La disciplina comunitaria dei tempi di guida e dei riposi
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La disciplina comunitaria dei tempi di guida e dei riposi
GUIDA al LAVORO SPECIALE I. LA DISCIPLINA COMUNITARIA DEI TEMPI DI GUIDA E DEI RIPOSI 1. L’esigenza di apprestare un efficace sistema di controlli sull’attività di guida dei conducenti professionali di autoveicoli, da lungo tempo contraddistingue - a livello europeo - il settore del trasporto su strada di merci e viaggiatori[1]. La speciale attenzione rivolta dal legislatore comunitario ai limiti temporali da fissare per il lavoro del personale viaggiante, non è stata tuttavia determinata soltanto dalla necessità di regolamentare in maniera specifica una categoria professionale quella degli autisti - da sempre caratterizzata da complesse e peculiari problematiche, principalmente legate alle particolari (e spesso disagiate) modalità di svolgimento del lavoro. Invero, l’emanazione di norme comunitarie finalizzate al contenimento delle ore dedicate dall’autista alla guida del mezzo affidatogli, è stata praticamente imposta dalla necessità, da un lato, di garantire - per tale via - la sicurezza della circolazione stradale in un ambito sempre più sovranazionale, anche in considerazione del registrato aumento de[1] [2] [3] gli spostamenti di merci e viaggiatori fra Stati diversi; dall’altro lato, di armonizzare le condizioni di svolgimento del servizio e garantire il rispetto di regole uniformi, per evitare distorsioni al principio di concorrenza fra le imprese di trasporto europee. Le norme in materia di tempi di guida - predisposte dal legislatore Comunitario attraverso i Regolamenti Cee nn. 3820 e 3821/ 1985[2] - rispecchiano in pieno la descritta esigenza di uniformare la condotta delle imprese di trasporto su strada, dal momento che sono ispirate ad una concezione di controllo prevalentemente tecnico dell’operato degli autisti. Tutto l’impianto normativo apprestato per la verifica del rispetto dei tempi di guida, in effetti è disseminato di disposizioni molto dettagliate sui parametri orari che devono essere rispettati dai conducenti, ovvero sulle caratteristiche dei dispositivi di controllo che devono essere installati, e sui relativi strumenti sostitutivi. Alle innegabili complessità insite nella normativa comunitaria ap- Trasporti su strada I tempi di guida nei trasporti su strada prestata, si aggiunge poi la necessità di coordinare l’operato dei diversi soggetti istituzionalmente preposti all’attività di verifica. È questo anzi uno degli aspetti che maggiormente caratterizza tale settore di accertamento, dal momento che due organismi apparentemente distanti, quali gli organi che svolgono servizio di Polizia Stradale e il personale ispettivo delle Direzioni provinciali del lavoro, sono direttamente coinvolti - pur se con diversa ampiezza di competenze esercitabili - nella vigilanza sul rispetto delle norme comunitarie. Il tentativo di ricostruire un quadro sufficientemente organico delle norme e delle sanzioni previste in materia di tempi di guida, si rivela quanto mai opportuno, con specifico riferimento alle Ispezioni in materia svolte dal personale ispettivo delle Direzioni provinciali del lavoro. L’interesse non scaturisce soltanto dalla costante attenzione al mondo dei trasporti, testimoniata dai recenti e rilevanti interventi legislativi in materia[3]; ma anche dai risvolti economici che le (spesso cospicue) sanzioni Il primo Regolamento comunitario organico in materia di tempi di guida risale, infatti, al 1969 (Reg. n. 543/69/Cee), mentre il dispositivo di controllo viene istituito - a livello europeo - con il Regolamento n. 1463/70/Cee. Cfr. M. Roccella-T. Treu, Diritto del lavoro della Comunità Europea, Cedam, Padova, 1992, p. 261, in nota, dove giustamente si sottolinea come tali norme specifiche in materia di orario di lavoro siano state adottate dalla Comunità nel settore dei trasporti su strada, «nell’ambito della politica comune dei trasporti prevista dal Trattato». Il più importante intervento è rappresentato dal Reg. (Ce) n. 561/2006, che avvia la definitiva introduzione del tachigrafo digitale dal 1° maggio 2006, da tale data aggiornando alcune significative norme di comportamento del Reg. n. 3821/1985; per poi sostituire (dall’11 aprile 2007) il Reg. n. 3820/1985/Cee, aggiornandone le definizioni e le norme. Oltre a tale Regolamento, al quale si farà cenno anche nel seguito di questo scritto, va ricordato il Dlgs n. 395/2000, che attuando la direttiva del Consiglio dell’Unione Europea n. 98/76/Ce del 1° ottobre 1998, ha regolamen- n. 45 10 novembre 2006 Il Sole 24Ore Pirola III GUIDA al LAVORO Trasporti su strada SPECIALE IV derivanti dall’esercizio di tale attività di vigilanza possono avere nei confronti delle imprese coinvolte[4], specie alla luce dell’entrata in vigore - dal 1° maggio 2006 - dei nuovi e più precisi dispositivi digitali di rilevazione dei tempi, ad opera del Regolamento (Ce) n. 561/2006[5]. Prima di affrontare l’esame dettagliato delle singole disposizioni dedicate al tema del presente lavoro, è tuttavia opportuno riassumere schematicamente le principali leggi e normative che nel tempo sono state emanate nell’ambito del settore, anche per cogliere i tratti salienti di una disciplina, la cui notevole articolazione e stratificazione nel corso del tempo, ne ha reso spesso difficile la ricostruzione, in termini sufficientemente sistematici e chiari. 