Report di Valutazione ex ante - Ministero dello Sviluppo Economico

PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE
"GOVERNANCE E ASSISTENZA TECNICA"
OBIETTIVO CONVERGENZA - FESR
Report di Valutazione ex ante
Matteo Lo Schiavo, Augusto Vino
30 Ottobre 2007
Indice
.......................................................... 3
ESPLICATIVO DEL PROGRAMMA ,
1. RIASSUNTO
I. 1.
1.2.
Gli obiettivi del Programma ..............................................,.. . . .. . .. ... . .. . .. .... .. .. .... .. .. . .. .. . .. .... .. 4
Gli interventiprevisti .........................................................,....................................... . .. .. .. .. . .. .. . .. ....... 4
DELL'ANALISI SOCIO-ECONOMICA E DELLA RISPONDENZA DELLA
2. VALUTAZIONE
STRATEGIA RISPETTO AI BISOGNI IDENTIFICATI
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
...................................................................... .7
Dalla valutazione intermedia del PON ATAS 2000/2006 al PON GAT 2007/2013....................................... 9
Elementi di continuità e discontinuitàpresenti nel PON GAT 2007/2013..................................................I I
L 'impostazione del PON GAT e la "teoria" difondo .................................................................................. 12
Analisi della coerenza interna................................. .. .......,.. .. . .. . .. .. . .. .... .. .... .. . . .. . .. .. .. . .. .. .... 13
4. VALUTAZIONE
DELLA COERENZA DELLA STRATEGIA
CON LE POLITICHE NAZIONALI E
REGIONALI E CON LE LINEE GUIDA STRATEGICHE COMUNITARIE
........................................15
.........................................................
DEI SISTEMI DI ATTUAZIONE PROPOSTI
19
6. VALUTAZIONE
6.1
Valutazione del1'attuazione delle linee del Programma ............................................ .. . . .. .. . .... .. .. . .. 19
6.2. Valutazione dei dispositivi per l'attuazione ................... ............................................................................ . 2 1
....................................................23
COMUNITARIO
DEL PROGRAMMA
7. ILVALOREAGGIUNTO
7.1 Valore Aggiunto con riferimento alla coesione economica e sociale ed alla realizzazione delle priorità
comunitarie ........................................................................................................................................................24
7.2 Valore aggiuntofinanziario ed "effetto leva" ....... ..................................................................................25
7.3 Valore aggiunto relativo al metodo dei Fondi Strutturali ed agli scambi di esperienze e costruzione
di reti ........................................................................................, ..,............................................................................26
1. L'ORGANISMO
INTERMEDIO
COME
2.
3.
STRUTTURA DI MEDIAZIONE: REQUISITI FUNZIONALI E
REGOLE ORGANIZZATIVE
OSSERVAZIONI
DOPO GLI INCONTRI CON
SULLA
ATTUAZIONE DEL PON GOVERNANCE.
CENTRALI
LE AMMINISTRAZIONE
ILPERCORSO DI DEFINIZIONE DEL PON GOVERNANCE
E ASSISTENZA
TECNICA: IL RUOLO
DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE
Premessa. Il contributo della valutazione ex ante al processo
di programmazione del PON GAT: attività e prodotti
Riportiamo nelle pagine che seguono, il testo del Report di valutazione ex ante completo di una
serie di Allegati con gli ulteriori prodotti realizzati nel corso della attività di valutazione ex ante.
I1 valutatore infatti ha accompagnato il Programmatore anche con attività e prodotti successivi alla
valutazione ex ante del PON GAT. In particolare, dopo la stesura definitiva del report di
valutazione ex ante, il valutatore, in accordo con il DPS ha realizzato una serie di incontri con le
Amministrazioni centrali già titolari di Progetti Operativi a valere sul PON ATAS nel precedente
periodo di programmazione (Ambiente, Commercio Estero, Pari Opportunità, Affari Esteri,
Politiche Comunitarie) e con tre Autorità di Gestione delle regioni del Sud (Basilicata, Puglia,
Calabria). Gli incontri erano finalizzati a meglio comprendere la posizione, le aspettative e le
strategie delle Amministrazioni Centrali e Regionali alla luce delle indicazioni contenute nel PON
GAT in quel momento in fase di negoziato.
Esito di questa attività è il report (allegato 1) sul funzionamento dell'organismo Intermedio per
quanto riguarda lY0b.2.4 del PON GAT. Come avuto già modo di osservare nella valutazione ex
ante, infatti, l'introduzione della Funzione Pubblica come Organismo intermedio rappresentava un
interessante elemento di discontinuità rispetto al passato. La scelta del Dipartimento della Funzione
Pubblica come Organismo Intermedio è fatta sulla base degli apprendimenti della precedente
programmazione e aveva l'obiettivo di costituire un filtro ad un'offerta di assistenza tecnica poco
collegata con le domande delle Amministrazioni regionali e di ridurre il rischio di usare le risorse di
AT come sostitutive rispetto alle dotazioni proprie delle arnmiilistrazioni centrali e regionali. E'
sembrato opportuno quindi investire attraverso un breve percorso di ricerca e riflessione con il DPS
sul senso, le cautele, i rischi, i dispositivi possibili per sostenere questa scelta.
Successivamente, tra la seconda metà di giugno ed i primi di luglio, il valutatore ha partecipato in
qualità di osservatore ad una serie di incontri tra DPS, DFP e le Amministrazioni centrali candidate
a presentare progetti di Assistenza Tecnica, o perché titolari di politiche di mainstrearn (Ambiente,
Pari Opportunità, Politiche Comunitarie, Commercio Estero) o perché autocandidatesi (Politiche
giovanili). Questi incontri sono stati l'occasione per avvicinare, orientare e sostenere le
amministrazioni centrali che intendevano presentare progetti a valere sul PON GAT circa il senso e
il ruolo della Funzione Pubblica come organismo intermedio e a raccogliere primi elementi per
definire un percorso possibile di attuazione dell'ob. 2.4. Da questa attività di osservazione è stato
realizzato un breve report (allegato 2) nel quale si ribadiva l'importanza dell'attivazione dei cd.
Tavoli di policy, momenti strutturati di confronto fra le Amministrazioni centrali e le Autorità di
gestione delle regioni Ob. Convergenza sui contenuti delle attività di assistenza tecnica nelle diverse
filiere di policy e il loro andamento nel tempo. Per facilitare un confronto costruttivo e dinamico si
suggeriva di introdurre un elemento di terzietà fra le parti coinvolte attraverso la gestione di soggetti
non direttamente coinvolti nel Programma.
L'attività di valutazione, infine, si è conclusa attraverso una riflessione sulle conseguenze, gli esiti e
i cambiamenti prodotti dal negoziato sul Documento di programmazione. E' stata una domanda
maturata all'interno del DPS. Esito di questa attività il documento trasmesso al DPS e riportato
nell'allegato 3.
1.
Riassunto esplicativo del Programma
I1 Programma "Governance e Assistenza Tecnica" (FESR), rappresenta la continuazione logica
delle attività di Assistenza Tecnica che nella programmazione 2000-2006 sono state assicurate
dall'Asse J del PON ATAS (e che si riferivano, da un lato, al supporto all'attuazione del QCS e,
dall'altro lato, alle azioni di assistenza tecnica alle Regioni), sebbene in una impostazione
fortemente rinnovata.
In ragione di questi elementi di continuità e discontinuità, il Programma risulta articolato in due
Assi Prioritari:
Asse I: Azioni di supporto alla programmazione unitaria
Asse 11: Azioni di assistenza tecnica per il rafforzamento della Pubblica Amministrazione
I1 primo Asse riprende e amplia, in riferimento al più complesso processo di programmazione
previsto nel periodo 2007-2013, le attività di supporto alla programmazione e attuazione degli
interventi del QSN.
Il secondo Asse mette a sistema le attività di assistenza tecnica e di supporto specialistico fornito
alle Regioni e agli Enti locali dal PON ATAS e assicura il supporto ai processi di messa in rete e di
trasferimento di conoscenze tra amministrazioni già sperimentato nella passata programmazione.
L'attuazione della strategia del Programma sarà guidata da 3 principi di base:
Unitarietà: il Programma ha valenza strategica rispetto all'attuazione del Quadro Strategico
Nazionale 2007-20 13 nel suo complesso. Esso deve garantire il coordinamento e
l'integrazione di tutti gli strumenti della politica regionale ordinaria ed aggiuntiva. Le
attività previste dal Programma "Governance e Assistenza Tecnica" (FESR) forniranno un
contributo anche al raggiungimento degli obiettivi di servizio previsti dal Capitolo I11 del
QSN.
Sussidiarietà: il Programma ha carattere sussidiario rispetto ad altri interventi previsti nei
Programmi Operativi regionali e nazionali, in modo da evitare sovrapposizione di azioni e
garantire l'integrazione con altri strumenti.
Flessibilità: gli interventi dovranno potersi adattare allo stato di programmazione e agli
avanzamenti registrati in fase di attuazione, così come dovranno essere programmati e
attuati in funzione delle esigenze dei singoli territori, nonché della più efficace tutela dei
principi di mainstreaming. Dal punto di vista operativo, ciò significa che le azioni potranno
anche essere differenziate tra Regioni e che azioni e modalità attuative saranno il frutto di
un processo di condivisione tra Amministrazioni centrali e regionali e saranno riviste in
relazione alle esigenze che si presenteranno di volta in volta in fase di attuazione del
Programma.
7.7.
Gli obiettivi del Programma
I1 Programma è finalizzato a rafforzare le competenze tecniche e di governo delle Amministrazioni
e degli Enti attuatori e contribuisce in modo diretto alla Priorita 10 del QSN, ponendosi come
obiettivo globale di programma quello di "Rafforzare le competenze tecniche e di governo delle
amministrazioni e degli enti attuatori, per migliorare 1 'eflcacia della programmazione".
L' obiettivo globale del Programma è articolato in 5 Obiettivi specifici:
l . Assicurare il coordinamento e l'attuazione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 e
del PON;
2. Assicurare un'adeguata informazione e comunicazione sulle politiche di coesione;
3. Aumentare le informazioni statistiche di base funzionali ad una corretta definizione e
valutazione delle politiche di sviluppo;
4. Migliorare e rafforzare la capacità della Pubblica Amministrazione nel campo della
politica regionale;
5. Conseguire più elevati livelli di trasparenza nel campo della politica regionale.
Questi obiettivi specifici fanno riferimento ai diversi elementi sui quali e necessario intervenire per
garantire una più efficace definizione e attuazione delle politiche di sviluppo, sia nell'ambito
dell'attuale fase di programmazione, sia in modo più strutturale.
1.2. Gli interventi previsti
Asse I
Gli interventi compresi nellYAsseI contribuiscono al raggiungimento dei primi 3 obiettivi specifici
e mirano a fornire il supporto necessario per una più efficace gestione del QSN e ad accompagnare,
supportare e coordinare il suo percorso attuativo.
L'Asse si articola in più Obiettivi Operativi che mirano ad assicurare il supporto all'attuazione del
PON e del QSN mettendo a disposizione le risorse umane e strumentali necessarie nelle diverse fasi
di gestione e controllo dei programmi.
Esse riguarderanno:
- le funzioni di segreteria tecnica del QSN e del PON;
- i sistemi di monitoraggio e valutazione;
- azioni di informazione e comunicazione;
- azioni per il miglioramento delle informazioni statistiche, in prosecuzione alle
attività portate avanti dall'ISTAT per la costruzione degli indicatori territoriali e alle
attività di stima dei conti pubblici territoriali.
Asse I1
L'Asse I1 contribuisce al raggiungimento degli Obiettivi specifici 4 e 5 e mira al miglioramento
dell'efficacia della programmazione, intervenendo sui punti di debolezza che incidono sulla
capacità delle amministrazioni pubbliche, regionali e centrali, in modo strutturale.
Le attività previste (di assistenza tecnica, di studio, di attivazione e sostegno di reti, di formazione,
di trasferimento di competenze, di lavoro congiunto tra amministrazioni centrali, regionali e locali,
progetti pilota, gemellaggi) agiscono sui diversi aspetti che caratterizzano la governance:
a) la capacità delle amministrazioni di stabilire una rete di rapporti istituzionali che dia
risposta a problemi socio-economici complessi;
b) la capacità tecnica ed economica delle amministrazioni e la presenza di competenze
adeguate, condizioni necessarie per garantire l'efficienza e l'efficacia delle scelte
operate;
C) una maggiore trasparenza nelle procedure che, da un lato, risponde ad esigenze di
equità, dall'altro lato è direttamente legata ad una ottimizzazione dei processi di
attuazione.
Le attività comprese in questo Asse comprenderanno una serie di linee di intervento riconducibili,
sotto il profilo delle modalità di gestione, a due categorie.
Un primo insieme di interventi sarà gestito direttamente dal DPS e comprenderà azioni di assistenza
tecnica e di supporto per il rafforzamento delle capacità di programmazione e di attuazione delle
iniziative di sviluppo locale e dei progetti integrati di sviluppo urbano, nonché interventi di
supporto alla realizzazione di gemellaggi tra amministrazioni sviluppando ulteriormente
l'esperienza di "Agire POR".
Un secondo insieme di attività, quelle di assistenza tecnico-specialistica portate avanti dalle
amministrazioni centrali a favore delle regioni dell'obiettivo Convergenza, saranno gestite dal
Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) che avrà la funzione di Organismo Intermedio.
L'individuazione del Dipartimento della Funzione Pubblica quale Organismo Intermedio risponde
all'esigenza di integrare il supporto diretto alla programmazione comunitaria nella più vasta e
necessaria azione di rafforzamento delle amministrazioni pubbliche, che non può essere soddisfatta
solo per il tramite dei programmi comunitari.
Le azioni di assistenza tecnica che rientrano in questa seconda categoria riguarderanno azioni di
mainstreaming e attività di supporto riferite a policy ed ambiti settoriali che saranno definiti, sulla
base del confronto tra le esigenze espresse dalle Regioni, e le valutazioni delle Amministrazioni
centrali, in modo tale da assicurare la coerenza con il QSN e con gli altri Programmi Operativi che
danno attuazione alla strategia del QSN.
Queste attività per il rafforzamento della Pubblica Amministrazione saranno progettate e attuate
ispirandosi a due principi base:
- i progetti proposti dalle amministrazioni centrali dovranno essere il frutto di un
-
processo di concertazione con le Regioni e dovranno tener conto delle specifiche
esigenze di queste ultime, con un chiaro "orientamento alla domanda" che promana
dai territori;
il processo di condivisione, di cui al punto precedente, sarà sempre in progress, in
quanto sarà annualmente verificato ed aggiornato il quadro complessivo dei progetti,
per garantire flessibilità ed efficacia alle attività del Programma, in termini di
coerente attualità con le esigenze dei territori.
In pratica, riprendendo l'esperienza della programmazione del PON ATAS 2000-2006, l'Asse si
delinea come una matrice in cui le Amministrazioili centrali innestano - a supporto delle quattro
Regioni del170biettivo Convergenza - le competenze delle proprie policy settoriali necessarie al
conseguimento degli obiettivi dello sviluppo territoriale.
I1 Programma, quindi, sviluppa progetti con le Amministrazioni centrali in modo che queste, da un
lato, attivino "centri di competenza" a supporto dell'azione delle Regioni e degli EELL, e dall'altro
colgano le occasioni di razionalizzazione, crescita e rafforzamento delle nuove competenze di
indirizzo e coordinamento di cui sono responsabili.
Uno spazio privilegiato viene dedicato alle Amministrazioni centrali che possono fornire un
concreto contributo al conseguimento dell'innalzamento dei servizi essenziali (di cui al Par. 111.4
del QSN). Allo stesso tempo una specifica attenzione verrà dedicata a temi trasversali per le
politiche di sviluppo che richiedono la definizione o il rafforzamento di azioni di rete o di sistema
ovvero di sperimentazione di interventi pilota, come: lo sviluppo locale, l'internazionalizzazione o
la trasparenza amministrativa.
Nello schema che segue si riporta una sintesi della strategia complessiva del programma.
Assi e Obiettivi del Programma
Assi
Asse I: Azioni di supporto
all'attuazione della
programmazione unitaria
Asse 11: Azioni per il
rafforzamento delle
Pubbliche Amministrazioni
Obiettivi specifici
Ob. 1 : Assicurare i l coordinamento e
l'attuazione del QSN
Ob. 2: Assicurare un'adeguata
informazione e comunicazione delle
politiche di coesione
Ob. 3: Aumentare le informazioni
statistiche di base funzionali ad una
efficace programmazione
Ob. 4: Migliorare e rafforzare la
capacità della PA nel campo della
politica
Ob. 5: Conseguire più elevati
livelli di trasparenza
amministrativa nel campo della
politica regionale
Obiettivo globale
\
Rafforzare le
competenze tecniche e
di governo delle
amministrazioni e
degli enti attuatori, per
migliorare l'efficacia
2.
Valutazione
dell'analisi
socio-econornica
e
della
rispondenza della strategia rispetto ai bisogni identificati
E' opportuno sintetizzare qui gli elementi fondamentali dell'analisi socio-economica e di contesto
svolta nel PON GAT, non tanto per esprimere un giudizio sulla analisi stessa, quanto piuttosto per
evidenziare gli elementi di fondo rispetto ai quali, nel seguito del documento, formuleremo una
valutazione di pertinenzafrilevanza del Programma e di coerenza interna dello stesso.
L'analisi del contesto, svolta nella parte iniziale del Programma, è incentrata sui seguenti elementi:
a) le novità della programmazione 2007-201 3 rispetto alla programmazione 2000-2006.
Con riferimento all'analisi del QSN, gli elementi di novità del nuovo ciclo di
programmazione rispetto a quello in via di conclusione, sono individuati nella
impostazione monofondo, nella rilevanza della dimensione territoriale, nella unitarietà
della politica regionale, sia nazionale che comunitaria; si tratta di elementi differenti, che
tuttavia convergono verso la esigenza, ma al tempo stesso il problema, di garantire
integrazione tra i diversi livelli e tipologie di interventi, come condizione per garantire
unitarietà strategica e operativa.
