La Legge n. 240/2010 tra autonomia e

La Legge n. 240/2010
tra autonomia e centralizzazione
Il quadro giuridico di riferimento
Prof. Remo Morzenti Pellegrini
Università degli Studi di Bergamo
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Le fonti normative di riferimento
nel sistema universitario
La complessità del sistema
E’ stato spesso segnalato come vi sia una notevole complessità
normativa in materia di disciplina del sistema universitario.
Esistono più fonti e di grado diverso che, spesso, si
sovrappongono e rendono difficile, in qualche caso,
l’interpretazione e applicazione delle fonti stesse.
A maggior ragione diviene indispensabile, all’indomani
dell’approvazione della legge n. 240/2010 che, a sua volta, rinvia al
Governo (che dovrà intervenire con decreti legislativi e
regolamenti) e al Ministro dell’istruzione, univ. e ricerca (che
interverrà con regolamenti ministeriali e atti amministrativi) la piena
attuazione delle disposizioni in essa contenuta, avviare una
riflessione sulla nuova disciplina.
Art. 33 Cost., comma 6
Le istituzioni di alta cultura, università ed
accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti
autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.
Così facendo si è superata la concezione sottesa al Testo unico del
1933, a favore di un’autonomia ordinamentale, cioè a favore della
capacità di adottare norme che già di per sé formino un
ordinamento.
Verso una riforma organica del sistema universitario?
La relazione al “ddl Gelmini” A.S. 1905, affermava che
“il disegno di legge, che si inserisce nel più vasto
progetto di revisione dell’assetto delle pubbliche
amministrazioni secondo principi di efficacia e di
efficienza, intende ridisegnare i tratti fondamentali del
sistema universitario, con l’obiettivo di adeguarlo alle
nuove istanze che provengono da una società in
costante sviluppo, anche in relazione all’ampliamento
dello spazio culturale e scientifico di riferimento”.
La riforma della governance e il cammino
dell’autonomia universitaria
La riforma è stata avviata dalla legge 168/1989 ed è stata
successivamente scandita:
• dalla riforma degli ordinamenti didattici (legge 341/1990)
• dalla disciplina del sistema di diritto allo studio (legge 390/1991)
• dalle regole di programmazione del sistema (legge 245/1990)
Il disegno riformistico è poi proseguito con la:
• disciplina dell’autonomia finanziaria (legge 537/1993)
• disciplina dell’autonomia didattica (leggi Bassanini 59 e 127 del
1999 e Dm 509/99)
• revisione del sistema di reclutamento dei docenti (legge
210/1998)
L. n. 240/2010, art. 1, comma 2
In attuazione delle disposizioni di cui all'articolo
33 e al Titolo V della parte II della Costituzione,
ciascuna Università opera ispirandosi a principi
di autonomia e di responsabilità.
Autonomia
•
normativa;
•
organizzativa;
•
finanziaria e contabile;
•
didattica e scientifica.
Autonomia
•
•
Autonomia normativa: capacità di darsi un ordinamento mediante l'emanazione di norme (che hanno
la stessa efficacia delle norme emanate dallo Stato).
•
STATUTI: manifestazioni primarie di autonomia
•
REGOLAMENTI: manifestazioni
secondarie/attuative dell’autonomia primaria
Autonomia organizzativa: indica l'indipendenza di
alcune figure soggettive rispetto ad altre figure
omogenee (Ministro).
Dobbiamo ripartire dai principi della l. n. 168/1989
La L. n. 168/1989 riconosce alle Università autonomia:
Ø
Ø
Ø
Ø
Ø
didattica
scientifica
organizzativa
finanziaria e contabile
ed anche la facoltà di dotarsi di propri ordinamenti
autonomi (statuti e regolamenti).
L. n. 168/1989 (attuativa dell’art. 33 Cost.)
Art. 6 – Autonomia delle Università
1. Le università sono dotate di personalità giuridica e, in
attuazione dell'art. 33 della Costituzione, hanno autonomia
didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile;
esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e
regolamenti.
2. Nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall'art. 33 della
Costituzione e specificati dalla legge, le università sono
disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti,
esclusivamente da norme legislative che vi operino
espresso riferimento. È esclusa l'applicabilità di disposizioni
emanate con circolare.
L. n. 168/1989
Art. 6 – Autonomia delle Università
3. Le università svolgono attività didattica e organizzano le relative strutture nel rispetto della libertà di
insegnamento dei docenti e dei principi generali
fissati nella disciplina relativa agli ordinamenti didattici universitari. Nell'osservanza di questi principi gli
statuti determinano i corsi di diploma, anche effettuati presso scuole dirette a fini speciali, di laurea e
di specializzazione; definiscono e disciplinano i
criteri per l'attivazione dei corsi di perfezionamento,
di dottorato di ricerca e dei servizi didattici integrativi.
L. n. 168/1989
Art. 6 – Autonomia delle Università
4. Le università sono sedi primarie della ricerca scientifica e operano, per la realizzazione delle proprie
finalità istituzionali, nel rispetto della libertà di
ricerca dei docenti e dei ricercatori nonché dell'autonomia di ricerca delle strutture scientifiche. I singoli
docenti e ricercatori, secondo le norme del rispettivo
stato giuridico, nonché le strutture di ricerca: a)
accedono ai fondi destinati alla ricerca universitaria;
b) possono partecipare a programmi di ricerca promossi da amministrazioni dello Stato, da enti pubblici o privati o da istituzioni internazionali, nel rispetto delle relative normative.
L. n. 168/1989
Art. 6 – Autonomia delle Università
5. Le università, in osservanza delle norme di cui ai
commi precedenti, provvedono all'istituzione,
organizzazione e funzionamento delle strutture
didattiche, di ricerca e di servizio, anche per
quanto concerne i connessi aspetti amministrativi, finanziari e di gestione.
Università quale espressione
di «Autonomia funzionale»
• Si caratterizza cioè per una propria forma di autonomia sia
dall’amministrazione statale, sia dalle amministrazioni territoriali, cui
il legislatore può attribuire, trasferire o delegare sia l’esercizio di
funzioni di interesse generale, sia l’assolvimento di funzioni
amministrative. Questo tipo di autonomia si può anche intendere
quale
complesso
di
situazioni
giuridiche,
riconosciute
dall’ordinamento ad una determinata comunità non territoriale
intorno a funzioni delimitate, allo scopo di garantire l’indipendenza
di quella comunità (nella forma dell’autoamministrazione) ed un
migliore esercizio della funzione.
• Vi è, in definitiva, una salvaguardia della “libertà” della collettività
di cui l’ente è esponenziale.
L. n. 240 /2010, art. 2, comma 1
Le università statali, nel quadro del complessivo
processo di riordino della pubblica amministrazione,
provvedono a modificare i propri statuti in materia di
organizzazione e di organi di governo
dell'ateneo, nel rispetto dei principi di autonomia di
cui all'art. 33 della Costituzione, ai sensi dell'art. 6
della legge 9 maggio 1989, n. 168, secondo principi
di semplificazione, efficienza, efficacia, trasparenza
dell'attività amministrativa e accessibilità delle
informazioni relative all'ateneo.
Lo statuto universitario
nel sistema delle fonti
FONTE SPECIALE (detta criteri organizzativi che
assicurino l'individuazione delle responsabilità e
l'efficienza dei servizi. Inoltre disciplina l'istituzione, l'organizzazione e il funzionamento delle
strutture didattiche, di ricerca e di servizio).
DA ESSO POSSONO SCATURIRE FONTI
PRIMARIE, SUBPRIMARIE E SECONDARIE;
Regolamenti di Ateneo
Attuano, eseguono, le disposizioni statutarie
Esempi:
Regolamento generale d'Ateneo, Regolamento sulla
didattica, Regolamento sul reclutamento del personale
docente e ricercatore, Regolamento di amministrazione,
contabilità e finanza, Regolamenti interni d'ateneo e
delle singole strutture, sugli acquisti, sul trattamento dei
dati personali, sui dottorati, elettorale, ecc.