2. Quadro normativo Volendo riassumere schematicamente l’insieme delle disposizioni dedicate ai tempi di guida, può es- [4] [5] [6] [7] [8] sere utile suddividerle idealmente in tre raggruppamenti, a seconda che si tratti di norme sostanziali, di norme sanzionatorie, ovvero di norme di coordinamento. Al primo gruppo di norme appartengono, ovviamente, i Regolamenti n. 3820/85/Cee e n. 3821/ 85/Cee del 20 dicembre 1985 (G.U.C.E. n. L 370 del 31 dicembre1985), cui si è già fatto cenno nell’introduzione, che costituiscono le norme tecniche cardine del sistema dei controlli dei tempi di guida dei conducenti professionali di autoveicoli. Rinviando, per i necessari approfondimenti, al prosieguo di queste note, si possono comunque brevemente riassumere i contenuti essenziali dei due Regolamenti. Il primo, in particolare, relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada, si preoccupa di fissare alcune limitazioni ai periodi di guida (art. 6), e di stabilire le interruzioni (art. 7) e i periodi di riposo giornalieri e settimanali (art. 8) che devono essere rispettati dal conducente[6]. Il Regolamento n. 3821/85/Cee, invece, oltre a regolamentare in modo organico le specifiche tecniche e le modalità di utilizzo dell’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada (cronotachigrafo e - dal 1° maggio 2006 - tachigrafo digitale)[7], fissa anche una serie di obblighi documentali, prevedendo - per quel che qui interessa l’obbligo di conservazione dei fogli di registrazione e dei tabulati, per un periodo di almeno un anno dalla data di utilizzazione, e di esibizione degli stessi al personale incaricato della relativa verifica. Una copia dei dischi cronotachigrafi e dei tabulati deve essere, inoltre, rilasciata ai conducenti interessati che ne facciano richiesta (art. 14, p. 2, Reg. n. 3821/1985/Cee, come sostituito dall’art. 26, p. 3, del Reg. n. 561/2006)[8]. tato (dal 17 agosto 2005, data di entrata in vigore del relativo Regolamento di attuazione) ex novo l’accesso alla professione di trasportatore su strada di merci e viaggiatori, superando - sul punto - le norme dettate dalla legge n. 298/1974 (peraltro applicabili soltanto alle imprese che esercitano l’autotrasporto di cose). Non meno significativo è l’impatto della Direttiva 2002/15/Ce, che si occupa dell’organizzazione dell’orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto, in ciò destinata ad integrare (al suo recepimento nell’ordinamento italiano) le norme del Regolamento Cee n. 3820/1985. Non è inutile ricordare, in proposito, come tali norme trovino applicazione nei confronti delle imprese che effettuano trasporti su strada, ricomprendendo nel campo di applicazione non soltanto il trasporto effettuato per conto terzi, ma anche il trasporto effettuato in conto proprio. Il nuovo tachigrafo digitale, introdotto dal Regolamento n. 2135/98/Ce, dal 1° maggio 2006 deve essere installato sui veicoli di nuova immatricolazione, secondo quanto stabilito dall’art. 29 del citato Regolamento (Ce) n. 561/2006, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea dell’11 aprile 2006. Per completezza, va ricordato che per i Paesi europei non rientranti nel campo di applicazione del Regolamento n. 3820/85/Cee, trova comunque applicazione l’Accordo Europeo del 1° luglio 1970, relativo alle prestazioni lavorative degli equipaggi dei veicoli addetti ai trasporti internazionali su strada (Aetr). Tale accordo, ratificato in Italia con legge n. 112 del 6 marzo 1976, è stato successivamente (1993) adeguato ai Regolamenti Cee n. 3820 e 3821/1985, così da garantire l’applicazione di regole sostanzialmente uniformi su tutto il territorio europeo. Il cronotachigrafo era già stato introdotto, qualche anno prima, dal Regolamento n. 1463/70/Cee, modificato da ultimo dal Regolamento n. 2828/77/Cee, ma il legislatore comunitario ha inteso «per ragioni di chiarezza, riunire in un Testo unico tutte le disposizioni applicabili in materia ed abrogare pertanto il Regolamento (Cee) n. 1463/70» (così testualmente, il preambolo al Regolamento n. 3821/85/Cee. È interessante notare come analoghe considerazioni si ritrovino nel preambolo al Regolamento n. 3820/85/Cee), laddove testualmente si afferma che «conviene, per ragioni di chiarezza, riunire in un testo unico tutte le disposizioni applicabili in materia ed abrogare pertanto il Regolamento (Cee) n. 543/1969». Anche in questo caso, dunque, la preesistente disciplina (costituita, appunto, dal citato Regolamento n. 543/1969, modificato da ultimo dal Regolamento Cee n. 2829/1977) viene sostituita dal Regolamento n. 3820/85/Cee, vigente fino al 10 aprile 2007. L’art. 15, p. 7, del Reg. n. 3821, così come sostituito dall’art. 26, par. 4 del Reg. n. 561/2006 (in vigore, per questa parte, dal 1° maggio 2006), prevede, inoltre, l’obbligo per il conducente di «presentare, su richiesta degli addetti ai controlli … i fogli di registrazione della settimana in corso e quelli utilizzati dal conducente stesso nei quindici giorni precedenti, o la carta del conducente, se è titolare di una siffatta carta, e ogni registrazione manuale e tabulato fatti nella settimana in corso e nei quindici giorni precedenti». Il Sole 24Ore Pirola n. 45 10 novembre 2006 GUIDA al LAVORO [9] [10] [11] [12] ti preposti alla vigilanza sulla normativa comunitaria, ed in particolare alla (voluta) coesistenza dei controlli su strada e dei controlli nei locali delle imprese, entrambi finalizzati a garantire il rispetto delle norme sui tempi di guida. È la stessa legge n. 727/ 1978, d’altra parte, che, dopo aver affidato agli organi di polizia stradale il compito di vigilare sull’applicazione della presente legge (art. 7, comma 1), stabilisce che i fogli di registrazione sono altresì soggetti al controllo dell’Ispettorato del lavoro. La principale fonte di coordinamento degli interventi, in tale ambito, è rappresentata dal decreto interministeriale del 12 luglio 1995, emanato in attuazione della Direttiva del Consiglio del 23 novembre 1988, n. 88/599/Cee, sulle procedure uniformi concernenti l’applicazione dei Regolamenti Cee n. 3820 e n. 3821/1985[11]. È interessante notare, in proposito, come accanto ad un coordinamento formale degli interventi, rinvenibile nella norma in base alla quale i controlli su strada e i controlli