La attuazione efficace del QSN richiede quindi innanzi tutto attenzione agli strumenti e alle
risorse per la integrazione: è questo il primo tema che viene assunto all'intemo del PON
"Governance e Assistenza Tecnica" (FESR);
b) il ruolo che la Pubblica Amministrazione può svolgere nelle politiche di sviluppo
regionale, con particolare riguardo alla gestione della conoscenza.
A questo proposito, si sottolinea come la Pubblica Amministrazione svolga un ruolo
cruciale, da un lato nel sistematizzare gli elementi di conoscenza locale prodotta dagli
attori che operano sul territorio, e dall'altro nel creare connessioni tra questa conoscenza ed
i centri di competenza dislocati lontano dai territori, ma ugualmente rilevanti ai fini della
impostazione e realizzazione di iniziative di sviluppo territoriale: in questo senso, la
cooperazione interistituzionale si presenta come condizione indispensabile per il successo
di queste politiche;
C) la rilevanza che servizi pubblici efficienti hanno nel sostenere i processi di sviluppo.
Se ne conclude che una politica di capacity building della Pubblica Amministrazione, in particolare
regionale e locale, riveste un'importanza determinante per il successo delle politiche di sviluppo
territoriale.
L'analisi riporta poi alcuni dati utili a segnalare come la situazione delle Regioni del Mezzogiorno,
ed in particolare delle Regioni dellYObiettivoConvergenza, si presenti in linea generale più critica
rispetto al resto delle Regioni italiane.
I dati riportati sono relativi a:
-
-
-
andamento del PIL per abitante;
tasso di occupazione;
evoluzione del tasso di occupazione dal 1995 al 2005;
tasso di occupazione regolare;
evoluzione del tasso di disoccupazione dal 1995 al 2005;
occupazione nella Pubblica Amministrazione regionale e locale (tassi per 1000
abitanti).
Ad eccezione di quest'ultimo, si tratta di dati che ben delineano la situazione di difficoltà delle
Regioni dell' Obiettivo Convergenza rispetto a dimensioni dello sviluppo economico, piuttosto che
focalizzare l'attenzione in specifico sull'operato della Pubblica Amministrazione.
Quest'ultima dimensione viene affrontata sotto diversi profili:
a) richiamando i risultati di una recente ricerca condotta dal Formez su "Buon governo locale
a favore delle imprese", dalla quale si evince come l'attenzione ai fattori di competitività
delle imprese, la presenza di politiche a favore di tali fattori di competitività e la presenza
di elementi di una politica per l'internazionalizzazione, siano in linea generale (fatte salve
alcune eccezioni) più carenti nelle Regioni dell'obiettivo Convergenza che nel resto
d'Italia;
b) richiamando l'esperienza dei PIT e delle ampie coalizioni partenariali costruite per la
concertazione ed attuazione della progettazione integrata;
C) richiamando gli esiti del rafforzamento istituzionale, così come documentati dagli obiettivi
e dagli indicatori relativi al meccanismo della premialità del 6% del Quadro Comunitario
di Sostegno (QCS).
Occorre in ogni caso notare come non siano disponibili, allo stato attuale, statistiche o ricerche
comparative che focalizzino l'attenzione sulle performances della Pubblica Amministrazione, sulle
capacità progettuali ovvero di cooperazione istituzionale, o ancora sulla dotazione di competenze
specialistiche nel sistema della Pubblica Amministrazione.
I sistemi di indicatori, che pure sono stati attivati in relazione alla attuazione del QCS, non
sembrano essere in grado di soddisfare tali esigenze conoscitive.
Per sostenere e monitorare l'attuazione del QCS 2000-2006,l'ISTAT ha stipulato una convenzione
con il DPS per costruire ed aggiornare una base dati di indicatori socio-economici regionali. Anche
tale base dati, che è probabilmente la più estesa ed orientata a fornire indicazioni sui fenomeni di
interesse del QCS, non contiene però informazioni utili ai fini dell'analisi di contesto sullo stato
della Pubblica Amministrazione nelle Regioni dell'obiettivo Convergenza. Tra le stesse variabili di
rottura che vengono monitorate, non ve ne è alcuna che faccia più o meno direttamente riferimento
alla capacità di intervento della PA.
Nel set degli indicatori, informazioni riferibili seppur indirettamente al tema della funzionalità della
PA, sono espresse solo con riferimento ad alcuni servizi pubblici, ed essi confermano in linea
generale, la precarietà della situazione nelle Regioni dell'obiettivo Convergenza. Si tratta di
indicatori che - con riferimento ai vari Assi del QCS - prendono in esame: la distribuzione
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La valutazione intermedia mette a fuoco una serie di criticità e di punti di forza circa l'attuazione
del PON ATAS 2000/2006 raggruppabili in tre aree:
1.
L'area delle risorse umane, professionali, delle competenze e delle metodoloaie in cui si
riconosce che l'assistenza tecnica ha consentito di sopperire alle carenze di organico delle
amministrazioni regionali attraverso l'apporto di personale qualificato e che le azioni di sistema
hanno consentito alle Regioni di migliorare la loro capacità di gestione dei fondi in termini
procedurali e finanziari, nonché di aumentare la disponibilità di conoscenze, metodologie e
strumenti in vari campi di intervento (per es. ambiente, energia, risorse naturali, sviluppo locale,
internazionalizzazione, pari opportunità). Questi esiti definiti anche nel PON GAT come "punti
di forza su cui puntare per una strategia volta al supporto e al rafforzamento della Pubblica
Amministrazione" presentano anche alcune importanti criticità, in parte segnalate dalla
valutazione intermedia e che il PON GAT riprende e sviluppa:
- difficoltà da parte delle Amministrazioni Regionali a internalizzare le risorse (per i
-
tempi, la localizzazione del personale rispetto al territori di provenienza, la difficoltà a
valorizzare le competenze);
carenze nelle competenze di progettazione da parte degli attori territoriali. Questa
criticità è al centro della strategia del PON GAT per cercare dei correttivi.
2. L'area relativa ai temi del coordinamento fra amministrazioni centrali e destinatari. Rientrano in
questa area le seguenti criticità:
- presenza di scollamenti fra le offerte di servizi e assistenza da parte delle
-
Amministrazioni Centrali e le domande (i fabbisogni, come sono definiti all'interno del
PON) delle Regioni e degli interlocutori territoriali. Questa distanza è rinvenibile anche
nei prodotti dei progetti (ricerche, volumi, studi, analisi settoriali, monitoraggi,
pubblicazioni) che non corrispondono pienamente ai fabbisogni regionali;
rigidità dell'offerta: le Amministrazioni Centrali non sempre riescono a modificare e
intervenire sulle offerte proposte sulla base dei segnali e delle richieste provenienti dalle
Regioni;
presenza di iniziative riconducibili ad obiettivi omogenei ma che vengono attuati a
livello regionale in modo frammentato, attraverso contatti fra le Amministrazioni
Centrali e le Direzioni regionali di competenza, sovente saltando l'apporto e il
contributo delle Autorità di Gestione.
3. L'area centrata sugli aspetti della comunicazione. A questo proposito, si richiama l'importanza,
già recepita dal Programmatore, di avviare forme di comunicazione del Programma
"Governance e Assistenza Tecnica" (FESR), a differenza di quanto avvenuto nel periodo di
programmazione 2000-2006. La valutazione intermedia, infatti, ha evidenziato la mancanza di
un piano di comunicazione dedicato al PON ATAS e la conseguente scarsa visibilità del
Programma.
3.2. Elementi di continuità e discontinuità presenti nel PON GAT 2007/2013
I1 PON "Governance e Assistenza Tecnica" (FESR) 200712013 formula alcune innovazioni che
segnano delle discontinuità rispetto alla programmazione precedente, a partire dalle osservazioni del
Rapporto di aggiornamento della valutazione intermedia e sulla base degli elementi di conoscenza
acquisiti nel confronto con le Amministrazioni centrali e regionali per la definizione del QCS. In
particolare ci sembra importante elencare i seguenti elementi di innovazione:
la ricerca di maggiore flessibilità e dinamicità, in particolare per alcune linee di attività del
PON;
la selettività come criterio da utilizzare nella scelta, per esempio, delle aree urbane che
beneficeranno del170biettivo Operativo 11.1 Supporto alla progettazione, dell'obiettivo
Operativo 11.3 Azioni di gemellaggio e dell'obiettivo Operativo 11.5 E. Ti.C.A. pubblica nel
Sud;
l'introduzione di maggiore attenzione allo sviluppo di pratiche di co-progettazione con le
Amministrazioni regionali b e r es. Obiettivo Operativo 11.5 E. T.I.C.A. pubblica nel Sud);
la spinta a individuare dispositivi organizzativi per far fronte alla difficoltà sperimentata nel
corso della precedente programmazione. A livello centrale questa innovazione si
concretizza, ad esempio, con la previsione di un Organismo Intermedio presso il
Dipartimento per la Funzione Pubblica con il compito di:
a) indirizzare e selezionare le offerte delle Amministrazioni centrali;
b) collegare e rendere queste offerte di assistenza tecnica più congruenti con le
domande delle Amministrazioni regionali;
C) monitorare l'andamento progressivo dell'azione di assistenza tecnica per
valutarne l'opportunità di rifinanziamento e le condizioni.
l'attivazione, all'interno dell'obiettivo Operativo 11.1 Supporto alla progettazione, di
"competenze rare" a supporto delle unità tecniche che operano sul posto, attivate e seguite
da una struttura tecnica di monitoraggio.
La tabella seguente riassume le relazioni tra gli elementi di criticità richiamati nel paragrafo
precedente e le discontinuità introdotte nel PON GAT.
1
Area di criticità
Risorse umane, professionali,
metodologie e strumenti
Coordinamento
Comunicazione
3.3.
Princi~alidiscontinuità e indicazioni nel PON GAT
] Ricerca di maggiore coordinamento fra domanda delle
Regioni e offerta delle Amministrazioni Centrali.
Dispositivi organizzativi pensati per favorire maggiore
scambio e integrazione fra conoscenze esterne e contesti
locali;
introduzione di elementi di flessibilità degli interventi;
ricerca di integrazione fra fonti di finanziamento e interventi.
Promozione di forme di comunicazione interna ed esterna più
( mirata.
L'impostazione del PON GAT e la "teoria" di fondo
!
I1 PON "Governance e Assistenza Tecnica" (FESR) è formulato, come detto, a partire:
a) dalla analisi del QSN e delle attività preparatorie che ne hanno preceduto ed accompagnato
la formulazione;
b) da elementi di valutazione in ordine alla attuazione del complesso dei Programmi del ciclo
2000-2006 e dalla attuazione più in particolare del PON ATAS, che abbiamo richiamato nei
paragrafi precedenti.
In secondo luogo, il PON è costruito avendo come riferimento, una "teoria dello sviluppo" che,
anche rafforzata dalla esperienza di politica regionale condotta nel ciclo 2000-2006, assume che la
PA abbia un ruolo di rilevante importanza sotto due profili:
- sotto il profilo di un ruolo di mediazione tra la conoscenza locale - centrale in tutti i processi
-
di sviluppo - e la conoscenza diffusa in sistemi più ampi; è l'azione della Pubblica
Amministrazione, si ritiene, a poter costituire il mediatore fondamentale tra questi due livelli
di conoscenza; in termini operativi, si tratta di costruire relazioni tra diversi livelli della
Amministrazione, ma anche tra diversi "luoghi" in cui siano disponibili le competenze
necessarie e disegnare percorsi di sviluppo;
inoltre, si assume, in coerenza con il QSN, che la qualità dei servizi di cui un territorio
dispone, sia fattore di inclusione e di coesione sociale e, quindi, di sviluppo.
E' in questo senso che l'azione per innalzare le capacità amministrative della Pubblica
Amministrazione è strategica per il successo delle politiche regionali di sviluppo.
Si tratta allora di valutare se il complesso di interventi previsto dal PON sia in grado, ed a quali
condizioni:
-
di favorire gli opportuni livelli di integrazione - tra interventi, politiche e attori - richiesti
dal nuovo ciclo di programmazione;
di aumentare la capacità della Pubblica Amministrazione di svolgere un ruolo di mediazione
tra differenti sistemi di conoscenza e di erogare servizi di qualità.
Si tratta di funzioni strategiche rispetto alla attuazione efficace non solo del QSN, ma del complesso
della politica regionale.
Inoltre, la lettura dei punti deboli nel passato ciclo di programmazione, rende evidenti una serie di
carenze nel funzionamento, potremo dire "ordinario" della Pubblica Amministrazione, in termini di
carenze di risorse professionali, di carenze nella capacità progettuale, di deficit di coordinamento tra
i diversi livelli istituzionali, di basso livello di trasparenza amministrativa, di insufficiente base
informativa e capacità comunicativa. Tutti punti deboli evidenziati anche dalla richiamata
valutazione intermedia del PON ATAS.
I1 PON si muove così tra le finalità che si pongono al livello più strategico, implicite nella "teoria
dello sviluppo" che lo sottende e che di fatto assumono un modello di Pubblica Amministrazione
innovativo, e finalità che si pongono invece al livello del miglioramento delle capacità gestionali
della Pubblica Amministrazione.
Da un lato il PON è concepito come strumento per l'attuazione dell'intero QSN, dall'altro come
strumento per realizzare la Priorità 10 del QSN stesso; è in qualche misura una duplice
finalizzazione che attraversa l'intero PON, talvolta esplicitamente tematizzata, talvolta invece
lasciata piuttosto sullo sfondo.
In ogni caso, questa impostazione del PON, che appare condivisibile e coerente con la lettura che
si è data del QSN, ha alcune conseguenze che devono essere gestite in sede di definizione degli
interventi:
-
-
3.4.
la distinzione tra Azione di sistema e Assistenza tecnica diviene piuttosto sfumata, nel senso
che occorrerà impostare azioni di Assistenza tecnica - quali quelle finanziabili dal FESR che si pongano però obiettivi non solo di risposta ad esigenze puntuali e circoscritte, ma che
siano strumentali all'elevamento complessivo delle capacità delle Pubblica
Amministrazione cui sono indirizzate; in particolare, non avrebbe grande senso una
assistenza tecnica che si limitasse a mettere a disposizione in maniera temporanea e
contingente, risorse professionali per le Amministrazioni, a fronte di loro carenze di
organico;
Azioni di sistema ed Assistenza tecnica si presentano come strumenti della medesima
politica di innalzamento delle capacità delle Pubbliche Amministrazioni, e devono, pertanto,
procedere in stretta integrazione;
le azioni di Assistenza tecnica, pur dovendo soddisfare la domanda delle singole Pubbliche
Amministrazioni, dovranno essere coerenti nel loro insieme con la strategia complessiva di
attuazione del QSN, e quindi rispondere non solo ad un criterio di adeguatezza alla
domanda formulata dalle amministrazioni, ma anche di coerenza con l'insieme delle azioni
che si metteranno in campo.
Analisi della coerenza interna
I1 PON è articolato in due Assi, che si possono far corrispondere in linea di massima, ai due ordini
di finalità generali indicati:
l'Asse I - Azioni di supporto alla programmazione; mira a garantire la funzione strategica di
coordinamento e di integrazione dei programmi
L'Asse I1 - Azioni per il rafforzamento delle PA; mira a rafforzare le capacità di programmazione
ed attuazione delle Regioni
L'Asse I si articola in 3 Obiettivi specifici e 6 Obiettivi Operativi, secondo uno schema che si può
così ricostruire:
r
Obiettivi specifici
Obiettivi Operativi
l'attuazione del QSN
(
Ob 2. Assicurare una adeguata informazione e
comunicazione
Ob 3. Aumentare le informazioni statistiche di
base
1
organizzativo all'attuazione del QSN
Obiettivo Operativo I.2 Valutazione del QSN
e del PON
Obiettivo Operativo I.3 Potenziamento del
Sistema nazionale di valutazione
Obiettivo Operativo I.4 Supporto alla
programmazione interregionale
Obiettivo Operativo 1.5 Informazione e
pubblicità del PON e del QSN
Obiettivo Operativo I.6 Miglioramento
dell'informazione statistica
Si tratta di un insieme di interventi che non investono direttamente le Regioni, ma si concretizzano
nella definizione e supporto al funzionamento di una serie di luoghi e di strumenti per la
integrazione e la gestione del QSN, ovvero in ricerche a carattere valutativo, o nello sviluppo di
sistemi informativi e basi di dati, o ancora nella predisposizione ed implementazione di Piani di
comunicazione. Interessante appare, ad esempio, la previsione di costituire una struttura tecnica di
supporto alla azione interregionale (Obiettivo Operativo I.4), a condizione che operi con modalità
tali da aumentare le competenze interne alle Amministrazioni, e non solo attraverso la realizzazione
di studi e ricerche "forniti dall'esterno" alle Amministrazioni regionali, ma piuttosto coinvolgendo
strutture e risorse interne alle Amministrazioni.
Così come la previsione di interventi significativi sui temi della valutazione e diffusione delle
informazioni è senz'altro coerente con la necessità di potenziare le risorse disponibili per
l'apprendimento da parte delle Amministrazioni.
L'insieme delle azioni si presenta coerente con la finalità generale di garantire coordinamento ed
integrazione alla attuazione del QSN.
In particolare, il tema della coerenza ed integrazione tra le diverse policv attivate dal QSN è
sicuramente il più problematico, ed è reso ancora più problematico dalla programmazione
monofondo prevista per questo ciclo; esso sembrerebbe richiedere un continuo confronto tra le
soluzioni per la governance dei Programmi Operativi previsti dalle singole Regioni.
La individuazione di sedi e strumenti di analisi, ricerca, valutazione e confronto tra i diversi modelli
di governance che le Regioni andranno definendo, potrebbe costituire un elemento da approfondire
nella definizione delle azioni e modalità di attuazione relative allYObiettivo1 dellYAsse.
L'Asse 11, si articola a sua volta in 2 Obiettivi specifici e 5 Obiettivi Operativi, le cui relazioni sono
ricostruibili in maniera meno immediata che nel caso dellYAsseI. Lo schema di riferimento può
essere il seguente.