La «separazione» fra politica
e amministrazione (D.Lgs. 165/2001)
•
Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politicoamministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed
adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e
verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della
gestione agli indirizzi impartiti.
•
Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso
l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane,
strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva
dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati
(art.4).
Principio di separazione delle competenze
applicato alla L. n. 240/2010
Il modello configurato dalla legge n. 240 del 2010, con riferimento ai
rapporti tra gli organi di governo delle università, può
legittimamente definirsi di “interconnessione” e, in realtà, più che
di separazione, può ora parlarsi di una “differenziazione” di ruoli,
nell’ambito di un sistema, il quale, pur espressione di una logica
d'insieme che ne definisca gli elementi "portanti", consente
doverosamente la praticabilità di soluzioni operative differenziate in
relazione alle specifiche caratteristiche e ai peculiari scopi che ogni
singolo Ateneo può e deve prefigurarsi.
Principio di distinzione/separazione
delle competenze
In sostanza, pur mantenendo i due “tradizionali” organi di governo
degli Atenei, si è posta l'esigenza di distinguerne "in modo netto"
le funzioni:
• al Senato Accademico è stato riservato il compito di
rappresentare le istanze scientifiche e accademiche
• il Consiglio di Amministrazione avrà il compito di definire le
linee di indirizzo per la pianificazione strategica dell'Ateneo nel
suo complesso e di assicurare una corretta e prudente
gestione ispirata agli interessi generali.
• Al Rettore, oltre alla legale rappresentanza dell’Ente, sono
attribuite funzioni di indirizzo, di iniziativa e di coordinamento
delle attività scientifiche e didattiche e la responsabilità del
perseguimento delle finalità dell‘Ateneo.
Governance nella
L. n. 240/2010
•
MODELLO STANDARD
•
MODELLO “PERSONALIZZATO”: per le università che
abbiano conseguito la stabilità e sostenibilità del bilancio,
nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e
della ricerca, le quali possono sperimentare propri modelli
funzionali e organizzativi, ivi comprese modalità di
composizione e costituzione degli organi di governo e forme
sostenibili di organizzazione della didattica e della ricerca su
base policentrica.
Legenda
Organi di governo
Organi ausiliari, di valutazione e controllo interno
Organi di gestione
Presiede, elegge, definisce gli obiettivi
Regola, verifica, dà indicazioni
Requisiti di dimensione o composizione
MODELLO “STANDARD”
Consiglio di Amministrazione
Senato Accademico
Il cd. primo livello della governance
•
La riforma ha riservato al Senato Accademico, organo elettivo e
rappresentativo della comunità accademica, il compito di
rappresentare le istanze scientifiche e accademiche (avanza proposte e
pareri obbligatori in materia di didattica ricerca, servizi agli studenti,
approva il regolamento di ateneo e il codice etico, esprime parere sul
bilancio di previsione, annuale e triennale e c/consuntivo).
•
Il Consiglio di Amministrazione, obbligatoriamente aperto anche a
membri esterni e nominato con criteri di “professionalità” è chiamato ad
assumere il compito di definire le linee di indirizzo per la pianificazione
strategica dell'Ateneo nel suo complesso e di assicurare una corretta e
prudente gestione finanziaria ispirata agli interessi generali.
•
Le nuove modalità di designazione del CdA risultano volte ad attenuare
sia il principio di rappresentanza della comunità scientifica, sia il
principio di autogoverno.
MODELLO “STANDARD”
Rettore
Il ruolo del Rettore risulta rafforzato, divenendo, il
medesimo, organo centrale dell'intero processo
decisionale in una chiave non solo di indirizzo, ma
anche operativa e gestionale.
Il nuovo assetto di governance si basa su un nuovo
binomio Consiglio di Amministrazione-Rettore: il
primo, dotato di competenze gestionali; il secondo,
di derivazione accademica, competente per le scelte
strategiche.