nei locali delle imprese sono coordinati rispettivamente dal Ministero dell’interno e dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale (art. 2), nel decreto trovi spazio anche un coor- dinamento sostanziale degli accertamenti. Quest’ultimo è particolarmente evidente nella disposizione che prevede uno spettro di elementi più vasto per le verifiche svolte dagli Ispettori del lavoro, in considerazione del periodo di guida preso in esame (normalmente più ampio rispetto a quello verificato su strada dagli organi di polizia), e della specifica finalità attribuita ai controlli nelle imprese, riferibile principalmente alle esigenze di tutela psicofisica dei lavoratori (art. 6)[12]. Ad evitare che il coordinamento possa essere svuotato di significato dallo svolgimento di un numero insufficiente di controlli, l’art. 3 del decreto (sistemi di controllo) istituisce poi un’interessante procedura finalizzata alla realizzazione di precisi obiettivi quantitativi e qualitativi. Da un lato, infatti, vi si stabilisce (comma 1) che «i controlli debbono interessare, ogni anno, almeno l’1% dei giorni di lavoro effettivo dei conducenti dei veicoli» rientranti nel campo di applicazione dei Regolamenti nn. 3820 e 3821/1985; dall’altro lato, si specifica (comma 2) che, «nell’ambito del numero totale dei controlli di cui al comma 1, almeno il 15% deve essere effettuato su strada ed almeno il 25% nei lo- Trasporti su strada Fra le norme sanzionatorie vanno invece annoverate, in via principale, alcune specifiche disposizioni del Dlgs n. 285/1992 (Nuovo codice della strada), contenute negli artt. 174 (durata della guida degli autoveicoli adibiti al trasporto di persone o cose), 178 (documenti di viaggio per trasporti professionali con veicoli non muniti di cronotachigrafo) e 179 (cronotachigrafo e limitatore di velocità), ed in via residuale, l’art. 19 della legge n. 727/1978, che punisce le violazioni di disposizioni del Regolamento n. 3821/85/Cee «per le quali non sia prevista una specifica sanzione»[9]. Le problematiche giuridiche sono in questo caso determinate dalla previsione di una pluralità di fonti sanzionatorie per le violazioni dei Regolamenti comunitari, circostanza che, se non rende particolarmente difficile l’individuazione delle fattispecie sanzionate, pone invece alcuni problemi di coordinamento dell’art. 19 della legge n. 727/1978 con le norme del nuovo Codice della Strada, aspetti sui quali si avrà modo di tornare diffusamente più avanti[10]. L’esistenza di un gruppo di norme ispirate alla necessità di coordinare gli interventi è infine riconducibile, come si è detto, al riconoscimento di diversi sogget- SPECIALE La validità della legge 13 novembre 1978, n. 727, a suo tempo emanata al fine di dare attuazione al citato Regolamento (Cee) n. 1463/1970 istitutivo del cronotachigrafo (e quindi inizialmente non riferibile alle norme del più recente Regolamento del 1985), è stata infatti confermata dall’art. 11 del Dl 6 febbraio 1987, n. 16 (convertito nella legge 30 marzo 1987, n. 132), ai sensi del quale «i riferimenti al Regolamento Cee n. 1463/1970 contenuti nella legge 13 novembre 1978, n. 727, devono intendersi come riferimenti fatti al Regolamento Cee n. 3821/1985». Si veda, in proposito, il par. III. 2. Pubblicato nella G.U. n. 262 del 9 novembre 1995, tale decreto è stato emanato dal Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministro dell’interno, e d’intesa con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, in attuazione della direttiva del Consiglio 23 novembre 1988, n. 88/599/Cee, ai sensi della legge n. 146/1994 che la include (allegato E) nell’elenco delle direttive da attuarsi in via amministrativa. Mentre, infatti, per i controlli su strada la norma (art. 4, Dm 12.7.1995) prevede che i controlli vengano effettuati - dal personale di polizia stradale - sui periodi di guida giornalieri (interruzioni di lavoro e periodi di riposo giornalieri) e sul corretto funzionamento dell’apparecchio di controllo, nel caso dei controlli nei locali delle imprese si stabilisce (art. 6) che, in aggiunta agli elementi già previsti dall’art. 5, l’organo di controllo verifichi anche i seguenti elementi: a) periodi di riposo settimanali e periodi di guida tra detti periodi di riposo; b) limitazione bisettimanale dei periodi di guida; c) compensazione per la riduzione dei periodi di riposo giornalieri e settimanali; d) uso dei fogli di registrazione e/o organizzazione dei periodi di lavoro dei conducenti. n. 45 10 novembre 2006 Il Sole 24Ore Pirola V GUIDA al LAVORO Trasporti su strada SPECIALE VI cali delle imprese». Il funzionamento della procedura dovrebbe essere comunque garantito sia dalla comunicazione annuale - da parte del Ministero del lavoro dei giorni di lavoro da effettuarsi da ciascun conducente nel periodo di riferimento, sia dall’individuazione dei veicoli soggetti ai Regolamenti nn. 3820 e 3821/ 1985, effettuata dal Ced della Direzione generale della Motorizzazione Civile. 3. Il Regolamento n. 3820/ 1985/Cee e la durata della guida degli autoveicoli Nell’analisi delle disposizioni del Reg. n. 3820/1985/Cee, non viene presa in considerazione la riscrittura operata recentemente dal Reg. (Ce) n. 561/2006, in quanto l’entrata in vigore del nuovo Regolamento sui tempi di guida, e conseguentemente l’abrogazione del Reg. n. 3820, è stata differita all’11 aprile 2007 (artt. 28 e 29, Reg. n. 561/2006). Il nuovo Regolamento, del resto, è destinato ad aggiornare i contenuti del Reg. n. 3820, senza stravolgerne l’impianto ed i principi di fondo. Volendo comunque anticipare gli aspetti di maggior interesse della novella, e riservando ad un’analisi più contestuale l’esame dettagliato delle norme del Regolamento n. 561/2006, si possono evidenziare: una migliore definizione del campo di applicazione Normativa Europea Regolamento n. 543/69/Cee (G.U.C.E. n. L 