1
-
Obiettivi specifici
Ob. 4. Migliorare e rafforzare la capacità
della Pubblica Amministrazione nel
campo della politica regionale
Obiettivi Operativi
Obiettivo Operativo Il. l . Supporto alla
progettazione
Obiettivo Operativo 11.2. Rete Ambientale
Obiettivo Operativo 11.3. Azioni di
gemellaggio
Obiettivo Operativo II. 4. Rafforzamento
delle strutture operative e delle
competenze nella Pubblica
Amministrazione
I
Ob. 5. Conseguire più elevati livelli di
trasparenza nel campo della politica
regionale.
Opeativo operativo 11.5. E.T.I.C.A. nel
S u d
I
Con riferimento al rapporto obiettivi specifici e Obiettivi Operativi, occorrerà meglio definire il
contributo di questi ultimi al conseguimento dell'obiettivo 4 "Migliorare e potenziare la capacità
della Pubblica Amministrazione nel campo della politica regionale", richiamato come uno degli
obiettivi fondamentali nel quadro programmatorio, ed in qualche modo a cavallo tra i due Assi,
avendo sia valenze strategiche di garanzia della integrazione e del coordinamento, sia valenze più
direttamente attuative.
In ogni caso, il disegno del Programma, nella sua articolazione in Assi-Obiettivi Specifici e
Obiettivi Operativi, appare sicuramente coerente con gli obiettivi di innalzamento delle capacità
della Pubblica Amministrazione regionale e locale.
E' piuttosto sul piano delle modalità attuative che si potranno o meno realizzare le condizioni per il
successo del Programma (vedi infra 5 6.1. e 6.2)
4. Valutazione della coerenza della strategia con le politiche
nazionali e regionali e con le linee guida strategiche
comunitarie
Sotto il profilo del rapporto e della coerenza con politiche ed interventi previsti in altri Programmi
Operativi, l'elemento di maggiore criticità pare essere costituito dalla presenza di più Programmi
finalizzati all'innalzamento delle capacità della Pubblica Amministrazione.
Abbiamo già notato come, al di là della necessaria differenziazione tra Azioni di sistema ed
Assistenza tecnica, si tratti tuttavia di azioni che concorrono a realizzare una medesima politica di
innalzamento delle capacità della PA; essa appare oggi affidata ad almeno 4 strumenti: il PON
"Governance e Assistenza Tecnica" (FESR), il PON Azioni di sistema FSE, il Programma riferito
al FAS - che dovrebbe prevedere anche interventi di Assistenza tecnica nelle Regioni del
Mezzogiorno ed il PON FSE per le Regioni Competitività.
I1 tema della coerenza in primo luogo, e della integrazione in secondo luogo, delle azioni previste
dai PON citati si pone in termini non eludibili.
Questo comporta, a nostro avviso, la necessità di definire "luoghi" organizzativi deputati a
mantenere l'unitarietà della politica di innalzamento delle capacità delle Amministrazioni.
Sotto un primo profilo, appare opportuno che si possano individuare le forme e le sedi per un
confronto continuo tra le Autorità di Gestione dei quattro PON, ma anche la progettazione
congiunta, con l'apporto indispensabile del DFP, ad esempio, dei criteri di valutazione dell'efficacia
e degli effetti delle azioni e parzialmente dei sistemi di monitoraggio, in maniera tale da recuperare
una visione unitaria della impostazione e della valutazione della politica di "capacis, building"
rivolta alla Pubblica Amministrazione.
Sotto un secondo vrofilo, forse anche più rilevante, è al livello delle Amministrazioni destinatarie
degli interventi - ed in primo luogo le amministrazioni regionali - che occorre garantire la coerenza
e unitarietà tra le diverse linee di azione attivate.
Sarebbe opportuno prevedere la costituzione, all'interno di ognuna delle Regioni Convergenza, di
quello che possiamo per comodità espositiva definire un "Comitato di regia per l'attuazione delle
politiche di innovazione amministrativa", che veda la presenza anche di funzioni di staff interne alle
Regioni, non direttamente impegnate nella attuazione del QSN - ci riferiamo ai Servizi
Organizzazione, Personale e Formazione - responsabile della elaborazione di un Piano di
innovazione da realizzare anche attraverso l'insieme delle azioni previste nei citati PON. I1 rischio è
infatti che si producano molteplici interventi, anche tutti di qualità e capaci di conseguire con
efficacia i risultati previsti, ma non in grado di realizzare una complessiva politica di innovazione
dell'Amministrazione, la quale richiederebbe un disegno organico ed una capacità di presidio
unitario.
In ogni caso, il PON GAT appare fortemente coerente, non solo con il QSN, e la citata Priorità 10,
ma con il complesso della politica di innalzamento delle capacità della Pubblica Amministrazione,
prevista, tra gli altri:
a) dal Documento Strategico Mezzogiorno, laddove a pag. 90, si afferma che
"Il ruolo del sistema istituzionale e amministrativo nelle Regioni del Mezzogiorno è ancora
molto importante ai fini dello sviluppo e di un maggior benessere sociale dei cittadini. L'
efficacia delle strategie di sviluppo e anche il senso di legalità (la certezza di vivere ed
operare in un contesto dove le regole sono chiare e le istituzioni vicine a quanti quelle regole
rispettano) dipende in grande parte dal funzionamento delle pubbliche amministrazioni. Le
criticità che interessano l'intero sistema istituzionale e amministrativo del Paese, nel
Mezzogiorno producono un effetto assai più grave che nel Centro-Nord [...lv;
b) dalle Linee guida della strategia comunitaria per il periodo 2007-201 3, laddove a pag. 29 e
seguenti, in un paragrafo dedicato alla capacità Amministrativa, si afferma che:
"A prescindere dalla gestione dei Fondi, la capacità amministrativa effettiva delle
Amministrazioni e dei servizi pubblici ("smart administration") è fondamentale per
promuovere la crescita economica e l'occupazione. [.......l Per i paesi e le regioni
dell'obiettivo "Convergenza", migliorare la produttività e la qualità del lavoro nel settore
pubblico - specialmente per quanto riguarda l'economia, I'occupazione, i servizi sociali,
l'istruzione, la sanità, l'ambiente e la giustizia - è fondamentale per portare avanti e
accelerare le riforme, incrementare la produttività e la crescita nell'economia globale e
promuovere la coesione socioterritoriale e lo sviluppo sostenibile.
Nell'ambito
dell'obiettivo "Convergenza", si invitano quindi gli Stati membri a potenziare le
amministrazioni e i servizi pubblici a livello nazionale, regionale e locale";
C) dalle indicazioni, infine, contenute nel Piano Italiano per l'Innovazione, la Crescita e
l'Occupazione (PICO) in attuazione della Strategia di Lisbona, laddove uno dei principali
provvedimenti previsti, riguarda il "miglioramento delle prestazioni della Pubblica
Amministrazione e un contenimento dei suoi costi".
5. Valutazione dei risultati attesi e degli impatti
La valutazione dei risultati attesi e degli impatti del PON "Governance e Assistenza Tecnica"
(FESR) deve tenere conto della specificità e delle peculiarità degli oggetti del Programma. Si tratta,
infatti, di aspetti e dimensioni immateriali relative al potenziamento delle competenze tecniche e di
governo della Pubblica Amministrazione. La valutazione dei risultati, accanto ad indicatori in grado
di misurare le effettive realizzazioni degli obiettivi del Programma, deve sforzarsi di tematizzare
anche come valutare i possibili cambiamenti - e la loro sostenibilità nel tempo - nelle pratiche e nei
funzionamenti della Pubblica Amministrazione. Questi cambiamenti, però, non sono sempre
misurabili in termini meramente oggettivi. L'innovazione del funzionamento della PA e delle
organizzazioni che producono servizi richiede un collegamento ad ipotesi più generali sul
funzionamento organizzativo, sulle variabili di contesto, territoriali, storiche, sociali. Misurare il
miglioramento dell'azione amministrativa richiede, pertanto, una strumentazione più fine, di lungo
periodo, in grado di scorgere segnali e indizi di cambiamento e10 di resistenze al cambiamento per
comprenderli e farli diventare essi stessi dei dati da utilizzare nei processi di trasformazione. In
questa direzione potrebbero andare le autovalutazioni previste, per es., nellYObiettivoOperativo 1.4.
Ciò nonostante il Programmatore ha fatto un interessante sforzo di traduzione dell'obiettivo globale
del PON GAT nei diversi Obiettivi Operativi che compongono il Programma, individuando per
ciascun asse degli indicatori di realizzazione fisica e degli indicatori di risultato. L'aspetto rilevante
consiste nell'aver ricercato e definito indicatori a partire dalle esperienze di valutazione e dagli
apprendimenti sviluppati nel corso della precedente programmazione ed attuazione del PON ATAS
2000-2006. Tale continuità sembra, pertanto, garantire la coerenza con il sistema di indicatori e la
"teoria" di fondo del Programma stesso, visto che come già rilevato (cfr. cap. 2 e 3), esiste una
stretta continuità fra le valutazioni del PON ATAS e il Programma "Governance e Assistenza
Tecnica" (FESR).
L'Obiettivi Operativo 11.4 e la costituzione dell'Organismo Intermedio in capo al Dipartimento
della Funzione Pubblica, più volte richiamata in questo documento (cfr. $1.2, $3.2 e $6.1, $6.2),
costituisce di per sé un interessante tentativo di innovazione delle pratiche di funzionamento della
PA. Come già evidenziato, infatti, l'ipotesi che sostiene l'attivazione del Dipartimento della
Funzione Pubblica come Organismo Intermedio è che possa costituire un luogo di mediazione fra le
istanze delle Amministrazioni regionali e le azioni delle Amministrazioni centrali, volte alla
realizzazione dei propri obiettivi di governo. La logica di fondo, rispondente anche alle valutazioni
del PON ATAS, è di finalizzare l'utilizzo di assistenza tecnica nel perseguire programmi e
interventi il più possibile integrati fra i bisogni regionali e l'offerta centrale. Ciò significa anche
intervenire su una logica di azione inscritta nel funzionamento delle pubbliche amministrazioni, che
"tradizionalmente" prevede, in un processo di policy, non tanto la costruzione progressiva di
obiettivi condivisi a fronte di problemi definiti dagli attori in gioco, ma la presentazione più o meno
unilaterale di una proposta e il successivo sforzo di correggerla cercando di tenere in conto delle
diverse osservazioni. I1 tentativo è, invece, quello di centrare la costruzione di accordi fra i soggetti
in campo nella fase ascendente di formulazione di una policy piuttosto che nella sua fase
discendente, più legata alla gestione della stessa.
Per queste ragioni può essere importante dedicare in fase di attuazione del Programma
un'akenzione specifica alla valutazione del processo di realizzazione, implementazione e gestione
dell'organismo Intermedio in quanto utile all'obiettivo globale del Programma. Sviluppare un
processo di conoscenza e di apprendimento da questa esperienza potrebbe dare indicazioni utili
anche per le valutazioni delle singole linee del Programma.
6. Valutazione dei sistemi di attuazione proposti
6. l
Valutazione dellJattuazionedelle linee del Programma
L'Obiettivo Operativo 11.1 presenta un intervento potenzialmente di grande impatto, sia sui diretti
destinatari, sia in termini di definizione di modelli di azione a elevata trasferibilità; si tratterà qui di
definire modalità opportune di individuazione e selezione dei casi da accompagnare, in ragione sia
della loro generalizzabilità, sia della possibilità effettiva di conseguire significativi risultati nel
singolo caso (in sostanza, occorrerà garantire la presenza di condizioni favorevoli al successo nei
casi oggetto dell'intervento).
Nella formulazione di questo Obiettivo si riscontra un elemento di grande interesse e,
contemporaneamente la presenza di un dubbio, anche in relazione a quanto espresso nell'obiettivo
Operativo 1.6 (Miglioramento dell'informazione statistica). L'elemento di interesse risiede
nell'obiettivo dichiarato di "migliorare la capacità delle PA di individuare le esigenze prioritarie dei
territori e le attività da intraprendere in risposta a tali esigenze". Si mette al centro la necessità di
individuare, formulare e definire problemi trattabili e condivisi fra i soggetti interessati ad una
determinata posta in gioco. Questo obiettivo è assolutamente condivisibile e riteniamo che l'offerta
di finanziamenti non sempre faciliti il processo di ricerca di "problemi in cerca di soluzioni",
favorendo al contrario il flusso di "so1uzioni in cerca di problemi". I1 che non è di per sé negativo,
ma rischia di attivare pratiche non sempre trasparenti per un utilizzo di risorse un po' fine a se
stesso. I1 punto meritevole di attenzione, riguarda le modalità individuate in questo Obiettivo e
nell'obiettivo Operativo 1.6 per favorire progetti che partano da problemi definiti e condivisi. Infatti
l'obiettivo Operativo Il. l promuove forme di selezione e competizione sulla qualità dei progetti
attraverso l'apertura a centri esterni di competenza nazionale, mentre l'obiettivo Operativo 1.6
mette a disposizione informazioni statistiche sempre più raffinate ed elaborate, funzionali ad "una
corretta definizione e valutazione delle politiche di sviluppo". Questo Obiettivo riprende e rinforza
i risultati raggiunti con la precedente programmazione 2000-2006 che è riuscita a colmare un vuoto
consistente circa la raccolta di dati e informazioni da parte delle Amministrazioni regionali su
diversi aspetti socio-economici. I1 dispiegarsi di questo Obiettivo non dovrà, però, sottovalutare
l'importanza del supporto più diretto, anche in termini di competenze e metodologie, per
l'attivazione di processi di individuazione di problemi e il loro accompagnamento nel tempo. Non è
infatti sufficiente disporre di statistiche sofisticate e molto prossime al territorio per far si che i dati
siano utilizzati per orientare le azioni sulla base dei problemi che si decide di affrontare e trattare.
Così come l'introduzione di forme di selettività e competizione può essere vanificata rispetto
all'obiettivo di accrescere la qualità dei progetti introducendo comportamenti opportunistici e di
pressione volti ad ottenere a tutti i costi porzioni dei finanziamenti.
L' Obiettivo Operativo 11.5 presenta anch'essa elementi di grande interesse, configurando un
terreno di intervento relativamente innovativo. Essa presenta però anche, a nostro avviso, una
potenziale contraddizione con altri interventi (con quelli ad esempio intesi ad elevare la capacità
progettuale). Contraddizione che può essere descritta nei seguenti termini:
-
la necessaria trasparenza viene conseguita attraverso la reingegnerizzazione dei processi e
la riduzione degli spazi di discrezionalità;
d'altra parte, tuttavia, l'elevamento della capacità di intervento della Pubblica
Amministrazione, richiede la capacità di selezionare, scegliere, formulare delle opzioni,
assumere responsabilità che sono - in senso lato - esercizio di discrezionalità.
Questa contraddizione potrebbe essere superata se l'azione preliminare di progettazione esecutiva
venisse effettivamente realizzata insieme alle Regioni secondo "una logica di coprogettazione" già
prevista; anche se il rischio reale è che, in situazioni caratterizzate da forte incertezza ed in presenza
di forti pregiudizi, la fase di coprogettazione preliminare alla individuazione dei processi su cui
intervenire, si trasformi in sostituzione di un potere decisionale e non in strumento per prendere
decisioni più condivise e congruenti con i problemi in campo.
Si tratta forse anche di distinguere tra la discrezionalità necessaria ai fini della progettazione delle
azioni, e la discrezionalità che si presenta come arbitrio: il punto è forse lavorare ad aumentare la
trasparenza dei processi decisionali, rendendo evidenti in ogni caso i criteri di scelta, le procedure
seguite, i luoghi della decisione ed i margini di discrezionalità utili nelle diverse situazioni.
L'intervento dovrebbe forse concentrarsi maggiormente sulla trasparenza dei processi e dei criteri e quindi sulla possibilità di "chiedere conto" delle scelte operate - che non sulla riduzione della
discrezionalità.
Con riferimento allYObiettivoOperativo 11.3 si può osservare che i processi di "trasferimento" delle
buone pratiche - che siano soluzioni attuative, procedure, o modelli più complessivi di intervento non sono mai semplice trasferimento, ma sempre in qualche misura "traduzione", adattamento; può
forse essere opportuno prevedere tra gli attori del gemellaggio anche risorse professionali "terze",
con ruoli di mediatori e traduttori, che possano cioè consentire l'innesto delle soluzioni in contesti
comunque differenti, che richiedono necessariamente un adattamento - vuoi delle pratiche
"trasferite" vuoi dei contesti organizzativi "riceventi" - ed una conseguente azione di
accompagnamento. Ciò richiede in qualche misura anche un cambiamento linguistico per ridurre il
rischio di rappresentare modi di comunicazione e trasferimenti ad una via, con il rischio di
vanificare esperienze che potrebbero essere di per sé interessanti fonti di apprendimento. Questa
logica sembrerebbe riprendere l'esperienza che anche la valutazione intermedia criticava circa
l'assistenza tecnica: qui non si tratta di persone che si inseriscono all'interno di organizzazioni per
coprire carenze e apportare expertise specifiche, ma di progetti ed esperienze che dovrebbero calarsi
in contesti e sottosistemi organizzativi che non possiamo pensare come dei contenitori passivi.
Forse l'accezione di gemellaggio con un soggetto Destinatario ed un soggetto Offerente potrebbe
essere sostenuta in campi di politiche ed interventi relativamente settoriali, ad alto contenuto
tecnico-scientifico, in cui le persone che costituiscono il Destinatario e l'offerente si riconoscano in
una medesima comunità di pratiche e quindi, potenzialmente, interessati allo scambio. Per esempio,
nel campo ambientale, della ricerca, dell'energia, può essere più facile trasferire strurnentazioni e10
metodologie scientifiche per la rilevazione di fenomeni e lo studio della realtà.
L'Obiettivo Operativo 11.4 introduce un forte elemento di discontinuità rispetto a quanto
sperimentato nel precedente periodo di programmazione 2000-2006. L'ipotesi è di introdurre un
Organismo Intermedio (nello specifico il Dipartimento della Funzione Pubblica - DFP) in grado di
svolgere una funzione di interlocuzione da un lato con le Amministrazioni Centrali per meglio
orientare le loro proposte di offerta di servizi, dall'altro con le Amministrazioni Regionali per
raccogliere, orientare ed elaborare la loro domanda (cfr. 5 1.2, $6.2).