MODELLO “STANDARD”
“Contrappesi”
• Previsione normativa del mandato unico per il Rettore, di
sei anni e non rinnovabile;
• Previsione del diritto del Senato Accademico di proporre al
corpo elettorale una mozione di sfiducia nei confronti del
Rettore stesso, dopo che siano trascorsi almeno due anni
dall'inizio del suo mandato. Tale strumento di garanzia,
attivabile dalla maggioranza di due terzi nei casi in cui il
Senato Accademico ritenga che l'operato del Rettore non sia
più corrispondente agli orientamenti del corpo elettorale che
lo ha espresso, costituisce un elemento che ancora lega il
Rettore alla comunità scientifica che lo ha eletto e che deve
continuativamente nutrire fiducia nel suo operato.
MODELLO “STANDARD”
Sistema di controllo
Il controllo viene svolto su di un duplice fronte:
• interno: tramite il Nucleo di Valutazione, ovvero un organo
interno all’Ateneo, i cui membri devono però essere in
prevalenza esterni, in raccordo con un livello.
• esterno e centralizzato: facente capo ad un’Agenzia
nazionale autonoma con personalità giuridica di diritto
pubblico (ANVUR), che ha la funzione di valutare la qualità
dei processi di gestione, formazione e ricerca delle
università, anche ai fini della distribuzione delle risorse.
MODELLO “STANDARD”
Semplificazione articolazione interna
Il cd. secondo livello della governance
• Individuazione nei nuovi Dipartimenti dell’unica sede
deputata a svolgere sia funzioni didattiche sia di
ricerca, cumulando le competenze attribuite prima
della riforma a Facoltà e Dipartimenti. Non solo, mai
Dipartimenti si riappropriano, di fatto, di una
centralità (unici organi di Ateneo dotati di
un’assemblea di tutti gli afferenti)
• Previsione della possibilità di istituire, tra più
Dipartimenti, “strutture di raccordo”, con funzioni di
coordinamento e razionalizzazione delle attività
didattiche e di gestione dei servizi comuni in numero
non superiore a dodici.
MODELLO “STANDARD”
Semplificazione articolazione interna
• Il Dipartimento si rapporta con il Consiglio di amministrazione
per quanto riguarda le scelte che impattano sull'allocazione
delle risorse, le quali risultano condizionate da una condivisione
a livello centrale (esempio, chiamata di nuovi docenti).
• Spettano inoltre al Dipartimento, o anche alle eventuali
“strutture di raccordo”, le principali decisioni in tema di didattica
e ricerca, dovendosi questo porre in relazione, in questo caso,
con il Senato Accademico, cui viene esplicitamente attribuita
una funzione di coordinamento con i dipartimenti e le strutture
di raccordo per la razionalizzazione dell’attività didattica.
MODELLO “STANDARD”
Semplificazione articolazione interna –
Limiti dimensionali
A livello di governance, tali previsioni riguardano, in primo luogo,
gli organi collegiali:
• Consiglio di amministrazione: composto da un massimo di
undici membri, con un minimo di 2 o 3 consiglieri esterni
all’Ateneo (a seconda che la dimensione scelta sia minore o
uguale a 11 componenti).
Ne deriva che i nuovi Consigli avranno più dimensioni non più
decise
autonomamente
da
ciascun
Ateneo,
ma
tendenzialmente molto più contenute e standardizzate.
• Senato Accademico: vengono imposti dei limiti numerici, in
funzione della dimensione dell’Ateneo, con un tetto massimo
di 35 membri (e una determinata composizione tra i suoi
membri).
MODELLO “STANDARD”
Semplificazione articolazione interna –
Limiti dimensionali
La riforma stabilisce anche la presenza di un numero
minimo di docenti afferenti a ciascun Dipartimento
(35 docenti per dipartimento per le università con
meno di mille docenti, 40 per quelle con almeno
mille) sulla base di "settori scientifico-disciplinari
omogenei".
Bilanciamento tra autonomia e accentramento
In conclusione, sembra potersi affermare come nel
bilanciamento
tra
autonomia
universitaria
(costituzionalmente garantita) e competenza statale
(intesa come spazi di intervento del legislatore
statale), la prima, anziché imporre un adeguamento
dei principi e dei metodi della legislazione, ne venga
condizionata in modo evidente.