77 del 29 marzo 1969); Accordo Europeo 1° luglio 1970 (Aets); Regolamento del 20 luglio 1970, n. 1463/70/Cee; Direttiva Consiglio Ue n. 98/76/Ce; Regolamento n. 2828/77/Cee; Regolamento n. 2829/77/Cee (G.U.C.E. n. L 334 del 24 dicembre 1977); Regolamento del 20 dicembre 1985 n. 3820/85/Cee (G.U.C.E. n. L 370 del 31 dicembre 1985); Regolamento del 20 dicembre 1985 n. 3821/85/Cee (G.U.C.E. n. L 370 del 31 dicembre 1985); Direttiva Consiglio Ue del 23 novembre 1988, n. 88/599/Cee (G.U.C.E. n. L 13 del 13 febbraio 1989); Regolamento del 24 settembre 1998, n. 2135/98/Ce (G.U.C.E. n. L 274 del 9 ottobre 1998); Regolamento del 13 giugno 2002, n. 1360/2002/Ce; Direttiva Consiglio Ue 2002/15/Ce (G.U.C.E. n. L 80 del 23 marzo 2002); Regolamento n. 432/2004/Ce; Regolamento del 15 marzo 2006, n. 561/2006 (G.U.C.E. n. L 102 del 11 aprile 2006). Normativa Italiana Legge n. 298/1974; Legge 6 marzo 1976, n. 112, di ratifica dell’accordo Europea 1° lulgio 1970 (G.U. 17 aprile 1976, n. 102); Legge 13 novembre 1978, n. 727 (G.U. 23 novembre 1978, n. 328); Legge n. 24 novembre 1981, n. 689; Dl 6 febbraio 1987, n. 16, conv. in legge 30 marzo 1987, n. 132; Dlgs 30 aprile 1992, n. 285 (G.U. 18 maggio 1992, n. 114); Decreto ministeriale 4 gennaio 1995 (G.U. 9 gennaio 1995, n. 6); Decreto interministeriale 12 luglio 1995 (G.U. n. 262 del 9 novembre 1995); Decreto ministeriale 20 dicembre 1996 (G.U. 28 dicembre 1996, n. 303); Decreto ministeriale 22 dicembre 1998 (G.U. 28 dicembre 1998, n. 301); Decreto ministeriale 29 dicembre 2000 (G.U. 30 dicembre 2000, n. 303); Dlgs n. 395/2000; Decreto ministeriale 24 dicembre 2002 (G.U. 30 dicembre 2002, n. 304); Dlgs n. 66/2003; Dl 27 giugno 2003, n. 151, conv. in legge 1° agosto 2003, n. 241; Decreto ministeriale 22 dicembre 2004 (G.U. 30 dicembre 2004, n. 305); Legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005); Decreto Ministro del lavoro e delle politiche sociali 31 marzo 2006 (G.U. 12 aprile 2006). Giurisprudenza Corte di Giustizia Ce, sez. I, 28 settembre 2000, n. 193; Corte di Giustizia Ce, sez. V, 18 gennaio 2001, n. 297; Corte di Cassazione, civ. sez. I, n. 13364/2003; Corte di Cassazione, civ. sez. i, n. 17779/2003. Prassi amministrativa Circolare Ministero del lavoro 15 maggio 1995, n. 57; Circolare Ministero del lavoro 9 febbraio 1996, n. 11; Lettera circolare Ministero del lavoro 18 marzo 1999, prot. n. VII/II/226/B13; Circolare Ministero dell’interno 30 dicembre 2004, n. 300. Il Sole 24Ore Pirola n. 45 10 novembre 2006 GUIDA al LAVORO 3.1 Alcune definizioni Prima di addentrarsi nell’esame delle singole disposizioni del Regolamento n. 3820/1985, è opportuno soffermarsi su alcune definizioni fissate dall’art. 1, per meglio comprendere il significato dei termini utilizzati nel testo legislativo. In particolare, i trasporti su strada sono individuati (n. 1) in qualsiasi spostamento su strade aperte ad uso pubblico, a vuoto o a carico, d’un veicolo adibito al trasporto di viaggiatori o di merci. I veicoli, che rientrano nella normativa anche se circolano vuoti, sono a loro volta rappresentati (n. 2) da autoveicoli, trattori, rimorchi e semirimorchi[13], mentre il conducente viene indicato (n. 3) come chiunque sia addetto alla guida d’un veicolo, anche per un breve perio[13] [14] [15] [16] do, o che si trovi a bordo del veicolo per poterlo all’occorrenza guidare[14]. Accanto a queste definizioni, riferite propriamente agli attori materiali del sistema di autotrasporto, vanno segnalate quelle di settimana e riposo, che chiariscono il significato di termini ampiamente usati nel resto del Regolamento. Il legislatore comunitario adotta, nel primo caso (n. 4), un concetto di settimana fissa, riferita cioè al periodo tra le ore 0.00 del lunedì e le ore 24.00 della domenica. Mentre il riposo è definito (n. 5) come ogni periodo ininterrotto di almeno un’ora durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo. Per quanto riguarda, infine, il concetto di peso massimo autorizzato, importante perché utilizzato per fissare il limite inferiore (3,5 tonnellate) che esonera dal generale obbligo di montaggio ed uso del cronotachigrafo nel trasporto merci, lo stesso viene riferito al peso massimo ammissibile del veicolo, comprensivo del carico utile (cd. massa a pieno carico). 3.2 Il campo d’applicazione Ai sensi dell’art. 2, p. 1, il Regolamento si applica ai trasporti su strada, così come definiti dall’art. 1, effettuati all’interno della Comunità. In tutte le altre operazioni internazionali di trasporto trova, invece, applicazione l’accordo europeo del 1° luglio 1970 (Aetr), peraltro di contenuto sostanzialmente analogo ai Regolamenti n. 3820 e n. 3821, in quanto a strumenti di controllo e disposizioni su tempi di guida e riposi[15]. Al di là dei casi sopra citati, in cui si applica in sostituzione l’Aetr, l’art. 4 prevede invece una serie di ipotesi di inapplicabilità oggettiva del Regolamento n. 3820, che sono anche - generalmente - i casi in cui non sussiste l’obbligo di installare il cronotachigrafo a bordo del veicolo di trasporto[16]. La più rilevante e generale esclusione concerne i veicoli adibiti al trasporto di merci ed il cui peso massimo autorizzato, compreso il peso dei rimorchi e dei semirimorchi, non supera le 3,5 tonnellate (art. 4, n. 1). Due sono invece i casi di esonero relativi al trasporto viaggiatori: essi riguardano, rispettivamente, i veicoli con portata fino a nove persone compreso il conducente, e quelli adibiti ai trasporti di viaggiatori in servizio regolare di linea, il cui percorso non supera i 50 chilometri. Al di sopra di tale limite, non scatta tuttavia Trasporti su strada del Regolamento (art. 2), anche attraverso un aggiornamento delle ipotesi di esclusione (art. 3); l’introduzione di un elenco di definizioni più completo (art. 4); una più articolata regolamentazione, soprattutto delle interruzioni