La trasparenza, la pubblicità e la pubblicità legale: le differenze La

La trasparenza, la pubblicità e la pubblicità legale: le differenze
La legge n. 241/1990 nasce con la primaria finalità di garantire la trasparenza dell’azione amministrativa,
avente come effetto principale il diritto di accesso ai documenti amministrativi di interesse personale
dell’istante. Il diritto di accesso subisce una progressiva restrizione, prevedendo, la stessa legge all’art. 24,
comma 3, il divieto di controllo generalizzato. Intanto, assistiamo ad una progressiva espansione della
pubblicità, disciplinata dall’art. 26 della legge n. 241/1990, come modificata dalla legge n. 15/2005,
dall’art. 54 del Codice dell’amministrazione digitale, dall’art. 11, comma 1 del d.lgs. n. 150/2009, dal d.lgs.
n. 33/2013. La pubblicità legale viene regolata, da punto di vista generale, dall’art. 32 della legge n. 69/2009
che toglie validità all’albo cartaceo e prevede inderogabilmente l’albo on line.
I tre istituti giuridici, pertanto, vanno riempiti di contenuti, azioni e modalità operative specifiche, per
individuare correttamente quali effetti giuridici essi producono, quali eventuali tutele consentono e quali
responsabilità possono essere imputate agli attori coinvolti.
Mi soffermerò brevemente sul diritto di accesso, più volte trattato su questa rivista. Questo diritto si aziona
sulla base di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente
tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”. Si tratta, pertanto, di una tutela ristretta al
soggetto direttamente o indirettamente coinvolto nel procedimento amministrativo che deve dimostrare in
concreto l’interesse all’accesso.
Più complesso è, oggi, il regime della pubblicità, che solo con il d.lgs. n. 33 del 2013 ha trovato una
sistematizzazione complessiva. La trasparenza di cui tratta il testo normativo consiste nell’accessibilità totale
delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, al fine di
favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse
pubbliche. In pratica viene resa viva e operativa quell’accessibilità totale che la Riforma Brunetta inseriva
nel contesto del d.lgs. n. 150/2009, a sostegno di un’azione di complessiva e profonda riforma
dell’organizzazione e del funzionamento delle pubbliche amministrazioni.
Per comprendere successivamente l’oggetto del testo normativo, è bene fissare i due ambiti di intervento:
l’organizzazione e l’attività; la prima afferente alla struttura, la seconda agli esiti dell’attività.
Prima di procedere all’individuazione delle parti del testo normativo di interesse per la scuola, ritengo
pregiudiziale individuare chiaramente i destinatari diretti delle disposizioni dell’intero decreto. Il decreto
riprende l’impianto del d.lgs. n. 150/2009, peraltro richiamato, poiché all’art. 10, laddove si parla di piano
triennale della trasparenza, si evidenzia subito il collegamento con il Piano anticorruzione, di cui all’art. 1,
comma 5, lett. a) della legge n. 190/2012, che prevede la produzione di un piano di prevenzione della
corruzione a carico delle Amministrazioni centrali, nonché con il piano della Performance. Ecco, quindi che
l’art. 10 del d.lgs. 33/2013, quando all’art. 10, comma 2, prevede che il Programma triennale per la
trasparenza e l’integrità preveda misure collegate con le misure e gli interventi previsti dal Piano di
prevenzione della corruzione, non può che riferirsi alle Amministrazioni centrali. Abbiamo, pertanto,
escluso, ab origine, un coinvolgimento diretto e completo delle singole istituzioni scolastiche in tale
adempimento.
Ma la normativa configura il contenuto di un livello essenziale delle prestazioni, che protegge un interesse
sensibile qual è la trasparenza, per cui, indipendentemente dal Piano triennale della trasparenza, occorre dare
immediata attuazione a quella parte della normativa che è immediatamente attuabile, proprio per dare,
quanto più è possibile, attuazione alla volontà del legislatore. Pertanto, nel prosieguo dello scritto,
selezionerò quelle parti che possono essere ragionevolmente attuate dalle scuole. Appendice, ma anche
presupposto al ragionamento, è la natura dei siti delle scuole, variamente costruiti e strutturati. Infatti, la
previsione del sito costruito secondo le indicazioni della Direttiva del Ministro per la Pubblica
amministrazione n.8/2009, è diretta alle Amministrazioni centrali. Nonostante ciò, le scuole hanno
giustamente proceduto, con le modalità più svariate a costruire un sito, alcune anche registrandolo con il
.gov., ma non ci occupiamo della solita latitanza dell’Amministrazione rispetto ad un modello organizzativo
lasciato alle singolarità.