Questo Obiettivo Operativo, presenta specifiche modalità attuative che richiederanno non solo la
progettazione attenta delle regole e procedure per la messa in opera, ma anche un processo di
esplicitazione delle ipotesi e del contesto nel quale tale Organismo andrà ad operare. In particolare,
potrebbe essere utile definire percorsi di definizione dei fabbisogni e progettazione degli interventi
specifici - che troveranno collocazione nel Piano di rafforzamento predisposto dalle
Amministrazioni Centrali - che prevedano la partecipazione delle Amministrazioni Regionali, in
interlocuzione con le Amministrazioni Centrali; l'efficacia dell'Obiettivo 11.4 appare legata alla
attivazione di modalità di "progettazione partecipata" e di costruzione di strumenti per la
governance e il monitoraggio dei singoli Piani di rafforzamento. Inoltre richiede una valutazione
attenta: delle possibilità, in termini di vincoli e risorse, per il DFP di sostenere in maniera
innovativa e creativa tale ruolo di snodo fra offerta e domanda, nonché di quale relazione attivare
fra il Programmatore e il destinatario.
6.2.
Valutazione dei dispositivi per l'attuazione
Nel PON GAT sono indicate le Autorità e gli Organismi per l'attuazione del Programma. Per ogni
Autorità ed Organismo, come anche da Regolamento comunitario, sono indicate le responsabilità, le
funzioni e la composizione. Dal punto di vista amministrativo la valutazione e pertanto positiva.
Meno svilupppata all'intemo del Programma è, invece, l'attenzione verso gli aspetti di carattere più
processuale e manageriale in grado di sostenere l'azione di tali dispositivi organizzativi. Le
interlocuzioni con il Programmatore e con alcuni destinatari di interventi del precedente PON
ATAS 2000-2006 realizzate nel corso di questa valutazione, hanno messo in luce l'importanza di
questi elementi accanto a quelli puramente gestionali, per il buon funzionamento del Programma. E'
emersa, infatti, la centralità della presenza di un "referente", qualcuno che abbia la legittimità per
svolgere una funzione di facilitazione, sostegno, collegamento fra chi ha la responsabilità del
Programma (Autorità di gestione del PON e Autorità di gestione dei POR), i beneficiari delle
diverse misure (le Amministrazioni centrali) e i destinatari delle stesse (referenti politici e tecnici
degli assessorati coinvolti nelle diverse misure, nonché i responsabili di agenzie esterne regionali se
coinvolte, ecc.). L'esperienza dimostra, inoltre, che il Comitato di sorveglianza che ha la funzione
di accertare l'efficacia e la qualità dell'attuazione del Programma Operativo richiede una
"manutenzione" continua nella preparazione, raccolta, coordinamento fra i diversi attori coinvolti,
prima e dopo le riunioni ufficiali per poter svolgere quella funzione di ricomposizione delle diverse
rappresentazioni che le singole Pubbliche Amministrazioni sviluppano attorno ad un determinato
aspetto di contenuto o di processo. Si tratta di competenze e dimensioni spesso sottovalutate nei
regolamenti ma essenziali per il buon funzionamento di questi dispositivi organizzativi funzionali a:
- coordinare gli attori;
- ricomporre i processi di lavoro, i prodotti realizzati e le rappresentazioni che singolarmente
ciascuno soggetto si costruisce nella lettura ed interpretazione delle proprie ed altrui attività e
del sistema di relazioni nel quale agisce.
Ci preme, infine, dedicare un approfondimento specifico alla costituzione dell'organismo
Intermedio. Non solo perché rispetto a questo delicato passaggio il Programmatore ha sviluppato
una domanda specifica al valutatore, ma soprattutto perché, come abbiamo già avuto modo di dire
nel corso del Rapporto (cfr. 9 1.2, $3.2, 95 96. l), l'Organismo Intermedio costituisce un interessante
tentativo di ricondurre l'Assistenza tecnica all'interno di una più complessiva politica di
innovazione organizzativa.
Rispetto a quanto raccolto finora attraverso l'analisi dei documenti e le interlocuzioni con i referenti
delle Amministrazioni centrali e regionali ci sembra utile sottolineare al Programmatore i seguenti
aspetti:
- presenza di percezioni e valutazioni differenziate e parziali rispetto alle ipotesi dichiarate
nel PON GAT sull'attivazione dell'Organismo tecnico. Ciascuna Amministrazione centrale
sembrerebbe aver sviluppato una propria valutazione e rappresentazione del passaggio dalla
precedente programmazione al nuovo PON. Sovente tali rappresentazioni sono orientate più
a preoccupazioni e ad aspetti di carattere gestionale che mettono in ombra il punto di vista
più complessivo degli obiettivi del Programma nel sostenere capaciiy building nella
Pubblica Amministrazione. Effetto che si produce in quanto tali rappresentazioni sono frutto
di valutazione centrate prevalentemente sulla propria collocazione istituzionale, sui prodotti
realizzati all'interno della politica di riferimento, sul sistema di relazioni che ciascuna
Amministrazione Centrale ha con i suoi referenti regionali;
- assenza di luoghi e momenti di ricomposizione di queste valutazioni parziali e differenti.
Le riunioni del Comitato di sorveglianza non riescono a svolgere questa funzione, essendo
più dei momenti di ratifica di decisioni e non tanto di costruzione di decisioni;
- l'effetto congiunto di questi due aspetti sembra quello di alimentare la percezione di
distanza che ciascun attore sviluppa nei confronti degli obiettivi di programmazione con
conseguente rafforzamento delle proprie idee e rappresentazioni.
L'Organismo Intermedio, pertanto, potrebbe giocare un ruolo nell'affrontare queste criticità. Questo
presuppone, a nostro avviso, un'attenzione specifica non solo ad aspetti gestionali per l'attuazione
dell'Obiettivo Operativo 11.4, ma soprattutto nell'assumere e nel trattare i problemi legati al
coordinamento, al collocare le singole azioni dei soggetti Beneficiari e Destinatari del Programma,
all'interno di un sistema di vincoli e risorse più ampio e complesso. Per questo sembra importante,
nel progettare il funzionamento dell'organismo Intermedio, prestare attenzione a due aspetti:
a) il senso dell'Organismo Intermedio e la scelta del Dipartimento della Funzione Pubblica come
soggetto Beneficiario. Questo significa in particolare:
- raccogliere i problemi percepiti dalle Amministrazioni centrali per valutare se e in che
misura l'organismo Intermedio può trattarli, gestirli oppure non essere in grado di farlo;
- valorizzare le risorse che il DFP può mettere in campo nel rivestire il suo ruolo istituzionale
(valutazioni sulle carenze di organico delle Amministrazioni per l'attuazione di Assistenza
tecnica che non sia sostitutiva), coordinamento fra Azioni di sistema previste dal FSE e
Assistenza tecnica del FESR;
- attivare una stretta collaborazione fra DPS e DFP.
b) Sulla base del punto precedente, costruire un sistema di regole trasparenti, condivise per facilitare
e rendere efficaci lo strumento del Piano di rafforzamento. I Piani di Rafforzamento,
coerentemente con la impostazione del PON "Governance e Assistenza Tecnica" (FESR),
dovrebbero essere lo strumento per poter garantire:
a) la priorità della domanda di Assistenza Tecnica espressa dalle Regioni, a fronte della
"offerta" espressa dalla Amministrazioni Centrali;
b) l'adeguatezza delle azioni proposte dalle Amministrazioni centrali alle esigenze espresse
ovvero latenti delle Regioni;
C) la coerenza del complesso dei progetti attivati con le linee di riforma della Pubblica
Amministrazione:
d) la capacità delle azioni di Assistenza Tecnica di concorrere ad elevare il livello complessivo
delle competenze della AARR e delle AACC - dando attuazione alla Priorità 10 del QSN senza che si concretizzino in fornitura di risorse professionali sostitutive.
Si tratta, pertanto, di concepire un processo di definizione dei Piani di rafforzamento, che sia in
primo luogo un processo di mediazione, tra le istanze - spesso non ancora compiutamente espresse
- delle Regioni e le possibilità di intervento delle Amministrazioni centrali.
Questa impostazione, esclude che il meccanismo del "bando" possa essere efficace, poiché esso
presuppone, in qualche misura, una attività di progettazione da parte delle Amministrazioni centrali,
che verrà poi valutata da un qualche organismo incaricato di svolgere la selezione. Ci sembra più
opportuno, invece, suggerire una procedura il più possibile di co-progettazione, di mediazione tra le
esigenze delle Amministrazioni regionali e le competenze delle Amministrazioni centrali.
7. 11 Valore Aggiunto Comunitario del Programma
I1 Valore Aggiunto Comunitario (VAC) del Programma può essere valutato, secondo anche quanto
indicato nei documenti ufficiali', avendo come riferimento tre dimensioni:
-
i risultati e gli effetti perseguiti, vuoi in termini di coesione economica e sociale, vuoi in
termini di realizzazione di priorità comunitarie;
la dimensione finanziaria, in particolare con riferimento alla addizionalità e all'effetto leva
che ne può derivare;
la dimensione del metodo, vuoi con riferimento alle modalità di progettazione,
implementazione, valutazione del programma; vuoi con riferimento alla costruzione di reti
di interscarnbio di metodi ed esperienze.
Occorre preliminarmente notare come la valutazione del Valore Aggiunto del Programma presenti
una sua specificità, relativa alla duplice natura, già segnalata, del PON GAT stesso:
a) da un lato, strumento per favorire ed accompagnare la realizzazione del QSN nelle Regioni
Obiettivo Convergenza;
b) dall'altro, strumento per realizzare, almeno in certa misura, la priorità 10 del QSN stesso,
sempre nell'arnbito delle Regioni Convergenza, relativa alla "Governance, capacità
istituzionali e mercati concorrenziali".
In questo senso, il Valore Aggiunto Comunitario del Programma è in parte inscindibile dal Valore
Aggiunto Comunitario del QSN stesso ed una valutazione più mirata potrà essere fatta durante le
valutazioni in corso di attuazione del Programma stesso.
I
Cfr.(( Orientations indicatives sur les methodes d'evaluation - Evaluation ex-ante. Document de travail n. I - agosto
2006)~pag. 6, ripreso in (( Indicazioni per la redazione del rapporto di valutazione ex-unte dei programmi operativi
s.
il.
2007-2013 )) Novembre 2006, wwii: c l ~ ~n~c?/;.coi*.
In ogni caso, è possibile formulare alcune osservazioni sul Valore Aggiunto del Programma in
quanto tale, mettendo in luce quelle che sembrano essere delle dimensioni significative del
Programma, sulla base del loro livello di sperimentazione e di innovazione. I1 PON GAT si candida
ad essere uno strumento di programmazione di particolare interesse in quanto introduce nella
programmazione e nelle modalità di gestione tre concetti fondamentali. I1 PON GAT, infatti:
1. ribadisce l'importanza dell'aggiuntività delle risorse a valere sul Programma rispetto alle
risorse ordinarie della politica regionale;
2. mira a introdurre il concetto di unitarietà degli interventi di assistenza tecnica in diversi
settori di policy a fronte della frammentazione nell'attuazione di politiche simili già
sperimentata nel precedente periodo di programmazione;
3. inserisce potenziali elementi di trasparenza a diversi livelli: nella definizione delle priorità
attraverso forme di concertazione fra Amministrazioni centrali e regionali e nel momento
dell'affidamento delle attività con l'obiettivo di rendere questo delicato e decisivo
meccanismo più aperto al mercato.
Di seguito si provano a declinare questi principi che caratterizzano in senso innovativo il PON
GAT nelle dimensioni di valutazione del Valore Aggiunto Comunitario descritte all'inizio di questo
paragrafo.
7.1
Valore Aggiunto con riferimento alla coesione economica e sociale ed alla
realizzazione delle priorità comunitarie
L'analisi compiuta nel capitolo 1 del Programma Operativo, segnala come permangano elementi di
criticità che condizionano l'efficacia delle politiche di sviluppo regionale.
Tali elementi sono richiamati (si veda l'analisi SWOT) nei seguenti punti:
-
carenze delle strutture amministrative;
difficoltà nella costruzione della governance multilivello;
carenze nella capacità di programmazione;
basso livello di trasparenza amministrativa;
insufficiente base informativa e conoscenza dei processi di sviluppo.
I1 Programma intende operare perché tali carenze possano essere viste, riconosciute e gestite dagli
attori coinvolti ai diversi livelli, sia attraverso le modalità di programmazione che attraverso
l'utilizzo della strumentazione dellYAssistenzaTecnica. L'aspetto innovativo e sfidante nella
costruzione del Programma sta proprio nel tentativo di trovare strategie in grado di:
-
mettere in luce le problematiche delineate nell'analisi SWOT su cui si è diffusamente
discusso e argomentato (cfr. le valutazioni del PON ATAS 2000-2006, nonché le criticità
riportate nel QSN rispetto al precedente periodo di programmazione dei fondi comunitari).
La sensibilizzazione su questi aspetti critici costituisce un primo passo per poter utilizzare le
risorse provenienti dai programmi operativi in generale, e dal PON GAT in particolare, in
modo non semplicemente sostitutivo, ma congruente con le potenzialità di tenuta e
-
-
coinvolgimento delle Amministrazioni coinvolte. Ma la sensibilizzazione, il sapere come
sono andate le cose, non sono sufficienti per innescare processi di cambiamento verso una
direzione come quella auspicata;
far riconoscere agli attori e ai soggetti principalmente coinvolti (le Amministrazioni
centrali responsabili dei Progetti operativi e le Amministrazioni regionali in quanto fruitori
di tali interventi) le conseguenze che queste criticità portano con sé, sia rispetto all'efficacia
del Programma, che alle possibilità di crescita delle Amministrazioni. In questa direzione,
per esempio, si muove la gestione dell'Ob. 11.4 laddove si sollecitano le Amministrazioni
Centrali a definire prioritariarnente un proprio Piano di riordino delle strutture interne
dedicate alla gestione dei fondi provenienti dalle risorse comunitarie;
gestire e trattare tali criticità attraverso un sistema di regole che punti ad una "credibilità
del sistema di governance, dei suoi livelli di coordinamento, dei sistemi di regole, esplicite
o implicite" (cfr. QSN, 11.1, pag. 5 1). Questa rappresenta una parte rilevante del PON GAT
come ampiamente è già stato descritto nel documento di valutazione.
In tal modo:
i) da un lato si opera una scelta di selezione delle priorità e di concentrazione delle risorse
sugli elementi critici di maggiore impatto. I1 PON GAT, per esempio, nell'articolazione
degli obiettivi e delle azioni, pone particolare attenzione alle criticità legate alle carenze
delle strutture amministrative, alla difficoltà a costruire una governance multilivello
attraverso, per esempio, la costruzione di un interessante meccanismo di gestione
dell'obiettivo Operativo 11.4.
dall'altro si favorisce il miglioramento delle capacità progettuali ed attuative della
ii)
Pubblica Amministrazione - si vedano a questo proposito gli indicatori individuati per
valutare la realizzazione fisica ed i risultati - vuoi centrale che locale, consentendo, per
questa via, la più efficace realizzazione delle politiche di sviluppo regionale (in sostanza si
opera su leve determinanti per l'elevamento della coesione sociale ed economica delle
Regioni Convergenza).
Inoltre, il Programma opera per promuovere la capacità di analisi, progettazione e decisione della
Pubblica Amministrazione, nel quadro della realizzazione delle politiche di sviluppo regionale
attraverso, per esempio, l'Obiettivo operativo 1.6 "Miglioramento dell'informazione statistica".
7.2
Valore aggiunto finanziario e d "effetto leva"
L'innalzamento delle capacità amministrative è oggetto di interventi della politica ordinaria almeno
a partire dall'inizio degli anni '90, quando in Italia ha preso compiutamente forma una politica di
innovazione amministrativa.
Intemalizzazione delle competenze, addizionalita delle politiche comunitarie rispetto a quelle
ordinarie ed incremento del valore assoluto delle risorse disponibili nel PON GAT attraverso il
meccanismo del cofinanziamento sono le tre direttrici sulle quale si potrà valutare il Valore
Aggiunto Comunitario dal punto di vista finanziario e dell'effetto leva.
Le azioni previste dal Programma si pongono da un lato in sintonia con gli orientamenti e gli
strumenti della politica ordinaria - in questo senso la individuazione del DFP come Organismo
Intermedio per la realizzazione di alcuni obiettivi specifici dellYAsseI1 intende proprio favorire tale
integrazione - ma dall'altro si concentra espressamente sulle condizioni e risorse che possono
migliorare le capacità di dare attuazione alle politiche regionali e favorire, quindi, un efficace
utilizzo delle risorse comunitarie a questo dedicate, assumendo il tema della addizionalità
dell'intervento finanziato.
Questo è un punto centrale del PON GAT, sul quale si sta formulando attraverso incontri con le
Amministrazioni Centrali e Regionali da parte degli organismi responsabili e di gestione del
Programma un insieme di regole condiviso che metta al centro il tema della addizionalità delle
risorse comunitarie. Le Amministrazioni centrali, per esempio, saranno chiamate prima di tutto a
definire un proprio Programma di riordino e internalizzazione delle risorse interne con cui
intendono affrontare e gestire i progetti a valere sulle risorse comunitarie, in linea con quanto
previsto per il processo di attuazione del QSN (cfr. cap. VI.1.3 del QSN). I1 Dipartimento per la
Funzione Pubblica, in quanto Organismo Intermedio del170biettivo Operativo. 11.4, chiederà a tutte
le Amministrazioni centrali di predisporre un documento che definisca le funzioni e le
responsabilità con le quali queste intendono utilizzare e gestire le risorse provenienti dal PON GAT.
Le AACC sono pertanto chiamate a chiarire in un documento che ha valore formale il loro ruolo
dentro le politiche regionali e il rapporto fra le politiche aggiuntive e le politiche ordinarie.