della guida e dei riposi (artt. 7 e 8); regole più specifiche sulle responsabilità dell’impresa di trasporto (art. 10); una serie più ampia di deroghe alle norme del Regolamento (art. 11). SPECIALE Tecnicamente, la stessa norma definisce come: a) «autoveicolo»: qualsiasi veicolo munito di un dispositivo meccanico di propulsione che circola su strada con mezzi propri, senza guida di rotaie, e che è normalmente adibito al trasporto di viaggiatori o di merci; b) «trattore»: qualsiasi veicolo munito di un dispositivo meccanico di propulsione che circola su strada con mezzi propri, senza guida di rotaie, concepito in particolare per tirare, spingere o azionare rimorchi, semirimorchi, attrezzi o macchine; c) «rimorchio»: qualsiasi mezzo di trasporto destinato ad essere agganciato ad un autoveicolo o ad un trattore; d) «semirimorchio»: un rimorchio privo di assale anteriore, collegato in maniera che una parte considerevole di detto rimorchio e del suo carico sia sostenuta dal trattore o dall’autoveicolo. Tale definizione allargata di conducente, trova un riscontro normativo nel p. 2 dell’art. 8, che consente di tenere conto, per la fruizione del minimo di riposo giornaliero, del più ampio periodo di 30 ore (invece delle 24 previste per la generalità dei casi), soltanto nel caso in cui a bordo di un veicolo vi siano almeno due conducenti. Cfr. le considerazioni in nota 6. Non vi è perfetta coincidenza fra le ipotesi di inapplicabilità del Reg. 3820 e i casi di esonero dall’obbligo di installazione ed uso del cronotachigrafo, principalmente a causa della speciale disciplina dettata per il trasporto viaggiatori, che prevede generalmente strumenti sostitutivi di controllo dei tempi di guida e riposi (orario di servizio, registro di servizio e libretto individuale), mantenendo però l’utilizzo del disco cronotachigrafo per le cd. corse fuori linea, ovvero per il noleggio con conducente (ad esempio gite scolastiche, viaggi organizzati, ecc.). Su tali aspetti, si rinvia al par. II.1. n. 45 10 novembre 2006 Il Sole 24Ore Pirola VII GUIDA al LAVORO Trasporti su strada SPECIALE VIII l’obbligo di installazione del cronotachigrafo, quanto quello di stabilire un orario di servizio e di istituire un registro di servizio (art. 14), che formano - unitamente ai libretti individuali - l’insieme dei documenti di viaggio obbligatori (e sostitutivi dei fogli di registrazione) per questa tipologia di trasporti. A parte queste ipotesi più generali, l’art. 4 contempla una serie di esclusioni dai limiti di orario, determinate in maggior parte da specifiche finalità cui è rivolto l’uso alcuni mezzi di trasporto. È il caso (n. 5) dei veicoli utilizzati dalle forze armate, dalla protezione civile, dai vigili del fuoco o comunque destinati al mantenimento dell’ordine pubblico. Ma è anche il caso di tutti quei veicoli destinati a finalità di pubblico servizio[17], ovvero impiegati in emergenze temporanee o in operazioni di salvataggio o di soccorso[18]. Sono inoltre esclusi, per ovvie ragioni, i veicoli sottoposti a prove su strada, riparazione o manutenzione, e quelli (nuovi o trasformati) non ancora messi in circolazione (n. 11). Le restanti ipotesi di inapplicabilità del Regolamento riguardano, infine, oltre ai veicoli la cui velocità massima autorizzata non supera i 30 chilometri orari (n. 4), due casi particolari di trasporto, quale quello dei veicoli impiegati nel trasporto non commerciale di beni per uso privato, o quello dei mezzi adibiti alla raccolta del [17] [18] [19] [20] latte presso le fattorie (rispettivamente nn. 12 e 13 dell’art. 4). Anche nei casi appena descritti, la mancata soggezione al Regolamento n. 3820, determina il venir meno dell’obbligo di installazione e uso del cronotachigrafo a bordo dei veicoli esentati. È quasi superfluo sottolineare, infine, che i casi di mancata applicazione dei Regolamenti comunitari non determinano un’assoluta assenza di regole in materia di orario di guida, ma più semplicemente comportano l’applicazione dell’ordinaria disciplina sui tempi di lavoro, dettata dal Dlgs n. 66/2003, agli autisti delle imprese coinvolte[19]. 3.3 I periodi di guida e i fogli di registrazione Ai sensi dell’art. 174, comma 1, del Dlgs n. 285/1992, «la durata della guida degli autoveicoli adibiti al trasporto di persone o di cose, e i relativi controlli, sono disciplinati dalle norme previste dal Regolamento Cee n. 3820/ 1985». La disposizione del codice della strada è fin troppo chiara nell’operare il rinvio a una disciplina comunitaria, che rappresenta così la base normativa fondamentale per l’applicazione delle sanzioni da parte delle autorità competenti. Altrettanto evidente - anche se non esplicitamente affermato - è il rilievo che in sede di controllo assumono le registrazioni effettuate dagli apparecchi tachigrafi- ci installati a bordo dei veicoli, e la conseguente importanza rivestita da una corretta lettura dei fogli di registrazione, ovviamente non soltanto da parte degli addetti alle verifiche. Non è certo questa la sede per un esame approfondito delle tecniche di analisi dei dischi cronotachigrafi[20]. Ma è sufficiente dare almeno un’idea della quantità e qualità di informazioni rinvenibili nei diversi tracciati registrati dall’apparecchio di controllo sull’apposito supporto cartaceo, per poter apprezzare, sia la specificità e complessità dei controlli previsti, sia il maggiore livello di efficacia raggiungibile dagli accertamenti compiuti nel settore del trasporto, attraverso l’acquisizione di tali strumenti probatori. Nei diversi settori concentrici in cui è suddiviso il disco cronotachigrafo, è possibile infatti trarre informazioni relative alla velocità, ai tempi, alle attività, e alle distanze percorse dal veicolo. Tali informazioni sono rappresentate da segni grafici (diagrammi) impressi sul disco da appositi strumenti di scrittura. I dati più rilevanti