Volendo virtualmente costruire la sezione del sito “Amministrazione trasparenza”, cerchiamo di stornare
dall’intero corpo normativo il contenuto che può riguardare, oggi, la scuola.
Il capo II del decreto prevede gli obblighi di pubblicazione concernenti l’organizzazione e l’attività delle
pubbliche amministrazioni. La scuola, in genere, pubblica già la struttura collegiale del proprio organo
politico e, se non avesse ancora fatto, può pubblicare la composizione del consiglio di istituto e, visto che è
un soggetto con pluralità di organi decisionali, del collegio dei docenti. Va pubblicata, inoltre,
l’organizzazione degli uffici con le relative competenze, pertanto l’ufficio di segreteria, l’eventuale staff
dirigenziale, i dipartimenti, ecc. Un organigramma completa l’esemplificazione dell’organizzazione,
unitamente ai numeri di posta elettronica istituzionali e caselle di posta elettronica dedicate alle richieste
dell’utenza.
L’art. 16 prevede oneri di pubblicazione relativi al personale. Viene richiamato a tal fine il conto annuale, a
cui non è tenuta la singola scuola ma l’Amministrazione centrale.
Una norma invece, alla quale anche le scuole devono dare attuazione, riguarda il conferimento di incarichi al
personale. Dal 20 aprile 2013 va pubblicato, sempre nella sezione “Amministrazione trasparente”, l’elenco
degli incarichi conferiti o autorizzati a ciascun dipendente, con l’indicazione della durata e del compenso
spettante. Questa norma va correttamente correlata alla nuova versione dell’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001,
come integrato e modificato dalla legge n. 190/2012.
L’art. 23 prevede la pubblicazione semestrale degli elenchi dei provvedimenti emanati dagli organi di
indirizzo e dai dirigenti in relazione a procedimenti di autorizzazione o concessione, scelta del contraente,
concorsi e accordi con privati o altre pubbliche amministrazioni. Interpretando la norma in relazione
all’attività della scuola, i provvedimenti da pubblicare sono: le delibere del consiglio relativamente agli
accordi di rete, le determine di aggiudicazione dei contratti del dirigente. Per tali provvedimenti deve essere
strutturata una scheda. Sarebbe opportuno che l’Amministrazione provvedesse ad elaborare un format
uniforme per tutte le scuole, ma in ogni caso si può già procedere. Sempre nella stessa ottica, come prevede
il successivo articolo 26, vanno pubblicati gli atti che stabiliscono i criteri e le modalità di attribuzione di
benefici economici (contributi, sussidi ecc.) nonché gli atti concessivi di importo superiore a 1000 euro. La
prima parte può riferirsi nella scuola alla concessione di borse di studio.
Un altro adempimento della scuola già in atto, è quello relativo alla pubblicazione dei dati di bilancio
(programma annuale e consuntivo). In coerenza con la normativa in questione, tali dati vanno “spostati” nel
box “Amministrazione trasparente”.
Il Capo IV del decreto riguarda gli obblighi di pubblicazione concernenti le prestazioni offerte e i servizi.
Anche in questo caso va riorganizzato il materiale, in particolare la carta dei servizi. Nessun adempimento
ritengo debba essere posto in essere in relazione ai costi dei servizi, poiché si tratta di una materia che deve
essere trattata a livello di Ministero, attraverso la fissazione di parametri e standard uniformi su tutto il
territorio. Per quanto attiene ai tempi di pagamento, si auspica una regolamentazione, sempre da parte del
Ministero, coerente con le procedure informatiche.
L’art. 35 prevede una serie di informazioni da pubblicare in relazione ai procedimenti amministrativi posti in
essere dall’Amministrazione. Si tratta di informazioni relative alla struttura e fasi procedimentali, nonché al
responsabile del procedimento e alle forme di tutela previste per i destinatari. La scuola pone in essere
procedimenti amministrativi, ma tutti hanno una natura particolare:
procedimento di iscrizione degli alunni
procedimento disciplinare a carico degli studenti
procedimenti deliberativi posti in essere dagli organi collegiali;
procedimento di ricostruzione di carriera;
procedimento amministrativo contale;
procedimento valutativo degli apprendimenti (esiti finali). È molto probabilmente il procedimento più
delicato e importante della scuola, che deve richiamare atti presupposti, quali il Pof con i suoi criteri
valutativi, gli atti di programmazione didattica;
procedimento di concessione di borse di studio
procedimento di controllo sulle dichiarazioni sostitutive.