Puntando a realizzare e a favorire la internalizzazione di competenze nella PA, si mira a consentire
anche in futuro una maggiore capacità delle PA di realizzare politiche regionali, ed un minor
ricorso, a parità di condizioni, alla acquisizione di risorse professionali dall'esterno.
Sotto il profilo finanziario, pertanto, si può ritenere che, non solo il Programma, come è ovvio,
muove una quota di risorse maggiore di quella messa a disposizione dal FESR, in virtù del
meccanismo del co-finanziamento, ma dovrebbe consentire di migliorare la efficacia e la efficienza
della spesa delle risorse comunitarie nelle Regioni Convergenza.
7.3
Valore aggiunto relativo al metodo dei Fondi Strutturali ed agli scambi di
esperienze e costruzione di reti
Sotto il profilo della diffusione e messa in rete di metodi ed esperienze, il Programma presenta
diversi profili rilevanti e che andranno attentamente monitorati proprio per il loro grado di
sperimentalità:
i)
in primo luogo è costruito con il metodo della concertazione, in particolare tra
Amministrazioni Centrali ed Amministrazioni Regionali. L'obiettivo che si intende
raggiungere, e che potrà essere oggetto di valutazione successiva, è quello di ridurre la
frammentazione e il moltiplicarsi di interventi su azioni di policy simili, introducendo
elementi di governo e di unitarietà dell'azione. In questa direzione, per esempio, la
concertazione fra Amministrazioni Centrali titolari di Progetti operativi e le
Amministrazioni regionali delle Regioni Convergenza avviene per quanto riguarda
l'obiettivo Operativo 11.4 in specifici Tavoli di policy che il Dipartimento per la
funzione pubblica in qualità di Organismo intermedio, insieme al DPS sta mettendo a
punto con l'obiettivo di costruire una progettazione unitaria tenendo conto delle richieste
regionali e delle proposte progettuali delle Amministrazioni centrali;
ii)
in secondo luogo, una delle Linee di azione è esplicitamente finalizzata a costruire
gemellaggi tra le Amministrazioni, scambi di esperienze e messa in rete di buone
pratiche;
iii)
in terzo luogo, i meccanismi attuativi favoriscono la cooperazione interistituzionale, sia
su di un piano "orizzontale" nel rapporto stretto che occorrerà costruire tra DPS e DFP;
sia su di un piano "verticale", poiché la realizzazione dellYObiettivoOperativo 11.4 - il
più consistente in termini di dotazione finanziaria - prevede la costruzione di progetti
condivisi di messa in rete di competenze tra le Amministrazioni Centrali titolari delle
differenti policy e le Amministrazioni Regionali che su tali policy sono impegnate, sia
sul versante della realizzazione di interventi nell'ambito dei propri PO, sia
nell'elevamento delle proprie capacità di progettazione ed attuazione.
8. Sintesi del processo di valutazione ex ante e dei principali
risultati raggiunti
I1 processo di valutazione ex ante che ha portato alla realizzazione di questo rapporto può essere
sintetizzato nei seguenti passaggi:
- Bando per la selezione del Valutatore (febbraio 2007) attraverso una Commissione per
individuare due professionisti sulla base di una proposta metodologica e di contenuto per
l'attuazione della valutazione ex ante;
- Esplicitazione delle domande di valutazione fra Programmatore e Valutatore a partire dalle
"Indicazioni per la redazione del rapporto di valutazione ex ante dei Programmi Operativi
2007-2013", a cura del DPS sulla base del rapporto della commissione3;
- Analisi dei documenti principali per la valutazione ex ante, in particolare:
o QSN;
o PON Governance e Assistenza Tecnica (FESR) 2007120 13;
o Altri Programmi operativi che, attraverso Azioni di sistema o di assistenza tecnica
concorrono a realizzare una medesima politica di innalzamento delle capacità della
Pubblica Amministrazione (cfr. $ 4);
o Valutazione intermedia PON ATAS 2000-2006;
o Raccolta di progetti operativi a titolarità delle Amministrazioni centrali, a cura del
DPS;
- Incontri con il Programmatore per orientare le domande di valutazione, le analisi e i riscontri
che il Valutatore progressivamente metteva a fuoco nel corso del lavoro; condivisione su
quali interlocutori esterni (Amministrazioni Centrali, Regionali, DFP) fare degli
approfondimenti attraverso interviste. In particolare, sono state finora realizzati i seguenti
incontri:
o UVAL;
3
Commission européenne (2006) : Nouvelle période de programmation 2007-2013, Orientations indicatives sur les
méthodes d'évaluation : évaluation ex ante, Document de travail No. 1.
o Amministrazioni centrali titolari di Progetti operativi nella programmazione
precedente (Pari Opportunità, Politiche comunitarie, Ministero commercio
internazionale, Ministero Affari Esteri, Ministero dell' Ambiente);
o Autorità di Gestione delle Regioni dell'obiettivo Convergenza (in particolare
Calabria e Puglia).
I valutatori, pur essendo stati selezionati indipendentemente l'uno dall'altro, hanno lavorato
attraverso un confronto reciproco, la condivisione di ipotesi, strumenti e hanno elaborato
congiuntamente i prodotti di valutazione.
Le domande di valutazione, in particolare, hanno riguardato due aspetti:
1. Analisi della coerenza interna e rispetto al QSN del PON "Governance e Assistenza
Tecnica (FESR);
2. approfondimento specifico rispetto alla fattibilità di attivazione del DFP come
Organismo Intermedio a gestione di alcuni Obiettivi Operativi dell'Asse 11.
Per quanto riguarda la qualità delle interazioni con il Programmatore, si segnala una buona
disponibilità allo scambio e la ricerca di interazioni con il Valutatore in più occasioni formali (per
es. CIA, incontri con DFP per l'attivazione dell'organismo Intermedio) ed informali (riunioni di
lavoro con i responsabili e i referenti operativi dell'AdG), nonché un contributo attivo nella
individuazione dei referenti esterni da coinvolgere nel processo di valutazione. Questo processo di
scambio continuo ha facilitato l'acquisizione delle principali valutazioni all'interno del Programma.
In particolare, si ricorda che il Programma ha tenuto conto della valutazione ex ante sia nel
sostenere l'importanza di un'integrazione fra le azioni di Assistenza Tecnica indipendentemente
dalle fonti di finanziamento (FSE o FESR), nel cercare tutte le strade per ridurre il rischio che
l'assistenza tecnica si configuri come sostitutiva di carenze organiche e strutturali nella Pubblica
Amministrazione, nonché nella definizione dei seguenti Obiettivi Operativi:
1. rispetto all'Obiettivo Operativo 1.4 "Supporto tecnico alla programmazione
interregionale", il Valutatore ha ritenuto interessante la previsione di costituire una
struttura tecnica di supporto all'azione interregionale, considerando opportuno, tuttavia,
che tale struttura operi con modalità tali da aumentare le competenze interne alle
Amministrazioni e non solo attraverso la realizzazione di studi e ricerche "forniti
dall'esterno" alle Amministrazioni regionali, ma piuttosto coinvolgendo strutture e risorse
interne alle Amministrazioni;
2. in merito all'obiettivo Operativo 11.1 "Supporto alla progettazione", il Valutatore ha
puntualizzato la necessità di definire modalità opportune di individuazione e selezione dei
casi da accompagnare, in ragione sia della loro generalizzabilità, sia della possibilità
effettiva di conseguire significativi risultati nel singolo caso;
3. per quanto riguarda l'obiettivo Operativo 11.5 "E. T.I.C.A.pubblica nel Sud", il Valutatore
ha posto in evidenza la possibile contraddizione che può sorgere per un'azione che mira a
ridurre gli ambiti di discrezionalità della Pubblica Amministrazione ma, al contempo, si
inserisce in un quadro di interventi in cui devono essere esaltate le capacità di scelta
dell'Amministrazione. A tale proposito l'indicazione che è venuta dal Valutatore è stata
quella di lavorare ad aumentare la trasparenza dei processi decisionali, rendendo evidenti
in ogni caso i criteri di scelta, le procedure seguite, i luoghi della decisione, ma anche i
margini di discrezionalità utili nelle diverse situazioni;
4. un'ulteriore indicazione che è stata incorporata in fase di definizione degli interventi ha
riguardato l'Obiettivo Operativo 11.3 "Azioni di gemellaggio" e, in particolare,
l'indicazione che i processi di "trasferimento" delle buone pratiche non sono mai semplice
trasferimento, ma sempre in qualche misura "traduzione" e adattamento, per cui tra gli
attori del gemellaggio sono state previste anche delle risorse professionali "terze", con
ruoli di mediatori e traduttori, che possano cioè consentire l'innesto delle soluzioni in
contesti comunque differenti ed una conseguente azione di accompagnamento;
5. un apporto specifico del Valutatore è venuto in relazione all'obiettivo Operativo 11.4
"Rafforzamento delle strutture operative e delle competenze nella Pubblica
Amministrazione". Questo Obiettivo Operativo presenta specifiche modalità attuative che
hanno richiesto una progettazione attenta delle regole e delle procedure per la messa in
opera che è stata condotta in stretta collaborazione tra responsabili della Programmazione e
il Valutatore.
Matteo Lo Schiavo
Augusto Vino
ALLEGATO 1.
L'Organismo Intermedio come struttura di mediazione:
requisiti funzionali e regole organizzative
l. La costruzione dei Programmi di Rafforzamento come processo di
mediazione
La costruzione dei Piani di Rafforzamento, coerentemente con la impostazione del POM
Governance e Assistenza tecnica, dovrebbe poter garantire:
e) la priorità della domanda di Assistenza tecnica delle Regioni, a fronte della "offerta"
espressa dalla Amministrazioni centrali;
f) la adeguatezza delle azioni proposte dalle Amministrazioni centrali alle esigenze espresse
ovvero latenti delle Regioni;
g) la coerenza del complesso dei progetti attivati con le linee di riforma della PA;
h) la capacità delle azioni di Assistenza tecnica di concorrere ad elevare il livello complessivo
delle competenze della Amministrazione regionale e delle Amministrazioni centrali - dando
attuazione alla priorità 10 del QSN.
Si tratta, a nostro avviso, di concepire un processo di definizione dei Piani di rafforzamento, che sia
in primo luogo un processo di mediazione, tra le istanze - spesso non ancora compiutamente
espresse - delle Regioni, e le possibilità di intervento delle Amministrazioni centrali. Quella a cui
occorre pensare è un percorso il più possibile di co-progettazione, di mediazione tra le esigenze
delle Amministrazioni regionali e le competenze delle Amministrazioni centrali.
Cercheremo di seguito di definire con più precisione i requisiti funzionali che occorre garantire e
alcune "regole" organizzative che ne derivano.
2. Requisiti funzionali
Le soluzioni organizzative da adottare per la realizzazione dall'obiettivo Operativo 11.4, dovranno
garantire il soddisfacimento di alcuni requisiti funzionali che proviamo di seguito a esplicitare sotto
forma di domande, e che sono differenti a partire dai differenti punti di vista dei vari attori, e non
sempre immediatamente conciliabili.
Dal punto di vista delle Amministrazioni centrali:
come garantire continuità alle linee di intervento impostate nella passata programmazione?
come mettere a frutto l'apprendimento realizzato dalle Amministrazioni centrali in ordine
alle esigenzelcarenze della Amministrazione regionale?
come valorizzare le competenze professionali utilizzate nel passato ciclo
programmazione, elevandone il livello?
come rafforzare le competenze interne alle Amministrazioni centrali?
come consentire a tutte le Amministrazioni centrali di candidare propri interventi?
di
Dal punto di vista delle Amministrazioni regionali:
come porre al centro dei Programmi di assistenza le esigenzelfabbisogni delle regioni?
come aiutare le regioni ad esprimere i propri fabbisogni articolandoli in elementi di
debolezza/criticità delle policies? come sollecitare una effettiva attività progettuale da parte
delle regioni (e non la burocratica compilazione di "linee guida?)
come progettare l'assistenza tecnica in maniera tale che costituisca un effettivo
rafforzamento delle capacità delle Amministrazioni regionali di progettare, implementare e
valutare le proprie policies?
come rendere il programma un elemento di una più complessiva politica di rafforzamento
delle strutture/competenze regionali?
come garantire coerenza tra le diverse linee di Assistenza tecnica e azioni di sistema che
impatteranno sulle strutture regionali?
come facilitare un percorso di progressiva internalizzazione delle competenze inizialmente
erogate attraverso l'assistenza tecnica?
come le regioni possono impegnarsi ad avviare un percorso di internalizzazione di tali
competenze?
come garantire la adattabilità dei programmi nel tempo, in maniera tale che il profilo della
assistenza si modifichi in relazione alla modifica del profilo delle competenze interne alle
Amministrazioni regionali?
Dal punto di vista del programmatore:
come fare in modo che i risultati siano verificabili e che vengano finanziatilrifinanziati i
programmi che producono un effettivo innalzamento delle competenze delle
Amministrazioni regionali?
come garantire una effettiva funzione di mediazione tra offerta delle Amministrazioni
centrali e esigenze delle Amministrazioni regionali?
come finalizzare l'Assistenza tecnica alla attuazione della politica regionale?
Dal punto di vista della politica di rafforzamento delle capacità amministrative
dell'0rg;anismo Intermedio):
(ruolo
come garantire coerenza tra i diversi Programmi che agiscono sull'innalzamento delle
capacità amministrative?
E inoltre:
come garantire un costante flusso informativo tra i diversi attori coinvolti nel processo DPS, DFP in primo luogo, ma anche Amministrazioni centrali, Amministrazioni regionali,
DFP?
3. Le regole
Le "regole" e la articolazione del processo dovranno fornire risposte convincente alle questioni
poste sopra, oltre a consentire, su un piano per così dire operativo, la produzione di alcuni
fondamentali output:
a) i Piani di rafforzamento e riorganizzazione delle Amministrazioni centrali, definendo anche
l'ammontare delle risorse destinate alla realizzazione dei singoli Piani;
b) la individuazione degli interventi di assistenza tecnica rivolti alle diversi regioni sui differenti
filoni di policies.
Si possono immaginare le seguenti regole:
a) le Amministrazioni centrali si doteranno di un proprio piano di riorganizzazione, finalizzato
ad individuare le risorse organizzative da destinare alla politica regionale, in coerenza con
quanto previsto dal QSN, laddove si individua la necessità per le amministrazioni di
formulare un proprio Documento di programmazione strategica4; in particolare, le
Amministrazioni centrali individueranno la struttura organizzativa dedicata alla politica
regionale, cui faranno capo anche le attività di Assistenza tecnica;
b) il budget complessivo delle linee di attività relative all'obiettivo 11.4, decurtato di una
percentuale da definire destinata a finanziare gli interventi di rafforzamento delle
Amministrazioni centrali, verrà suddiviso tra le Regioni dell'obiettivo Convergenza, in
ragione dell'ammontare complessivo delle risorse messe a loro disposizione dal QSN;
C) le Regioni allocheranno - indicando ad esempio una scala di rilevanza - le risorse a loro
disposizione sulle linee di policy che giudicano prioritarie. In ogni caso, le Regioni
dovranno allocare una quota delle risorse a loro disposizione per iniziative di
"mainstreaming" ovvero proposte dal Dipartimento Pari Opportunità e dal Ministero
dellyAmbiente. I1 budget sarà suddiviso in tre tranche di uguale importo; con la prima
tranche si finanzieranno progetti della durata biennale;
d) la quota di risorse riservate agli interventi di rafforzamento interno della Amministrazione
centrale viene assegnato alle Amministrazioni centrali, inizialmente per una prima tranche
pari ad un terzo del totale, in proporzione alla entità dei programmi che esse avranno
concordato con le Regioni;
e) le azioni di Assistenza tecnica verranno individuate a partire da una riflessione sui
fabbisogni di competenze delle regioni in relazioni alle singole policy di intervento;
f) la interlocuzione tra Amministrazioni centrali, Organismo Intermedio e Regioni avverrà
sempre coinvolgendo le Autorità di gestione delle Regioni, che eserciteranno un ruolo di
coordinamento delle Direzioni/Assessorati regionali; le Regioni inoltre individueranno un
proprio referente interno per le attività di Assistenza tecnica - da quelle derivanti dal Piano
operativo regionale a quelle che originano dai Programmi operativi nazionali - che
parteciperà ai tavoli di progettazione e si rapporterà con l'organismo Intermedio,
-
Vedi QSN punto VI. I
affiancando l'Autorità di gestione nel monitoraggio e valutazione delle attività di Assistenza
tecnica;
g) al termine del biennio, si avrà un secondo giro di progettazione/allocazione delle risorse su
nuovi progetti; il budget delle Regioni potrà essere ridefinito, con un meccanismo che premi
le regioni "virtuose", quelle cioè che abbiano speso le risorse assegnate, ma che al tempo
stesso abbiano trasferito competenze sulle risorse interne (vedi indicatori di risultato del
PON); analogamente verranno assegnate le risorse destinate al rafforzamento delle
Amministrazioni centrali, anche in questo caso con un meccanismo che premi le
Amministrazioni centrali che siano state in grado di realizzare interamente i progetti del
primo biennio; analogamente per l'ultimo biennio;
4. La costruzione dei contenuti dei "Piani di rafforzamento"
I Progetti di rafforzamento conterranno azioni che possiamo classificare di tre tipi:
- interventi che rispondano alla domanda di Assistenza tecnica espressa dalle Regioni,
- interventi rivolti alle Amministrazioni regionali, sulla base di linee di azione e di priorità
-
proposte dalla Amministrazione centrale
interventi rivolti ala rafforzamento delle Amministrazioni centrali
Le regole indicate, consentono di articolare un processo che consenta:
- alle Regioni di esprimere una propria domanda, che non si può supporre già adesso
completamente consapevole e10 esplicita
- alle Amministrazioni centrali di formulare priorità di intervento e negoziarle con le
Amministrazioni regionali
Ne deriva la necessità di una funzione di mediazione, che consenta alla domanda regionale di
esprimersi e di incontrare la potenziale offerta delle Amministrazioni centrali.
I1 processo può essere così rappresentato.