per l’analisi dei tempi di guida sono evidentemente quelli relativi ai tempi ed alle attività, che consentono di conoscere nell’arco delle 24 ore di misurazione del disco - rispettivamente: il tempo di guida, gli altri tempi di lavoro, il tempo di disponibilità, le interruzioni di guida ed il periodo di riposo giornaliero (art. 15, p. 3, Reg. n. 3821/85/Cee). L’elenco, riportato al punto 6) dell’art. 4, è comprensivo, infatti, di: veicoli adibiti ai servizi delle fognature, di protezione contro le inondazioni, dell’acqua, del gas, dell’elettricità, della rete stradale, della nettezza urbana, dei telegrafi, dei telefoni, delle spedizioni postali, della radiodiffusione, della televisione e della rilevazione di emittenti o riceventi di televisione o radio. Il soccorso preso in considerazione dall’art. 4 è sia quello medico (n. 8: veicoli speciali adibiti ad usi medici), che quello stradale (n. 10: carri attrezzi). Non sembra, infatti, che per i lavoratori esclusi dal Regolamento n. 3820/1985/Cee possa trovare applicazione (quando sarà recepita) la Direttiva n. 2002/15/Ce, stante la chiara definizione del campo di applicazione contenuta nell’art. 2 [in base al quale «la direttiva si applica ai lavoratori mobili alle dipendenze di imprese … che partecipano ad attività di autotrasporto contemplate dal Regolamento (Cee) n. 3820/1985]. Agli stessi, dunque, si applica la disciplina del Dlgs n. 66/2003, con le deroghe previste dall’art. 17, comma 6, del medesimo decreto. Per un’analisi ampiamente esaustiva - anche dal punto di vista tecnico - dell’argomento, si rinvia a G. Protospataro, Il cronotachigrafo e l’attività di guida nell’autotrasporto, Egaf, Forlì, 2004, 79 ss. Il Sole 24Ore Pirola n. 45 10 novembre 2006 GUIDA al LAVORO [21] [22] [23] che, non comporterà l’immediato superamento dell’apparecchio di controllo analogico, che è ammesso sugli autoveicoli immatricolati prima del 1° maggio 2006. Si profila, piuttosto, un periodo transitorio, all’interno del quale i due sistemi (analogico e digitale) di rilevazione dei tempi, potranno coesistere, con livelli di complessità (inizialmente) più elevati delle verifiche da svolgere. 3.4 Il periodo di guida giornaliero e settimanale Il periodo di guida giornaliero, nel Regolamento n. 3820/1985/ Cee, è dato dal tempo complessivamente dedicato dall’autista alla guida del veicolo, durante un periodo ricompreso fra due riposi giornalieri, ovvero fra un riposo giornaliero e uno settimanale (art. 6, p. 1). Una definizione mobile di giornata lavorativa, dunque, che si contrappone al ricordato concetto di settimana fissa di cui all’art. 1, per favorire l’articolazione flessibile dei tempi di guida, anche a cavallo di due giorni di calendario, comunque nel rispetto dei massimali previsti dalla norma. Il limite posto dalla norma al periodo di guida giornaliero, è pari a 9 ore di guida, ma può essere esteso fino ad un massimo di 10 ore, per non più di due volte in una settimana. Dopo un massimo di sei periodi di guida giornalieri, scatta comunque l’obbligo del ri- poso settimanale. Anche se la norma non fissa un vero e proprio limite settimanale, il numero di ore di guida complessivamente effettuabili nell’arco di una settimana, sulla base di quanto sopra, può variare fra un minimo di 54 ed un massimo di 56. Viene, invece, espressamente previsto che il periodo di guida non deve superare 90 ore in un periodo di due settimane consecutive (art. 6, p. 2), così lasciando ampi margini di flessibilità all’organizzazione dell’orario di lavoro degli autisti all’interno del periodo individuato, compensando eventuali picchi di lavoro con recuperi successivi[23]. Trasporti su strada Ma se la lettura e successiva elaborazione dei dati riportati sul singolo foglio di registrazione, si rivelano di fondamentale importanza per l’individuazione delle violazioni alle norme del Regolamento n. 3820/1985/Cee, l’esame sequenziale dei dischi cronotachigrafi consente di analizzare altri aspetti dell’attività lavorativa dell’autista non rilevabili da un controllo parcellizzato degli stessi, quali la fruizione del riposo settimanale, ovvero il rispetto del limite bisettimanale di 90 ore di guida. Si sottolinea, inoltre, come un’attenta analisi dei tracciati consenta di accertare l’esistenza di eventuali anomalie o casi di cattivo utilizzo del dispositivo di controllo, finalizzati o comunque oggettivamente idonei ad impedire la verifica dei tempi[21]. Ciò è reso possibile, nei casi di cattivo utilizzo, dalla lettura combinata dei dati riportati sui diversi settori del disco, mentre gran parte delle anomalie e manipolazioni dell’apparecchio di controllo possono essere diagnosticate attraverso l’esame delle incongruenze evidenziate dal tracciato delle distanze[22]. È opportuno, infine, ricordare come la recentissima introduzione del cronotachigrafo digitale, in prospettiva destinata a semplificare e velocizzare il processo di acquisizione dei dati sulla guida da parte degli addetti alla verifi- SPECIALE 3.5 Le interruzioni dei periodi di guida Il legislatore comunitario non prende in considerazione soltanto il tempo di guida complessivamente effettuato durante la giornata lavorativa, ma si preoccupa di fissare precisi limiti temporali al periodo ininterrotto di guida, per evitare che il fisiologico calo di attenzione di un autista alla guida per troppe ore consecutive, possa seriamente compromettere la sicurezza della circolazione. La guida può infatti durare, per il legislatore comunitario, quattro ore e mezza al massimo, dopo di che «il conducente deve osservare un’interruzione di almeno 45 minuti, a meno che non inizi un periodo di riposo» (art. 7, p. 1). Per un esame generale delle alterazioni e manomissioni del cronotachigrafo analogico, cfr. G. Protospataro, Il cronotachigrafo e l’attività di guida nell’autotrasporto, cit., 99 ss. Il caso più ricorrente