina agli investimenti esteri - la riforma del sistema fiscale - la promozione delle esportazioni - la ristrutturazione delle imprese di Stato Obiettivi del programma di privatizzazione sono: - attuare l’ammodernamento dell’economia marocchina - ridurre gli oneri sul bilancio dello Stato - permettere una più ampia apertura verso l’economia mondiale - limitare e gestire la concentrazione degli investimenti - dare possibilità a nuovi imprenditori. Dall’attuazione del programma 36 società e 26 hotel sono stati privatizzati. Le entrate incassate dalle vendite ammontano a 39,9 miliardi di dirhams (DH) e gli investimenti previsti ammontano a 7,24 miliardi di DH. Parallelamente al programma di privatizzazione nel 1992 re Hassan II ha deciso di attivare controlli strategici, istituzionali ed operativi nelle sette più grandi imprese pubbliche del regno, allo scopo di diagnosticare e rettificare le disfunzioni. Questi controlli hanno fornito una diagnosi profonda della situazione interna ed esterna di queste imprese ed hanno consigliato l’apertura delle imprese al settore privato al fine di rilanciare l’economia marocchina. Così l’anno 1996 ha conosciuto le prime operazioni di concessioni nei settori della produzione d’energia a Jorf lasfar e dei servizi di distribuzione dell’elettricità, dell’acqua e del risanamento della città di Casablanca. Nel 1999 altre operazioni hanno avuto seguito, come la concessione dei servizi di distribuzione dell’elettricità e dell’acqua e il risanamento di Rabat ed il nuovo porto di Tanger. 35 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Inoltre i controlli annuali di certificazione dei conti delle imprese e stabilimenti pubblici sono diventati obbligatori e rientrano nelle prerogative del Ministero del settore pubblico e della privatizzazione. Il “portafoglio industriale” dello Stato comprende 719 unità che intervengono in tutti i settori di attività economica, fra i quali l’agricoltura, la pesca, il trasporto, le telecomunicazioni, le miniere, l’energia, l’industria, l’edilizia, i lavori pubblici e il commercio. Questo portafoglio comporta 146 enti a carattere amministrativo (Epa), 56 enti pubblici a carattere industriale e commerciale (Epic) e 517 società anonime. Per quanto riguarda il livello di partecipazione dello Stato, 351 stabilimenti sono detenuti dallo Stato a più del 50% e 207 unità sono sottoposte al controllo dello Stato. Si segnala anche che lo Stato e le Comunità locali possiedono completamente 118 Eep, che costituiscono lo zoccolo duro del settore pubblico. Le azioni intraprese a livello del risanamento, della ristrutturazione finanziaria ed operativa, hanno condotto all’adozione di una politica di riduzione del consumo d’acqua e dell’elettricità nel settore pubblico e per le telecomunicazioni e il trasporto. Le riforme hanno riguardato inoltre la razionalizzazione delle Eep, il miglioramento della loro situazione finanziaria, pur garantendo la continuità dei servizi pubblici ed il controllo degli oneri di gestione. Per quanto riguarda le relazioni Stato-Eep, azioni di razionalizzazione sono state condotte attraverso l’impegno e la prosecuzione del processo di contrattualizzazione tra lo stato e le Eep con la stipula di 17 contratti di programma tra il 1987 ed il 1996, per quanto riguarda tutti i settori d’attività (infrastruttura, acqua, energia, miniere, agricoltura, trasporti....). 7. L’etica nella burocrazia Come sottolineato dalla lettera regia indirizzata ai partecipanti al congresso nazionale relativo al consolidamento dell’etica nel servizio pubblico, organizzato dal Ministero del settore pubblico e della riforma amministrativa, dal 29 al 30 ottobre 1999, «l’etica è una delle basi dello 36 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Stato dalla quale dipende perennità di quest’ultimo o la sua decadenza...». Il punto di partenza è rappresentato dalla preoccupazione mostrata dal re al fine di mettere un termine alla burocrazia ed alla preminenza del potere discrezionale dell’amministrazione. Questa sollecitudine reale è stata tradotta istituzionalmente nella creazione del diwan al madalim. Conformemente agli orientamenti reali, il governo, al momento della