Fasi
Attività
Fase
O1 Definizione del piano di riorganizzazione da parte della
lprelimin Amministrazioni centrali che intendono candidarsi a immediatamente e potrà
fornire interventi di Assistenza tecnica.
re)
concludersi
prima
dell'avvio
della
successiva Fase 3
Fase 1
Ricognizione sulle esigenze delle Regioni, a partire dalle Le
Regioni
sono
affiancate da risorse
linee di intervento dei POR.
Le Regioni saranno accompagnate nella individuazione professionali messe a
dei problemi prioritari per la attuazione del POR. La disposizione dall' O1
risoluzione di tali problemi costituirà oggetto dei Piani di (Gruppo Tecnico di
rafforzamento.
Assistenza Progettuale),
L'output di questa fase sarà una "mappa" delle esigenze in grado di far emergere
di Assistenza tecnica delle regioni, espresse nei termini d i una domanda latente e di
problemi alla cui soluzioni sono chiamate a concorrere le organizzarla in ipotesi
progettuali coerenti.
Amministrazioni centrali.
Tempi: entro metà luglio
Fase 1 bis Parallelamente, le Amministrazioni Centrali saranno Amministrazioni Centrali
invitate a formulare prime ipotesi progettuali
individuando linee di intervento di Assistenza tecnica che Tempi: entro metà luglio
ritengano utili per il potenziamento delle capacità delle
Amministrazioni regionali, anche a partire dalla
conoscenza accumulata e dalla esperienza realizzata con i l
PON ATAS.
Attribuzione, attraverso una indicazione delle priorità, da Regioni, con l'assistenza
Fase 2
parte delle Regioni, delle risorse ad esse "assegnate" sulle del Gruppo Tecnico di
diverse policies per le quali esse ritengono di poter Assistenza Progettuale
usufruire delle azioni di Assistenza.
Tempi: entro fine luglio
Fase 3
Definizione delle ~mministrazioni c e n t r a l i da Organismo Intermedio,
coinvolgere nella progettazione di soluzioni per i attraverso i l Gruppo
problemi prospettati dalle Amministrazioni regionali Tecnico di Assistenza
(anche a seguito
della presentazione del Piano di Progettuale
riorganizzazione). Sarà cura dell'Organismo intermedio
aggregare l'offerta di Amministrazioni centrali distinte Tempi: entro fine luglio
ma che intervengano sulla medesima politica (ad es.
aggregando
le Amministrazioni centrali che lavorano
.
sulla internazionalizzazione).
Fase 4
Costruzione dei "Tavoli di policy" formati dalle Regioni e Tavoli di policy, con la
dallale Amministrazioneli Centraleli titolari della policy. mediazione del Gruppo
Ogni tavolo svolgerà la progettazione delle linee di tecnico di Assistenza
intervento, conciliando le esigenze poste dalle Regioni e Progettuale
le proposte elaborate dalle Amministrazioni centrali.
L'insieme dei progetti così definiti per ogni linea di policy Tempi: settembrelottobre
costituirà i l Piano di rafforzamento elaborato dalle
Amministrazioni centrali. Tali interventi saranno
integrati dalle azioni che Amministrazioni centrali
avranno indicato per rafforzare le proprie competenze per
la gestione degli interventi previsti dal Piano.
-
-
Fase 5
Analisi e valutazione dei Piani di Rafforzamento, alla luce
del programma complessivo di intervento che scaturirà
dall'insieme dei Piani, per verificarne la coerenza con le
linee di innovazione amministrativa e con le priorità del
PON .
Si tratterà inoltre di definire strategie sul piano della
gestione del personale per far fronte alla domanda di
competenze specialistiche contenuta nei Piani: tali
competenze potranno essere garantite attraverso la
attivazione di percorsi di Assistenza tecnica, ma anche
attraverso la riqualificazione dei personale interno alla
Amministrazione centrale, ovvero attraverso percorsi di
internalizzazione delle competenze professionali.
Questa attività sarà a
cura del CIA, e del DFP
più in particolare per
quanto attiene ai risvolti
in tema di gestione del
personale.
Tempi: novembre
5. Articolazioni organizzative
Per "governare" il processo descritto, è opportuno immaginare la costituzione di due distinte istanze
organizzative, che possano affiancare il DFP nel processo di mediazione che stiamo descrivendo:
1. I1 Comitato di indirizzo, formato da rappresentanti del DFP e del DPS, ed
eventualmente alcuni esperti dei processi di Capacity Building della PA, con
funzioni di gestione complessiva del processo, definizione e monitoraggio costante
delle regole di azione, progettazione di sistemi di monitoraggio e valutazione
dell'andarnento del processo e di validazione dei risultati che via via si ottengano;
2. il Gruppo Tecnico di Assistenza Progettuale, formato da risorse professionali
esperte in analisi organizzativa e dei sistemi di competenze, che svolgeranno tutte le
attività di accompagnamento alle Amministrazioni regionali per la esplicitazione
della domanda di Assistenza tecnica, e di assistenza alle Amministrazioni centrali
per la definizione dei Programmi di Rafforzamento.
Matteo Lo Schiavo
Augusto Vino
W
ALLEGATO 2
Sulla attuazione del PON Governance.
Osservazioni
dopo gli incontri con le Amministrazione Centrali
Si sono tenute, tra la seconda metà di giugno ed i primi di luglio, una serie di incontri tra DPS, DFP
e le Amministrazioni centrali candidate a presentare progetti di Assistenza Tecnica, o perché titolari
di politiche di mainstrearn (Ambiente, Pari Opportunità, Politiche Comunitarie, Commercio Estero)
o perché autocandidatesi (Politiche giovanili); incontri cui abbiamo partecipato in qualità di
valutatori ex ante del PON. Agli incontri era presente, nella persona della dott.ssa Deidda, anche il
Formez, incaricato da DFP di svolgere una prima ricognizione dei fabbisogni di AT delle Regioni.
Gli incontri sono stati sicuramente positivi, ed hanno consentito di condividere con le
Amministrazioni Centrali la impostazione delle attività relative all'obiettivo 11.4 "Rafforzamento
delle strutture operative". In particolare:
hanno reso evidente la collaborazione tra DPS e DFP, inserendo di fatto il DFP nel processo
di definizione dei progetti di AT;
hanno esplicitato, e portato a condividere, l'impostazione dell'Ob. 11.4 che richiede di
formulare un Piano di riorganizzazione accanto ad un Piano di rafforzamento, ed hanno
consentito di separare le questioni attinenti al funzionamento ordinario delle
Amministrazioni, dalla definizione ed attuazione di un programma "straordinario" di AT; si
è registrata anche condivisione sul respiro biennale dei Piani, tale da poter consentire una
verifica per step "autoconsistenti" dei risultati raggiunti;
hanno di fatto avviato il percorso di progettazione da parte delle Amministrazioni,
sciogliendo alcuni primi nodi sul piano attuativo ed organizzativo (ordine di grandezza delle
risorse disponibili, percorso di progettazione dei piani di AT, modalità di approvazione degli
stessi, tempi di massima del processo).
Al tempo stesso, al termine di questo ciclo di incontri, è possibile focalizzare con maggiore
chiarezza alcuni necessari snodi del processo ed alcuni possibili punti di criticità nella attuazione
del PON.
a)
Analisi dei fabbisogni e ~rogettazionedei Piani di AT
La prima questione attiene alla analisi dei fabbisogni ed alla conseguente progettazione dei piani di
AT. L'avvio della ricognizione dei fabbisogni da parte del Formez, segnala come le Regioni non
abbiano ancora maturato una piena consapevolezza dei propri fabbisogni di AT, e sembra essere
debole tuttora debole e poco pensata la distinzione tra le funzioni che può assolvere la AT finanziata
sui P 0 regionali e la funzione della AT del PON GAT.
Allo stesso tempo, le Amministrazioni Centrali hanno già predisposto, o si avviamo a farlo, ipotesi
progettuali di erogazione di AT. Nella maggior parte dei casi tali progettualità hanno come
riferimento l'esperienza pregressa fatta con il PON ATAS. In altre situazioni, i Ministeri (in
.
particolare l'Ambiente) hanno avviato delle ricognizioni con i referenti settoriali di alcune regioni
Ob. Convergenza. Complessivamente ci sembra che sia ancora debole un percorso di confronto e
co-costruzione di iniziative progettuali di AT fra le Amministrazioni Centrali e Regionali.
Peraltro, è probabilmente una forzatura pensare ai fabbisogni di AT come a qualcosa che "esiste in
natura", è che può essere osservato/rilevato in maniera puntuale ed esaustiva. I fabbisogni di AT,
più che essere rilevati, devono essere costruiti, in un processo che tenga insieme l'auto-riflessione
delle Regioni sulle competenze da esse possedute e sulle sfide cui sono chiamate dai P 0 che stanno
adottando e il confronto con i Ministeri impegnati a diffondere iniziative di policy a rilevanza
nazionale.
L'avvio rapido dei tavoli di confronto settoriali può essere la modalità più opportuna per consentire
alle regioni - nel confronto tra di loro e con le Amministrazioni Centrali - di esplicitare e mettere a
sistema i propri fabbisogni, e per le Amministrazioni Centrali di verificare la pertinenza e rilevanza
della propria progettazione rispetto alle esigenze delle regioni.
In questo processo, i Piani di AT, già in qualche forma predisposti dalle Amministrazioni Centrali,
possono avere la funzione di innescare la discussione e la riflessione, di offrire un punto di partenza
per la elaborazione, ma nella consapevolezza che il punto di arrivo potrà anche essere molto
differente.
In sostanza, è nostra impressione che, per evitare che le Amministrazioni Centrali svolgano un
lavoro di progettazione che rischia di rivelarsi in buona misura da modificare, o al contrario di
costituire un vincolo ed un ostacolo alla interlocuzione con le Regioni, l'avvio dei tavoli di policy
sia oramai maturo.
E' però necessario che le AdG delle Regioni condividano il percorso immaginato da DFP e DPS, e
acconsentano a che le Amministrazioni centrali si confrontino con gli assessorati regionali
competenti, per definire fabbisogni e modalità di intervento, riservandosi in ogni caso la
approvazione finale dei Piani di AT. La prossima riunione di CIA potrebbe essere utile per:
- condividere anche con le Amministrazioni regionali quanto fatto finora fra DPS, DFP e
Amministrazioni centrali;
- approvare le modalità di definizione dei Piani di riorganizzazione e rafforzamento;
- avviare la convocazione dei tavoli settoriali, a partire dal prossimo mese di settembre;
- cominciare a progettare le attività di valutazione dellYOb.11.4.
b)
La gestione dei tavoli di policy
Occorrerà tuttavia progettare con una certa attenzione le modalità di funzionamento dei tavoli
settoriali.
In particolare, una dinamica di coprogettazione tra AACC e AARR non può essere data per
scontata, non essendo una modalità di relazione finora utilizzata; essa va quindi pensata, resa
possibile e accompagnata.
Può forse essere utile pensare alla presenza di figure "terze" rispetto alle AACC ed alle AARR e da
chi all'interno del DFP e DPS ha una figura di responsabilità sul Programma e sull'ob. 11.4. La
le Amministrazioni, accompagnando il processo di esplorazione e definizione dei fabbisogni, e
rendendo possibile che si realizzi un incontro progressivo tra la domanda, ancora da esplicitare ed
affinare, e l'offerta, anche questa da definire in maniera meno autoreferenziale, di AT.
C)
Ampliare la platea delle Amministrazioni Centrali coinvolte
Con la convocazione dei tavoli settoriali per le Amministrazioni già coinvolte, una prima fase di
sperimentazione delle regole e delle modalità per pervenire alla definizione dei Piani di AT si potrà
dire conclusa e si potrà quindi avviare una fase di ampliamento della platea di Amministrazioni che
si candidano alla definizione di Piani di AT.
Molte delle Amministrazione centrali risultano coinvolte nella attuazione di PON e POIN, e
pertanto attiveranno interventi di AT funzionali alla realizzazione di quei Programmi.
Si tratta quindi di fare una "chiamata" di progetti, che pur indirizzandosi a tutte le Amministrazioni
centrali, chiarisca che riguarda solo quelle Amministrazioni, o quei Dipartimenti interni alle
Amministrazioni, che non possano disporre di risorse per azioni di AT finanziate su altri Programmi
Operativi, e che siano al tempo stesso titolari di politiche rilevanti per i POR FESR delle Regioni.
d)
I1 ruolo del Comitato
I1 PON GAT prevede che "IPiani così predisposti saranno sottoposti al1 'esame del DFP che si
avvarrà dell'operato di un Comitato Tecnico consultivo, formato da esperti e da rappresentanti del
DFP e del DPS - Servizio per le Politiche dei Fondi Strutturali Comunitari, nonché dai
rappresentanti delle Regioni del1 'Obiettivo Convergenza. "
La precisazione delle modalità per la redazione dei Piani, con la indicazione che essa si realizzi in
un percorso di forte condivisione tra Amministrazioni centrali e Amministrazioni regionali, fa sì che
la presenza di rappresentanti delle regioni nel Comitato tecnico consultivo perda di significato, o
meglio, debba essere precisata. Non può infatti trattarsi di una presenza in chiave di valutazione e
selezione dei Piani, poiché si tratterà di Piani che le regioni stesse avranno contribuito a formulare.
Si può quindi immaginare che il Comitato tecnico consultivo, nella composizione prevista dal PON
e su riportata, possa definire rispetto a quali orientamenti comuni, criteri e modalità fare la
valutazione dei progetti, ed una serie di "punti di attenzione", ad esempio sulla qualità del processo
seguito e sulla effettiva misurabilità dei risultati da conseguire al termine di ogni periodo (biennio)
in cui i Piani dovranno essere articolati.
L'attività di valutazione vera e propria - che si dovrà però configurare come una attività che non
abbia la finalità di selezionare i progetti, quanto piuttosto di formulare eventuali osservazioni per il
loro miglioramento - potrà essere svolta da un sottoinsieme del Comitato, che vedrà la presenza in
particolare degli esperti e dei rappresentanti di DFP e DPS.
e>
La aovernance regionale del OSN
In ultimo, occorre rilevare come la impostazione che viene assumendo il PON, in particolare
sull'obiettivo 11.4 che ne costituisce un pò il cuore, rischia di lasciare non presidiato un gruppo di
questioni cruciali per la attuazione del QSN.
I1 punto ci pare il seguente: la elaborazione dei progetti di AT procederà per "politiche" di
intervento, attraverso una modalità di coprogettazione tra Amministrazioni centrali titolari delle
singole politiche e le Amministrazioni regionali.
Avremo quindi un PON caratterizzato - per via del peso al suo interno rappresentato dall'obbiettivo
11.4 - da interventi di AT fortemente settoriali e rispondenti alle esigenze delle amministrazioni
regionali, così come si manifesteranno attraverso i tavoli settoriali.
Rimane tuttavia un insieme di questioni che non sono riconducibili ad una singola policy e che
attengono alle forme di integrazione possibile e di governance della attuazione dei DSR che le
Regioni dovranno darsi.
Si tratta qui, fondamentalmente di questioni che riguarderanno:
- l'integrazione tra i diversi POR e tra le diverse AdG regionali, ivi compreso il tema della
-
-
progettazione e realizzazione di sistemi di monitoraggio e valutazione che consentano di
tenere sotto controllo la realizzazione di obiettivi complessivi dei DSR, e non solo dei
singoli POR;
la territorializzazione degli interventi, e l'integrazione tra forme di progettazione per area
vasta, ovvero di pianificazione strategica, ovvero ancora di intervento sui sistemi urbani tutti temi presenti nei POR delle Regioni Convergenza - e le relative modalità di
realizzazione degli interventi, attraverso la attivazione di Organismi Intermedi e10 di
Sovvenzioni Globali; è questo un aspetto della governance che richiama il tema dell'assetto
che il sistema delle autonomie locali assumerà nel prossimi ciclo di programmazione delle
Regioni Convergenza
la questione della integrazione delle AT e dell'avanzamento della complessiva politica di
capacity building; tema intrecciato ai precedenti ma con una sua specificità.
Tali considerazioni portano a ritenere utile che si configuri - in forme da individuare - un Piano di
AT, a titolarità DPS o DFP, finalizzato a supportare, accompagnare, sostenere gli attori coinvolti
nell'Ob. 11.4 nella definizione dei propri modelli di governance, e degli strumenti conseguenti. La
finalità di questa proposta non è da rintracciarsi nella volontà di suggerire o, peggio, imporre alle
regioni modelli altrove concepiti, ma l'intento è di supportare la elaborazione di originali e specifici
modelli regionali, mettendo a disposizioni risorse e strumenti per poter ri-pensare e valutare ciò che
si fa, favorendo anche il confronto tra le esperienze e le soluzioni progressivamente definite ed
attuate dalle Regioni.
Matteo Lo S c h p o
I
v
Augusto Vino
ALLEGATO 3
Il percorso di definizione del PON Governance e
Assistenza tecnica: il ruolo dei servizi della
Commissione
Premessa
A completamento della attività di Valutazione ex ante del PON Governance e Assistenza Tecnica,
abbiamo tentato di comprendere:
a) come il Programma si sia modificato nel passaggio dalle prime stesure alla
stesura definitiva, nel corso di circa 4 mesi e mezzo, e quale sia la valenza di tali
modifiche;
b) in che misura la interlocuzione con i servizi della Commissione ha contribuito a
determinare tali cambiamenti.
A tale scopo, abbiamo confrontato la versione n. 6 del marzo 2007, inviata a Bruxelles in via
informale, con la versione n. 33 del 20 luglio 2007, definita al termine del negoziato, e
successivamente approvata il 17 agosto 2007.
Abbiamo inoltre esaminato la corrispondenza intercorsa tra i servizi della Commissione incaricati di
svolgere il negoziato sul PON Governance e i funzionari del DPS estensori del documento, nonché
il Position Paper dei servizi della Commissione del 19/06/2007.
I1 paragrafo 1 contiene la indicazione dei punti in cui le due versioni del Programma risultano
differenti, in genere per aggiunta o modifica di parti nell'ultima versione rispetto a quella iniziale.
Il paragrafo 2 contiene una "valutazione" della profondità e valenza di tali modifiche.