di cattivo utilizzo dell’apparecchio di controllo è dato dalla permanenza del foglio di registrazione nel cronotachigrafo per un periodo superiore alle 24 ore, ipotesi nella quale la sovrapposizione dei diagrammi nell’ambito dello stesso settore del disco, rende più difficile - ma non impossibile - la ricostruzione dell’attività svolta dal conducente. Fra i casi di utilizzo anomalo dell’apparecchio di controllo va invece ricordata la prassi, frequentemente messa in atto dagli autisti per impedire la rilevazione dei reali tempi di guida, consistente nell’utilizzo di due fogli di registrazione nell’ambito delle 24 ore da parte di un solo conducente, e nell’esibizione all’organo di controllo di un solo disco cronotachigrafo con periodi di guida evidentemente inferiori a quelli realmente fatti. In questo caso, la manipolazione potrà essere portata alla luce attraverso un riscontro con i chilometri effettuati dall’autista nel giorno precedente (e riportati sul relativo disco cronotachigrafo), che devono coincidere con quelli iniziali del disco in esame. Per approfondimenti si rinvia a G. Protospataro, Il cronotachigrafo e l’attività di guida nell’autotrasporto, cit., 99 ss. Nel caso, ad esempio, in cui nella prima settimana lavorativa venga sfruttato il tetto massimo di guida delle 56 ore, l’autista potrà effettuare al massimo 34 ore di guida, nella seconda settimana, per rientrare nel limite fissato dalla norma. n. 45 10 novembre 2006 Il Sole 24Ore Pirola IX GUIDA al LAVORO Trasporti su strada SPECIALE X La pausa di 45 minuti può essere suddivisa in più interruzioni «di almeno 15 minuti» ognuna, effettuate all’interno del periodo di guida o immediatamente dopo tale periodo (art. 7, p. 2). È ammessa, cioè, l’interruzione del periodo di guida attraverso pause brevi, ma il limite minimo dei 15 minuti dovrebbe garantire - secondo il legislatore - un effettivo riposo mentale dell’autista, tale da consentirgli una ripresa del viaggio in condizioni di accettabile sicurezza. Non è pleonastico, in tale ottica, il divieto per il conducente di effettuare altri lavori (art. 7, p. 4), durante le interruzioni della guida, dal momento che anche la semplice partecipazione dell’autista ad un operazione di carico o scarico del veicolo potrebbe vanificare l’efficacia della prescritta pausa lavorativa. Restano esclusi dal divieto di cui sopra i periodi di forzata inattività dell’autista, rappresentati dal tempo di attesa, ovvero dal tempo passato senza guidare in un veicolo in movimento, su un traghetto o su un treno, che non sono considerati altri lavori. Le interruzioni alla guida, infine, «non possono essere considerate riposo giornaliero» (art. 7, p. 5), e non vanno quindi a diminuire il periodo spettante - a tale titolo al conducente del mezzo di trasporto. 3.6 Il riposo giornaliero Come in altre norme del Regola[24] [25] [26] mento n. 3820/1985/Cee, la prescrizione del periodo di riposo giornaliero dell’autista è effettuata in termini non inderogabili, ma secondo una formulazione che tiene conto di possibili varianti rispetto alla regola generale. Anticipando di quasi vent’anni l’analoga previsione contenuta nell’art. 7 del Dlgs n. 66/2003, l’art. 8 del Regolamento n. 3820 fissa in undici ore consecutive il periodo di riposo giornaliero che deve essere di regola fruito dal conducente in un periodo di 24 ore. Tale periodo può essere ridotto ad un minimo di nove ore consecutive per non più di tre volte in una settimana, a condizione che in compenso venga concesso un periodo equivalente di riposo prima della fine della settimana successiva[24]. Alla regola del riposo unico - intero o ridotto - è inoltre possibile derogare, fruendo di due o tre periodi separati di riposo nell’arco delle 24 ore. Due sono in tal caso i limiti posti dalla norma (art. 8, p. 1, comma 2): il primo è che uno dei periodi sia pari ad almeno otto ore consecutive; il secondo è che la durata minima complessiva del riposo giornaliero, in tal caso sia non inferiore a 12 ore. Una seconda deroga esplicita alla regola del riposo unico è concessa dall’art. 9, laddove si prevede la possibilità di interrompere, per una sola volta e a certe condizioni[25], il riposo giornaliero, nel caso in cui il conducente accompagni un veicolo trasportato da una nave traghetto o da un convoglio ferroviario. Condizioni meno stringenti di riposo giornaliero sono inoltre previste per l’ipotesi di due conducenti a bordo del veicolo. In tal caso, infatti, la norma (art. 8, p. 2) prescrive un minimo di riposo giornaliero (8 ore) più basso rispetto alla regola ordinaria, ed inoltre lo riferisce ad un periodo temporale (30 ore) più ampio rispetto alla normale giornata lavorativa. Riguardo le modalità di fruizione del riposo giornaliero, la norma non esclude che lo stesso possa essere preso a bordo del veicolo, ma quest’ultimo deve essere provvisto di cuccetta, e comunque in sosta (art. 8, p. 7). 3.7 Il riposo settimanale La durata del riposo settimanale è fissata dalla norma (art. 8, comma 3, Reg. n. 3820) in 45 ore consecutive, da prendere dopo un massimo di sei periodi di guida giornalieri (art. 6, p. 1, comma 2, Reg. n. 3820). Tale periodo non si cumula ma assorbe il riposo giornaliero della sesta giornata lavorativa, al termine della quale l’autista dovrà così estendere le corrispondenti ore di riposo giornaliero fino al minimo settimanale prescritto[26]. Anche in questo caso la norma consente di derogare alla regola delle 45 ore di riposo, fino ad un minimo di 36 ore consecutive, quando la pausa lavorativa venga fruita nel luogo di stazionamento Ai sensi del paragrafo 6 dell’art. 8, «i periodi di riposo presi come compensazione per la riduzione del riposo giornaliero e/o settimanale, devono essere collegati ad un altro periodo di riposo di almeno 8 ore e devono essere concessi, a richiesta dell’interessato, nel luogo di parcheggio del