Per ogni procedimento occorre indicare i tempi di conclusione e, laddove sono previsti, i mezzi di tutela
(come ad esempio nel caso degli esiti scolastici e del procedimento disciplinare). Sembra, in questa prima
fase, eccessiva la esemplificazione delle fasi procedimentali.
Passando al successivo capo V, l’art. 37 riguarda integralmente la scuola, poiché prevede il richiamo agli
adempimenti di pubblicità previsti dal d.lgs. n. 163/2006 in materia contrattuale. In particolare, visto che la
scuola utilizza in modo quasi totalitario la modalità del cottimo fiduciario, va pubblicata la determina a
contrarre.
Il d.lgs. n. 33/2013 fa salve le disposizioni sulla pubblicità legale, che va, pertanto, distinta dall’informazione
e trasparenza di cui al decreto in commento.
Con la pubblicità legale un atto amministrativo assume piena validità in quanto portato a conoscenza erga
omnes, ovvero di tutti coloro che possono avere interesse al contenuto dell'atto medesimo. La pubblicazione
avviene attraverso l'esposizione dell'atto in un luogo fisico accessibile a tutti per un determinato periodo di
tempo, il "tempo di affissione".
L'art. 32 della Legge n 69/2009, ha stabilito che "gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti
amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione, da parte delle
amministrazioni e degli enti pubblici obbligati, nei propri siti informatici, o nei siti informatici di altre
amministrazioni ed enti pubblici obbligati, ovvero di loro associazioni".
Per ottemperare alla citata norma, i siti istituzionali di servizio debbono prevedere una sezione dedicata alla
pubblicità legale all'interno della quale debbono essere pubblicati, organizzati per tipologia, gli atti di
competenza soggetti a pubblicità legale.
Il servizio di consultazione della pubblicità legale deve essere raggiungibile dalla home page del sito e deve
essere chiaramente indirizzato da un'etichetta esplicativa del tipo "Pubblicità legale" ovvero, per gli enti
territoriali, "Albo pretorio" o "Albo pretorio on line".
La scuola deve, quindi, “trasferire” sul proprio sito i dati e i documenti precedentemente pubblicati all’albo
dell’istituto. Tralasciamo considerazioni sulla natura del sito della scuola, se sia istituzionale o meno. Quello
che bisogna evidenziare la totale latitanza dell’Amministrazione su tutta la materia, lasciando il campo
aperto a facili commerci.
Relativamente all’oggetto della pubblicità legale, possiamo fare un semplice elenco:
•
bandi e avvisi
•
delibere organi collegiali (art. 14, c. 7 d.p.r. n. 275/1999)
•
graduatorie
•
esiti scolastici
Conclusioni
La materia della pubblicazione sui siti istituzionali va certamente affrontata subito dalle istituzioni
scolastiche, ma con calma, riorganizzando il materiale già prodotto, in attesa di ulteriori delucidazioni da
parte del Dipartimento della Funzione Pubblica che dovrà definire criteri, modelli e schemi standard per
l’organizzazione, la codificazione e la rappresentazione dei documenti, delle informazioni e dei dati oggetto
di pubblicazione obbligatoria, nonché dell’organizzazione della sezione “Amministrazione trasparente”.
Nell’attesa ecco un possibile format della sezione “AMMINISTRAZIONE TRASPARENZA”
Non ritengo di dover affrontare il capitolo sulle responsabilità conseguenti all’inottemperanza alla normativa.
Ad oggi troppi interrogativi e vuoti di regolamentazione non consentono alla scuola di provvedere
pienamente all’attuazione della normativa. I dirigenti e i direttori sga devono soltanto, con molto buon senso
e diligenza, razionalizzare il materiale già prodotto sul sito della scuola, adeguandolo mano a mano che
indicazioni più precise del Dipartimento della Funzione Pubblica e del Ministero (si spera) consentiranno di
procedere. E il buon senso e la diligenza escludono le forme più gravi di responsabilità.