I1 paragrafo 3 compara tali modifiche con i contenuti della interlocuzione con Bruxelles, per
definire quali di tali modifiche possano essere imputabili a questa interazione, ed in che misura
abbiano quindi influito sul documento finale.
Infine nel paragrafo 4 si propone una valutazione complessiva del senso del negoziato per le parti
coinvolte nel processo.
l. Un quadro delle modifiche apportate al Prograrnma.
Nelle pagine che seguono, sono messe a confronto la versione del PON n. 6 del marzo 2007, inviata
a Bruxelles in via informale, con la versione n. 33 del 20 luglio 2007, definita al termine del
negoziato, e successivamente approvata il 17 agosto 2007.
Le modifiche individuate nel testo, sono classificate nelle seguenti categorie:
- modifiche alla struttura e10 alla forma linguistica del documento - inserimento di nuove
parti, spostarnento/revisione di parti significative (che possono o meno generare modifiche
ai contenuti, nel qual caso sono riprese anche con riferimento alle modifiche di contenuto),
adeguamenti sul piano terminologico;
modifiche ai contenuti - a loro volta distinguibili in:
modifiche e10 precisazione della strategia, degli obiettivi, della valutazione;
modifiche e10 precisazione delle modalità e regole dell' intervento;
ridefinizione delle responsabilità e del disegno organizzativo per l'attuazione.
-
-
a) Modifiche alla struttura e alla forma linguistica del documento
1) Il capitolo 1 - Analisi di contesto, viene significativamente ampliata (da 6 a 32 pagine), con
l'aggiunta di diversi paragrafi:
-
l'analisi dello stato delle Regioni Convergenza, da un lato con riferimento a
indicatori di natura economica (Pil per abitante, tassi di occupazione e disoccupazione, nel
confronto con media Italia e con UE), dall'altro con riferimento allo stato della Pubblica
Amministrazione, le cui difficoltà di funzionamento - a fronte anche della attuazione della
politica regionale di sviluppo e coesione - vengono argomentate con dati sugli andamenti
occupazionali nella PA, sull'utilizzo di risorse messe a disposizione dal PON ATAS, con i
risultati di una ricerca Formez sul "Buon governo locale e favore delle imprese", con i dati
riferiti agli indicatori di avanzamento istituzionale;
l'analisi dello stato dell'ambiente e dello stato delle pari opportunità;
lo sviluppo completo della analisi SWOT (presente nella prima versione solo sotto
forma di indicazione di punti di debolezza e punti di forza);
le lezioni del periodo di programmazione 2000-2006.
2) I1 capitolo 2 - Valutazioni proriedeutiche alla strategia, viene anch'esso ampliato, pur
mantenendo la medesima struttura. In particolare vengono riportate qui le principali
acquisizioni della valutazione ex-ante, prima collocati in una parte finale del PON, a loro volta
con l'inserimento di alcune parti che nella prima versione non erano presenti (ad esempio la
valutazione del Valore Aggiunto Comunitario).
3) I1 capitolo 3 - Strategia, si arricchisce delle indicazioni sulla coerenza con gli orientamenti
strategici Comunitari, con il Quadro Strategico nazionale, e con la Strategia di Lisbona.
Si tratta di paragrafi che erano presenti nella prima versione ma nella parte conclusiva del
documento, e che vengono inoltre ampliati e meglio argomentati; in particolare con la
esplicitazione - sotto forma di tabelle - dei raccordi tra le priorità degli Orientamenti Strategici
Comunitari e gli Obiettivi Operativi del PON, così come tra le priorità del QSN e gli Obiettivi
operativi del PON, e tra le azioni e politiche previste dal Piano Nazionale di Riforma per la
attuazione della Strategia di Lisbona, ed i medesimi Obbiettivi Operativi del PON.
Viene infine aggiunto un paragrafo sulla Coerenza con le politiche nazionali e regionali di
sviluppo, nel quale viene sottolineata la necessaria integrazione con le azioni di sistema
finanziate dal FSE; tale integrazione viene perseguita attraverso la partecipazione dell'AdG del
FSE al CIA del PON FESR, attraverso la indicazione del DFP come organismo intermedio sia
per l'attuazione di alcune attività del PON Fesr che per l'attuazione del PON FSE, la richiesta
alla Regioni di individuare un unico referente per l'assistenza tecnica.
4)
Su di un piano meramente terminologico, è da segnalare che gli obiettivi specifici vengono
articolati non più in LInee di Intervento, come nelle prime versioni, ma in Obiettivi Operativi.
5)
Sempre il Capitolo 3 - Strategia viene modificato, ed in qualche misura semplificato, con la
riduzione da 7 a 5 degli obiettivi specifici: viene eliminato l'obiettivo "Potenziare il sistema
di cooperazione istituzionale e verticale" e vengono riunificati i due Obbiettivi "Migliorare la
capacità di progettazione nel campo delle politiche di sviluppo" e "Rafforzare le competenze
e conoscenze nella Pubblica Amministrazione", in un unico obiettivo che diviene " Migliorare
e rafforzare la capacità della Pubblica Amministrazione nel campo della politica regionale".
Cambiano le denominazioni degli Obiettivi Specifici rimanenti, secondo la tabella seguente.
l.
Rafforzare
il
coordinamento
Ob. l Assicurare il coordinamento, la Ob
dell'attuazione del QSN e del PON
sorveglianza e la valutazione
Ob. 2 Assicurare una adeguata informazione e Ob. 2 Assicurare una adeguata informazione e
comunicazione delle politiche di coesione
comunicazione delle politiche di coesione
Ob. 3 Aumentare le informazioni statistiche di Ob. 3 Aumentare le informazioni statistiche di
I base funzionali ad una efficace I base funzionali ad una corretta definizione e l
programmazione
v
a
l
u
t
a
z
i
o
m
eliminato
Ob. 4 Potenziare il sistema di cooperazione
istituzionale e verticale
Ob. 5 Migliorare la capacità di progettazione Ob. 4 Migliorare e rafforzare la capacità della
Pubblica Amministrazione nel campo della
nel campo delle politiche di sviluppo
Ob. 6 Rafforzare le competenze e conoscenze politica regionale
nella Pubblica Amministrazione
Ob. 7 Conseguire più elevati livelli d i , Ob. 5 Conseguire più elevati livelli di
trasparenza amministrativa nel campo della
trasparenza
politica regionale
-7
L'Asse 1 muta la denominazione da "Azioni di supporto all'attuazione della programmazione
unitaria" in "Azioni di supporto alla programmazione unitaria".
Si introducono due indicatori di Impatto del PON:
- Livello di efficacia percepita dalle Adg dei POR FESR dell'obiettivo "Convergenza" in
relazione agli interventi di AT promossi con il PON;
- Grado di conoscenza degli interventi e della politica di coesione UE da parte dei
beneficiari e del pubblico.
Si introduce la ripartizione per categorie di spesa, un ragionamento sull'Earmarking,
considerazioni su aspetti specifici di sviluppo a carattere territoriale (sviluppo urbano,
sviluppo rurale, cooperazione interregionale) e sulla integrazione strategica dei principi
orizzontali. [le modifiche indicate in questo punto, producono modifiche anche sul piano dei
contenuti, vedi]
6)
Cap. 5 - Procedure di attuazione. Nella parte relativa alla individuazione delle Autorità (AdG,
AdC, AdA) si premette un lungo paragrafo sulla struttura organizzativa del Ministero dello
Sviluppo Economico, e sul processo di trasformazione in corso, ivi compresa la elencazione
delle fonti normative che ne disciplinano l'organizzazione, le attività e le funzioni del Servizio
per le Politiche dei Fondi Strutturali Comunitari. Si indicano quindi gli Uffici che svolgeranno
le funzioni delle tre Autorità, in coerenza con le proprie attribuzioni istituzionali.
7)
Al Cap. 6 - Dis~osizioni finanziarie, si aggiunge un paragrafo in cui si dichiara che
c'L'allocazione delle risorse del PON è stata effettuata, previa verifica del rispetto della
percentuale massima autorizzata del 4% (Reg. 1083/2006, art. 46 (1) a) del contributo totale dei
Fondi per l'obiettivo Convergenza."
b) Modifiche ai contenuti: strategia, risorse, obiettivi e valutazione
l)
L'intervento viene circoscritto alle Regione Convergenza, con esclusione della Regione
Basilicata, Regione in phasing out che nelle prime versioni del Programma era tra le Regioni
cui si indirizzava il PON.
2)
Ca~itolo3 - Strategia viene modificato, ed in qualche misura semplificato, con la riduzione
da 7 a 5 degli obiettivi specifici: viene eliminato l'obiettivo "Potenziare il sistema di
cooperazione istituzionale e verticale" e vengono riunificati i due Obiettivi "Migliorare la
capacità di progettazione nel campo delle politiche di sviluppo" e "Rafforzare le competenze
e conoscenze nella Pubblica Amministrazione", in un unico obiettivo che diviene "Migliorare
e rafforzare la capacita della Pubblica Amministrazione nel campo della politica regionale".
Cambiano le denominazioni degli Obiettivi Specifici rimanenti, secondo la tabella seguente.
r
Obiettivi soecifici PON vers. 6
Obiettivi s~ecificiPON vers. 33
1
1 Assicurare il coordinamento, la ( Ob
1.
Rafforzare
il
coordinamento I
dell'attuazione del QSN e del PON
sorveglianza e la valutazione
Ob. 2 Assicurare una adeguata informazione e Ob. 2 Assicurare una adeguata informazione e
comunicazione delle politiche di coesione
comunicazione delle politiche di coesione
Ob. 3 Aumentare le informazioni statistiche di Ob. 3 Aumentare le informazioni statistiche di
base
funzionali
ad
una
efficace base funzionali ad una corretta definizione e
programmazione
valutazione delle politiche di sviluppo
Ob. 4 Potenziare il sistema di coo~erazione
Eliminato
I istituzionale e verticale I
I
Ob. 5 Migliorare la capacità di progettazione / Ob. 4 Migliorare e rafforzare la capacita della
l Ob.
I
l
1
nel campo delle politiche di sviluppo
Pubblica Amministrazione nel campo della
Ob. 6 Rafforzare le competenze e conoscenze politica regionale
1 nella Pubblica ~mministiazione
I
ll Ob. 7 Conseguire più elevati livelli di 1 Ob. 5 conseguire più elevati livelli di (
trasparenza
trasparenza amministrativa nel campo della
politica regionale
Si introducono due indicatori di Impatto del PON:
- Livello di efficacia percepita dalle Adg dei POR FESR dell'obiettivo "Convergenza" in
relazione agli interventi di AT promossi con il PON;
- Grado di conoscenza degli interventi e della politica di coesione UE da parte dei
beneficiari e del pubblico.
3)
Vengono introdotti indicatori di realizzazione e di risultato, con riferimento sia allYAsseI che
allYAsseI1 del PON.
4)
La tabella finale delle dotazioni finanziarie per anno è compilata indicando le disponibilità per
ogni anno (nelle prime versioni la tabella non conteneva indicazioni quantitative).
Si precisa inoltre che "Per le linee di attività che riguardano l'insieme del QSN, sono
ammissibili solo le spese imputabili - direttamente o pro quota - alle regioni dell'Obiettivo
Convergenza. Nel caso di attribuzione pro quota, la determinazione delle spese ammissibili
sarà effettuata in ragione del peso finanziario dell'obiettivo Convergenza sul totale delle
risorse comunitarie del QSN."
C)
Modifiche ai contenuti: azioni e modalità di attuazione
l ) Nello specifico dei singoli Obiettivi Operativi dell'Asse I.
1.1 - Supporto tecnico e organizzativo all'attuazione del OSN e del PON: con riferimento alla
attività di predisposizione di studi e documenti, si introduce la specificazione che siano
promossi dal DPS, e che vengano proposti sotto forma di programma delle attività di ricerca al
Comitato di Sorveglianza; viene inoltre considerata la possibilità di attivare supporti
specialistici esterni nella attività di analisi, si ribadisce che ie attività rimarranno all'interno
dello "sforzo generale di internalizzare le competenze".
1.2 - Valutazione del QSN e del PON: la stesura e discussione del Piano di valutazione del
QSN e del PON, dovranno essere realizzati entro il 31 dicembre 2007; nella precedente
versione non era prevista una scadenza.
1.3 - Potenziamento (era "supporto") del sistema nazionale di valutazione: si aggiunge che
"Tutti gli studi realizzati nell'ambito di questo obiettivo operativo saranno portati all'attenzione
dello Steering Group Valutazione del QSN.
1.4-Supporto tecnico alla pro~rammazioneinterrenionale: nessuna modifica
1.5-Informazione e pubblicità del PON e del QSN: si inserisce, tra le azioni da svolgere, "il
supporto alle ADG dei Programmi delle Regioni Convergenza per le attività relative
all'informazione e comunicazione dei POR ..."
1.6 -Azioni per il miglioramento dell'informazione statistica: si precisa che "con questa linea
di attività saranno, altresì realizzate analisi statistiche e territoriali finalizzate alla
pubblici territoriali, si precisa che verranno monitorati i target di spesa corrente per l'aggregato
"Convergenza".
2)
Si esplicita la previsione, sia in riferimento all'Asse I che all'Asse 11, di far ricorso al
principio di complementarità, che prevede la possibilità di utilizzare risorse FSE fino ad un
massimo del 10% delle risorse comunitarie destinate al PON Governance.
3)
Nello specifico dei singoli Obiettivi Operativi dellYAsse11.
In termini generali, si precisa che "Una spinta territorializzazione delle attività caratterizzerà,
infatti, tutte le attività previste dallYAsse".
2.1 - Supvorto alla progettazione: si inserisce unicamente una frase, al termine del paragrafo
dedicato, per segnalare che "In tale ambito il PON svilupperà anche le azioni necessarie al
coordinamento dell'iniziativa JESSICA, laddove questa venisse utilizzata nei singoli POR".
1.3 - Rete Ambientale: si declinano in maniera più ampia le attività previste, integrando
l'iniziale elenco con le seguenti.
-Analisi delle azioni previste dai Programmi che contribuiscono alla lotta ai cambiamenti
climatici , incluse le azioni di mitigazione e adattamento, con riferimento anche alla
rilevazione del contributo, per quanto possibile quantificato, dei Programmi alla riduzione
delle emissioni di gas ad effetto serra;
-Approfondimento delle potenzialità e dei limiti di adozione, applicazione e creazione, nel
lungo termine, di sistemi di gestione ambientale nel quadro della politica regionale, tenuto
conto anche delle eventuali esperienze effettuate in altri Paesi Membri;
-Riflessione sulle modalità e sugli strumenti orientati ad assicurare la promozione dello
sviluppo sostenibile nelle azioni cofinanziate dallYUnioneeuropea (es. Fondi Strutturali;
Ricerca; LIFE+; FEASR), coerentemente con la Strategia europea di Sviluppo Sostenibile.
Sarà inoltre assicurato il coordinamento tra la rete ed il sistema nazionale di valutazione. In
ogni caso "il PON cofinanzierà il supporto della Rete Ambientale solo limitatamente ai temi
di interesse per la politica di coesione UE".
2.3 - Azioni di gemellaggio: viene eliminata la previsione che l'attività di valutazione delle
esperienze possa dar luogo a forme di premialità. Si specifica che "Le ulteriori specifiche
delle azioni di gemellaggio saranno esplicitate in un apposito documento sottoposto
all'approvazione del Comitato di Sorveglianza".
2.4 - Rafforzamento delle strutture operative e delle competenze nella Pubblica
Amministrazione: si aggiunge l'indicazione che il Dipartimento della Funzione Pubblica
diffonderà specifiche indicazioni e linee guida per la redazione dei Piani di riorganizzazione
e rafforzamento.
la coerenza tra il Piano di
Si introduce inoltre la previsione che "Al fine di garantire
Rafforzamento e le esigenze regionali dalle quali i l Piano stesso prende le mosse, le convenzioni
stipulate tra il Dipartimento della Funzione Pubblica e le Amministrazioni centrali coinvolte
dovranno essere sottoscritte dalle Regioni, in linea con la pratica già messa in atto nell'ambito
della misura 1.2 del PON ATAS 2000-2006".
2.5 - ETICA pubblica nel Sud: si rimarca la differenza tra tale obiettivo e le attività previste dal
PON Sicurezza, delle cui azioni si terrà conto nella individuazione delle iniziative da
attivare con il PON. La selezione delle iniziative, inoltre avverrà "privilegiando gli ambiti in
cui l'attivazione di un'iniziativa nazionale trasversale possa rappresentare un effettivo valore
aggiunto per il complesso della programmazione operativa dell'Obiettivo Convergenza".
45
d) Modifiche ai contenuti: strutture, responsabilità, procedure
1)
Autorità e Organismi
L'Autorità di gestione del Programma viene individuata nell'ufficio I del Servizio per le
Politiche dei Fondi Strutturali Comunitari, e non, come era nelle precedenti versioni, nel
dirigente del Servizio stesso. [Rimangono inalterate le altre autorità: di Certificazione e di
Audit, e gli Organismi previsti: di valutazione della conformità, responsabile per la ricezione
dei pagamenti, responsabile per l'esecuzione dei pagamenti].
Dalla composizione del Comitato di Sorveglianza, viene eliminata 1'AdG del POR Basilicata.
2)
Sistemi di attuazione
Si ribadisce che "Conformemente all'articolo 65 del regolamento 108312006, le operazioni
cofinanziate sono selezionate sulla base dei criteri approvati dal Comitato di Sorveglianza del
PO'' e che "In ogni caso quindi, tutte le operazioni selezionate dovranno: essere conformi ai
criteri di selezione stabiliti dal comitato di sorveglianza,- rispettare le regole di ammissibilità,
- rispettare le regole di informazione e pubblicità degli interventi."
Si precisa che "I1 sistema di monitoraggio fornisce, inoltre, informazioni per Asse
sull'eventuale ricorso alla complementarietà tra i Fondi Strutturali (art.34 del Reg. (CE)
108312006)".
E che "L'Amministrazione centrale, garantisce, nella misura del possibile, che il monitoraggio
dei Fondi Strutturali sia effettuato in maniera integrata all'interno del monitoraggio di tutte le
politiche regionali e nazionali, tenendo sempre conto, per la componente comunitaria, delle
esigenze imposte dai pertinenti regolamenti".