veicolo o nella sede del conducente». Le condizioni fissate dalla norma (art. 9, p. 1) sono le seguenti: - che prima o dopo il riposo fruito a bordo della nave traghetto o del convoglio ferroviario, vi sia stato un periodo di riposo fatto a terra; - che il periodo compreso fra due parti di riposo giornaliero sia il più breve possibile, e che comunque non ecceda un’ora prima dell’imbarco o dopo lo sbarco; - che durante le due parti del riposo giornaliero il conducente disponga di un letto o di una cuccetta. Ai sensi dell’art. 6, p. 1, comma 3, Reg. n. 3820, «il periodo di riposo settimanale può essere rinviato alla fine del sesto giorno se la durata massima di guida nel corso dei sei giorni non supera il massimo corrispondente a sei periodi di guida giornalieri». Il Sole 24Ore Pirola n. 45 10 novembre 2006 GUIDA al LAVORO 4. Le violazioni alla disciplina sui tempi di guida e le relative sanzioni. Rinvio Tutte le violazioni alla disciplina appena illustrata, come accennato, sono punite dagli artt. 174 e 178 del Dlgs n. 285/1992. Rinviando alle schede del par. IV per l’esame delle singole fattispecie, è tuttavia opportuno sottolineare come le sanzioni previste, siano ora quantitativamente e qualitativamente diverse, a seconda che la violazione sia riconducibile al conducente ovvero all’impresa di trasporto[29]. In particolare, mentre nel primo caso la sanzione amministrativa da € 138 a € 550 per ciascuna violazione (art. 174, commi 4 e 5), è accompagnata dalla decurtazione di due punti dalla patente dell’autista[30], quando le medesime violazioni siano attribuibili all’impresa la sanzione - oltre a non dar luogo alla perdita dei punti-patente - risulta praticamente dimezzata, essendo fissata (art. 174, comma 9) nell’importo da € 71 a € 286 per ciascun dipendente cui la violazione si rife- risce. La norma cardine per l’individuazione della responsabilità delle violazioni commesse è, in questo caso, contenuta - prima ancora che negli artt. 174 e 178 del Dlgs n. 285/1992 - nello stesso Regolamento n. 3820/1985/ Cee. Il cui art. 15 stabilisce, infatti, a carico dell’impresa di autotrasporto, un potere-dovere di organizzare il lavoro dei conducenti, in modo che siano in grado di osservare le disposizioni del presente Regolamento e quelle del Regolamento (Cee) n. 3821/ 1985. Ciò consente (o dovrebbe consentire) di individuare con sufficiente chiarezza l’autore della violazione, almeno nella maggior parte dei casi esaminati, distinguendo le responsabilità organizzative dell’impresa di trasporto, dalle responsabilità individuali dei conducenti[31]. Trasporti su strada abituale del veicolo o sede del conducente, ovvero fino ad un minimo di 24 ore consecutive negli altri casi. Ovviamente, tutte le riduzioni del riposo settimanale dovranno poi essere compensate da un periodo equivalente di riposo continuo, da fruire prima della fine della terza settimana successiva a quella interessata[27]. In casi particolari - principalmente riferiti al trasporto internazionale di viaggiatori - è, infine, possibile rinviare il prescritto periodo di riposo alla settimana successiva, collegandolo al riposo in quest’ultima fruito (art. 8, p. 5, Reg. n. 3820)[28]. SPECIALE II. GLI STRUMENTI DI CONTROLLO DEI TEMPI DI GUIDA 1. Nell’esaminare la disciplina fissata dal Regolamento n. 3820/ 1985/Cee, in merito alle condizioni di lavoro e di sicurezza nel settore dei trasporti stradali[32], si è già detto dell’importanza attribuita dal legislatore comunitario all’efficacia delle verifiche sul rispetto delle norme sui tempi di guida, quale condizione per ga- [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33] rantire effettività alla normativa di tutela. È dunque opportuno, a questo punto, esaminare le norme - principalmente contenute nel Regolamento n. 3821/1985/Cee - che istituiscono e regolamentano gli strumenti di controllo dei tempi di guida, anche per apprezzare l’estensione e la profondità delle verifiche in materia disposte[33]. I principali strumenti di controllo previsti dalle norme comunitarie sono rappresentati, innanzitutto dall’apparecchio di controllo (cd. cronotachigrafo), che ha un campo di applicazione generale, e secondariamente dall’orario di servizio e il registro di servizio, che hanno una portata limitata ad Si veda anche, in proposito, il richiamo normativo di cui alla nota 22. Si tratta, essenzialmente, dei trasporti internazionali di viaggiatori diversi dai servizi regolari, per i quali già nell’art. 6, p. 1, comma 4, del Reg. n. 3820, si prevede analoga deroga alla regola del riposo settimanale dopo sei periodi di guida giornalieri, consentendone la fruizione dopo dodici giornate di guida. Tale deroga, a norma del comma 5 del citato p. 1, può essere estesa dagli Stati membri «ai trasporti nazionali di viaggiatori nel loro territorio, esclusi i servizi regolari». La differenziazione di tali importi è avvenuta, peraltro, in occasione dell’emanazione del Dl 27.6.2003, n. 151, conv. con legge 1° agosto 2003, n. 241, istitutivo della cd. patente a punti, che ha sostanzialmente raddoppiato l’importo della sanzione prevista a carico del conducente, mantenendo inalterata quella a carico dell’impresa. Per un primo commento su tale aggiornamento legislativo, cfr. C. Infriccioli, Autotrasporto: nuove regole e vecchie questioni, Dpl, n. 2, 2004, 112 ss. La decurtazione dei punti-patente è stabilita dall’art. 126-bis del Dlgs n. 285/1992, e dalla relativa tabella allegata. Sul punto Cfr. C. Infriccioli, Autotrasporto: nuove regole e vecchie questioni, cit., 112 ss., e G. Protospataro, Il cronotachigrafo e l’attività di guida nell’autotrasporto, cit., 132 ss. In precedenza la materia è stata oggetto del Regolamento Cee n. 543/1969 modificato dal Regolamento n. 2829/1977. Cfr. Corte di Giustizia Ce, Sez. 1, 28 settembre 2000, n. 193. n. 45 10 novembre 2006 Il Sole 24Ore Pirola XI