presentazione del suo programma dinanzi al Parlamento, aveva annunciato la presentazione di una serie di cantieri (moralizzazione, razionalizzazione, comunicazione), nel quadro di ciò che è generalmente conosciuto come patto di buona gestione, al fine di tradurre la volontà di cambiamento e di rottura con il passato, attraverso iniziative settoriali concrete e permanenti. Infatti gli obiettivi di questa dichiarazione d’intenti sono stati tradotti in molte misure tangibili, come ad esempio la lotta contro la corruzione, la campagna di sensibilizzazione in merito agli effetti negativi della corruzione, eccetera. Inoltre la riforma del sistema giudiziario è stata segnata dalla creazione dei tribunali finanziari e delle corti dei conti regionali, destinate a identificare e punire gli sforamenti di bilancio delle Regioni. D’altra parte un insieme di circolari del primo ministro invitano ad adottare rapidamente misure finalizzate ad una diffusione della cultura di moralizzazione del servizio pubblico. La moralizzazione del settore pubblico può dunque essere articolata intorno ai tre assi. La sensibilizzazione. Occorre procedere con un’opera di divulgazione della cultura di moralizzazione attraverso la presenza, nel sistema educativo, di programmi relativi alla moralizzazione della vita pubblica con campagne nazionali di sensibilizzazione. L’elaborazione di codici etici settoriali che fissano i valori e le norme di comportamento e che precisano le responsabilità ed i doveri dell’amministrazione e dei funzionari verso gli utenti e, parimenti, l’elaborazione di una carta che metta in evidenza i diritti dei cittadini nelle loro relazioni con le amministrazioni dello Stato. Le misure preventive. Svolgono un ruolo capitale nella lotta contro la corruzione e consistono principalmente nella lotta contro il potere discrezionale dell’amministrazione, in particolare contro l’impiego estensivo del segreto professionale e la mancata giustificazione della 37 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA decisioni amministrative; nella consacrazione dei principi di trasparenza nella gestione delle finanze pubbliche; nell’istituzionalizzazione del principio dell’interpello e della valutazione del rendimento nella gestione della cosa pubblica; nella modernizzazione del ruolo degli ispettorati generali dei ministeri, allargando le loro competenze e definendo i loro mezzi d’azione; nella creazione di un organismo di coordinamento tra il vari ispettorati generali allo scopo di garantire la valutazione dei programmi e delle politiche settoriali, permettendo al governo di seguire i risultati dell’azione dei ministeri e delle imprese pubbliche. Le sfide del 2010 impongono anche la creazione di una piattaforma giuridica per creare un Ispettorato generale di Stato presso il primo ministro, dotato di prerogative importanti, come la valutazione ed il controllo dei servizi pubblici, il coordinamento tra i diversi ispettorati generali dei ministeri, allo scopo di unificare l’azione delle amministrazioni pubbliche. Le misure repressive. La repressione è una misura indispensabile per fare fronte ai comportamenti contrari alla pubblica amministrazione. Molte proposte possono essere formulate, tutte riconducibili comunque ad un inasprimento delle sanzioni, in molti casi ancora inadeguate; inoltre occorre adeguare anche le norme di legge in quanto la moltiplicazione e la diversificazione delle transazioni finanziarie dell’amministrazione ha generato la nascita di nuove forme di comportamento sleale e di delinquenza, che richiedono disposizioni capaci di includere la maggior parte di queste deviazioni. 