3)
Valutazione
Sono aggiunte le frasi seguenti:
"I1 Piano di valutazione del PON potrà includere ulteriori attività di valutazione che
corrispondono a specifiche esigenze di approfondimento dell' AdG."
"I1 Piano di valutazione del PON individuerà la necessità e le modalità di procedere a
valutazioni ex post di iniziativa dell' AdG.
"Inoltre, data la natura del PON e l'obiettivo di favorire il funzionamento del QSN, 1'AdG
redige anche un Piano di valutazione .del QSN che espone le risorse finanziarie, umane ed
organizzative necessarie a condurre l'attività di valutazione relativa al QSN; presenta, a titolo
indicativo, le attività di valutazione che si intendono svolgere nel corso del periodo di
programmazione 2007-2013; organizza le risorse e le attività valutative nel rispetto del
principio della programmazione unitaria e, in generale, dell'impostazione del QSN."
4)
Informazione e pubblicità
Si precisa che "Nel quadro di un impegno politico, da parte del Ministro dello Sviluppo
Economico, sulla comunicazione dei risultati della politica europea di coesione, ivi compreso
Gestione si impegna ad assicurare adeguata visibilità ai risultati e impatti conseguiti col
Programma, delle operazioni finanziate a titolo del Programma e delle modalità di attuazione,
così come specificati nel Capo 11, Sezione l del Reg. (CE) 1828/2006."
5)
Complementarità degli interventi
I1 paragrafo è riscritto prevedendo che le AdG dei PON FESR e FSE definiranno le modalità
operative per l'applicazione della complementarità.
6)
Cooperazione interreaionale
E' un paragrafo inserito ex novo per definire ambiti di attivazione delle azioni di cooperazione
interregionale.
2. La valenza delle modifiche
Sul piano della struttura e della forma linguistica, non c'è dubbio che il documento risulti
significativamente modificato, come risultato di aggiunte e specificazioni rispetto al testo iniziale
che sembra costituire - in una lettura ex post - una sorta di canovaccio successivamente sviluppato.
Da questo punto di vista, gli inserimenti e le modifiche più ampie e significative appaiono essere:
- l'approfondimento dell'analisi dello scenario, con il tentativo di individuare indicatori e
-
-
-
dati sullo "stato dell'arte" delle amministrazioni del Sud Italia
l'analisi di coerenza con gli Orientamenti Strategici Comunitari, con il Piano Nazionale di
RiformaIStrategia di Lisbona e con le politiche nazionali e regionali di sviluppo
la ridefinizione del quadro degli obiettivi Specifici
la individuazione di indicatori di impatto, di realizzazione e di risultato
la riflessione sulla dimensione territoriale dell'intervento
Non si tratta in ogni caso di interventi che modifichino l'impianto di fondo e la strategia del PON.
In alcuni casi si tratta di modifiche che sembrano rispondere ad esigenze di coerenza con i
riferimenti anche tenninologici proposti dalla Commissione, ovvero a fornire argomenti per. meglio
esplicitare alcune scelte ai servizi della Commissione (come ad esempio il lungo paragrafo che
illustra la struttura organizzative del MISE, finalizzato evidentemente, a chiarire alla Commissione
il senso di alcune scelte gestionali; o anche laddove si precisa che si è proceduta alla verifica che nel
complesso le risorse per l'assistenza tecnica non superano il 4% dell'ammontare totale dei Fondi
per l'obiettivo Convergenza).
In altri casi, si tratta dell'esplicitazione delle ipotesi di fondo, rimaste in qualche misura implicite
nelle prime versioni, con il risultato di una migliore completezza della analisi e delle
argomentazioni che sostengono le elaborazioni della strategia.
In altri casi, la introduzione/espansione di alcune parti ha prodotto se non modifiche della strategia,
una sua chiarificazione ed una migliore articolazione: è il caso sia della ridefinizione del quadro
degli Obiettivi, come anche della introduzione di indicatori di diversa natura che possono offrire
indicazioni anche per la successiva gestione del Programma.
Sul piano dei contenuti, molte modifiche - più circoscritte di quelle precedenti
preciso e definito l'ambito e le modalità di intervento.
-
rendono più
L'insieme delle modifiche apportate, ci sembrano convergano nel:
- precisare che l'ambito di azione del PON
-
è costituito dalle Regioni dell'obiettivo
Convergenza, da un lato, sia per gli interventi diretti a queste Regioni, che per l'Asse I,
laddove le attività che riguardano l'attuazione del QSN saranno finanziate solo nella quota
che riguarda appunto le Regioni Convergenza;
definire alcune scadenze (il 31 dicembre per la presentazione del Piano di valutazione) o
precisare ruoli e funzioni degli organismi (I1 Comitato di Sorveglianza cui si sottopone il
piano degli studi e documenti da produrre, così come tutti gli studi realizzati nell'ambito
-
-
-
del potenziamento del sistema nazionale di valutazione, o anche le ulteriori specifiche
azioni di gemellaggio);
precisare i contenuti delle azioni, in particolare previste dall'Asse I1 - si sottolinea il
necessario coordinamento dellYObiettivoETICA con il PON sicurezza, si amplia il set di
attività nell'ambito dell'obiettivo rete ambientale, si individua l'esigenza di
coordinamento nell'ambito dell'obiettivo Supporto alla Progettazione con l'iniziativa
Jessica;
rafforzare la centralità dell'attore Regione nell'obiettivo Rafforzamento delle strutture
operative, laddove si prevede che le convenzioni tra le Amministrazioni centrali ed il
Dipartimento della Funzione Pubblica siano sottoscritte anche dalle Regioni, così come si
ribadisce un ruolo di indirizzo del Dipartimento della Funzione pubblica, laddove si
prevede che esso emani le linee guida per la redazione dei Piani di riorganizzazione e
rafforzamento;
specificare gli impegni sul piano della comunicazione pubblica dei risultati del
Programma;
precisare alcuni elementi relativi alla complementarietà con gli interventi FSE.
I1 sistema delle responsabilità - Autorità e Organismi - viene inoltre in parte ridefinito per meglio
rispondere alla esigenza di separazione tra le responsabilità gestionali e quelle di controllo e
certificazione.
In sintesi, le modifiche introdotte:
-
contribuiscono e rendere più argomentata, da un lato, e valutabile negli
effetti/risultati/realizzazionil'azione messa in campo dal Programma, dall'altro;
precisano la strategia di intervento e circoscrivono il campo di azione, senza tuttavia
introdurre significative modifiche alla strategia stessa e al complesso degli interventi
previsti;
precisano e chiariscono in diversi punti significativamente, le modalità operative, i
contenuti specifici di alcuni interventi, il sistema delle responsabilità ed il ruolo dei
differenti attori.
3. L'impatto della negoziazione con i servizi della Commissione
I cambiamenti intercorsi dalla prima versione del Programma inviata a Bruxelles nel marzo 2007
con la versione definitiva del PON GAT di fine luglio 2007 sono in grande parte frutto del
negoziato con i servizi della Commissione.
Come è stato illustrato nei capitoli precedenti, si tratta di modifiche per integrazioni di parti carenti
e non del tutto rispondenti con i mandati europei, o aggiunte di contributi mancanti.
Altri cambiamenti, di minore rilevanza, in particolare per quanto riguarda l'ob. 2.4 sono frutto del
processo di confronto con il Dipartimento per la Funzione Pubblica e delle osservazioni di volta in
volta prodotte nel processo di Valutazione ex ante.
Dalla metà di marzo alla metà di luglio fra il Ministero e la Commissione c'è stato un fitto scambio
di mai1 e un paio di incontri a Bruxelles. Ci pare possibile individuare almeno due distinte fasi della
interlocuzione.
La prima, che prende avvio dall'inoltro informale del PON e da un primo commento dei servizi
della Commissione del marzo 2007 e che si conclude con il Position Paper della Commissione del
19 giugno.
La seconda che parte dal recepimento, almeno parziale, delle indicazioni del Position Paper e si
conclude con l'invio della versione finale del PON.
La prima fase della interlocuzione si concentra in particolare sulle "parti mancanti" e produce i
cambiamenti e le integrazioni più corpose nel testo del documento. E' in qualche misura finalizzata
a conseguire la completezza del Programma, secondo gli standard di completezza definiti dai servizi
della Commissione. La gran parte delle integrazioni sull'analisi di contesto e sulle lezioni apprese
dalla esperienza, la introduzione di indicatori di realizzazione e di risultato, sono prodotte in questa
prima fase.
La seconda fase, aperta dal Position Paper, produce modifiche maggiormente circoscritte e puntuali,
ma forse di maggiore rilievo.
Le modifiche prodotte, alcune delle quali immediatamente accolte dal DPS, altre frutto di
successive approssimazioni, sono in sostanza riferibili a richieste, manifestate dai servizi della
Commissione:
- da un lato di maggiore adesione, anche sul piano linguistico e "retorico", alla impostazione
-
delle politiche auspicata dalla Commissione - ad esempio, la precisazione che l'intervento
sulla Rete Ambientale sarà finanziata solo limitatamente ai temi di interesse per la politica
UE, l'enfasi richiesta sulla comunicazione dei risultati, la precisazione che l'intervento è
concepito in maniera tale da non configurarsi come sostituzione delle risorse ordinarie, la
indicazione che alcune azioni (ob. l , asse 1) saranno precedute dalla definizione di piani
annuali di intervento;
dall'altro di rispetto di vincoli e regole di natura più formale e cogente - ad esempio la
ripartizione dei codici di spesa con la precisazione delle differenze tra assistenza tecnica e
5O
capacity building, la introduzione di indicatori di impatto, la ridefinizione delle
responsabilità di gestione del PON.
In ogni caso, l'unico punto sul quale si è di fatto prodotta una discussione è stato sull'introduzione
degli indicatori di impatto del Programma.
La Commissione sosteneva la necessità di aggiungere un indicatore che misurasse l'efficienza dei
processi di attuazione del programma, come elemento per valutare il miglioramento della capacità
amministrativa a seguito degli interventi finanziati dal PON GAT e un indicatore sul grado di
conoscenza e diffusione del programma presso i destinatari-clienti. Se quest'ultimo è stato inserito
quasi subito, sul primo è stato invece avviato un interessante confronto. I1 Ministero riteneva infatti
che l'efficienza, misurata come velocità dei processi di attuazione dei progetti cofinanziati, non
fosse propriamente ricollegabile agli interventi del PON GAT che agiscono in maniera più
trasversale sulle PA. I1 Ministero ha spinto per l'introduzione di un indicatore di efficacia, che è
stato poi accettato dalla Commissione.
Non ci sembra, dalla lettura dei documenti, della corrispondenza e per le conoscenze sviluppate nel
corso del processo di VEA che ci siano state altre questioni centrali nel negoziato.
4. Alcune riflessioni valutative sull'approccio al negoziato
A conclusione di questa breve valutazione circa le conseguenze del negoziato sul Programma, può
essere interessante scandagliare un po' più in profondità il processo negoziale, evidenziando,
attraverso ipotesi, percezioni e commenti raccolti nel corso del processo di VEA gli atteggiamenti,
le rappresentazioni e i modi di agire prevalenti delle organizzazioni direttamente coinvolte (DG
Regio, Ministero responsabile del programma).
L'ipotesi che vorremmo esplorare è che attraverso il negoziato (almeno tenendo questo negoziato
come riferimento; altre esperienze possono raccontare situazioni diverse) non si sviluppano processi
di riconoscimento reciproco più ampi, di costruzione e condivisione di senso, di desiderio di
comprensione e conoscenza dei processi di programmazione.
Il negoziato così come viene portato avanti dai diretti interessati è vissuto come elemento
inevitabile, di cui non si può non tenere conto per poter raggiungere l'obiettivo. Sembra svilupparsi
su dimensioni, aspetti e contenuti tutto sommato pre-definiti mentre sono poco valorizzate, prese in
considerazione e discusse le ipotesi, l'impostazione, le scelte di fondo che hanno caratterizzato il
processo di costruzione del Programma. E' come se prevalesse "un'azione derivata dal piano,
ovvero il senso e il significato dell'agire sono derivati da piani e progetti che costituiscono un
prerequisito all'azione In questo modo l'azione viene astratta dalle circostanze e ricostruita come
piano razionalev5. In altre parole prevale un approccio fortemente schiacciato sul rispetto del
mandato, inscritto in parte nei regolamenti comunitari e in parte nelle routine organizzative degli
attori coinvolti, direttamente (come DG Regio e Ministero) e indirettamente (destinatari del
Programma). Visto il complesso lavoro di analisi dei documenti di Programmazione, la DG Regio
ha sviluppato strumenti di analisi dei Programmi, per esempio attraverso checklist per verificarne la
ricevibilità. I1 problema, ci sembra, è che successivamente l'ancoraggio al metodo delle checklist,
condiziona tutto il resto del processo negoziale, inibendo lo sviluppo di logiche più aperte di
confronto e di valutazione dei processi. Nel corso del negoziato non si è riusciti a mettere al centro,
come oggetto di lavoro e di confronto, il senso del promuovere assistenza tecnica per migliorare il
funzionamento dei servizi della pubblica amministrazione; la rilevanza delle dimensioni di contesto,
sociale ed organizzative per un uso più efficace delle risorse di assistenza tecnica. Temi che sono
stati comunque centrali e per i quali il Ministero ha definito alcune possibili modalità di gestione e
di fionteggiamento di possibili effetti non desiderati, come anche nella passata programmazione si
sono verificati.
I1 tempo sembra costituire un vincolo alla possibilità di sviluppare approcci e modalità diverse di
negoziato; il Ministero da un lato è pressato dai suoi "clienti" che intendono realizzare interventi a
valere sul programma; la Commissione, da canto suo, ha l'esigenza di approvare quanti più
programmi degli stati membri entro i termini per dimostrare efficienza del proprio operato.
Nel caso specifico del PON GAT, per esempio, dalla corrispondenza e dai documenti ufficiali,
l'elemento centrale che caratterizza il Programma non sembra costituire elemento di confronto
all'interno del negoziato. La scelta della Funzione pubblica come soggetto intermediario, per
costituire un filtro alle proposte di assistenza tecnica costruite principalmente sull'offerta e
sostitutive di risorse ordinarie (secondo quanto evidenziato già dalla valutazione del PON ATAS
2000-2006), non assume rilevanza significativa all'interno del negoziato. Come se questa
Cfr G.F. Lanzara, Capacità negativa, il Mulino, pag. 78, 1993
discontinuità rispetto alla precedente esperienza del PON ATAS non costituisca per la
Commissione una innovazione rilevante, da approfondire, comprendere meglio, e magari, anche
sostenere o criticare. D'altro canto, anche per il Ministero un "negoziatore" sostanzialmente formale
costituisce una garanzia di non interferenza nelle decisioni. Pertanto si sviluppano comportamenti
reciprocamente convenienti: osservazioni formali che inducono risposte formali; il programma
'Lcre~ce"di volume per tenere conto di tutte le osservazioni. Ma in realtà la sostanza non cambia.
Anche la VEA ha finito per subire questa modalità. Le richieste della Commissione non sono
entrate nel merito della Valutazione, dei suoi contenuti e del contributo dato alla costruzione del
Programma dalla VEA. Si sono, viceversa, concentrate su ciò che mancava (la valutazione del
valore aggiunto comunitario) chiedendo (e ottenendo) un'integrazione al Documento della VEA.
Eppure ci sono dei limiti. In questo negoziato ci sembra che il limite si è materializzato quando una
proposta della Commissione è parsa poco congruente con gli obiettivi del Programma, è andata a
toccare l'expertise del Ministero in tema di valutazione e conteneva in sé potenziali rischi per la
credibilità della programmazione. Di fronte alla richiesta della Commissione di introdurre un
indicatore di efficienza della gestione dei programmi cofinanziati (riduzione dei tempi medi di
attuazione degli interventi) il Ministero sostiene che "la velocizzazione degli interventi non
costituisce un indicatore adatto a misurare la capacità di impatto del Programma. I1 PON, a
differenza dei singoli PO, ha una valenza strumentale e trasversale, sicché al più potrà avere un
effetto solo indiretto -e difficilmente quantificabile - sull'efficienza della gestione dei Programmi,
in termini di riduzione dei tempi di attuazione degli interventi" (mai1 del DPS alla DG Regio del 12
luglio).
E' interessante sottolineare questo caso come esemplificativo della possibilità di uscire dai binari
più consolidati del sistema d'azione negoziale agito in questo Programma, per cui ad
un'osservazione si risponde con l'inserimento di una modifica-integrazione. I1 confronto su un
oggetto (l'indicatore di efficienza) ha prodotto un esito più soddisfacente per entrambi gli
interlocutori (la definizione di un indicatore di efficacia più congruente con l'obiettivo globale del
Programma) e, indirettamente, per i destinatari del Programma che non dovranno raccogliere dati
per costruire un indicatore in cui non credono.
L'agire all'interno di un sistema di azione passivo può produrre alcune semplificazioni e
sottovalutazioni della posta in gioco del negoziato, facendolo apparire agli addetti ai lavori come
qualcosa di inutile cui bisogna però sottoporsi. Tale sottovalutazione non è scevra da convenienze
reciproche. Inoltre induce una forte ambivalenza in ciascuna delle parti. I1 Ministero, per esempio,
ci sembra che si ponga nei confronti della Commissione in un modo, ma quando si relaziona ai suoi
clienti assume un atteggiamento svalutativo nei confronti dei servizi di Bruxelles. Alimentando in
questo modo una rappresentazione fortemente burocratizzata delle relazioni Commissione-Stati.
Se è vero che il negoziato produce numerose variazioni al testo del Programma, attraverso
integrazioni ed aggiunte che talvolta possono rendere più esplicito il senso complessivo del
programma, è anche vero che queste modifiche si producono all'interno di un processo cui le parti
coinvolte non sembrano attribuire un valore significativo in grado di far affiorare un interesse reale
per riprogettare le forme e i modi di pensare il senso e i prodotti del negoziato.
Matteo Lo Schiavo
Augusto Vino