8. La semplificazione amministrativa Risulta evidente che l’assenza di una strategia finalizzata alla semplificazione può vanificare gli effetti di tutte le riforme attuate, in particolar modo delle misure di miglioramento dei rapporti tra l’amministrazione e gli utenti. La necessità dell’orientamento alla semplificazione, espresso anche da re Hassan II e dal suo successore Mohamed VI, ha portato all’elaborazione della circolare del primo ministro del 23 novembre 1999, che ha definito il quadro istituzionale della semplificazione, rilevando la sua importanza come punto di riferimento fondamentale nel processo di riforma della pubblica amministrazione. Al fine di stimolare 38 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA e coordinare le varie misure di semplificazione è stata istituita, presso il Ministero della funzione pubblica e delle riforme amministrative (Mfpra), una Commissione centrale per la semplificazione amministrativa (Ccsa) nel cui ambito un gruppo di esperti ha elaborato un manuale generale di indirizzo dei progetti di semplificazione. Il fondamento teorico della semplificazione si basa su due idee chiave: - l’amministrazione, con le sue procedure, le sue formalità, i suoi processi, può costituire un freno allo sviluppo economico, ed è in questo senso che la semplificazione può presentarsi come una tecnica che permette all’amministrazione di costituire un volano dello sviluppo economico. D’altra parte l’amministrazione, attraverso le sue relazioni con gli utenti, deve riflettere lo Stato di diritto, nel senso che la semplificazione costituisce un altro cantiere di consolidamento e di completamento di questo stato di diritto, delle libertà, e dei diritti dell’uomo. Così l’amministrazione, con procedure semplici, sane ed efficaci, deve bene servire i cittadini e trattarli in un quadro di legalità e d’uguaglianza. - La semplificazione deve tendere a realizzare due obiettivi essenziali: facilitare la vita quotidiana ai cittadini favorendone le relazioni e la comunicazione tra l’amministrazione ed i suoi utenti; facilitare l’attività e l’espansione delle imprese. In questo spirito la riforma dell’amministrazione pubblica, intrapresa dal governo marocchino, intende cambiare i modi di servire l’utente del servizio pubblico, agendo sulle procedure amministrative. Lo studio predisposto dal gruppo di esperti del Ccsa vuole proporre una metodologia globale che permetta di circoscrivere meglio ogni progetto di semplificazione nell’amministrazione pubblica, analizzando l’approccio pratico alla semplificazione. Secondo un approccio generale alla semplificazione, qualsiasi progetto di semplificazione deve: - essere orientato verso i criteri generali di semplificazione - basarsi su principi fondamentali - abrogare le disposizioni che hanno perso la loro giustificazione a seguito di obsolescenza e/o cambiamenti che intervengono nel tempo - lottare contro il fenomeno della stratificazione; le modifiche numerose delle norme amministrative finiscono per rendere difficile 39 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA ogni consultazione del testo originale, in quanto spesso le modifiche seguenti non abrogano le norme precedenti - combattere gli effetti del perfezionismo amministrativo, ossia elaborare testi o formulari lasciando la possibilità di adattarli e cambiarli in modo più flessibile, ad esempio fissando una data di perenzione sul documento. - limitare i criteri generali della semplificazione. Il processo di semplificazione deve basarsi su principi di base che precisino lo spirito ed il modo in cui può essere raggiunta la vera finalità della semplificazione, che è di facilitare l’approccio dell’utente alla pubblica amministrazione. Quattro principi fondamentali si affermano a questo proposito e ciascuno di questi presuppone un suo corollario indissolubile: - il principio di uniformazione ed il suo corollario, ovvero la diversità; - il principio di normalizzazione ed il suo corollario, ovvero la varietà; - il principio di coordinamento ed il suo corollario, ovvero il decentramento; - il principio di comunicazione ed il suo corollario, ovvero la riserva3. Il gruppo di lavoro di cui sopra ha proposto un “modello per la semplificazione” che, ispirato alla metodologia tipica della risoluzione dei problemi organizzativi, individua cinque momenti o fasi per circoscrivere un fenomeno: prima fase: inventario dei focolai di complicazione seconda fase: diagnosi delle disfunzioni terza fase: analisi delle soluzioni quarta fase: lancio e attivazione quinta fase:valutazione dei risultati. Il metodo Idalv è costruito sotto forma di modello che evidenzia gli elementi essenziali della semplificazione. 3 Per un approfondimento di questi principi si veda il sito del Mfpra. 40